Auto 107/02

 

ACCION DE TUTELA-Características

 

La Constitución Política en su artículo 86 creó la acción de tutela como un mecanismo de protección de los derechos fundamentales para dotar a las personas de un instrumento expedito que posee las siguientes características: Subsidiario, porque sólo procede si no existe otro mecanismo de defensa judicial idóneo. Inmediato, debido a que su propósito es otorgar sin dilaciones la protección a la que haya lugar. Sencillo, porque no exige conocimientos jurídicos para su ejercicio. Específico, porque se creó como mecanismo especial de protección de los derechos fundamentales y por último, es Eficaz, porque siempre exige del juez un pronunciamiento de fondo, bien para conceder o bien para negar lo solicitado. Estas condiciones se reflejan en la definición de un trámite preferente y sumario.

 

JUEZ DE TUTELA-Fallo ultra o extrapetita

 

JUEZ DE TUTELA-Obligaciones

 

JUEZ DE TUTELA-Derechos no invocados

 

INTEGRACION DEL CONTRADICTORIO-Deber del juez de tutela

 

FALLO DE TUTELA-Valoración de todos los aspectos jurídicos y fácticos que componen la litis

 

El fallo de tutela debe ser el resultado de la valoración de todos los aspectos jurídicos y fácticos además de garantizar la concurrencia de todas las personas involucradas –activa o pasivamente- en la situación jurídica producto de la controversia. El carácter preferente y sumario del trámite del amparo se altera y desconoce cuando el juez de conocimiento se abstiene de desplegar todas las medidas necesarias –jurídicamente posibles- para conjurar la vulneración de los derechos fundamentales. El juez debe emplearse a fondo en la identificación de la totalidad de los aspectos que componen la litis, para que el fallo sea realmente una garantía efectiva de los derechos fundamentales y producto de una actuación ágil y oportuna.

 

RECONOCIMIENTO DE PENSION DE JUBILACION Y EMISION DE BONOS PENSIONALES-Diferencias

 

La Corte Constitucional en repetidas ocasiones ha manifestado que con relación al tema de bonos pensionales los asuntos objeto de decisión jurídica deben diferenciar el reconocimiento del derecho a la pensión del trámite de emisión del bono. El primer asunto se relaciona estrechamente con la satisfacción de los derechos del trabajador que cumple con los requisitos legales para que se le reconozca su pensión de vejez y el segundo, consiste en un trámite interadministrativo al cual no se puede supeditar el goce y disfrute de un derecho adquirido.

 

NULIDAD FALLO DE TUTELA POR INDEBIDA INTEGRACION DEL CONTRADICTORIO

 

 

Referencia: expediente T-573253

 

Acción de tutela interpuesta por Joaquín Guillermo Rodríguez Domínguez contra  la Secretaría de Hacienda de Bogotá.

 

Magistrado Ponente:

Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO

 

 

Bogotá, D.C., diecinueve (19) de julio de dos mil dos (2002).

 

La Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, conformada por los Magistrados Jaime Córdoba Triviño -Presidente de la Sala-, Rodrigo Escobar Gil y Marco Gerardo Monroy Cabra, procede a revisar los  fallos de tutela proferidos por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Tercera Subsección B del 20 de noviembre de 2001 y del Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Quinta del 15 de febrero de 2002, mediante los cuales se resolvió negar la acción de tutela presentada por el señor Joaquín Guillermo Rodríguez Domínguez contra  la Secretaría de Hacienda de Bogotá.

 

I. ANTECEDENTES

 

De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 86 de la Constitución Política y 33 del Decreto Ley 2591 de 1991, la Sala de Selección Número Dos (2) de la Corte Constitucional escogió para efectos de su revisión, mediante auto del once (11) de abril de 2002, la acción de tutela de la referencia.

1. Solicitud

 

El señor Joaquín Guillermo Rodríguez Domínguez pretende se le ordene a la Secretaría de Hacienda del Distrito Capital de Bogotá la emisión y envío del bono pensional tipo B al Seguro Social, solicitado mediante oficio Nº 4660 del 10 de agosto del 2001.

 

2. Hechos

 

a. El 10 de agosto de 2001 la vicepresidencia de pensiones del Seguro Social solicitó a la Secretaría de Hacienda del Distrito la emisión y envío del bono pensional tipo B a nombre de Joaquín Guillermo Rodríguez Domínguez, emisión y envío que no ha cumplido a la fecha.

 

El 8 de octubre de 2001 el señor Rodríguez presentó a la Secretaría de Hacienda del Distrito un derecho de petición en el que solicitó la emisión y envío del correspondiente bono pensional solicitud que tampoco ha recibido respuesta.

 

El 30 de octubre de 2001 el señor Rodríguez decidió interponer una acción de cumplimiento contra la Secretaría de Hacienda del Distrito para que cumpliera con el deber jurídico de emitir y enviar el bono respectivo.

 

b. El 1 de noviembre de 2001 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Tercera Subsección B dictó un auto mediante el cual inadmitió la demanda de acción de cumplimiento porque considera que el demandante está empleando dicha acción para obtener la protección de sus derechos fundamentales y el medio idóneo para este propósito es la acción de tutela. Por ello admite la demanda pero para tramitar la petición del actor por medio del amparo.

 

c. En respuesta a la demanda del señor Rodríguez  la Secretaría de Hacienda del Distrito informó que el estudio para la emisión del bono pensional del actor se encuentra en proceso debido a que los bonos tipo B sólo se pueden emitir si la persona ha sido servidora pública y se trasladó al Seguro Social con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993. Una vez se determinó la viabilidad jurídica para la expedición del bono, se inició el proceso previsto en el artículo 52 del Decreto 1748 de 1995, que le ordena al emisor del bono pensional producir una liquidación provisional 30 días después de la fecha en que tenga confirmada o no objetada toda la información laboral que servirá de base para la emisión.

 

En cumplimiento de la norma mencionada la Secretaría de Hacienda del Distrito le envió oficios para la confirmación del tiempo de servicios al Departamento Administrativo de Seguridad, a la Contraloría de Bogotá, a la Universidad Pedagógica Nacional, a la Caja Nacional de Previsión y a la Contraloría General de la República. Información necesaria para liquidar el bono pensional y que aún no ha recibido la Secretaría. Además, la Secretaría anexa copia de la respuesta al derecho de petición enviada al señor Rodríguez el día 8 de noviembre de 2001.

 

II. DECISIONES JUDICIALES OBJETO DE REVISIÓN

 

a. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Tercera Subsección B mediante fallo del 20 de noviembre de 2001 negó el amparo al señor Rodríguez porque considera que el derecho de petición no se encuentra violado al haber la Secretaría de Hacienda del Distrito dado respuesta oportuna informándole sobre el trámite que debe seguir y está cumpliendo para poder emitir el respectivo bono pensional.

 

b. El señor Rodríguez Domínguez impugnó la decisión del Tribunal porque si bien en su escrito menciona el derecho de petición, de los hechos se desprende que su real pretensión es el amparo del derecho a la seguridad social, debido a que las actuaciones morosas y tardías de los funcionarios impiden que disfrute su derecho a la pensión. La fecha de recibo de la solicitud del trámite del bono fue el 3 de septiembre de 2001 y los oficios mediante los cuales se solicita la confirmación de tiempo de servicios son del 6 de noviembre, señala que de acuerdo con el artículo 22 del Decreto 1513 de 1998 los términos para solicitar la información se vencían el 16 de octubre de 2001. Por lo tanto, se debería dar aplicación, afirma el actor, al artículo 6º del Código Contencioso Administrativo y a la Ley 200 de 1995.

 

c. El Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Sección Quinta en fallo del 15 de febrero de 2001 al resolver la impugnación interpuesta por el actor decidió confirmar la decisión ante el Tribunal Administrativo porque no se advierte violación al derecho de petición cuyo amparo pretende el solicitante  porque, como aparece demostrado en el expediente, la entidad demandada  una vez recibe la notificación de la acción de tutela interpuesta en su contra inicia el trámite necesario para emitir el bono. Por ello, el Consejo de Estado, consideró que en el momento no se está vulnerando el derecho de petición porque es evidente que la Secretaría de Hacienda está adelantando la actuación administrativa requerida para la emisión del bono pensional exigido por el ISS.

 

Respecto a la solicitud sobre la protección del derecho a la seguridad social señaló que el juez de tutela no puede ordenar que se emita un bono pensional porque esta decisión le corresponde adoptarla a la autoridad competente.

 

III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN

 

La Constitución Política en su artículo 86 creó la acción de tutela como un mecanismo de protección de los derechos fundamentales para dotar a las personas de un instrumento expedito que posee las siguientes características: Subsidiario, porque sólo procede si no existe otro mecanismo de defensa judicial idóneo. Inmediato, debido a que su propósito es otorgar sin dilaciones la protección a la que haya lugar. Sencillo, porque no exige conocimientos jurídicos para su ejercicio. Específico, porque se creó como mecanismo especial de protección de los derechos fundamentales y por último, es Eficaz, porque siempre exige del juez un pronunciamiento de fondo, bien para conceder o bien para negar lo solicitado. Estas condiciones se reflejan en la definición de un trámite preferente y sumario.

 

En desarrollo de la Carta Política, el Decreto Ley 2591 de 1991 reglamentario de la Acción de Tutela establece unos requisitos mínimos que debe cumplir el escrito de quien va a interponer el amparo. Estos requisitos, pretenden brindarle al juez un conocimiento básico sobre los hechos y una identificación de los posibles responsables en razón de la sencillez y falta de especialidad jurídica que caracterizan al amparo. En ningún momento el trámite de la acción de tutela reconoce a los requisitos del artículo 14 del Decreto Ley 2591 de 1991, un carácter taxativo, rígido o definitivo. La ausencia de formalidades y el carácter preferente del procedimiento de la acción, revisten al juez de tutela de una serie de facultades que el juez ordinario no posee. Una de ellas es la de fallar más allá de las pretensiones de las partes, los fallos ultra o extra petita. Esta facultad que posee el juez de tutela tiene origen en la primacía dada por el ordenamiento constitucional a los derechos fundamentales. Por ello, la función de administrar justicia cuando se trata de garantizar el respeto de los derechos inherentes a las personas, confiere especiales facultades e impone específicos deberes para cumplir con el carácter eficaz de la acción de tutela.

 

La justicia constitucional opera dentro de un especial equilibrio integrado por la información veraz y adecuada que brinda el actor y el ejercicio activo de protección de los derechos fundamentales que debe desplegar el juez. Conforme a este equilibrio no estamos en presencia de una justicia mínima, formal y taxativa sino ante una justicia eficaz y efectiva que garantiza los derechos inherentes de las personas.

 

El sentido y objeto de la acción de tutela le imponen al juez constitucional el deber de conducir el trámite del amparo con la mayor diligencia[1]. El recaudo probatorio y la reconstrucción de las circunstancias que rodean la solicitud deben realizarse con el propósito de pronunciarse sobre la realidad de los hechos y ello significa, que el juez pasa del conocimiento formal de un asunto, al análisis de un problema jurídico que requiere un pronunciamiento de justicia material cuando los derechos fundamentales se encuentran vulnerados o en grave situación de riesgo. Entenderlo de otra forma le restaría toda fuerza, eficacia y validez a un mecanismo que pretende garantizar los derechos de las personas en un Estado fundado en el respeto de la dignidad humana[2].

 

En el trámite de la acción de tutela es posible afirmar que existe un amplio margen de las facultades de oficio del juez constitucional y ello se refleja en su papel activo dentro del trámite además, en el momento en que advierte la existencia de una violación de derechos no invocados en la demanda caso en el cual, el juez constitucional debe desarrollar el procedimiento correspondiente y dictar las órdenes que sean necesarias para garantizar su protección. La Corte Constitucional en numerosas oportunidades ha reiterado el carácter preferente del procedimiento de la acción y el deber del juez de tutela de garantizar los derechos fundamentales aun cuando ellos no hayan sido indicados por el actor. Si el juez advierte en el transcurso del trámite del amparo, que existen situaciones violatorias de otros derechos diferentes al invocado, debe lograr su efectiva protección[3].

 

De otro lado, también constituye un deber del juez constitucional vincular de oficio el legítimo contradictor o a la parte que por legitimación pasiva debe concurrir al proceso. Si el juez advierte que el sujeto o entidad demandada no es el único responsable de la posible vulneración o amenaza sino que además, existe otro posible sujeto responsable debe vincularlo al proceso para así, de una parte, cumplir con el carácter preferente del amparo -la protección de un derecho fundamental- y de otra, permitirle al presunto responsable exponer sus razones y controvertir las pruebas que se hayan practicado. En varias oportunidades [4] la Corte Constitucional ha hecho referencia a la obligación de integrar el legítimo contradictor o a la parte que por legitimación pasiva debe concurrir al proceso para poder tomar una decisión de fondo y responder así a la protección eficaz de los derechos fundamentales.

 

En esta medida lo dispuesto por el artículo 86 de la Constitución Política es un mecanismo que le confía a los jueces la función de verificar el efectivo cumplimiento de los mandatos constitucionales de protección y primacía de los derechos inalienables de la persona y cuando encuentre configurada la vulneración o amenaza de un derecho fundamental, por acción o por omisión, imparta las órdenes de inmediato cumplimiento necesarias para salvaguardar efectivamente el derecho vulnerado. Una actuación estrictamente formal pone en peligro el derecho de acceso a la justicia al dejar desprotegido a quien solicita la protección constitucional de sus derechos fundamentales y por lo mismo desconoce el mandato del artículo 86 superior.

 

El carácter preferente y sumario del trámite del amparo se altera y desconoce cuando el juez de conocimiento se abstiene de desplegar todas las medidas necesarias –jurídicamente posibles- para conjurar la vulneración de los derechos fundamentales. Lo anterior no significa que el fallador deba producir todo tipo de órdenes sin fundamento jurídico en aras de absolver siempre afirmativamente las pretensiones de los accionantes. Por el contrario, el juez debe emplearse a fondo en la identificación de la totalidad de los aspectos que componen la litis, para que el fallo sea realmente una garantía efectiva de los derechos fundamentales y producto de una actuación ágil y oportuna.

 

El fallo de tutela debe ser el resultado de la valoración de todos los aspectos jurídicos y fácticos además de garantizar la concurrencia de todas las personas involucradas –activa o pasivamente- en la situación jurídica producto de la controversia.

 

En el presente caso, el juez de tutela a pesar de constatar que el solicitante persigue la protección del derecho a la seguridad social y no del derecho de petición y que frente a este derecho el único responsable no es quien debe emitir el bono sino en especial quien debe reconocer la pensión de vejez en este caso el Seguro Social,  omite proteger el derecho -por no haber sido invocado por el actor- y evita vincular el legítimo contradictor a pesar de estar plenamente identificado. Se desconoce así, el principio de efectividad de la acción y se dilata injustificadamente la solución al problema planteado.

 

La Corte Constitucional en repetidas ocasiones ha manifestado que con relación al tema de bonos pensionales los asuntos objeto de decisión jurídica deben diferenciar el reconocimiento del derecho a la pensión del trámite de emisión del bono[5]. El primer asunto se relaciona estrechamente con la satisfacción de los derechos del trabajador que cumple con los requisitos legales para que se le reconozca su pensión de vejez y el segundo, consiste en un trámite interadministrativo al cual no se puede supeditar el goce y disfrute de un derecho adquirido.

 

La decisión judicial producto de la aplicación del trámite de tutela requiere de una participación comprometida y responsable por parte del juez de constitucionalidad, quien es el llamado a evaluar en su integralidad las condiciones fácticas y jurídicas que componen la controversia. Para la Corte Constitucional resulta claro que en el presente caso, el juez de instancia omitió vincular al legítimo contradictor o a la parte que por legitimación pasiva debe concurrir, a pesar de conocerlo (el ISS) y tampoco realizó ninguna prueba para verificar la situación del derecho a la seguridad social. Con ello cumplió de manera exigua y poco efectiva la función de administrar justicia.

 

De la exposición de los hechos que hace el actor en el caso sub judíce, se reconoce el posible perjuicio que le ocasiona la mora o negligencia en el trámite de su pensión de vejez por lo tanto, el problema jurídico que se debe resolver es verificar si existen obligaciones incumplidas por parte del Seguro Social en el trámite eficiente y oportuno para reconocer la pensión de vejez del actor conforme lo expresa la jurisprudencia de la Corte Constitucional y en especial la Sentencia T-235 de 2002. El juez constitucional no podía limitarse a cumplir una función estrictamente formal y fallar tan solo lo pedido cuando advierte la posible vulneración al derecho a la seguridad social y el eventual responsable - el Seguro Social-, tal proceder desconoce el sentido y efectividad de la acción de tutela.

 

Con el fin de garantizar tanto el derecho del actor a una debida administración de justicia como, los derechos del posible responsable de la vulneración, la Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional declarará la nulidad de lo actuado, siguiendo la jurisprudencia reiterada de esta Corporación en el sentido de que en la acción de tutela, amén del breve plazo en que debe decidirse, no es posible desconocer el debido proceso[6] y, por el contrario, en dicho trámite se deben proteger los derechos que resulten vulnerados. Por ello se ordenará al Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Tercera Subsección B que vincule al legítimo contradictor o a la parte que por legitimación pasiva debe concurrir y, notifique al Seguro Social la acción de tutela interpuesta por Joaquín Guillermo Rodríguez Domínguez para valorar si existe una violación al derecho de la seguridad social y al mínimo vital.

 

DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE:

 

Primero. Dejar sin efecto las providencias del 20 de noviembre de 2001, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Tercera Subsección B y la del 15 de febrero de 2002 proferida por el Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Quinta, así como de todas las actuaciones surtidas desde la admisión de la demanda y en consecuencia ABSTENERSE de efectuar la revisión de fondo del fallo en cuestión, por cuanto se advierte la existencia de una nulidad que afecta todo lo actuado.

 

Segundo. ORDENAR al Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Tercera Subsección B que imparta el trámite judicial correspondiente a la primera instancia, subsanando la irregularidad expuesta, y proceda a fallar de conformidad con el procedimiento establecido.

 

Tercero. Para el cumplimiento de lo dispuesto en el numeral anterior se ordena que por Secretaría General se devuelva el expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Tercera Subsección B.

 

Cuarto. Agotado el procedimiento anterior, y si fuere el caso el de su superior jerárquico, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

 

Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.

 

 

 

JAIME CORDOBA TRIVIÑO Magistrado Ponente
RODRIGO ESCOBAR GIL       Magistrado	MARCO GERARDO MONROY CABRA Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ Secretaria General