A169-06 Auto 169/06
CONFLICTO DE COMPETENCIA EN TUTELA-Reglas jurisprudenciales fundamentales/CORTE CONSTITUCIONAL-Competencia residual para dirimir conflictos
CONFLICTO DE COMPETENCIA EN TUTELA-Competencia de la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia
CONFLICTO DE COMPETENCIA EN TUTELA-Asunción por Corte Constitucional a pesar de existir superior jerárquico común
CORTE CONSTITUCIONAL-Conocimiento directo del conflicto de competencia para garantizar sin dilaciones el acceso a la administración de justicia
DECRETO REGLAMENTARIO DE COMPETENCIA PARA REPARTO DE ACCION DE TUTELA-Interpretación conforme a los tratados de derechos humanos ratificados por Colombia observando el principio pro homine
ACCION DE TUTELA-Restablecimiento de derechos fundamentales y competencia a prevención
DECRETO REGLAMENTARIO DE COMPETENCIA PARA REPARTO DE ACCION DE TUTELA-Determinación de la competencia por factor territorial
Son varias las posibilidades que existen para determinar la competencia por el factor territorial en materia de acción de tutela, así es competente: i) el juez o tribunal con jurisdicción en el lugar donde ocurriere la violación de los derechos invocados, ii) el juez o tribunal con jurisdicción en el lugar donde ocurriere la amenaza de los derechos fundamentales o, iii) el juez o tribunal con jurisdicción en el lugar donde se produjeren los efectos de la vulneración o amenaza de los derechos constitucionales fundamentales invocados.
ACCION DE TUTELA-Competencia a prevención y libertad del actor para elegir el juez competente
ACCION DE TUTELA CONTRA ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD-Competencia de Juzgado Promiscuo Municipal
Conflicto de competencia entre el Juzgado Promiscuo Municipal de Cañasgordas (Antioquia) y el Juzgado Veintisiete Civil Municipal de Medellín.
Acción de tutela promovida por Wilson Alberto Pérez Jaramillo, Personero Municipal de Cañasgordas Antioquia, actuando en representación de la señora Silvia Elena Manco Londoño contra COOMEVA EPS.
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Bogotá D.C., siete (7) de junio de dos mil seis (2006).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en uso de sus facultades constitucionales y legales, profiere el presente auto.
I. ANTECEDENTES
1. El Personero Municipal de Cañasgordas Antioquia, actuando en representación de la señora Silvia Elena Manco Londoño, presentó acción de tutela contra la E.P.S. Coomeva ante la negativa de dicha entidad de cancelar a la citada señora la licencia de maternidad a la cual dice tener derecho, con lo cual considera lesionados sus derechos fundamentales al mínimo vital y a la vida digna.
2. La solicitud de tutela fue radicada ante el Juzgado Promiscuo Municipal de Cañasgordas, Antioquia el 17 de marzo del presente año, despacho judicial que mediante providencia del 22 de marzo siguiente señaló que por tratarse la EPS accionada de una entidad particular, la competencia para conocer del amparo solicitado correspondía a los Jueces Municipales de conformidad con lo señalado en el Decreto reglamentario 1382 de 2000. Para el efecto dispuso enviar el expediente al Juez Civil Municipal (reparto) de la ciudad de Medellín, para lo de su competencia.
3. Sometida la solicitud de tutela a reparto, ésta fue asignada al Juzgado Veintisiete Civil Municipal de Medellín, el cual mediante auto del 31 de marzo de 2006 consideró que si bien es cierto que la negación del servicio o la violación y amenaza del derecho puede estar ocurriendo en Medellín, dado que en esta ciudad se encuentra la sede de la EPS tutelada, también lo es que en el municipio de Cañasgordas Antioquia es donde se están produciendo los efectos de la presunta lesión de los derechos invocados. Por lo cual considera que conforme al Decreto 2591 de 1991 y al Decreto reglamentario 1382 de 2000 es al Juzgado Promiscuo Municipal de dicha localidad al que corresponde asumir el trámite de la acción de tutela y planteó conflicto negativo competencia.
4. Recibido nuevamente el expediente por el Juzgado Promiscuo Municipal de Cañasgordas, mediante providencia del 5 de abril del presente año señaló que no es competente para tramitar ni decidir la tutela instaurada, ya que “en esta localidad no existe ni sede ni representante legal, que puedan resolver respecto al incumplimiento de los derechos fundamentales peticionados”[1]. En consecuencia aceptó el conflicto negativo de competencia propuesto por el Juzgado Veintisiete Civil Municipal de Medellín y remitió el expediente al Tribunal Superior de Antioquia Sala Civil y Agraria.
5. La Sala Civil – Agraria – Familia del citado Tribunal mediante auto del 24 de abril de 2006 dispuso remitir el expediente a la Corte Constitucional, para que fuera ésta la autoridad que determine el despacho judicial que debe asumir el conocimiento de la solicitud de tutela de la referencia, teniendo en cuenta que la controversia de competencia planteada se originó entre juzgados pertenecientes a distintos distritos judiciales, uno al de Antioquia y el otro al de Medellín.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
La Corte Constitucional, en relación con el tema de los conflictos de competencia que se suscitan entre los jueces de tutela ha fijado dos reglas jurisprudenciales fundamentales que no presentan mayores dificultades para su comprensión: i) los conflictos de competencia surgidos en el trámite de las acciones de tutela deben ser resueltos por el superior jerárquico común a las autoridades judiciales involucradas y, ii) sólo deben llegar a la Corte Constitucional aquellos conflictos de competencia que no pueden resolverse dentro de las respectivas estructuras jurisdiccionales de origen, por no existir superior jerárquico común.[2] Así, ha reducido a un ámbito meramente residual su competencia para dirimir este tipo de conflictos.[3]
De esta manera la colisión suscitada, en el presente caso, entre el Juzgado Promiscuo Municipal de Cañasgordas Antioquia y el Juzgado Veintisiete Civil Municipal de Medellín debió ser resuelta por la Sala de Casación Civil y Agraria de la Corte Suprema de Justicia, de conformidad con lo ordenado en el artículo 18 de la Ley 270 de 1996.
No obstante, a partir del Auto 159A de 2003[4] la Corte Constitucional a pesar de la existencia de superior común de las autoridades judiciales en colisión, ha optado por dirimir directamente dichas controversias[5] con el fin de dar aplicación a los principios de garantía efectiva de los derechos fundamentales (Art. 2º Superior) y de primacía de los derechos inalienables de las personas (Art. 5º ídem), proteger materialmente el derecho constitucional al acceso a la administración de justicia (Art. 229 ídem), así como observar los principios de informalidad, sumariedad y celeridad[6] que deben informar el trámite de la acción de tutela (Art. 86 ídem y artículo 3º del Decreto 2591 de 1991).
Sobre este aspecto, en el Auto 170A de 2003[7] esta Corporación explicó:
"No puede olvidar esta Corte, y este ha sido su criterio, que la resolución de los conflictos de competencia debe atender dos principios básicos que orientan la protección de los derechos fundamentales, como objetivo primordial de la Constitución de 1991 y de la consagración de la acción de tutela. Estos principios son, en primer lugar, la eficacia de los derechos fundamentales (art. 2 C.P.), para lo cual es necesario –las más de las veces- atender al postulado de prevalencia del derecho substancial sobre el procedimental; y en segundo lugar, la sumariedad, celeridad e informalidad del procedimiento de tutela (art. 86 C.P.), entendidos como condición necesaria para la protección real y oportuna de este tipo especial de derechos constitucionales.
La Corte no puede ser permisiva con la dilación de los términos ni con la renuencia de las autoridades a asumir de manera definitiva el conocimiento de las solicitudes de tutela. En este sentido, la Sala considera que remitir a la Corte Suprema las presentes diligencias para que ella resuelva el conflicto de competencia, agravaría aun más la situación de la peticionaria, quien por demás, no tiene porque sufrir la mora que aparejan los problemas de interpretación de las normas de competencia para conocer de la acción de tutela.
En conclusión, en virtud de los principios de eficacia de los derechos fundamentales, de prevalencia del derecho sustancial sobre el procedimental y de celeridad e informalidad del trámite de tutela, la Corte entrará a proteger el derecho al acceso oportuno a la administración de justicia de la ciudadana Hilda María Ordóñez González y se abstendrá de prolongar la definición en punto de competencia para el conocimiento de la acción de tutela, para lo cual entrará a resolver el conflicto de competencia de la referencia."
Teniendo en cuenta el tiempo que ha transcurrido (casi tres meses) desde que se interpuso la tutela y la fecha en que esta Corporación conoce de este conflicto de competencia, la Sala Plena considera necesario entrar a dirimirlo directamente, en aras de garantizar sin más dilación el derecho de acceso a la administración de justicia del actor.
Desde esta perspectiva debe recordarse que la controversia planteada se suscitó, en la primera oportunidad (auto del 22 de marzo), por el errado entendimiento que el Juzgado Promiscuo Municipal de Cañasgordas (Antioquia) dio al Decreto reglamentario 1382 de 2000 que en el inciso tercero del numeral 1 del artículo 1º dispone:
“ ART. 1º—Para los efectos previstos en el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, conocerán de la acción de tutela, a prevención, los jueces con jurisdicción donde ocurriere la violación o la amenaza que motivare la presentación de la solicitud o donde se produjeren sus efectos, conforme a las siguientes reglas:
1. (…)
A los jueces municipales les serán repartidas para su conocimiento en primera instancia, las acciones de tutela que se interpongan contra cualquier autoridad pública del orden distrital o municipal y contra particulares.” (Resaltado fuera de texto)
No obstante, la claridad de esta regla de reparto, el Juzgador infirió que este artículo establecía una norma de competencia y que la misma había sido asignada al juez “Civil” municipal. Téngase en cuenta que esta interpretación parte de dos supuestos equivocados.
En efecto, de una parte, el Decreto reglamentario 1382 de 2000 publicado en el diario oficial Nº 44082 del 14 de julio de 2000 establece “reglas para el reparto de la acción de tutela” según el entendimiento que al mismo dio la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado que, mediante sentencia del 18 de julio de 2002[8], declaró nulos el inciso cuarto del numeral 1º del artículo 1º y el inciso segundo del artículo 3º del mencionado acto administrativo, y denegó las demás pretensiones de nulidad.
De otra parte, ni siquiera a partir de una interpretación gramatical del inciso tercero del precepto transcrito puede llegarse a la conclusión que allí se está haciendo referencia a los jueces “civiles” municipales, dado que dicho acto administrativo no distinguió entre los jueces de categoría municipal. Por ello, cuando dicha disposición refiere “a los jueces municipales”, los funcionarios que en cada caso concreto ejercen jurisdicción constitucional deben entender que se hace referencia a los jueces civiles municipales, penales municipales y promiscuos municipales, y que será el tutelante el que en cada caso determinará a quien dirige su solicitud de protección constitucional.
Ténganse en cuenta que no puede ser otro el entendimiento que habrá de darse a esta disposición reglamentaria que al igual que las demás relativas a los derechos consagrados en la Carta Política deben por mandato del artículo 93 Superior ser interpretados “de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia.” En este sentido la Corte ha precisado que entre dos interpretaciones posibles de una disposición relativa a derechos de la persona, “debe preferirse aquella que mejor armonice con los tratados de derechos humanos, dentro del respeto del principio de favorabilidad o pro homine, según el cual, deben privilegiarse aquellas hermenéuticas que sean más favorables a la vigencia de los derechos de la persona.”
En la medida en que la acción de tutela no sólo es una garantía[9] constitucional sino que ante todo es un derecho constitucional fundamental[10] la interpretación que los jueces o corporaciones hagan de las normas que regulan su ejercicio deben observar el principio pro homine al que se ha hecho referencia y fue, entonces, precisamente este principio de interpretación el que inobservó el titular del Juzgado Promiscuo Municipal de Cañasgordas.
En la segunda oportunidad (auto del 5 de abril) en que dicho despacho judicial se negó a asumir el conocimiento de la solicitud de amparo constitucional inmediato incoado por el señor Personero de dicha municipalidad a favor de la señora Silvia Elena Manco Londoño, sin explicación alguna cambió posición, puesto que ya no se consideró incompetente por lo establecido en el Decreto reglamentario 1382 de 2000 sino en razón a que en la localidad de Cañasgordas (Antioquia) “no existe ni sede ni representante legal [de COOMEVA EPS], que puedan resolver respecto al incumplimiento de los derechos fundamentales peticionados”.
Esta posición no tiene respaldo constitucional ya que el artículo 84 de la Carta dispone que “cuando un derecho o una actividad hayan sido reglamentados de manera general, las autoridades públicas no podrán establecer ni exigir permisos, licencias o requisitos adicionales para su ejercicio.” De esta manera, si el Decreto 2591 de 1991 estableció los requisitos generales para la presentación, trámite y decisión de la acción de tutela, es este el único fundamento que puede esgrimir un juez de tutela para declararse incompetente y en consecuencia plantear colisiones negativas de competencia.
Para este fin resulta relevante analizar los artículos 86 (inciso primero) de la Constitución y 37 del Decreto 2591 de 1991 que establecen, respectivamente:
“Artículo 86.- Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.” (Resaltado fuera de texto)
“Artículo 37.- Primera instancia. Son competentes para conocer de la acción de tutela, a prevención, los jueces o tribunales con jurisdicción en el lugar donde ocurriere la violación o la amenaza que motivaren la presentación de la solicitud.
(…) (Resaltado fuera de texto)
Estos preceptos, armonizados con lo dispuesto en el artículo 1º del Decreto reglamentario 1382 de 2000 permite señalar que son varias las posibilidades que existen para determinar la competencia por el factor territorial en materia de acción de tutela, así es competente: i) el juez o tribunal con jurisdicción en el lugar donde ocurriere la violación de los derechos invocados, ii) el juez o tribunal con jurisdicción en el lugar donde ocurriere la amenaza de los derechos fundamentales o, iii) el juez o tribunal con jurisdicción en el lugar donde se produjeren los efectos de la vulneración o amenaza de los derechos constitucionales fundamentales invocados.
De aceptarse la posición del Juez Promiscuo Municipal de Cañasgordas, no sólo se estaría desconociendo el alcance de las disposiciones transcritas sino que transgrediría los artículos 4, 6, 121 y 123, inciso segundo de la Constitución Política, puesto que cada juez podría, a su leal saber y entender, fijar requisitos para el ejercicio de la acción de tutela, en este caso, exigir que en el lugar donde funciona el despacho judicial exista una dependencia o sede de la entidad tutelada como presupuesto para tramitar la acción de tutela.
Como se presenta en el asunto de la referencia, puede ocurrir que se verifiquen varias de las alternativas enunciadas y en esa medida tanto el Juzgado Promiscuo Municipal de Cañasgordas (Antoquia) como el Juzgado Veintisiete Civil Municipal de Medellín podrían ser competentes para conocer de la acción incoada.
En este tipo de casos la Corte Constitucional ha fijado la regla jurisprudencial[11] según la cual el criterio que deben aplicar los jueces o tribunales antes de abstenerse de asumir el conocimiento de una solicitud de amparo constitucional y plantear innecesariamente colisiones de competencia, es la elección que haya efectuado el accionante. Lo anterior, a partir de la interpretación sistemática del artículo 86 Superior y del artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, que garantizan a toda persona reclamar “ante los jueces - a prevención” la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales,
Sobre este particular ha precisado la Corte que “existe un interés del ordenamiento jurídico en proteger la libertad del actor frente a la posibilidad de elegir el juez competente de las acciones de tutela que desee promover. Libertad, que si bien está sometida a las reglas de competencia fijadas por el artículo 37 (factor territorial) y por las reglas del decreto 1382 (factor subjetivo y factor funcional), resulta garantizada por el ordenamiento, al ofrecer la posibilidad de elegir la especialidad del juez de tutela competente.”[12]
En el asunto sometido a consideración de la Corte, la acción de tutela fue dirigida al Juzgado Promiscuo Municipal de Cañasgordas (Antioquia)[13] y por lo mismo es a ese despacho judicial al que corresponde asumir el conocimiento de la solicitud de protección constitucional impetrada, para lo cual se dispondrá la reemisión del expediente.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
ORDENAR al Juzgado Promiscuo Municipal de Cañasgordas Antioquia, que asuma de forma inmediata el conocimiento de la acción de tutela de la referencia.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase,
Presidente
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
AUSENTE EN COMISION
Magistrado
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
AUSENTE EN COMISION
Referencia: expediente ICC-1006
Peticionario: WILSON ALBERTO PEREZ JARAMILLO
Tal como lo señalé en el salvamento de voto que presenté en el proceso ICC-226, considero que la Corte Constitucional no tiene facultad expresa para pronunciarse sobre los conflictos de competencia que se presenten entre las distintas autoridades judiciales en materia de tutela, por las razones que allí expuse ampliamente, las cuales son igualmente aplicables a este caso y a ellas me remito.
Fecha ut supra,
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
[1] Folio 21 del expediente.
[2] Cfr. Corte Constitucional Autos 044 de 1998, 071, 072 de 1999, 087, 108, 115, 122, 142, 159, 175, 185, 188, 197, 216 de 2001, 031, 040, 043, 037A, 60, 66, 67,69, 072, 073, 075, 081, 082 y 084 de 2002.
[3] Cfr. Corte Constitucional. Auto 087 de 2001 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[4] M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[5] En el mismo sentido, pueden estudiarse los Autos 123 M.P. Clara Inés Vargas Hernández, 142 M.P. Alvaro Tafur Galvis, 155 M.P. Alvaro Tafur Galvis, 159A M.P. Eduardo Montealegre Lynett, 160A M.P. Clara Inés Vargas Hernández, 169A M.P. Alfredo Beltrán Sierra, 170 M.P. Eduardo Montealegre Lynett, 195 M.P. Clara Inés Vargas Hernández, 202 M.P. Alfredo Beltrán Sierra, 216 M.P. Alfredo Beltrán Sierra, 223 de 2003 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra y 234 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. Autos 001 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, 003 M.P. Rodrigo Escobar Gil, 005 M.P. Clara Inés Vargas Hernández, 09A M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, 022A M.P. Rodrigo Escobar Gil, 023 y 062 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, 035 061, 070 y 079 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, 080 M.P. Rodrigo Escobar Gil, 122 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, 128B M.P. Alvaro Tafur Galvis, 137 M.P. Rodrigo Escobar Gil, 140 M.P. Clara Inés Vargas Hernández y 167 de 2004 M.P. Humberto Sierra Porto, entre otros.
[6] De conformidad con lo dispuesto en el artículo 25-1 la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Ley 16/72): “Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente Convención, aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales.” (resaltado fuera de texto)
[7] M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[8] Expedientes acumulados 6414, 6447, 6452, 6453, 6522, 6523, 6693, 6717 y 7057. Consejero Ponente Camilo Arciniegas Andrade.
[9] Cfr. Corte Interamericana de Derechos Humanos, El Habeas Corpus Bajo Suspensión de Garantías (Arts. 27.2, 25.1 y 7.6 Convención Americana sobre Derechos Humanos). Opinión Consultiva OC-8/87 del 30 de enero de 1987. Serie A No. 8. Párrafos. 25 y 32.
[10] Cfr. Auto 046 de 2002.
[11] Corte Constitucional. Autos 277 de 2002 M.P. Eduardo Montealegre Lynett, 149 y 017 de 2003 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, 021 de 2003, 030 de 2003 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, 036 de 2003 M.P. Álvaro Tafur Galvis, 037A de 2003 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, 043 de 2003, 044A de 2003 M.P. Eduardo Montealegre Lynett, 045 de 2003 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, 048 de 2003 M.P. Álvaro Tafur Galvis, 049 y 081 de 2003 M.P. Rodrigo Escobar Gil, 083 de 2003 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, 048 y 105 de 2004 M.P. Clara Inés Vargas Hernández, 072 de 2004 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, 123 de 2004, 137 de 2005 M.P. Clara Inés Vargas Hernández y 213 de 2005, entre otros.
[12] Corte Constitucional. Auto 277 de 2002 M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[13] Folio 1 del expediente.