A256-06
SALA PLENA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Competencia para resolver solicitud de nulidad de sentencias de las Salas de Revisión
NULIDAD SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Término de tres días contados a partir de notificación del fallo
NULIDAD FALLO DE TUTELA-Solicitud presentada en término pero adición a la misma presentada extemporáneamente
NULIDAD SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Reiteración de procedencia excepcional
SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Improcedencia de recursos/NULIDAD SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Sólo podrá ser alegada antes de proferido el fallo/NULIDAD SENTENCIA DE REVISION DE TUTELA-Procedencia excepcional por afectación al debido proceso y donde medie argumentación de quien la alega
NULIDAD SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-No le corresponde hacer juicio sobre el acierto o no de la sentencia sino analizar su validez
CAMBIO DE JURISPRUDENCIA-Debe ser decidido por la Sala Plena de la Corte Constitucional
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Jurisprudencia constitucional consolidada sobre procedencia/VIA DE HECHO-Defecto sustantivo
ACCION DE TUTELA CONTRA CONSEJO DE ESTADO-No se modificó jurisprudencia en torno a la configuración de vía de hecho por defecto sustantivo en sentencia T-284 de 2006
INCIDENTE DE NULIDAD-Casos en que no puede promoverse por cambio de jurisprudencia
NULIDAD SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR CAMBIO DE JURISPRUDENCIA-Presupuestos
NULIDAD DE PROCESO ELECTORAL-No existe identidad fáctica entre sentencias para proceder a la nulidad de la sentencia T-284 de 2006
SOLICITUD DE NULIDAD SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR CAMBIO DE JURISPRUDENCIA-Procedencia si hay modificación sustancial de un precedente concreto y no frente a cualquier doctrina jurisprudencial
FALLO DE TUTELA-Discrepancias con la argumentación jurídica de la Corte Constitucional no constituye su nulidad
SOLICITUD DE NULIDAD SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Improcedencia por falta de legitimación de la solicitante respecto de terceros en sentencia T-284 de 2006
ACCION DE TUTELA-Derecho de toda persona para reclamar ante los jueces la protección de sus derechos fundamentales/ACCION DE TUTELA-Protección consiste en una orden contra aquel respecto de quien se solicita para que actúe o se abstenga de hacerlo/SENTENCIA DE TUTELA-Surte efectos en el caso concreto
ACCION DE TUTELA-Intervención de quien tenga interés legítimo
ACCION DE TUTELA-Procedimiento preferente y sumario para la protección inmediata de derechos fundamentales
ACCION DE TUTELA-Necesidad de vincular a quienes participaron en la actuación a fin de que sean oídos y ejerzan su derecho de contradicción
DEBER DE NOTIFICACION Y VINCULACION EN TUTELA-Línea jurisprudencial sobre su alcance
ACCION DE TUTELA CONTRA CONSEJO DE ESTADO-Falta de legitimación para interponer nulidad por no haber sido demandado, ni intervenir en el proceso, ni ser objeto de orden impartida en sentencia T-284 de 2006
PROCESO DE TUTELA-La sentencia tendrá la fecha en que se adopta según artículo 56 de la Ley 270 de 1996
SOLICITUD DE NULIDAD SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Sala de Revisión no estaba compelida a llamar al proceso a personas insospechadas
JUEZ DE TUTELA-Deber de ordenar la vinculación cuando constata la omisión de una persona afectada con los resultados del proceso
Referencia: solicitudes de nulidad de la sentencia T-284 de 2006, proferida por la Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional, presentadas por María Nohemí Hernández Pinzón y Jaime Torralvo Suárez.
Magistrada Ponente:
Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ.
Bogotá D.C., trece (13) de septiembre de dos mil seis (2006).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, dicta el siguiente
I. ANTECEDENTES.
1.- La Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, al conocer de varias demandas contra el Acto de Elección del señor Libardo José López Cabrales como Gobernador del Departamento de Córdoba, consideró que aquel se encontraba inhabilitado para ser elegido como tal, toda vez que había contratado con una entidad estatal (Cooperativa Ecogestar Ltda.) dentro del año inmediatamente anterior a la fecha de su elección, motivo por el cual no podía ser inscrito como candidato y mucho menos ser elegido como mandatario departamental.
Por tanto, mediante sentencia de agosto 24 de 2005, la Sección Quinta de dicha Corporación, decretó la nulidad de la elección de López Cabrales como Gobernador del Departamento de Córdoba para el periodo 2004-2007 y le canceló la credencial que así lo acreditaba, expedida por la Organización Electoral[1].
2.- Por considerar que con la anterior decisión la Sección Quinta del Consejo de Estado vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, al ejercicio de funciones públicas y a elegir y ser elegido, el señor Libardo José López Cabrales interpuso acción de tutela contra esa Corporación, aduciendo que dicha autoridad judicial fundamentó su decisión en que al no existir en el ordenamiento jurídico colombiano una definición legal de lo que ha de entenderse por entidades públicas, acudió a la definición jurisprudencial y doctrinal, para así entender que la Cooperativa Ecogestar Ltda., con la que él había contratado el año anterior a su elección, era de naturaleza pública.
3.- Conoció de la acción de tutela, en única instancia, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, que en sentencia de octubre 20 de 2005, decidió negar por improcedente el amparo constitucional solicitado, al considerar que de acuerdo a su propia y reiterada jurisprudencia la acción de tutela no procede contra providencias judiciales en firme.
4.- .- La anterior decisión al no ser impugnada, fue remitida a la Corte Constitucional para su eventual revisión, siendo seleccionada para el efecto. Correspondió a la Sala Octava de Revisión conocer del proceso, pero como el proyecto presentado por el Magistrado Alvaro Tafur Galvis, quien preside dicha Sala, fue derrotado, por mayoría de los integrantes de la misma se profirió la sentencia T-284 de abril 05 de 2006, mediante la cual se concedió el amparo de los derechos fundamentales invocados, señalando en su parte resolutiva lo siguiente:
“Primero.- REVOCAR la sentencia de tutela proferida por la Sección Primera, Sala de lo Contencioso Administrativo- del H. Consejo de Estado, el veinte (20) de octubre del año dos mil cinco (2005), que decidió negar el amparo de los derechos constitucionales fundamentales al debido proceso (art. 29 C.P.), a ser elegido y a ejercer cargos públicos (art. 40 C.P.) invocados por el ciudadano Libardo José López Cabrales, y en su lugar CONCEDER el amparo solicitado.
Segundo.- Como consecuencia de lo anterior, DEJAR SIN EFECTOS la sentencia del 24 de agosto de 2005, proferida por la Sección Quinta -Sala de lo Contencioso Administrativo- del H. Consejo de Estado, que declaró la nulidad del acto de elección del señor Libardo José López Cabrales como Gobernador del Departamento de Córdoba, para el periodo constitucional 2004-2007 y canceló su credencial para actuar como Gobernador expedida por la Organización Electoral.
Tercero.- ORDENAR a título de restablecimiento de los derechos fundamentales conculcados al ciudadano Libardo José López Cabrales, sea reintegrado a su cargo de Gobernador del Departamento de Córdoba, a fin de culminar su período constitucional, sin perjuicio de que se haya o no adelantado un nuevo proceso electoral para elegir gobernador. Para estos efectos infórmese a la Organización Nacional Electoral”.
La Sala de Revisión fundamentó su decisión en las siguientes consideraciones, que se transcribirán in extenso:
“(...) Análisis respecto a la configuración de una vía de hecho al atribuirse el carácter de entidad pública a la Cooperativa ‘ECOGESTAR LTDA’ para efectos de la inhabilidad del num. 4° del art. 30 de la Ley 617 /00.
5.6. Para el actor la Sección Quinta de la Sala Contencioso Administrativa del H. Consejo de Estado al atribuir el carácter de entidad pública a la Empresa de Administración Pública Cooperativa para la gestión territorial del desarrollo limitada “ECOGESTAR LTDA”, para dar por configurada la causal de inhabilidad prevista en el numeral 4° del artículo 30 de la Ley 617 de 2000, incurrió en un triple defecto -orgánico, fáctico y sustantivo- por cuanto i) dicha Sección se atribuyó una función constitucional que no le corresponde al crear judicialmente una inhabilidad no prevista en la ley; ii) no se tomó en cuenta la prueba del carácter privado de la misma consistente en el respectivo registro de Cámara de Comercio; iii) se desconocieron las normas cooperativas vigentes de las que se desprende dicha naturaleza jurídica privada.
5.7. La inhabilidad en que aparentemente incurrió el actor para ser elegido Gobernador, se configura por la “intervención en la celebración de contratos con entidades públicas de cualquier nivel en interés propio o de terceros, siempre que los contratos deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo departamento” (num. 4° art. 30 Ley 617 de 2000). Esta inhabilidad exige que la intervención en la celebración de contratos se haga con entidades públicas de cualquier nivel, por tal razón el quid central de controversia en el proceso contencioso fue el relativo a la definición de si los contratos señalados por los demandantes como celebrados por el Gobernador demandado, realmente lo fueron con una entidad pública, ya que solo de esta forma se puede establecer la estructuración de la mencionada inhabilidad.
En la medida de que los contratos indicados por los demandantes en el proceso de nulidad electoral fueron celebrados por la firma ‘Lopeca Ltda.’, representada por el ahora actor López Cabrales, con la Cooperativa ‘Ecogestar Ltda.’, es pertinente determinar si esta Cooperativa, creada con base en la Ley 79 de 1988 y el Decreto 1482 de 1989, como empresa de servicios en la forma de administración pública cooperativa, es o no una entidad estatal.
La providencia cuestionada llegó a la conclusión de que tal Cooperativa, por su naturaleza jurídica, es realmente una entidad pública, pues es una de las “... personas jurídicas creadas por disposición de la ley o con respaldo en las mismas, donde el Estado hace aportes de capital, las cuales son vigiladas y controladas por el mismo Estado, merced a la presencia de capital público dentro de sus arcas”, y en esa medida corresponde a las reguladas en el artículo 96 de la Ley 489 de 1998 en cuanto establece “que las entidades estatales, sin importar su naturaleza y orden administrativo pueden asociarse con personas jurídicas particulares, mediante la celebración de convenios de asociación o la creación de personas jurídicas, para el desarrollo de conjunto de actividades en relación con los cometidos y funciones que les asigna a aquellas la ley”.
En el mismo sentido, la sentencia de la Sección Quinta señala que ‘Ecogestar Ltda.’ es Administración Pública Cooperativa de las reguladas en el artículo 130 de la ley 79 de 1998 y el decreto 1482 de 1989, pero que dada la iniciativa de su creación que es reglada, por su capital público mayoritario, por estar sometida a la vigilancia del Dancoop y al control fiscal en cuanto el capital de origen público, es una entidad estatal.
Esta Sala de Revisión no comparte la anterior postura, pues es notoria su naturaleza de persona jurídica de derecho privado, como lo establece expresamente la Ley.
Evidentemente, la Ley 79 de 1998 (“Por la cual se actualiza la legislación cooperativa”) en su artículo 3° consagra que “Es acuerdo cooperativo el contrato que se celebra por un número determinado de personas, con el objetivo de crear y organizar una persona jurídica de derecho privado denominada cooperativa, cuyas actividades deben cumplirse con fines de interés social y sin ánimo de lucro”. Del mismo modo, el artículo 4º dispone que es Cooperativa la empresa asociativa sin ánimo de lucro, que según el artículo 13 de la misma ley, “en desarrollo del acuerdo cooperativo, las cooperativas se constituirán por documento privado y su personería será reconocida por el Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas”. Igualmente, esta Ley en su artículo 130 estableció que la creación de empresas de servicios en las formas de administraciones públicas cooperativas, establecidas por la Nación, los Departamentos, los Municipios o Distritos Municipales, mediante leyes, ordenanzas o acuerdos, serán consideradas como formas asociativas para efectos de determinar los componentes del sector cooperativo. Lo anterior por cuanto, según la misma ley (art. 21), las personas jurídicas de derecho público podrán ser asociados de las Cooperativas.
Así entonces, por expresa definición legal, las Cooperativas, entre las que se cuentan las empresas de servicios en las formas de administraciones públicas cooperativas establecidas por la Nación y los entes territoriales, aunque estén conformadas por personas jurídicas de derecho público, ostentan la naturaleza de personas jurídicas de derecho privado, encontrándose regidas por la reglamentación propia de las cooperativas, y en particular, para el caso de la forma asociativa especial (cooperativas de entidades territoriales) a las reglas especiales de la Ley 79 de 1988 y el Decreto 1482 de 1989 (“Por el cual se determinan la naturaleza, características, constitución, regímenes interno, de responsabilidad y sanciones y se dictan medidas para el fomento de las empresas de servicios en las formas de administraciones públicas cooperativas”).
En este orden de ideas y en lo tocante a la materia de este asunto, se tiene que la “Empresa de Administración Pública Cooperativa de Gestión Territorial del Desarrollo – Ecogestar Ltda.”, de acuerdo al certificado de la Cámara de Comercio de Bogotá (a folio 107 del expediente), conforme a sus estatutos (art. 1°): “...es una Persona Jurídica de Derecho Privado, empresa de servicios en lo forma de administración pública cooperativa, de responsabilidad limitada, de número de asociados y patrimonio variable e ilimitado, con fines de interés social y vigilada por el Departamento Administrativo de Economía Solidaria ‘Dansocial’, regida por la Ley, los Principios Universales y la doctrina del Cooperativismo, la Ley Colombiana y el presente Estatuto ...”.
De las actividades que desarrolla ‘Ecogestar Ltda.’ de acuerdo a sus Estatutos, plasmados en el Certificado de la Cámara de Comercio, no son equiparables a las que se encarga el propio Estado a través de sus dependencias de la rama ejecutiva, como son el ejercicio de funciones administrativas o la prestación de servicios a cargo del Estado, sino las propias del objeto de las cooperativas, es decir, “... producir o distribuir conjunta y eficientemente bienes o servicios para satisfacer las necesidades de sus asociados y de la comunidad en general”, como lo expresa el art. 4° de la Ley 79 de 1988. Lo anterior se confirma de las propias disposiciones de los estatutos de ‘Ecogestar’ en cuanto disponen su objeto y actividades, así:
“La administración cooperativa –3- que se regula mediante los presentes estatutos tendrá como objeto: negociar, gestionar y ejecutar todo lo concerniente a proyectos y a la prestación de servicios en construcciones, consultorías, proveedurías; compra, venta, arriendo de bienes muebles e inmuebles a sus asociados y al público en general con el fin de fomentar y propender por el fortalecimiento y consolidación de la integración cooperativa en sus diferentes manifestaciones para apoyar la ejecución de los planes y programas de desarrollo económico...”.
(...)
Actividades: En desarrollo de lo anterior Ecogestar podrá ejecutar actividades, contratos, actos, operaciones, convenios, negocios y acuerdos que fueren necesarios y convenientes para el cabal cumplimiento de su objeto social, en las siguientes actividades:
a) Formar parte de otras entidades, siempre que el objeto se asimile al de la cooperativa.
b) En el área de construcción: diseño, gestión, control, proveeduría, interventoría, investigación, estudio de planeación, demolición, modificación, mantenimiento, desmonte de obras civiles, obras hidráulicas, obras sanitarias y ambientales, sistemas de comunicación y obras complementarias, sistemas y servicios industriales, obras para minería e hidrocarburos, obras de transporte y complementarias, obras urbanas, suburbanas y rurales.
c) (...)
d) En el área de la proveeduría: de los animales vivos y productos vegetales, animales y minerales, de la industria química y conexas, materias plásticas y manufacturas de estas materias, madera, carbón vegetal y manufacturas de madera, materiales textiles y sus manufacturas, máquinas y aparatos, material eléctrico y sus partes, partes para la grabación y reproducción de sonidos, aparatos para la grabación y reproducción de imágenes y sonido en televisión y sus partes y accesorios, material de transporte, armas, sus partes y accesorios y mercancías y productos diversos.
(...)”.
Es entonces evidente, que las actividades brevemente mencionadas coinciden o se ajustan al objeto legal de las cooperativas creadas para prestar servicios a sus asociados, a los no afiliados y a personas jurídicas de derecho privado, en razón del interés social. Estas actividades en parte alguna pueden corresponder al objeto constitucional o legal de los entes públicos, establecidos para desarrollar funciones o prestar servicios que le corresponden al Estado.
Una razón de más para reforzar esta diferencia, es que el mismo legislador entendió que las mencionadas Cooperativas son personas jurídicas de derecho privado, pues a otra conclusión no podía llegarse cuando en el parágrafo del artículo 2° de la Ley 80 de 1993, señaló que “para los efectos de esa ley” se denominan entidades estatales, lo cual significa que si verdaderamente, por su sola naturaleza jurídica, las cooperativas de entidades territoriales se clasificaran de estatales, la ley no hubiera establecido dicha asimilación.
La Sección Quinta del Consejo de Estado con la serie de disquisiciones que la llevaron a concluir que ‘Ecogestar Ltda.’ es una entidad pública, no hizo sino justificar su distanciamiento de las expresas definiciones legales. El sólo hecho de poner de presente la forma de creación, el capital mayoritario de las entidades públicas que conforman la Cooperativa, la forma de vinculación, el objeto que desarrolla, la vigilancia que sobre ella ejerce la Superintendencia de la Economía Solidaria, así como el control fiscal de la Contraloría General de la República, no determina por si misma la naturaleza de entidad estatal de ‘Ecogestar’, pues como se dijo, la Ley 79 de 1988 y el Decreto Ley 1482 de 1989 en cuanto a las cooperativas en todas sus formas asociativas, se definieron como personas jurídicas de derecho privado.
5.8. Ahora bien, en busca de respaldar los argumentos expuestos en la providencia cuestionada, la Sección Quinta afirma que la disposición del parágrafo del art. 2° de la Ley 80 de 1993 que establece: “Para los solos efectos de esta ley, también se denominan entidades estatales las cooperativas y asociaciones conformadas por entidades territoriales, las cuales estarán sujetas a las disposiciones del presente estatuto. Especialmente cuando en desarrollo de convenios interadministrativos celebren contratos por cuenta de dichas entidades” el legislador asimiló “... a las Administraciones Públicas Cooperativas a entidades públicas o estatales, no solo cuando ellas celebran convenios interadministrativos con entidades territoriales sino también cuando celebran contratos en desarrollo de esos mismos convenios...”.
No obstante, para esta Sala de Revisión el parágrafo aludido dispone de manera clara que las empresas de servicios bajo la forma de Administraciones Públicas Cooperativas ‘para los solos efectos de esa ley’ se rigen por el Estatuto de Contratación Estatal en cuanto sean parte contractual en la celebración de convenios interadministrativos o en los contratos que celebre derivados de los anteriores, sin que de las palabras del mismo parágrafo se pueda desprender otros efectos, como el cambio de su naturaleza jurídica para de allí derivar diferentes consecuencias, o la aplicación de la Ley 80 de 1993 en relación con las causales de inhabilidad para ser elegido Gobernador, en razón de que en tal ley no aparece regulado dicho tema, pues obviamente esa no es su finalidad.
Las palabras de la ley son la frontera que no se puede traspasar en el ejercicio hermenéutico de las mismas, más aún si se trata de aplicar inhabilidades que exige una interpretación restrictiva. Aunque para otros casos la exigencia de una interpretación sistemática con el fin de superar vacíos de la ley remitiéndose a la aplicación de principios y valores superiores para alcanzar el propósito teleológico de las reglas de derecho, permitan al operador jurídico pronunciarse con precisión sobre los conflictos jurídicos que sean sometidos a su conocimiento.
Sin embargo, en el asunto sometido a revisión, es clara la Ley 80 de 1993 cuando sólo asimila a entidades estatales a las Cooperativas para efectos únicamente contractuales, esto es, que deben regirse para esta finalidad a las reglas, principios y procedimientos consagrados en el estatuto de contratación, pero sin que esto derive en la estructuración de una inhabilidad electoral para terceros, pues sobrepasaría “los efectos” que el legislador dio a la ley de contratación estatal.
La Sección Quinta del Consejo de Estado en esta ocasión, tratando de armonizar la inhabilidad del numeral 4° del art. 30 de la Ley 617 de 2000 con el parágrafo del art. 2° de la Ley 80 de 1993, efectuó una interpretación extensiva no permitida para esta clase de procesos sancionatorios violando en consecuencia el principio de legalidad que los rige.
La asimilación de Ecogestar Ltda. a una entidad estatal es “sólo para los efectos de esta ley” (Ley 80 de 1993), es decir, para fines exclusivamente contractuales sin que implique consecuencias de carácter electoral para los efectos de las causales de inhabilidad para ejercer cargos de elección popular. Así como sería un despropósito que alguien pretendiera utilizar la asimilación del art. 2° de la Ley 80 de 1993, no obstante su advertencia y las implicaciones que de su aplicación se derivan, para resolver aspectos de carácter laboral administrativo, se hiciera lo mismo para establecer de allí inhabilidades electorales, cuando resulta evidente que dicha ley única y exclusivamente persigue establecer unas reglas y principios a los cuales deben someterse las “entidades estatales” en el ejercicio de la actividad contractual.
5.9. Corolario de todo lo anterior, el que la Sección Quinta se haya apartado de la definición que la Ley 79 de 1988 y el Decreto-Ley 1482 de 1989 dio a las Cooperativas y su naturaleza de persona jurídica de derecho privado, y se haya remitido al parágrafo del art. 2° de la Ley 80 de 1993 para concluir que la asimilación de las mismas a entidades estatales, además de los solos efectos contractuales, también implicaba inhabilidades electorales, como la contenida en el numeral 4° del artículo 30 de la Ley 617 de 2000, la hizo incurrir en una violación al principio de legalidad que prohíbe para este tipo de casos la analogía o las interpretaciones extensivas, lo que se traduce en concreto a una vía de hecho por defecto sustantivo.
(...)
5.10. El desconocimiento en este asunto del principio de legalidad implicó la consecuente transgresión al actor del derecho fundamental a ser elegido. Ciertamente, dentro del proceso de nulidad electoral la Sección Quinta del Consejo de Estado optó por la posición más restrictiva al ejercicio del derecho a ser elegido (art. 40 C.N.), al remitirse e interpretar el parágrafo del art. 2° de Ley 80 de 1993, sin considerar la vigencia para estos casos del principio pro homine.
Acorde con dicho principio, explicado en la parte dogmática de esta providencia, ante la tendencia del operador jurídico de interpretar un dispositivo legal, este debe optar por la que conduzca a una mejor protección de los derechos fundamentales, descartando así las que restrinjan o limiten su ejercicio. Vale decir, que el principio pro homine impone que, en lugar de asumir una interpretación restrictiva, en el presente caso, de derivar inhabilidad electoral del parágrafo del art. 2° de la Ley 80 de 1993, y así impedir el ejercicio del derecho fundamental a ser elegido (Art. 40 C.N.), se adopte la tesis que posibilite que el particular pueda ejercer su derecho.
La tesis interpretativa que posibilita esto último es justamente la que advierte esta Sala de Revisión, según la cual las cooperativas de entidades territoriales se asimilan a entidades estatales única y exclusivamente para efectos de la aplicación del régimen de contratación estatal y no para derivar consecuencias de inhabilidad electoral a terceros.
Así pues, la Sección Quinta utilizando la ficción legal del parágrafo del art. 2° de la Ley 80 de 1993, de asimilar las cooperativas de entidades territoriales a entidades públicas sólo a efectos contratación estatal, y concordándola de manera forzada con las causales de inhabilidad del numeral 4° del art. 30 de la Ley 617 de 2000, derivó con desconocimiento del principio de legalidad, una inhabilidad electoral que conllevó a la violación del derecho a ser elegido en cabeza del actor”.
1.- Mediante memorial radicado en la Secretaría General de esta Corporación el día veintisiete (27) de junio de dos mil seis (2006)[2], la Doctora María Nohemí Hernández Pinzón, en su condición de Consejera de la Sección Quinta del Consejo de Estado, formula incidente de nulidad contra la sentencia T-284 de abril 05 de 2006.
La anterior solicitud fue adicionada mediante escrito presentado por la misma peticionaria, el veintinueve (29) del mismo mes y año[3]. Esta adición es extemporánea, y por ese motivo no será considerada, tal como más adelante tendrá la oportunidad de precisarlo la Corte Constitucional.
Las causales que esgrime la solicitante para considerar que la sentencia T-284 de 2006 debe anularse son:
(i) “Violación de la jurisprudencia de la Sala Plena de la Corte Constitucional elaborada en torno a la Vía de Hecho por Defecto Sustantivo”, y
(ii) “Violación del debido proceso – derecho de defensa del actual Gobernador del Departamento de Córdoba”.
1.1. En cuanto a la primera causal, aduce que de acuerdo a las sentencias SU-014 de 2001, SU-159 de 2002 y SU-881 de 2005, que transcribe en algunos de sus apartes, proferidas por esta misma Corporación, la vía de hecho por defecto sustantivo se configura a partir de una evidente y manifiesta desatención del ordenamiento jurídico, y “no de cualquier discrepancia sino de una de aquellas que pueda tildarse de inexcusable o inadmisible, calificable de grosera”.
Dice que cuando el juez de tutela decide examinar la presunta incursión en una vía de hecho, debe realizar un estudio profundo y sistemático de lo discurrido en la sentencia examinada, para determinar si el operador jurídico tenía frente a sí distintas tesis jurídicas, y que de ser así, la escogencia de una de ellas no puede señalarse como una vía de hecho, pues esto atentaría con el principio de autonomía judicial y de seguridad jurídica.
Refiriéndose al caso concreto estudiado en la sentencia T-284 de 2006, señaló:
“Dentro del proceso electoral que se siguió contra la elección del Gobernador de Córdoba, periodo constitucional 2004-2007, se esgrimió como causal de nulidad la violación del régimen de inhabilidad por parte del señor Libardo José López Cabrales, por haber participado dentro del año anterior a su elección, en su calidad de representante legal de la sociedad LOPECA LTDA., en la celebración de unos contratos millonarios con la cooperativa ECOGESTAR LTDA., concretamente la configuración de la causal de inhabilidad prevista en el numeral 4° del artículo 30 de la Ley 617 de 2000 según la cual “No podrá ser inscrito como candidato, elegido o designado como Gobernador (...) 4.- Quien dentro del año anterior a la elección haya intervenido en la gestión de negocios ante entidades públicas del nivel departamental o en la celebración de contratos con entidades públicas de cualquier nivel en interés propio o de terceros, siempre que los contratos deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo departamento...”. Al margen de los elementos fácticos, que fueron debidamente acreditados, el interrogante que surgió dentro del proceso fue si ECOGESTAR LTDA., creada bajo la forma de Administración Pública Cooperativa, tenía la calidad de entidad pública o no.
Desde luego que en el proceso se dieron razones para el sí y razones para el no, todo gracias a que no existía explícitamente un concepto legal que dirimiera el conflicto, lo cual impuso al fallador la obligación de desentrañar del conjunto normativo atinente al problema jurídico planteado, la verdadera naturaleza jurídica de esas entidades.
Con tal finalidad, en el proceso electoral se hizo un estudio sistemático y detallado, partiendo de tener en cuenta que expresamente el legislador las había catalogado como Administraciones Públicas Cooperativas, denominación que de por sí da pautas claras de ser un ente público, la Sección Quinta igualmente constató esa calidad a través de tópicos que indicaban claramente que se trataba de una entidad pública, tales como: (1) su creación, que sólo podía ser fruto de la voluntad de los entes territoriales, (2) el capital con el que se conformó que en más del 93% era público, (3) su inspección, vigilancia y control a cargo e la Superintendencia del ramo, (4) su control fiscal a cargo de la Contraloría General de la República, y (5) desde luego por su objeto, que claramente es afín al que cumplen las entidades territoriales que la integran (realización de obras públicas).
Sin embargo, la Sala Octava de Revisión basó su decisión exclusivamente en lo dispuesto en el artículo 3° de la Ley 79 de 1989 donde se dice que las cooperativas, no las administraciones públicas cooperativas, son personas jurídicas de derecho privado, lo cual no se discute puesto que allí se fijó una regla para el sector solidario privado.
Además, la Sala Octava de Revisión tampoco compartió la lectura que la Sección Quinta hizo del parágrafo del artículo 2° de la Ley 80 de 1993 que establece: “Para los solos efectos de esta ley, también se denominan entidades estatales las cooperativas y asociaciones conformadas por entidades territoriales, las cuales estarán sujetas a las disposiciones del presente estatuto...”, interpretación en que la Sección Quinta aceptó que por envolver la inhabilidad estudiada el tema de la contratación estatal era dable tener a ECOGESTAR LTDA., como una entidad estatal, lo cual tiene sentido porque si en la celebración de los citados contratos dicha entidad lo hizo frente a entidades estatales, es claro que por expresa disposición legal asumía la calidad de entidad pública, sin que ello implicara que no se pudiera juzgar así en un escenario electoral. Recuérdese, adicionalmente, que la causal de inhabilidad consagrada en el numeral 4° del artículo 30 de la Ley 617 de 2000 tiene como ingrediente normativo para su configuración la intervención en celebración de contratos, de modo que contrario a lo sostenido por la Sala Octava de Revisión no era un tema indiferente o ajeno al contencioso electoral que se debatió sino inherente y convergente con la situación analizada, porque allí era donde radicaba la raíz del problema jurídico”.
Asimismo, hace una crítica a la aplicación del principio pro homine a que hizo alusión la sentencia T-284 de 2006, por cuanto considera que “en todos los asuntos electorales siempre surgen dudas en la determinación de ese régimen, de suerte que si siguiera al pie esa propuesta, en situaciones donde un candidato haya tenido a su favor el manejo de recursos estatales millonarios, como ocurrió con el gobernador de Córdoba, la única alternativa de solución sería la absolución del demandado, desconociendo que con el manejo de los recursos públicos a través de la contratación estatal contó factores de poder que lo colocaron en ventaja frente a sus contrincantes, quienes estuvieron en situación de desigualdad en la contienda electoral en que participaron, lo cual implicaría interpretar siempre la norma jurídica a su favor”. Asegura que el principio pro homine en el caso concreto debía ceder ante el principio democrático, “pues si bien es importante el derecho del candidato electo, también resulta preponderante el derecho a contar con una democracia transparente, blindada frente a injerencias desventajosas que afectan gravemente el principio de igualdad que debe reinar en las justas electorales”.
Concluye la sustentación del cargo asegurando que “lo constatado por la Sala Octava de Revisión no fue una vía de hecho, apenas si fue una mera discrepancia de criterios, y ello, al amparo de la autonomía del juez, no puede dar lugar a dejar sin efectos un fallo electoral por un juez de tutela, dado que el juez de tutela no fue instituido para someter al juez ordinario a una interpretación determinada de la ley ni de los casos”.
1.2. Por otra parte, en cuanto a la segunda causal que esgrime, esto es, “la violación del derecho de defensa del actual gobernador del Departamento de Córdoba”, considera ilegal que en la sentencia de tutela se haya ordenado el reintegro del señor López Cabrales al cargo de Gobernador de Córdoba, sin tener en cuenta que para esa gobernación ya se había producido un proceso electoral que había dado como vencedor a uno de los candidatos, el cual ya se encontraba ocupando el cargo. Dice que “la sentencia es sólo eficaz a partir de su notificación y si ella se conoció o notificó finalizando junio, la elección que en el departamento de Córdoba se surtió a comienzos de abril, debió haber inquietado a los Magistrados de la Sala Octava de Revisión para haber vinculado a los candidatos o al candidato elegido, pues no hay duda que sus derechos fundamentales no pueden serle arrebatados con un fallo sin su previa citación y audiencia, así sea la propia Corte Constitucional la que dicte la decisión”.
2. Mediante memorial radicado en la Secretaría General de esta Corporación el día veintitrés (23) de junio de dos mil seis (2006)[4], el apoderado especial del señor Jaime Torralvo Suárez, formula incidente de nulidad contra la sentencia T-284 de abril 05 de 2006.
El peticionario estructura su solicitud de nulidad alrededor de tres argumentos: i) la violación del derecho de defensa ante la falta de citación al proceso; ii) la incompetencia de la Sala de Revisión para modificar la jurisprudencia de la Sala Plena de la Corte Constitucional; y iii) la violación de la autonomía judicial en materia de interpretación.
2.1. La violación del derecho de defensa ante la falta de citación se sustenta en que el señor Torralvo Suárez participó en la contienda electoral que culminó con su elección el 09 de abril de 2006 como Gobernador del Departamento de Córdoba, y por tanto se estima que “ha debido citarse al proceso a mi representado, para que pudiera asumir su defensa como tercero necesariamente afectado con la decisión final, sobre todo si finalmente la sentencia impugnada se profirió en fecha posterior a las elecciones”.
Aduce, respecto al cronograma del proceso, que “el fallo de tutela fue aprobado el 14 de junio y la sentencia aparece fechada el 5 de abril, de manera que la Corte no puede pasar por alto esta inconsistencia”. Dice además, que “si era de público conocimiento que el 9 de abril, tan sólo cuatro días después de la fecha del fallo, se iba realizar un proceso electoral para elegir nuevo gobernador, no hay explicación alguna para que la Corte haya dilatado las notificaciones correspondientes, con todas las implicaciones que ello conlleva”. Asimismo, sostiene que “como la fecha de aprobación del fallo fue el 14 de junio, necesariamente se ha debido poner en conocimiento del mismo al señor Gobernador JAIME TORRALVO SUÁREZ, quien en virtud del señalado proceso electoral, ya estaba en ejercicio legal de sus funciones y quien por consiguiente iba a resultar afectado por la decisión adoptada”.
2.2. Como segundo argumento se alega que la Sala de Revisión no es competente para modificar la jurisprudencia de la Sala Plena, aduciendo que la misma ha establecido la imposibilidad de impartir ordenes de reintegro a ex alcaldes cuando durante el proceso de tutela se efectuaron elecciones para elegir su reemplazo. Dice al respecto:
“La decisión de la Sala Octava de Revisión en sentencia T-284 de 2006 ordenando el reintegro del doctor LOPEZ CABRALES, haciendo caso omiso de la elección del Dr. Torralvo Suárez como nuevo Gobernador de Córdoba constituye un cambio de jurisprudencia en relación con los fallo SU-640 de 1998 y SU-168 de 1999 proferidos por la Sala Plena que sostienen una doctrina contraria.
La Corte Constitucional ha considerado reiteradamente que es facultad privativa de la Sala Plena el modificar la jurisprudencia de la Corporación y que en caso de que tal modificación se llegare a efectuar por una Sala de Revisión, dicho fallo será nulo por violación al debido proceso”.
Refiriéndose a las sentencias SU-640 de 1998 y SU-168 de 1999, sobre las que asegura fueron modificadas, extrae el siguiente aparte, que resulta similar en ambas decisiones:
“De esta manera, se concederá la tutela solicitada por el actor. Este podrá reasumir su cargo, para finalizar el período de ejercicio que le corresponde, si no se ha elegido un nuevo alcalde en la localidad. Sin embargo, este derecho se considerará extinto en el evento de que la elección ya se hubiera realizado, puesto que el nuevo alcalde gozaría - con respecto al actor - de una legitimidad democrática reforzada, que le habría sido concedida a través de una elección popular más reciente. Claro está que esta última eventualidad opera sin detrimento de las acciones legales que considere pertinente utilizar el actor, con miras a obtener una indemnización patrimonial”.
Así entonces, concluye el solicitante que “cuando la Sala Octava de Revisión a través de sentencia T-284 de 2006 decidió el reintegro del doctor LOPEZ CABRALES a su cargo, no obstante el proceso electoral realizado, y ganado, en franca lid democrática por el doctor JAIME TORRALVO SUAREZ, modificó la jurisprudencia de la Corte Constitucional”.
2.3. Como tercer argumento se señala que la Sala Octava de Revisión violó la autonomía judicial que en materia de interpretación tiene la Sección Quinta, asumiendo “la posición del Consejo de Estado, es decir, se convierte en tribunal electores (sic)”. Al respecto indicó:
“... la Sala de Revisión ha concedido la tutela por no coincidir en la interpretación del Consejo de Estado en varios aspectos como el contenido de las inhabilidades para ser elegido y el carácter de entidad pública de una determinada persona jurídica. También sobre la interpretación del Estatuto de Contratación Estatal (Ley 80 de 1993).
En tal sentido, ha penetrado en el ámbito reservado a la Sección Electoral del Consejo de Estado, vulnerando su autonomía funcional (art. 230 C.P.), lo que constituyó precisamente uno de los motivos de inconstitucionalidad de la tutela contra sentencias.
(...)
Le indica al Consejo de Estado cómo – dentro de su jurisdicción, que es inabordable por otras jurisdicciones- ha debido fallar, y así por ejemplo, le increpa no haber interpretado las normas legales en el sentido en que se pudiera ejercer el cargo público, cuando justamente la Sección Quinta tiene por atribución verificar si la elección para el desempeño del cargo público fue válida o no”.
1.- El 28 de junio de 2006, mediante oficio N° STB-008, la Secretaría General de la Corte Constitucional solicitó a la Secretaría General de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, informara la fecha en la cual fue notificada a las partes la sentencia T-284 de 2006.
En respuesta a lo anterior, el 05 de julio de 2006, la Secretaría General de la mencionada Corporación, informó lo siguiente:
“... que la sentencia T-284 de cinco (5) de abril de dos mil seis (2006) proferida por la Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional, fue notificada de la siguiente manera:
Al señor LIBARDO JOSÉ LÓPEZ CABRALES como parte demandante, mediante telegrama N° 8427 de 20 de junio de corriente.
Al señor RAFAEL CALIXTO TONCEL GAVIRIA, apoderado del demandante, mediante telegrama N° 8246 de 20 de junio del corriente.
(...)
Al señor EMIRO DE JESÚS MADERA REYES, Gerente y Representante legal de ECOGESTAR LTDA., mediante telegrama N° 8811 de 4 de julio de 2006.
(...)
Sección Quinta del Consejo de Estado doctores DARIO QUIÑÓNEZ PINILLA, REINALDO CHAVARRO BURITICÁ, FILEMON JIMÉNEZ OCHO y MARÍA NOHEMÍ HERNÁNDEZ PINZÓN, mediante acta de notificación N° 1851 de 21 de junio de 2006”. (Allegó copia de los oficios respectivos)[5].
1.1. De la solicitud de nulidad presentada por la doctora Hernández Pinzón, mediante Auto de julio 14 de 2006[6], la Magistrada Sustanciadora dispuso correr traslado al señor Libardo José López Cabrales, a los Magistrados de la Sección Quinta del Consejo de Estado y al Representante Legal de la Empresa Ecogestar Ltda. (interviniente en el proceso de tutela como litis consorte). Descorrido el mismo, según consta en el informe de la Secretaría General de esta Corporación de fecha agosto 01 de 2006[7], se recibió el escrito del doctor Rafael Calixto Toncel Gaviria -apoderado especial de señor Libardo José López Cabrales- y del señor Emiro Jesús Madera Reyes – Representante Legal de la Empresa Ecogestar Ltda.-, quienes se oponen a la nulidad solicitada.
1.2. El apoderado especial del señor Libardo José López Cabrales, mediante memorial de julio 21 de 2006[8], asegura que únicamente por vías de hecho es procedente la acción de tutela contra providencias judiciales, y que “si bien el Consejo de Estado es el órgano máximo de la jurisdicción contenciosa administrativa (Art. 237 C. Pol), no es menos cierto que la Corte Constitucional lo es en la jurisdicción constitucional general y concreta, y, dentro de esta, el órgano máximo en materia de tutela (Art. 241, num. 9, C. Pol.), contra cualquier autoridad pública o contra particulares, bien sea, en aquel caso, en asuntos contenciosos administrativos o no (Art. 86 C. Pol.). Luego, su intervención en estos asuntos, como órgano máximo de ‘revisión de tutela’, en vez de una injerencia indebida, se trata de una atribución constitucional”.
Afirma que la Sala Octava de Revisión no modificó la jurisprudencia de la Sala Plena de la Corte Constitucional por las siguientes razones:
“Aplicación de la jurisprudencia de la Sala Plena.- Teniendo en cuenta lo dispuesto por la Corte Constitucional sobre la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales constitutivas de vías de hecho, cuando existe ‘ostensible defecto sustantivo por aplicación de una norma siendo evidentemente inaplicable’, es preciso concluir no sólo la validez del fallo de revisión atacado sino también en la constitucionalidad de esta revisión, debido a que en ella se defendió la Constitución frente a una sentencia electoral inconstitucional.
En efecto, si el Art. 303 de la C. Pol. señala que “las inhabilidades corresponden a la ley”, es porque dicha potestad de su establecimiento, clase e interpretación, corresponde exclusivamente al legislador y no a los jueces. Más aún, ni siquiera el legislador puede delegar, ni autorizar a otro órgano para crear de algún modo (ni siquiera por analogía), ni facultar la interpretación extensiva de la inhabilidad a unos casos no previstos por la ley. Por esta razón, no pueden los jueces crear, ni interpretar extensivamente las inhabilidades, y, por lo tanto, tampoco pueden desconocer el ‘derecho fundamental a permanecer en el cargo para el cual ha sido elegido’ con base en una inhabilidad no establecida en la ley, como sería la de haber contratado un año antes con una entidad privada, como lo es una cooperativa.
De allí que cuando la sentencia de la Sección 5ª anula la elección del actor con esta motivación aparenta interpretar los Art. 30, num. 4 de la Ley 617 de 2000 con el Art. 2° de la Ley 80 de 1993, pero en realidad transforma para efectos electorales una Entidad privada (Cooperativa) en una pública, que no lo dice esta disposición, y crea judicialmente una inhabilidad por haber existido una contratación con una entidad privada, pues tal inhabilidad no está consagrada, ni expresa ni implícitamente, en ninguna de las dos normas citadas.
Además, tampoco le asiste razón al Consejo de Estado cuando ahora, en su solicitud, señala teóricamente que esa Corporación hizo una interpretación donde le dio prevalencia al principio democrático de la igualdad de candidatos frente al principio pro homine, porque, la verdad, no fue lo uno ni lo otro. En efecto, no interpretó, porque si la interpretación judicial no es simplemente dar razones (como asegura la Magistrada Ponente), sino que, además, es indispensable que tales razones conduzcan al esclarecimiento del sentido y alcance de una norma preexistente que lo permita, por parte del órgano judicial facultado constitucionalmente para hacerlo, es preciso concluir que aquí no hubo interpretación. Porque el precitado numeral 4° del Art. 30 de la Ley 617 de 2000 no contempla la inhabilidad electoral en la contratación con una entidad privada sino con una entidad pública, que, por su contenido inhabilitativo es restrictivo; y porque el Art. 303 de la C. Pol. excluye a los jueces de la facultad para crear inhabilidades por interpretación o analogía.
Luego, si no hay norma, que permita extender el alcance, ni facultad para interpretar, se concluye que el reconocimiento judicial de esa inhabilidad no fue una interpretación autorizada, como lo sugiere la Magistrada Ponente, sino una creación judicial al margen de la Constitución. De allí que, como lo dice la Sala de Revisión, si los términos estrictos de los Art. 303 inc. 2° de la C. Pol. solo dejan al legislador crear inhabilidaes, cualquier eventual duda sobre ellas no puede resolverse sino a favor del derecho fundamental del elegido a permanecer en el cargo (principio pro homine) que coincide además con la voluntad democrática expresada en las elecciones a favor del Dr. Libardo José López Cabrales (principio democrático”.
Por último, asevera que la solicitante “carece de interés” para formular la supuesta violación de los derechos del “Gobernador post-elegido”.
1.3. El representante legal de la Empresa Ecogestar Ltda., a través de escrito de julio 31 de 2006 [9], afirma que la sentencia de la Sección Quinta del Consejo de Estado había mutado la naturaleza jurídica de la empresa, creando “dificultades a la Cooperativa, sus trabajadores y la existencia misma de la entidad”.
Considera respecto al caso concreto, que “las inhabilidades tienen carácter restrictivas y la sentencia del Consejo de Estado dice claramente que se apoya en la Ley 80 de 1993 art. 2°, parágrafo, cuando debe ser exclusivamente para efectos de la elección de gobernador el art. 30 num. 4° de la Ley 617 de 2000, porque echar mano a otra ley que tiene que ver con contratos es extenderse para buscar una inhabilidad de orden electoral, mediante otra de índole contractual”.
Manifiesta que Ecogestar Ltda. siempre fue una entidad privada, como es el régimen jurídico de toda Cooperativa, y “jamás tuvimos intención sus fundadores de crear una entidad pública, así rezan sus estatutos”. Dice además, que la palabra ‘pública’ utilizada en la denominación de la Cooperativa, refiere a la finalidad del sistema de economía solidaria, cual es contribuir al desarrollo económico, al fortalecimiento de la democracia, a la equitativa distribución de la propiedad y del ingreso y a la racionalización de todas las actividades económicas, a favor de la comunidad y en especial las clases populares (Arts. 3° y 5° Ley 454 de 1998).
En ese orden, aduce que cuando se habla de administración pública cooperativa, no se hace referencia a una entidad pública, pues en sentido estricto sólo es aquella que forma parte de la estructura del Estado, sea en el sector central o descentralizado y, “dado que es la Ley 489 de 1998 la que establece qué entidades conforman la estructura del Estado colombiano y en la misma no se prevén las Cooperativas”.
2. De la solicitud de nulidad presentada por el apoderado del señor Torralvo Suárez, mediante Auto de julio 14 de 2006[10], la Magistrada Sustanciadora dispuso correr traslado al señor Libardo José López Cabrales, a los Magistrados de la Sección Quinta del Consejo de Estado y al Representante Legal de la Empresa Ecogestar Ltda. (interviniente en el proceso de tutela como litis consorte). Descorrido el mismo, según consta en el informe de la Secretaría General de esta Corporación de fecha agosto 01 de 2006[11], se recibió el escrito del doctor Rafael Calixto Toncel Gaviria -apoderado especial de señor Libardo José López Cabrales- y del señor Emiro Jesús Madera Reyes – Representante Legal de la Empresa Ecogestar Ltda.-, quienes se oponen a la nulidad solicitada.
2.1. El apoderado especial del señor Libardo José López Cabrales, mediante memorial de julio 21 de 2006[12], afirma que no se configuran las causales de nulidad alegadas, tales como vulneración de la jurisprudencia de la Sala Plena y del debido proceso, “porque el fallo de revisión de tutela se ajustó procesal y sustancialmente a la Carta Política”. En su escrito el interviniente señala:
“Cumplimiento del debido proceso en cuanto a la Jurisprudencia de la Corte Constitucional. Si la jurisprudencia de la Corte Constitucional sólo resulta vinculante u obligatoria cuando siendo materia de controversia, ha sido motivación expresa (ratio decidendi) del fallo, no así cuando se trata de una razón circunstancial (obiter dictum), se concluye, como lo dice el fallo de revisión, que las mencionadas circunstancias (obiter dictum) de las decisiones de unificación (SU-640 de 1998 y SU-168 de 1999, con la SU-047 de 1999) sobre la procedencia del reintegro de alcaldes “en el caso de que aún no se haya realizado la elección popular de nuevo alcalde”, no resultaba obligatoria sino facultativa para dicha Sala de Revisión, tanto más cuanto se trata de asuntos electorales distintos.
Porque mientras aquellas decisiones se referían a “elecciones para distintos periódos personales” (tal como se habían constituido en el régimen constitucional anterior) de cada elegido, con prevalencia del último período personal del elegido, la que adopta el fallo sub examine (conforme al actual régimen constitucional) se refiere a “Elecciones para un mismo período institucional”. Por lo tanto, no existe modificación de jurisprudencia obligatoria de tutela (pues no tiene este carácter) y, por consiguiente, tampoco se configura vicio de nulidad alguno. Por lo demás, como se verá más adelante, el fallo de revisión cuestionado es el más acertado dentro de la actual institucionalidad constitucionalidad.
(...)
Cumplimiento del debido proceso en tutela en cuanto a los intervinientes del proceso de tutela.- Esta garantía se consolidó integralmente, de una parte, porque si la acción de tutela era contra un “acto de autoridad pública” y no contra particulares, aquella se dirigió contra el supuesto órgano productor de la violación, la Sección 5ª del Consejo de Estado, y no directamente contra los particulares, respetando desde luego la intervención facultativa (y no obligatoria) de estos últimos (Art. 13 del Decreto 2591 de 1991). Y de la otra, porque siendo el citado Gobernador post-elegido no sólo un tercero en la sentencia acusada, como el mismo lo reconoce, sino también un tercero sobreviniente a la fecha de la sentencia, el 20 de octubre de 2005, y a la fecha de la presentación de la tutela, el día 14 de septiembre de 2005, porque sólo vino a ser post-elegido el 9 de abril de 2006, resulta claro que el vicio de inconstitucionalidad y la misma aducción era mucho anterior a esta última elección, razón por la cual mal podía citarse al trámite de la tutela ni tampoco al trámite de revisión.
(...)
Efectividad Constitucional en la tutela concedida.- (...) El Tribunal de revisión y, en su caso, el Juez de tutela no sólo se encuentra facultado para amparar el derecho constitucional que se dice vulnerado (Art. 35 y 26, num. 1, del D. 2591 de 1991), en forma que sea “efectivo” (Art. 3° ibidem), esto es, garantizando al agraviado el pleno goce de su derecho (Art. 23 inc. 1° D. 2591 de 1991), sino que también está facultado para ordenar “volver al estado anterior de la violación, cuando fuere posible” (Art. 23 inc. 1° citado), así como para disponer “la inaplicación de una norma incompatible con los derechos fundamentales” (Art. 29, num 6, D. 2591 de 1991) que se dicen lesionados. Y precisamente, siendo posible el amparo efectivo del derecho del elegido a gozar del periodo de 4 años hasta el 31 de diciembre del año 2007, le reconoció su efectividad, reintegrándolo al cargo para completar el periodo faltante, sin que, con relación a ese lapso faltante, fuera pertinente el amparo por equivalencia (con indemnización de perjuicios) porque el periodo pendiente no se trataba de un hecho consumado (no era un periodo transcurrido) y porque tampoco había cesado la violación (por cuanto el Dr. Librado López continuaba fuera del cargo) ni había cesado el acto impugnado (por cuanto la sentencia del Consejo de Estado había sacado al Gobernador durante cinco meses) (Consúltese arts. 23 y s.s. del D. 2591 de 1991).
(...)
Respeto de Derechos constitucionales ajenos.- Así mismo, el fallo de revisión mencionado guardó respeto por los derechos constitucionales ajenos. Ello se debe, de una parte, a que si la citada retroactividad de ese fallo (Art. 23, inc. 1° D. 2591 de 1991), que incluye la declaración de inconstitucionalidad de la sentencia de la Sección Quinta y consecuencialmente la inconstitucionalidad de la actuación posterior (como los de encargos, convocatorias a elección, elecciones y posesión del elegido), también afecta los supuestos derechos del post-elegido, hay que concluir que estos últimos “supuestos derechos” también serían contrarios a la Constitución. Por lo tanto, si la Carta Política sólo ampara los derechos adquiridos de acuerdo con la Constitución y no con violación de la misma (Art. 2° C. Pol.), hay que concluir que el citado fallo no ha vulnerado “derechos adquiridos conforme a la Constitución”, sino que, más bien, ha puesto fin a los supuestos derechos adquiridos con violación de la Carta Política.
Y de la otra, porque, aún admitiendo la constitucionalidad y legalidad de dos (2) elecciones para el mismo período entre los años 2002-2006 (lo cual sería absurdo), habría que, de acuerdo con los principios generales del derecho (Art. 230-2 de la C. Pol.), darle prelación a la primera en el tiempo (prior tempore, prior jure), con lo cual tampoco se vulnerarían los eventuales derechos del post-elegido”.
2.2. El representante legal de la Empresa Ecogestar Ltda., a través de escrito de julio 31 de 2006[13], afirma que la Sala Octava de Revisión no se apartó de ningún precedente jurisprudencial adoptado por la Sala Plena de la Corte Constitucional como tampoco se vulneró el derecho de defensa del ahora solicitante. Al respecto señala:
“... no es cierto que exista precedente constitucional mediante sentencias de unificación dictadas por la Sala Plena de esta Corporación en asunto de reintegro al cargo de Gobernador como el que se debate, y como dicen los incidentantes, que existe, sencillamente porque ni tan siquiera se ha presentado con alcaldes reintegrados cuando estos son de periodos institucionales. Si acaso cuando la Constitución vigente y la jurisprudencia nacional consagraban el periodo personal de tres años. A eso y no a cosa distinta se refieren, a mi entender, las sentencias SU-640 de 1998 y SU-168 de 1999, al disponer allí respecto de los alcaldes de pueblos del Tolima (Fresno-Coyaima), porque, repito, no se trata de lo mismo. Hoy los periodos son institucionales de cuatro años, no personales de tres, en donde tenía prevalencia el derecho del último elegido o el más reciente, pues este marcaba el inicio del mandato con su posesión y con ello el desorden o caos de elecciones cada ocho días en Colombia.
(...)
El supuesto derecho adquirido del Gobernador que es elegido estando en curso un proceso de tutela iniciado por el doctor Libardo José López Cabrales el 14 de septiembre de 2005 y que yo coadyuvé en septiembre 27 de esa misma anualidad en contra de la Sección Quinta del H. Consejo de Estado, no tuvo más que esos sujetos procesales, pues no hubo intervinientes posteriores. Los efectos del fallo sobre quienes no tenían interés en aquel momento, porque (no había sospecha de elección siquiera), mucho menos candidaturas definidas a la gobernación, no pueden reclamar hoy un derecho a ser notificados porque nunca tuvieron participación y carecían de interés legítimo en la causa que se debatía en tutela. Los candidatos que conocían que había un proceso de tutela en andas debieron advertir los riesgos que conllevaría una decisión como la que en efecto se produjo.
Por otra parte, qué tal que los jueces estuviesen obligados a notificar a todos los posibles e hipotéticos interesados o afectados con un fallo de tutela?, esta sería una tarea inagotable. Por lo tanto no existe obligación legal que imponga a los jueces tal procedimiento y queda a opción del interesado su intervención voluntaria o solicitar que se le participe por parte del juez.
Por lo antes expuesto estimo que el gobernador elegido últimamente o incidentante no le ha sido vulnerado el derecho al debido proceso alegado, por cuanto hasta el día en que fue dictada la sentencia (5 de abril de 2006) no era parte en el proceso ni interviniente en el mismo a ningún título, tampoco tenía derecho como gobernador, pues aún no había realizado las elecciones y menos aún había sido elegido y sólo tenía la mera expectativa que entrañaba, por un lado la posibilidad de ser elegido o derrotado y, por la otra, correr el riesgo de que se produjera, como en efecto se produjo la sentencia de tutela que decretó la nulidad de la sentencia del Honorable Consejo de Estado que anulaba la elección del gobernador López Cabrales y que lo reintegraba al cargo de gobernador del que no debió salir porque la causal de inhabilidad que encontró probada el Consejo de Estado no estaba ajustada estrictamente al numeral 4° del artículo 30 de la Ley 617 de 2000”.
IV. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
1.- Competencia.
De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 49 del Decreto 2067 de 1991 y según lo explicado por la jurisprudencia constitucional[14], la Sala Plena de esta Corporación es la autoridad competente para decidir los incidentes de nulidad que se promueven contra las sentencias de tutela proferidas por las Salas de Revisión. En consecuencia, le corresponde resolver las solicitudes de nulidad de la sentencia T-284 de 2006.
2.- Verificación del requisito de oportunidad en el caso concreto.
2.1. Como ya lo tiene establecido la Corte Constitucional, en reiterada jurisprudencia[15], el término para presentar solicitudes de nulidad contra las providencias por ella pronunciadas, es de tres (3) días, contados a partir de su notificación. Por ello, todos los cargos y las razones deben formularse dentro del término para solicitarla y no con posterioridad al vencimiento del mismo.
En este orden de ideas, según constancia expedida por la Secretaria General del Consejo de Estado, la notificación a los Magistrados del Consejo de Estado, entre ellos a quien solicita la nulidad, se efectuó el 21 de junio de 2006 (fls. 64 y 76). Conforme a lo anterior, procederá la Corte a determinar la oportunidad de la presentación de la solicitud, como de la ampliación y adición a la misma.
Así, de la intervención de la doctora Hernández Pinzón, la Corte encuentra que presentó dos peticiones de nulidad. Una dentro del término y otra por fuera del mismo. La primera solicitud la radicó el 27 de junio de 2006, es decir, dentro del término correspondiente, pues, disponía con tres días para presentarla, contados a partir del día 22 de junio de 2006, que vencían el 27 del mismo mes y año.
En relación con la adición a la solicitud inicial, presentada por la misma peticionaria, no sucede lo mismo, pues, esta se radicó el 29 de junio de 2006, esto es, de forma extemporánea, atendiendo a que el término durante el cual podía adicionar o enmendar la solicitud inicial, feneció el 27 de junio, razón por la cual esta Corporación no considerará el escrito de adición[16].
2.2. En este orden de ideas, según constancia expedida por la Secretaria General del Consejo de Estado, la notificación a las partes de la tutela se efectuó mediante telegrama y acta de notificación personal el 20 y 21 de junio de 2006 (fls. 112 y 125).
Si bien el señor Jaime Torralvo Suárez no es parte en el presente proceso, como se explicará más adelante, la solicitud de nulidad fue presentada ante la Secretaría de la Corte Constitucional el 23 de junio de 2006.
3.- Nulidad de sentencias proferidas por la Corte Constitucional.
Para definir si las solicitudes de nulidad invocada están llamadas o no a prosperar, la Corte comenzará por recordar brevemente los presupuestos que determinan la procedencia de la nulidad de sus sentencias y luego analizará cada uno de ellos en el asunto sometido a su consideración.
La jurisprudencia de esta Corporación ha reconocido de tiempo atrás la posibilidad de declarar la nulidad de sus sentencias, aún cuando ha explicado que sólo opera en forma excepcional. El fundamento normativo para ello es el artículo 49 del Decreto 2067 de 1991, según el cual “contra las sentencias de la Corte Constitucional no procede recurso alguno. La nulidad de los procesos ante la Corte Constitucional sólo podrá ser alegada antes de proferido el fallo. Sólo las irregularidades que impliquen violación del debido proceso podrán servir de base para que el Pleno de la Corte anule el Proceso”.
Si bien es cierto que la disposición es característica de los juicios de constitucionalidad, también lo es que resulta aplicable en los asuntos de tutela bajo revisión de la Corte, en tanto su objetivo no es otro que garantizar la plenitud del ordenamiento Superior y de los derechos fundamentales de los asociados. A este respecto, la Corte ha consolidado una línea jurisprudencial que permite determinar en qué eventos se configura una causal de nulidad de sus providencias, siempre teniendo como norte que se trata de una situación verdaderamente excepcional, frente a una grave afectación del debido proceso y donde media una exigente carga argumentativa para quien alega la nulidad, en el sentido de explicar de manera clara los preceptos constitucionales transgredidos y su incidencia en la decisión adoptada.[17]
Al respecto, la Corte Constitucional ha señalado lo siguiente:
“Los defectos de los cuales debe adolecer una sentencia susceptible de ser anulada por la Sala Plena de la Corte Constitucional, tendrán que estar soportados en situaciones jurídicas de carácter excepcional que permitan demostrar de manera clara y precisa que las reglas procesales previstas para los juicios que se adelantan ante este Tribunal, han sido transgredidas de manera notoria y flagrante. La Corporación ha señalado como presupuestos para que proceda la nulidad de sus sentencias lo siguiente:
En cuanto a la oportunidad para presentar la solicitud:
a) Si el defecto tiene origen en situaciones anteriores a la providencia, la nulidad sólo podrá ser alegada antes de proferir el respectivo fallo, de lo contrario se pierde la legitimidad para solicitarla;
b) Si la vulneración al debido proceso se deriva de la propia sentencia o de su ejecutoria, entonces el vicio deberá ser alegado dentro de los tres días siguientes a la notificación del fallo.
Deber de argumentar la petición de nulidad
2. El peticionario está en la obligación de exponer de manera razonada los argumentos en los cuales fundamenta su solicitud y deberá explicar los parámetros jurídicos tendientes a demostrar, mediante una carga argumentativa seria y coherente, el desconocimiento del debido proceso. Los criterios de forma, tanto de redacción como de argumentación que utilice una Sala de Revisión, no configuran violación al debido proceso.
La nulidad solamente será declarada cuando surjan irregularidades que afecten el debido proceso. Esa afectación debe ser significativa, es decir, que influya directamente y de forma sustancial sobre la decisión o en sus efectos[18].
Según la jurisprudencia, esta gravedad extrema se presenta, por ejemplo, en las siguientes hipótesis:
a) Cuando una Sala de Revisión cambia la jurisprudencia de la Corte. El artículo 34 del decreto 2591 de 1991 establece que todo cambio de jurisprudencia debe ser decidido por la Sala Plena; en consecuencia, si una de las salas de revisión se apropia de esa función, se extralimita en el ejercicio de sus competencias con grave violación al debido proceso[19]. Sin embargo, no toda discrepancia implica cambio de jurisprudencia, puesto que ella debe guardar relación directa con la razón de la decisión en la sentencia de la cual se predica la modificación[20].
b) Cuando una decisión de la Corte es aprobada por una mayoría no calificada según los criterios que exige la ley[21].
c) Cuando existe incongruencia entre la parte motiva de una sentencia y la parte resolutiva de ésta, lo que la hace sin sentido o ininteligible; igualmente, en aquellos eventos donde la sentencia se contradice abiertamente, o cuando la decisión carece por completo de fundamentación.
d) Cuando la parte resolutiva de una sentencia de tutela da órdenes a particulares que no fueron vinculados o informados del proceso[22].
e) Cuando la sentencia proferida por una Sala de Revisión desconoce la cosa juzgada constitucional, pues ello significa la extralimitación en el ejercicio de sus atribuciones[23].
La solicitud de nulidad solamente está llamada a prosperar si reúne los requisitos señalados para su procedencia y si los argumentos respectivos se avienen a las hipótesis previstas por la Corte Constitucional.[24]
Carácter excepcional de la declaratoria de nulidad de una sentencia
3. El carácter excepcional de la petición de nulidad contra una sentencia de la Corte Constitucional y los presupuestos para su eventual anulación se encuentran establecidos, entre varias providencias, en el Auto 031 de 2002, según el cual:
“(…).
c) Quien invoca la nulidad está obligado a ofrecer parámetros de análisis ante la Corte y deberá demostrar mediante una carga argumentativa sería y coherente el desconocimiento del debido proceso (auto de agosto 1º de 2001). No son suficientes razones o interpretaciones diferentes a las de la Sala que obedezcan al disgusto e inconformismo del solicitante.
d) Los criterios de forma, tanto de redacción como de argumentación que utilice una sala de revisión, no pueden configurar violación al debido proceso. Así, como lo dijo la Corte, “El estilo de las sentencias en cuanto puedan ser más o menos extensas en el desarrollo de la argumentación no incide en nada para una presunta nulidad. Además, en la tutela, la confrontación es entre hechos y la viabilidad de la prosperidad de la acción y nunca respecto al formalismo de la solicitud como si se tratara de una demanda de carácter civil” (Auto 003 A de 2000).
e) Si la competencia del juez de tutela es restringida para la valoración probatoria (cuando se controvierten decisiones judiciales), ante la solicitud de nulidad la Sala Plena de la Corte está aún más restringida frente a las consideraciones que al respecto hizo la Sala de Revisión. Lo anterior se explica claramente porque la nulidad no puede reabrir debates concluidos ni servir como instancia o recurso contra la sentencia revisión en sede de tutela.
f) Como ya se explicó, solamente opera cuando surgen irregularidades que afectan el debido proceso.
g) Esa afectación debe ser ostensible, probada, significativa y trascendental, es decir, que tenga repercusiones sustanciales y directas en la decisión o en sus efectos (subrayado original). (…).
4. La procedencia excepcional de solicitudes de nulidad contra sentencias de tutela se ha extendido, además, a los eventos en los cuales las salas de revisión de la Corte Constitucional profieren fallos desconociendo los precedentes de la Corte. En auto 010A de 2002, esta Corporación reiteró[25] su jurisprudencia sobre la materia en los siguientes términos:
“A manera de resumen, ha dicho esta Corporación que los presupuestos para que un cambio de jurisprudencia genere nulidad son:
“ 1. Que la sentencia objeto de la solicitud de nulidad en forma expresa acoja una interpretación normativa contraria a una línea jurisprudencial establecida por la Corte Constitucional, definida de manera reiterada y uniforme en varias sentencias y que esta no haya sido modificada por la Sala Plena.
2. Que entre unas decisiones y otras exista identidad de presupuestos fácticos.
3. Que la diferencia en la aplicación del ordenamiento jurídico conlleve que la resolución adoptada en la sentencia atacada sea diferente a la que se venía adoptando. Es decir, que las diferencias en la argumentación no sean accidentales e intrascendentes sino que, por el contrario, se refieran a la ratio decidendi.”
5. A partir de lo anterior resulta claro que el cambio de jurisprudencia como causal de nulidad de una sentencia de sala de revisión, ha de establecerse a partir de una comparación entre los hechos de cada caso, la ratio decidendi de cada decisión y la “interpretación normativa” fijada en la primera decisión, siempre y cuando no hubiese cambios en tales elementos en el transcurso entre ambas sentencias”[26].
Descritos de esta forma los planteamientos desarrollados por la jurisprudencia constitucional, puede concluirse que en sede de nulidad no le corresponde a la Corte hacer un juicio sobre el acierto o no de la sentencia de la Sala de Revisión respectiva, sino analizar su validez.
Con fundamento en los anteriores criterios definidos ya por esta corporación, se estudiarán las solicitudes de nulidad ahora presentadas contra la sentencia T-284 de 2006.
4. Solicitud de nulidad presentada por la Consejera de Estado Maria Noemí Hernández Pinzón.
4.1. Primera causal de nulidad alegada: “Violación de la Jurisprudencia de la Sala Plena de la Corte Constitucional en torno a la Vía de Hecho por Defecto Sustantivo”.
4.1.1. Alega la solicitante que la Sala Octava de Revisión mediante la sentencia T-284 de 2006 modificó la jurisprudencia de la Sala Plena de esta misma Corporación, referente a la vía de hecho por defecto sustantivo, pues a su juicio, según la tutela dicho arquetipo “ya no solo debe ser evidente, protuberante o manifiesto, sino que puede corresponder a cualquier diferencia en los criterios entre un operador jurídico y el juez constitucional”. Asegura que en el caso conocido por la Sección Quinta del Consejo de Estado habían distintas posiciones o “razones para el sí y razones para el no”, y el hecho de que dicha Sección dentro de su autonomía judicial haya escogido una de ellas, no la hace incurrir en un defecto sustantivo, pues asegura además, que el mismo debe ser ostensible, tal como lo ha sostenido la Sala Plena de la Corte Constitucional, lo cual dice no aconteció en esa oportunidad.
En el presente caso la solicitante hace mención a varios fallos de la Corte Constitucional. Sin embargo, sus argumentos se concretan únicamente respecto de ciertos apartes de las sentencias SU-014 de 2001, SU-159 de 2002 y SU-881 de 2005, sin entrar a analizar los supuestos de hecho en esas sentencias para afirmar que existe una contradicción.
4.1.2. Conforme al artículo 34 del Decreto 2591 de 1991 y al artículo 53 del Acuerdo 05 de 1992, los cambios de jurisprudencia[27] deben ser decididos por la Sala Plena de la Corte Constitucional.
Para establecer si la Sala Octava de Revisión modificó la jurisprudencia de la Sala Plena, se recordara la correspondiente en materia de vías de hecho, aludiendo justamente a las sentencias que la solicitante asegura fueron modificadas por la Sala de Revisión; luego se referirá a los argumentos esgrimidos en la sentencia T-284 de 2006 para sustentar la decisión y, establecerá si tales razones representan o no un cambio de jurisprudencia.
Como se sabe, respecto a la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, existe una jurisprudencia constitucional consolidada. Esto se evidencia al revisar las sentencias de unificación proferidas por la Sala Plena de esta Corporación en este tema[28], las cuales han sido seguidas a su vez, por cada una de las Salas de Revisión de la Corte Constitucional.
Así, como lo trae a colación la solicitante, la Sala Plena en la sentencia SU-014 de 2001[29] estableció lo siguiente:
“A partir de la sentencia C-543 de 1992, la Corte ha señalado que la tutela únicamente procede contra providencias judiciales cuando estas constituyan vías de hecho. La Corporación ha indicado que éste fenómeno se presenta cuando en la decisión judicial se “incurra en un defecto sustantivo, fáctico, orgánico o procedimental, de tal magnitud que pueda afirmarse que la misma se aparta, de manera ostensible, del ordenamiento jurídico. Ha dicho esta Corte que el defecto sustantivo se configura siempre que la decisión se encuentre fundada en una norma claramente inaplicable al caso concreto. A su turno, el llamado defecto fáctico se origina cuando resulta evidente que el apoyo probatorio en que se basó el juez para aplicar una determinada norma es completamente impertinente o insuficiente. El defecto orgánico, se refiere a aquellas situaciones en las cuales el funcionario judicial carece absolutamente de competencia para resolver el asunto de que se trate. Por último, el defecto procedimental, se presenta en aquellos casos en los cuales el juez se desvía por completo del procedimiento fijado por la ley para dar trámite al proceso respectivo.[30]”[31] Cabe advertir que no cualquier defecto de esta naturaleza transforma la decisión judicial en vía de hecho. Se precisa, además, que estos defectos sean protuberantes y manifiestos[32]”.
Igualmente, de manera puntual sobre el defecto sustantivo, en la sentencia SU- 159 de 2002 la Sala Plena consideró:
“La Corte Constitucional ha señalado en su jurisprudencia que el defecto sustantivo que convierte en vía de hecho una sentencia judicial, opera cuando la decisión que toma el juez desborda el marco de acción que la Constitución y la ley le reconocen al apoyarse en una norma evidentemente inaplicable al caso concreto[33], bien sea, por ejemplo (i.) porque ha sido derogada y ya no produce ningún efecto en el ordenamiento jurídico, (ii.) porque ella es claramente inconstitucional y el funcionario se abstuvo de aplicar la excepción de inconstitucionalidad[34], (iii.) porque su aplicación al caso concreto es inconstitucional[35], (iv.) porque ha sido declarada inexequible por la propia Corte Constitucional[36] o, (v.) porque, a pesar de estar vigente y ser constitucional, no se adecua a la circunstancia fáctica a la cual se aplicó, porque a la norma aplicada, por ejemplo, se le reconocen efectos distintos a los expresamente señalados por el legislador”.
Posteriormente, en la sentencia SU-881 de 2005[37] esta Corporación señaló:
“(...) En esta ocasión se considera oportuno reiterar la sistematización de causales de vía de hecho realizada por esta Corte:
“(...) la Corte ha indicado que hay lugar a la interposición de la acción de tutela contra una decisión judicial cuando (1) la decisión impugnada se funda en una norma evidentemente inaplicable (defecto sustantivo); (2) resulta incuestionable que el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión (defecto fáctico); (3) el funcionario judicial que profirió la decisión carece, en forma absoluta, de competencia para hacerlo (defecto orgánico); y, (4) el juez actuó completamente por fuera del procedimiento establecido (defecto procedimental). En criterio de la Corte “esta sustancial carencia de poder o de desviación del otorgado por la ley, como reveladores de una manifiesta desconexión entre la voluntad del ordenamiento y la del funcionario judicial, aparejará su descalificación como acto judicial”.[38] Revisadas las decisiones pertinentes, parece claro que, implícita o expresamente, cada vez que esta Corporación confiere un amparo constitucional contra una sentencia judicial, lo hace fundada en uno de estos cuatro posibles defectos.”. [39]
Ahora bien, remitiéndonos al texto de la sentencia T-284 de 2006, no se advierte que la Sala Octava de Revisión haya modificado la jurisprudencia de la Sala Plena de esta Corporación en torno a la definición o condiciones para la configuración de la vía de hecho por defecto sustantivo[40], pues en parte alguna de la decisión se establecen condiciones distintas a las exigidas por el precedente constitucional. En el fallo se esbozó la posición jurisprudencial adoptada en torno al tema, señalando:
“Esta clase de defecto, como se reseñó en la parte dogmática de esta decisión, se configura cuando la providencia cuestionada se basa en una disposición ostensiblemente inaplicable para el caso, bien porque perdió vigencia, porque es inconstitucional, o porque no guarda conexidad material con los supuestos de hecho que originaron la controversia. Así entonces, cuando los jueces desbordan las normas aplicables a los casos concretos, sus decisiones son susceptibles de ser excepcionalmente atacadas en sede de tutela, pues no constituyen más que una violación al debido proceso.
Ciertamente, en materia de interpretación de normas legales existen diferentes variables que configuran el defecto sustantivo, entre ellas, cuando el operador jurídico funda su decisión en una disposición evidentemente inaplicable al asunto sometido a su examen, o desde otra perspectiva, cuando inaplica la norma pertinente al caso bajo estudio, dando uso a la que no corresponde, o en todo caso, cuando cambia el sentido de la ley.
Al respecto esta Corte precisó, en anterior ocasión, los eventos en los que se presenta el mencionado defecto sustantivo. Se dijo entonces:
“La Corte Constitucional ha señalado en su jurisprudencia que el defecto sustantivo que convierte en vía de hecho una sentencia judicial, opera cuando la decisión que toma el juez desborda el marco de acción que la Constitución y la ley le reconocen al apoyarse en una norma evidentemente inaplicable al caso concreto[41], bien sea, por ejemplo (i.) porque ha sido derogada y ya no produce ningún efecto en el ordenamiento jurídico, (ii.) porque ella es claramente inconstitucional y el funcionario se abstuvo de aplicar la excepción de inconstitucionalidad, (iii.) porque su aplicación al caso concreto es inconstitucional[42], (iv.) porque ha sido declarada inexequible por la propia Corte Constitucional[43] o, (v.) porque, a pesar de estar vigente y ser constitucional, no se adecua a la circunstancia fáctica a la cual se aplicó, porque a la norma aplicada, por ejemplo, se le reconocen efectos distintos a los expresamente señalados por el legislador.[44]
La jurisprudencia constitucional también ha sido enfática en sostener que, en todo caso, la competencia asignada a las autoridades judiciales para interpretar y aplicar las normas jurídicas, fundada en el principio de autonomía e independencia judicial, no es en ningún caso absoluta. Por tratarse de una atribución reglada, emanada de la función pública de administrar justicia, la misma se encuentra limitada por el orden jurídico preestablecido y, principalmente, por los valores, principios, derechos y garantías que identifican al actual Estado Social de Derecho.
Así entonces, pese a la autonomía de los jueces para elegir las normas jurídicas pertinentes al caso en concreto, para determinar su forma de aplicación, y para establecer la manera de interpretar e integrar el ordenamiento jurídico, en esta labor no les es dable apartarse de las disposiciones de la constitución o la ley. Recuérdese que la justicia se administra con sujeción a los contenidos, postulados y principios constitucionales de forzosa aplicación, tales como, de prevalencia del derecho sustancial sobre las formas, de favorabilidad, pro homine, entre otros (artículos 6°, 29, 228 y 230 de la Constitución Política)”. (Páginas 43 y 44 de la sentencia T-284 de 2006).
De esta manera, se tiene que el sustento dogmático acogido por la Sala de Revisión para resolver el caso concreto, respecto a la vía de hecho por defecto sustantivo, es el que la Corte Constitucional tiene sentado sobre la materia[45].
4.1.3. Por otra parte, tal y como lo ha sostenido esta Corporación, no puede promoverse un incidente de nulidad por cambio de jurisprudencia, en relación con: (i) diferencias esenciales o accidentales entre casos aparentemente iguales; (ii) ni por la utilización de expresiones al parecer contrarias a la doctrina constitucional vigente; y menos aún, (iii) el uso de criterios jurídicos novedosos para dar eficaz solución a circunstancias no previstas en los casos anteriores, siempre y cuando dicha decisión corresponda a una interpretación razonable y proporcionada del ordenamiento jurídico constitucional[46].
Además, la Corte ha considerado que los presupuestos para que un cambio de jurisprudencia genere nulidad son:
“ (...) 1. Que la sentencia objeto de la solicitud de nulidad en forma expresa acoja una interpretación normativa contraria a una línea jurisprudencial establecida por la Corte Constitucional, definida de manera reiterada y uniforme en varias sentencias y que esta no haya sido modificada por la Sala Plena.
2. Que entre unas decisiones y otras exista identidad de presupuestos fácticos.
3. Que la diferencia en la aplicación del ordenamiento jurídico conlleve que la resolución adoptada en la sentencia atacada sea diferente a la que se venía adoptando. Es decir, que las diferencias en la argumentación no sean accidentales e intrascendentes sino que, por el contrario, se refieran a la ratio decidendi (...)” [47].
En esta oportunidad el fallo de revisión en parte alguna acogió en forma expresa una interpretación contraria a la jurisprudencia que sobre la materia tiene establecido la Corte Constitucional, por lo que no puede afirmarse que se modificó la línea jurisprudencial.
Asimismo la Sala encuentra, que la solicitante no hizo referencia a si las sentencias de unificación que menciona (SU-014 de 2001, SU-159 de 2002 y SU-881 de 2005) y la sentencia T-284 de 2006 sobre la que pretende su nulidad, reúnan la condición de “Que entre unas decisiones y otras exista identidad de presupuestos fácticos”[48], para determinar si hubo o no modificación o desconocimiento del precedente.
No obstante, la Sala al verificar los presupuestos fácticos de las sentencias de unificación aludidas por la recurrente y los hechos de la sentencia T-284 de 2006, observa que entre las mismas no existe identidad fáctica, pues aquellas no trataban temas relacionados con la nulidad electoral.
Ciertamente, la sentencia SU-014 de 2001 refirió a la falta de notificación de las providencias surtidas al interior de un proceso penal adelantado contra un ciudadano. Por su parte, en la sentencia SU-159 de 2002, la Sala Plena conoció sobre las irregularidades acaecidas al interior de un proceso penal; finalmente, en la sentencia SU-881 de 2005, la Corte refirió a la vulneración del debido proceso de un ex Ministro de Estado por una providencia judicial proferida dentro de una acción popular[49].
Así pues, se evidencia que entre las sentencias de unificación a que alude la solicitante y la sentencia T-284 de 2006, referida a lo largo de esta decisión, no existe identidad fáctica ni tampoco en la aplicación del derecho, por lo que no puede afirmarse que la Sala Octava de Revisión en forma consciente y expresa se apartó o modificó la línea jurisprudencial adoptada en dichas decisiones, asumiendo una función propia de la Sala Plena de la Corte Constitucional[50]. Déjese en claro, que cuando se hace alusión a la causal de cambio de jurisprudencia para motivar la solicitud de nulidad de un fallo, será procedente sólo si el cambio consiste en la modificación sustancial de un precedente que se refiere a un problema jurídico concreto y no frente a cualquier doctrina contenida en la jurisprudencia[51].
4.1.4. Finalmente, para concluir el análisis del cargo, advierte la Corte que la solicitante se dedica a expresar su inconformismo frente a las apreciaciones que sobre el caso tuvo la Sala Octava de Revisión, pues a lo largo de su escrito se apresta a defender los argumentos del fallo de la Sección Quinta del Consejo de Estado anteponiéndolos a las consideraciones de la Sala de Revisión. Dice:
“... la Sala Octava de Revisión tampoco compartió la lectura que la Sección Quinta hizo del parágrafo del artículo 2° de la Ley 80 de 1993 que establece: “Para los solos efectos de esta ley, también se denominan entidades estatales las cooperativas y asociaciones conformadas por entidades territoriales, las cuales estarán sujetas a las disposiciones del presente estatuto...”, interpretación en que la Sección Quinta aceptó que por envolver la inhabilidad estudiada el tema de la contratación estatal era dable tener a ECOGESTAR LTDA., como una entidad estatal, lo cual tiene sentido porque si en la celebración de los citados contratos dicha entidad lo hizo frente a entidades estatales, es claro que por expresa disposición legal asumía la calidad de entidad pública, sin que ello implicara que no se pudiera juzgar así en un escenario electoral. Recuérdese, adicionalmente, que la causal de inhabilidad consagrada en el numeral 4° del artículo 30 de la Ley 617 de 2000 tiene como ingrediente normativo para su configuración la intervención en celebración de contratos, de modo que contrario a lo sostenido por la Sala Octava de Revisión no era un tema indiferente o ajeno al contencioso electoral que se debatió sino inherente y convergente con la situación analizada, porque allí era donde radicaba la raíz del problema jurídico”. (Resalta la Corte).
Del mismo modo, en cuanto al principio pro homine a que en algunos apartes refirió la sentencia T-284 de 2006, en su criterio, la Sala de Revisión debió dar prevalencia al principio democrático que al primero mencionado, “pues si bien es importante el derecho del candidato electo, también resulta preponderante el derecho a contar con una democracia transparente, blindada frente a injerencias desventajosas que afectan gravemente el principio de igualdad que debe reinar en las justas electorales”. Señala:
“... la Sala Octava de Revisión, para legitimar su postura, dio carácter absoluto a un principio que leído en la forma como lo propuso allí sería que en todos aquellos casos electorales donde exista duda en la aplicación del régimen de inhabilidades se debe optar por aquella interpretación que proteja la elección. Pero olvida dicha Sala que en todos los asuntos electorales siempre surgen dudas en la determinación de ese régimen, de suerte que si se siguiera al pie esa propuesta, en situaciones donde un candidato haya tenido a su favor el manejo de recursos estatales millonarios, como ocurrió con el gobernador de Córdoba, la única alternativa de solución sería la absolución del demandado ...”.
Como se observa, la solicitante increpa las consideraciones de la Sala de Revisión, por lo cual esta Corporación debe recordar que los desacuerdos acerca de la argumentación de la sentencia no sirven de fundamento para pretender la nulidad de la decisión. Al respecto ha dicho la Corte:
“Del carácter excepcional de la nulidad, se colige que no constituye nulidad la discrepancia que tenga la peticionaria sobre criterios jurídicos que se expresen en el fallo, sobre el estilo empleado por la Sala de Revisión en la redacción de la sentencia, la mayor o menor extensión de la misma, o la pertinencia de las citas que se hagan. Por consiguiente, la opinión de la doctora Abril Chávez sobre la falta de claridad y análisis de la sentencia y sobre no aportar nada a la jurisprudencia, fuera de ser expresiones descomedidas, no son razones para revivir un proceso que ha finalizado. Tampoco lo es la opinión de la peticionaria de que se le ha denegado justicia; ya que hubo sentencia, la decisión está motivada y el hecho de que la pretensión no hubiera prosperado no significa denegación de justicia.”[52] (subrayas ajenas al texto)
De esta manera, el que no se compartan los argumentos jurídicos de la Sala de Revisión, anteponiendo al efecto las propias apreciaciones, no puede dar lugar a que se declare la nulidad de la providencia y menos a que se reabra un debate que ya ha sido cerrado en las discusiones de la Sala.
Por todas las anteriores razones, la primera causal de nulidad invocada por la incidentalista no está llamada a prosperar.
4.2. Segunda causal de nulidad alegada. “Violación del debido proceso-derecho de defensa de actual gobernador del Departamento de Córdoba”.
La solicitante sostiene que mediante la sentencia T-284 de 2006 la Sala Octava de Revisión vulneró el derecho al debido proceso “del actual gobernador del Departamento de Córdoba”, pues a su juicio, “resulta ilegal que, sin más, en esta tutela se ordene el reintegro del Dr. López Cabrales al cargo de Gobernador de Córdoba, sin tomar en cuenta que para esa gobernación ya se había producido un proceso electoral que dio como vencedor a alguno de los candidatos, quien ya estaba ocupando el cargo (...) no podía la Sala Octava de Revisión ignorar el importante deber de vincular procesalmente a los interesados directos en el proceso que se venía adelantando para elegir nuevo gobernador”.
La Corte considera que éste cargo de nulidad no está llamado a prosperar por falta de legitimación de la solicitante[53].
En efecto, estima la Corte que la solicitud de nulidad por falta de notificación y vinculación al proceso de tutela de quien presuntamente debió serlo, sólo puede ser alegada por la persona que se considera afectada con dicha omisión[54], pues se desconocería el ordenamiento superior, con vulneración de las garantías propias de los derechos de las personas, la forma procesal que impidiera ejercer la defensa dentro de una causa, como sucedería cuando la misma impidiera a los interesados conocer idóneamente de la realización de una determinada actuación o de la adopción de una decisión que los afecta. En ese caso correspondería al juez del conocimiento, en uso de sus facultades constitucionales y legales, desplegar la actividad necesaria para remover el obstáculo y volver procedente dicha forma procesal, en concordancia con el fin que debe cumplir dentro del respectivo proceso o actuación[55].
Por tanto, sólo quien considera tener interés legítimo en la tutela y pudo verse afectado con la decisión proferida, puede invocar a la Corte tales circunstancias como fundamento serio y concreto del vicio que afecta el proceso de tutela por falta de vinculación, y por ende proponer la nulidad por la vulneración de su derecho de defensa[56].
Debe recordarse que las personas en uso de su autonomía personal (art. 16 C.N.), la que debe respetarse, pueden por sí mismas decidir “si hacen uso o no, y en qué momento, de las herramientas que la Constitución y la ley ponen a su alcance, para la protección de sus derechos en general, trátese de los fundamentales o de los simplemente legales”[57].
De igual forma, es preciso tener en cuenta que la Corte en sentencia T-674 de 1997, expresamente determinó que: “... no puede alegarse vulneración de los propios derechos con base en los de otro...”. Del mismo modo, “(i) El interés en la defensa de los derechos fundamentales, (...) radica en su titular y no en terceros y, por otra parte, (ii) la relación de vulneración o amenaza de los derechos fundamentales debe ser directa y no transitiva ni por consecuencia”[58].
Como la ahora incidentante no ha invocado su falta notificación y vinculación al proceso de tutela, y por lo tanto la vulneración de su derecho de defensa en el caso concreto, es evidente que no tiene legitimación para invocar esta causal respecto de terceros. Además, la Sala de Revisión bien podía pronunciarse sobre el fondo del asunto que le planteó el actor, sin estar compelida a integrar el contradictorio de la forma que ahora propone la solicitante. No debe olvidarse que la tutela fue interpuesta exclusivamente contra la Sección Quinta del Consejo de Estado y en el fallo de revisión no se impartió orden alguna a la persona que la solicitante refiere. El hecho de que un tercero no hubiese intervenido en la actuación no vulnera el debido proceso de la peticionaria, a quien se le garantizó su oportunidad de oponerse a la acción de tutela, como efectivamente lo hizo.
Así pues, sin que sean necesarias disertaciones adicionales sobre este tema, la Sala considera que ésta última causal de nulidad invocada debe rechazarse.
En conclusión: Se denegará la solicitud de nulidad propuesta por la doctora Hernández Pinzón por no haber incurrido la Corte en vicios en la sentencia, por cuanto no se violó el debido proceso y no se presentó desconocimiento o cambio de jurisprudencia en la revisión de esta acción de tutela.
5. Solicitud de nulidad presentada por el señor Jaime Torralvo Suárez.
Para resolver esta solicitud de nulidad, resulta necesario previamente detenerse en algunas consideraciones relacionadas con el carácter relativo de las decisiones de tutela, a fin de resolver sobre la legitimación del solicitante de la nulidad en estudio.
5.1. Sobre las partes en el proceso de tutela y su citación.
El artículo 86 de la Carta Política preceptúa que toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública, o contra los particulares encargados de la prestación de un servicio público o cuya conducta afecte grave y directamente el interés colectivo, o respecto de quienes el solicitante se halle en estado de subordinación o indefensión. La misma disposición prevé, que la protección consistirá en una orden contra aquel respecto de quien se solicita la tutela para que actúe o se abstenga de hacerlo, y el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991 dispone que las sentencias de tutela surten efectos en el caso concreto.
En efecto, en el proceso de tutela intervendrá como parte, la autoridad o el particular contra quien se dirija la acción; no obstante, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 13 del Decreto 2591 de 1991, quien tuviere interés legítimo en el resultado del proceso también podrá intervenir en esta actuación.
Además, para la protección inmediata de los derechos fundamentales, la acción de tutela se tramita por un procedimiento preferente y sumario, fundado, en términos del artículo 3° del Decreto 2591 de 1991, en los principios de publicidad, prevalencia del derecho sustancial, economía, celeridad y eficacia.
Ahora bien, en reiterada jurisprudencia esta Corte ha enfatizado sobre la necesidad de vincular a los procesos de tutela a quienes participaron en las actuaciones que serán objeto de decisión, en especial a aquellos que derivan intereses de las mismas, a fin de que sean oídos y ejerzan su derecho de contradicción.
Así, resulta de especial significación detenerse en el marco y alcance de las sentencias que resuelven las pretensiones de amparo constitucional, para establecer cual ha sido la posición respecto al tema tratado. Un recuento pleno de la línea jurisprudencial de la Corte en cuanto al alcance del deber de notificación y vinculación en sede de tutela, fue realizado recientemente en el Auto A-049 de 2006, en donde la Sala Plena de esta Corporación conoció sobre la solicitud de nulidad de un ex Concejal de Bogotá, que adujo ser afectado directo con el fallo de revisión (sentencia T-778 de 2005) que ordenó el reintegro al cargo de la Concejal indígena Ati Quigua, sin que en el proceso de tutela se le hubiese citado[59]. La Corte negó dicha solicitud basándose en la línea que a continuación se reseña:
“Para efectos de la notificación de las acciones de tutela, la Corte ha dicho que no cualquier persona que pueda creerse afectada por una tutela debe ser notificada. En especial, cuando la acción de tutela ha sido presentada contra una providencia judicial, la Corte ha dicho que no existe un deber de notificación a las partes del proceso dentro del cual se profirió la providencia atacada por vía de tutela puesto que en la tutela el demandado es el órgano judicial que en tanto autoridad pública, emitió la providencia acusada de ser una vía de hecho. El punto se ha analizado por la Corte cuando el interés del particular es claro, por tratarse de una tutela contra una providencia proferida en el curso de un proceso ejecutivo donde el ejecutante sería perjudicado de ser dejada sin efectos la providencia atacada en sede de tutela. Así, ha dicho la Corte que el interesado puede intervenir en el proceso, pero que no existe un deber de notificarlo. El juez de tutela no está obligado a ordenar la notificación a todos los hipotéticos interesados o presuntos terceros afectados por el fallo:
En efecto, si un particular tiene un interés legítimo en el resultado del proceso y quiere ser interviniente, esto es potestativo de él, porque el artículo 13 del Decreto 2591 de 1991 así lo permite. En tales circunstancias, el juez debe notificar sus providencias a las partes y a aquellos que ya son intervinientes en el proceso (art. 16 del Decreto 2591 de 1991), pero sería absurdo que el Juez de Tutela estuviese obligado a citar a todos los hipotéticos interesados o presuntos terceros afectados por el fallo. En efecto, si alguien dice tener un interés legítimo en el resultado del proceso de tutela, el Juez le puede permitir la intervención, pero para eso no se requiere una previa citación.[60]
En concordancia con lo anterior la Corte ha expresado que no existe un deber de notificación de un particular cuando la acción de tutela está dirigida contra una autoridad pública. En el caso de la sentencia T-572 de 1994 ya citada, se instauró acción de tutela por el Alcalde de Bogotá contra el Juez 27 del Circuito de Bogotá. En dicha oportunidad el juzgado conocía de un proceso ejecutivo hipotecario en el que se iba a rematar un bien de uso público, los humedales ubicados en la localidad de Engativá. Tales bienes habían sido hipotecados por la Sociedad "Henao Castrillón y Cía. Ltda. y eran objeto de una hipoteca abierta por trescientos veinticinco millones de pesos ($325’000.000), en favor del Banco de los Trabajadores. La acción de tutela no fue notificada al banco beneficiario de dicha hipoteca y acreedor en el crédito respaldado por la misma. La Corte, en esa oportunidad, dijo que procede la nulidad por falta de notificación a un particular cuando la tutela es contra los particulares. Pero cuando el causante del agravio o de la amenaza es un funcionario público, se le comunica a éste:
Ahora bien, el Alcalde Jaime Castro instauró la acción contra una sentencia de la Juez 27 Civil del circuito de Santafé de Bogotá, dictada en un juicio hipotecario. La tutela no estaba dirigida, ni podía estarlo, contra el ejecutante, porque éste no fue quien profirió la providencia impugnada. La obligación del Tribunal donde se presentó la tutela era la de informar al Juez, y así lo hizo, mediante el correspondiente oficio, al cual el Juzgado 27 puso el sello de recibido. Por consiguiente, concluye la Corte, no se incurrió en nulidad por este aspecto.[61]
El Banco fundamentaba el deber de ser notificado en su interés económico respaldado en una obligación clara, expresa y exigible y en la liquidación del crédito y las costas ya tasadas. La Corte, planteó la pregunta de si ¿ese interés económico obliga al juez de tutela que conoce de una acción dirigida, por vía de hecho, contra el juzgado que tramita el ejecutivo a citar al ejecutante? La respuesta, por las razones anteriormente señaladas, es negativa, por cuanto la acción de tutela no está dirigida contra el ejecutante (el Banco) sino contra el funcionario judicial, en este caso contra el juzgado 27 Civil de Circuito, lo que no impedía que el Banco interviniera en la tutela, si lo estimaba necesario.
Igualmente, en Auto 148 de 2000[62] se solicito la nulidad de la tutela T-176 de 1999[63] por un tercero[64], Octavio Rodríguez Sosa. La sentencia ordenó a dos jueces civiles del circuito de Bogotá, dar por terminados los procesos ejecutivos iniciados en contra de la Caja Popular Cooperativa, procesos que habían sido admitidos cuando la entidad ya tenía orden de toma de posesión y, en consecuencia, levantar las medidas de embargo y retención de dineros de las cuentas de la entidad financiera. Así mismo, se ordenó a quienes iniciaron dichos procesos acudir ante el agente especial nombrado para administrar la entidad, para que éste, en su plan de pago, incluyera las acreencias de éstos para su efectiva cancelación según el programa de recuperación diseñado para el efecto.
Con fundamento dicho en el fallo, el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Tunja, en el proceso ejecutivo iniciado por el apoderado judicial del señor Octavio Rodriguez Sosa, decidió aplicar el criterio que empleó la Corte Constitucional en dicha providencia y accedió a dar por terminado el proceso y, por consiguiente, ordenó el levantamiento de las medidas cautelares ordenadas en relación con la Caja Popular Cooperativa, y proseguir el proceso ejecutivo en contra de la Universidad Santiago de Tunja por no predicarse de ésta, las motivaciones que llevaron al juez a adoptar la decisión referida.
En dicha oportunidad la Corte Constitucional consideró que no existía el deber de notificar al señor Sosa ya que:
Como puede observarse, ni las partes ni la pretensión que sustentaba la acción de tutela reseñada, permitían razonadamente exigir a los jueces de instancia que conocieron de ella y, posteriormente a la Corte Constitucional, el deber de notificar la mencionada acción al señor OCTAVIO RODRIGUEZ SOSA, pues la acción no estaba dirigida contra él, como tampoco existía elemento alguno para considerar que habría de ser tratado como un tercero con interés legítimo para actuar en el trámite de dicha acción, pues ésta se dirigió en contra de funcionarios judiciales que tramitaban procesos que en nada tocaban los intereses del señor RODRIGUEZ SOSA.
En relación con tutelas contra providencias judiciales proferidas en procesos que no son ejecutivos, la Corte no exige que los interesados en el proceso civil, penal, laboral o contencioso administrativo sean notificados en el proceso de tutela. Por ejemplo, en sentencia T-555 de 1999[65] instaurada por Antonio Sánchez, actuando como Presidente del "Sindicato Nacional de Trabajadores de Icollantas S.A” se constató la vulneración al debido proceso por parte del Juzgado Promiscuo Municipal de Sibaté en desarrollo de un incidente de desacato, por la valoración e interpretación del material probatorio que éste hizo, de la orden de tutela dictada en la Sentencia T-330 de 1997, mediante la cual fueron impartidas varias órdenes a la empresa "ICOLLANTAS S.A." por haber vulnerado derechos fundamentales de los trabajadores sindicalizados. Dicha decisión implicó una afectación indirecta a la empresa Icollantas S.A., sin embargo la Corte no estimó necesario notificarla de la acción de tutela.
Otro ejemplo se encuentra en la sentencia T-022 de 2000[66] en la cual la acción se instauró contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. La Corte constató una vía de hecho por la expedición de una sentencia complementaría que modificaba el fallo original,[67] en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho contra una entidad pública.[68] La Corte no estimó necesario notificar la acción de tutela a la entidad demandada en el proceso contencioso, de la cual se podría predicar un interés indirecto en la acción. Igualmente, en una acción de tutela[69] que revisaba una sentencia dictada en un proceso de alimentos, en la que se constató una vía de hecho, no se consideró necesario notificar a la demandante en el proceso de alimentos, de la cual se podría predicar un interés indirecto.
Adicionalmente, la jurisprudencia de la Corte Constitucional, atendiendo a la naturaleza y las funciones de la acción de tutela, también ha admitido una excepción del deber de notificación al demandado en los casos de extrema urgencia:
La única excepción a tal regla la constituye el caso previsto en el artículo 18 del Decreto 2591 de 1991:
"Artículo 18. Restablecimiento inmediato. El juez que conozca de la solicitud podrá tutelar el derecho, prescindiendo de cualquier consideración formal y sin ninguna averiguación previa, siempre y cuando el fallo se funde en un medio de prueba del cual se pueda deducir una grave e inminente violación o amenaza del derecho".
La norma transcrita consagra una muy acertada previsión del legislador para casos extremos de urgencia, en los cuales es posible hacer caso omiso de cualquier consideración distinta a la protección inmediata del derecho conculcado.[70]
No obstante, sí existe un deber de notificación de la demanda de tutela a las personas “directamente interesadas”, es decir, las partes dentro del proceso y los terceros que hayan intervenido en él[71]. También quienes vayan a ser comprendidos expresamente por la sentencia de tutela[72], por tener una obligación respecto del tutelante, deben ser notificados.
La Corte ha indicado, sobre los terceros, que éstos deben ser determinados o determinables para que exista ese deber de notificación:
“No se le puede exigir al juez de tutela el cumplimiento de la obligación de notificar a terceros cuyo conocimiento no es inferible ni deducible de los documentos que conforman el expediente. Tal carga sugiere una circunstancia desproporcionada e irrazonable. Sólo en el momento en que el juez constata la omisión de vinculación de una persona, que puede verse afectada con el resultado del proceso, debe actuar en consecuencia procurando su vinculación. Ha dicho la Corte:
“Si el juez advierte que el sujeto o entidad demandada no es el único responsable de la posible vulneración o amenaza sino que además, existe otro posible sujeto responsable debe vincularlo al proceso para así, de una parte, cumplir con el carácter preferente del amparo -la protección de un derecho fundamental- y de otra, permitirle al presunto responsable exponer sus razones y controvertir las pruebas que se hayan practicado.”[73] (Auto A-049 de 2006).
De esta manera, la Corte ha sostenido en la jurisprudencia aludida, que existe el deber de notificar la demanda de tutela a las personas directamente interesadas, es decir a las partes dentro del proceso y los terceros que hayan intervenido en él, pero el Juez de Tutela no está obligado a citar a “todos los hipotéticos interesados o presuntos afectados por el fallo”. Sin embargo, esto no es óbice para impedir que terceros con un interés legítimo en el resultado del proceso puedan intervenir, sin que se requiera una citación previa.
5.2. La falta de legitimación del señor Jaime Torralvo Suárez para interponer la nulidad de la sentencia T-284 de 2006.
5.2.1. Alega el solicitante que se violó su derecho de defensa, por cuanto no fue citado o vinculado al proceso de tutela, pese a que participó en la contienda electoral que culminó con su elección el 09 de abril de 2006 como Gobernador del Departamento de Córdoba. Sostiene que “como la fecha de aprobación del fallo fue el 14 de junio, necesariamente se ha debido poner en conocimiento del mismo al señor Gobernador JAIME TORRALVO SUÁREZ, quien en virtud del señalado proceso electoral, ya estaba en ejercicio legal de sus funciones y quien por consiguiente iba a resultar afectado por la decisión adoptada”.
Debe de una vez puntualizarse que el solicitante no invoca su condición de parte, interviniente o destinatario de la orden impartida en la sentencia T-284 de 2006 para reclamar que dicha sentencia sea invalidada, por no haber sido citado o notificado para que pudiera defenderse en el proceso de tutela. Lo anterior tiene su explicación en que el señor Torralvo Suárez no fue demandado por el tutelante, ni intervino en el proceso, ni fue objeto de la orden dada en dicha sentencia. Ciertamente, por tratarse de una tutela contra una providencia judicial, el demandado fue el órgano judicial que profirió la correspondiente sentencia, es decir, la Sección Quinta del Consejo de Estado.
En esta medida, la Corte entrará a establecer si este caso es de aquellos especiales en los que debió llamarse al proceso a terceros, como al señor Torralvo Suárez, quien alega haber tenido un interés directo en el resultado del asunto.
5.2.2. Previamente debe puntualizarse que la sentencia T-284 de 2006 fue proferida el día 05 de abril del año que discurre, fecha para la cual la Sala de Revisión fue convocada y en la que se derrotó el proyecto presentado por el Magistrado Tafur Galvis y se adoptó, por la mayoría de la Sala, la decisión tomada en la citada sentencia.
Téngase presente que en el trámite al interior de la Corte, respecto del proceso de tutela, hubo cambio de Ponente, al no haber sido aprobado el proyecto presentado por el Magistrado Ponente inicial, lo que implicó el cambio de Ponente para documentar el fallo adoptado conforme a la posición mayoritaria. Es de aclarar, que de conformidad con lo preceptuado por el artículo 56 de la Ley 270 de 1996 (Estatutaria de Administración de Justicia)[74]: “La sentencia tendrá la fecha en que se adopte”, tal como ocurrió en esta oportunidad, cinco (5) de abril del año en curso, fecha que no puede confundirse con la del día en que el fallo llega a la Secretaría General de la Corporación, 14 de junio de 2006, debido a las circunstancias mencionadas.
Ahora bien, la fecha en que se realizaron los comicios para la elección de Gobernador en Córdoba, en la que resultó electo el señor Torralvo Suárez, fue día 09 de abril de 2006, es decir, con posterioridad al pronunciamiento de la Sala de Revisión. En esa medida, el solicitante de la nulidad no tenía porque ser notificado o citado al proceso de tutela, ni en las instancias ni en sede de revisión.
En consecuencia, al momento de proferirse la decisión, el señor Torralvo Suárez no había sido elegido ni ostentaba anticipadamente el interés ulterior que ahora alega. Por tanto, la Sala de Revisión bien podía pronunciarse sobre el fondo del asunto que le planteó el actor, sin estar compelida a llamar al proceso a personas insospechadas.
5.2.3. En este orden, resulta obvio que la sentencia T-284 de 2006 no haya impartido orden alguna a Torralvo Suárez, pues además de no haber sido el destinatario de la acción, ni haber intervenido en el proceso, no existía ningún vestigio del interés que ahora alega. Recálquese que la tutela no estaba encaminada a controvertir actuaciones en las que haya participado de alguna manera el solicitante, sino a rebatir una decisión judicial proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, la que precisamente decretó la nulidad de la elección como Gobernador de Córdoba a López Cabrales, para que este en amparo de sus derechos fundamentales, pudiera continuar ejerciendo su cargo como lo venía haciendo desde antes del fallo contencioso.
5.2.4. Debe precisarse además, que, “ no se le puede exigir al juez de tutela el cumplimiento de obligaciones como la notificación de terceros cuyo conocimiento no es deducible de los documentos que conforman el expediente”[75], tal como fue en ese caso, pues dicha carga sería desproporcionada e irrazonable. Únicamente, cuando el juez constata la omisión de vinculación de una persona que eminentemente se verá afectada con los resultados del proceso debe ordenar su vinculación
5.2.5. En suma, al no tener un interés directo el señor Torralvo Suárez cuando se tramitó la tutela y de decidió en sede de revisión, al no haber sido electo Gobernador del Departamento de Córdoba, ni haber solicitado ser tenido como interviniente en el proceso, no tenía porque ser citado ni notificado en el proceso. Así las cosas no tenía porqué ser destinatario de orden de tutela alguna, resultando sus intereses ajenos a este proceso.
En consonancia con los argumentos precedentes, la Corte Constitucional debe concluir, que si bien la Consejera de Estado no tiene legitimación para invocar por un tercereo la nulidad de la sentencia con fundamento en la violación del derecho de defensa de éste, el señor Jaime Torralvo Suárez igualmente carece de legitimación sustantiva para pretender la nulidad de la sentencia T-284 de 2006, por las razones expuestas. Así, por sustracción de materia, la Corporación se abstendrá de abordar los cargos de la solicitud de nulidad presentada por el señor Jaime Torralvo Suárez, por lo que se procederá al rechazo de la misma.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE:
Primero.- DENEGAR la solicitud de nulidad de la Sentencia T-284 de 2006 proferida por la Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional, solicitada por María Nohemí Hernández Pinzón – Consejera de la Sección Quinta del Consejo de Estado.
Segundo.- RECHAZAR la solicitud de nulidad de la Sentencia T-284 de 2006, proferida por la Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional, presentada por el señor Jaime Torralvo Suarez.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Presidente
AUSENTE EN COMISION
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
CON SALVAMENTO DE VOTO
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
NILSON PINILLA PINILLA AL AUTO A-256 DE 2006
CORTE CONSTITUCIONAL-Al momento de proferir la sentencia T-284 de 2006 conocía que paralelamente se estaba adelantando un nuevo proceso electoral para proveer el cargo de Gobernador de Córdoba (Salvamento de voto)
CORTE CONSTITUCIONAL-Al negar al principal afectado interés y legitimación para controvertir crea para los participantes de proceso electoral contradicciones frente a los efectos del fallo (Salvamento de voto)
JUEZ CONSTITUCIONAL-Obligación de vincular al proceso a personas que podrían verse afectadas por la decisión adoptada (Salvamento de voto)
NULIDAD SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Procedencia excepcional por vulneración del debido proceso (Salvamento de voto)
NULIDAD SENTENCIA DE TUTELA-Causal por desconocimiento de la jurisprudencia de la Sala Plena de la Corte Constitucional (Salvamento de voto)
SOLICITUD DE NULIDAD SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-En la impugnación se cumplieron los requisitos de oportunidad y carga argumentativa (Salvamento de voto)
AUTORIDAD LOCAL-No se desconoce la modificación de normas sobre período de alcaldes, gobernadores, concejales y diputados según Acto Legislativo 2 de 2002/PROCESO ELECTORAL-Modificación de normas sobre el período de alcaldes, gobernadores, concejales y diputados no son incompatibles con la jurisprudencia (Salvamento de voto)
CORTE CONSTITUCIONAL-Al adoptar decisión en sentencia T-284 de 2006 no condicionó el reintegro del Gobernador de Córdoba a la realización de nuevas elecciones (Salvamento de voto)
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia por vía de hecho según doctrina de la Corte Constitucional (Salvamento de voto)
ACCION DE TUTELA CONTRA CONSEJO DE ESTADO-Sala de Revisión coligió que se incurrió en vía de hecho por defecto sustantivo al aplicar inhabilidad para contratar (Salvamento de voto)
VIA DE HECHO POR DEFECTO SUSTANTIVO-Debe estar caracterizado por situaciones claras y evidentemente indebidas (Salvamento de voto)
CONSEJO DE ESTADO-Interpretación razonable sobre proceso electoral en sentencia T-284 de 2006 en ejercicio de la autonomía reconocida por la Constitución Política (Salvamento de voto)
ACCION DE TUTELA CONTRA CONSEJO DE ESTADO-Controversia sobre tipo de entidades cooperativas para contratar con características de públicas y privadas (Salvamento de voto)
CORTE CONSTITUCIONAL-Divergencias interpretativas no constituyen vía de hecho (Salvamento de voto)
VIA DE HECHO POR DEFECTO SUSTANTIVO-Sala de Revisión desconoció jurisprudencia de la Sala Plena de la Corte Constitucional en sentencia T-284 de 2006 (Salvamento de voto)
SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Vulneración del debido proceso y derecho de defensa por no haberse vinculado al proceso a quienes tenían interés (Salvamento de voto)
FALLO DE TUTELA-No debe afectar derechos fundamentales de terceras personas determinables o indeterminables (Salvamento de voto)
ACCION DE TUTELA-Necesidad de ordenar la recepción de declaraciones o la práctica de pruebas antes de adoptar la decisión definitiva (Salvamento de voto)
PRINCIPIO DE INMEDIATEZ-Condiciona el ejercicio de la acción de tutela a su interposición dentro de un término razonable (Salvamento de voto)
DERECHO DE LOS ELEGIDOS EN PROCESO ELECTORAL PARA ELEGIR GOBERNADOR-Despojo del derecho ganado en urnas y remoción del cargo a consecuencia de decisión judicial ajena al candidato (Salvamento de voto)
DERECHO DE LOS ELECTORES-Se vulneran sus derechos cuando habiendo sido convocados nuevamente a comicios escogen de buena fe a uno de los participantes y ocupa el cargo otro de ellos (Salvamento de voto)
CORTE CONSTITUCIONAL-Vulneración de la cosa juzgada constitucional en sentencia T-284 de 2006 (Salvamento de voto)
ACCION DE TUTELA-Objeto de abuso como instancia que no fue prevista ni admitida en la Constitución Política ni en la ley frente a toda clase de procesos judiciales (Salvamento de voto)
Referencia: Expediente T- 1.244.552
Actor: Libardo José López Cabrales, contra la Sección Quinta, Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado
Magistrada Ponente:
Clara Inés Vargas Hernández
Respetuosamente, me he apartado de la decisión adoptada por la Sala Plena de la Corte Constitucional que dispuso denegar la solicitud de nulidad de la sentencia T-284 de 2006, presentada por la señora Consejera de Estado María Noemí Hernández Pinzón, al igual que rechazó la elevada contra la misma sentencia por el señor Jaime Torralvo Suárez.
Antes de avanzar sobre las razones de mi disentimiento, debo manifestar que comparto con los demás Magistrados de la Corte Constitucional la preocupación por el uso indebido de los incidentes de nulidad contra las sentencias de tutela emitidas por sus Salas de Revisión, que algunas personas han pretendido convertir en una instancia adicional a las que, por voluntad del Constituyente, se han previsto para el trámite de esta acción.
Coincido también en considerar que es improcedente que a través de este mecanismo se reabra el debate del tema de fondo, cuando éste ya ha sido decidido. Con todo, no obstante la claridad y solidez de mi convicción a este respecto, aprecio que este caso concreto era uno de aquellos en que sí procedía decretar la nulidad de la decisión, que adoptó la Sala Octava de Revisión luego de no aceptar la mayoría de sus integrantes la ponencia inicial.
Como explico más adelante, considero que en el proceso de adopción y comunicación de la sentencia T-284 de 2006 se incurrió en irregularidades graves, que justificaban su invalidación. Habiéndose decidido adversamente por la Sala Plena de la Corte las solicitudes de nulidad que fueron planteadas, hago constar mi disentimiento en relación con varios puntos que, en mi opinión, justificaban la anulación del pronunciamiento, como lo sustenté en las sesiones en que el tema fue debatido.
A continuación desarrollo brevemente y en dos bloques principales las razones que sustentan mi desacuerdo con la posición mayoritaria de la Sala Plena en este caso.
La primera parte se refiere a las razones cardinales que, en mi opinión, justificaban una decisión diferente a la adoptada por la Sala Plena, lo cual incluye los siguientes aspectos:
1-) El señor Jaime Torralvo Suárez tenía legitimación suficiente para intervenir y ser escuchado en este incidente de nulidad.
2-) En este caso se presentaron situaciones que, conforme a la reiterada jurisprudencia de la Corte, darían lugar a la nulidad de la sentencia de tutela expedida por una de las Sala de Revisión.
3-) Al expedir la sentencia T-284 de 2006 se varió la jurisprudencia sentada por la Sala Plena de esta Corte en las sentencias SU-640 de 1998 y SU-168 de 1999, en relación con la posibilidad o no de reintegrar a su cargo al accionante, en casos como el aquí debatido.
4-) La sentencia cuya nulidad se pretendía desconoció también pronunciamientos de esta Corte en torno al tema de cuándo existe vía de hecho por defecto sustantivo.
5-) También fue violado el debido proceso con esa sentencia, afectando a intervinientes en el proceso electoral tramitado ante el Consejo de Estado con anterioridad a la acción de tutela.
Una vez analizados estos aspectos, la segunda parte contiene algunas reflexiones más específicas sobre el caso concreto, el contenido de la sentencia cuya nulidad se pretendía y las consecuencias de la postura asumida en este caso por la Corte Constitucional. Estos temas particulares son:
6-) La afectación de derechos de terceros por efecto del fallo de tutela.
7-) El derecho de los elegidos y de los electores.
8-) La vulneración de la cosa juzgada constitucional, por desprecio de lo decidido en la sentencia C-543 de octubre 1° de 1992 de esta misma Corte.
9-) El uso indebido de la acción de tutela como instancia adicional al proceso judicial ordinario, cuya decisión final se discute a través de ella.
A continuación abordo, en el mismo orden anunciado, cada uno de los temas planteados:
PRIMERA PARTE
1-) Legitimación del señor Jaime Torralvo Suárez para intervenir en el incidente de nulidad
La Sala Plena de la Corte Constitucional rechazó el incidente de nulidad planteado mediante apoderado por el señor Jaime Torralvo Suárez, por considerar que carecía de legitimación para hacer dicha solicitud en el presente caso. Sin embargo, contrario a lo sostenido por la posición mayoritaria, observo que el interviniente Torralvo Suárez sí tenía legitimación suficiente para haber sido escuchado.
El auto del cual discrepo cita como sustento de esta determinación jurisprudencia anterior de la Corte, conforme a la cual “no se le puede exigir al juez de tutela el cumplimiento de obligaciones como la notificación de terceros cuyo conocimiento no es deducible de los documentos que conforman el expediente”[76], de donde se deduce que el interés de un tercero como Torralvo Suárez era totalmente desconocido e insospechado para la Corte al momento de proferirse la sentencia T-284 de 2006, cuya nulidad se pretendía en este caso.
Sin embargo, al ordenar el reintegro al cargo de Gobernador de Córdoba del accionante Libardo José López Cabrales, la citada sentencia T-284 de 2006 advirtió que esta decisión debería ejecutarse “sin perjuicio de que se haya o no adelantado un nuevo proceso electoral para elegir gobernador”. Con ello demuestra conocer que paralelamente se estaba adelantando en el Departamento de Córdoba un nuevo proceso electoral para proveer el cargo de Gobernador que había quedado vacante, por efecto de la sentencia de nulidad electoral proferida meses atrás por el Consejo de Estado. Y no podía ser de otro modo, ya que fue precisamente esa decisión judicial la que dio lugar al ejercicio de la acción de tutela por parte del accionante, Libardo José López Cabrales.
Así pues, al tomar su decisión el 5 de abril de 2006, la Corte tenía conciencia de que había personas que resultarían afectadas por dicha decisión, a partir de lo cual les impone de antemano el deber jurídico de afrontar este resultado, con lo que, además, implícitamente las vincula al contexto de la acción. No obstante tiempo después, con ocasión del incidente de nulidad, la Corte le niega al principal afectado interés y legitimación para controvertir su decisión, lo que crea una importante contradicción frente a los efectos que la sentencia T-284 tiene para los participantes del proceso electoral que concluyó en el Departamento de Córdoba en abril de 2006, por cierto, antes de hacerse pública dicha decisión.
En la misma línea de lo ya explicado, se afirma en el auto 256 de 2006 que Torralvo Suárez carece de legitimación para promover este incidente de nulidad por cuanto la sentencia T-284 de 2006 no le impartió orden alguna, y en tanto el interés que ahora alega no era para esa fecha conocido para la Corte. Sin embargo, es evidente que la orden de reintegro del anterior Gobernador, “sin perjuicio de que se haya o no adelantado un nuevo proceso electoral para elegir gobernador”, inevitablemente implica que el primero de tales casos (que se hubiere adelantado un nuevo proceso electoral), traería consigo el desalojo de quien hubiere sido elegido como resultado de dicho proceso.
En este caso, empero no haber sido identificado con nombre propio, resulta difícil imaginar alguien que pudiera sufrir mayor afectación como consecuencia de la decisión.
Sin embargo, lo que la Corte decidió en su momento fue cercenar por anticipado derechos de cuya inminente consolidación tenía pleno conocimiento, decisión con la que además (como se explica más adelante en este salvamento de voto) desconoció la jurisprudencia de unificación de la Sala Plena de la Corte, y dio origen a la causal de nulidad que invocaba el incidentante Torralvo Suárez.
Pese a la meridiana claridad de estos hechos, la Corte considera que Torralvo Suárez no debe ser oído, por cuanto la decisión adoptada no le impartió orden alguna ni lo afecta en absoluto.
Por las razones explicadas estimo que este razonamiento resulta gravemente contradictorio y, a diferencia de lo planteado por la mayoría, considero que el señor Jaime Torralvo Suárez tenía plena legitimación y derecho para ser oído en el incidente de nulidad válidamente promovido, siendo esta la primera razón que motiva mi discrepancia.
Por lo demás, la decisión adoptada en este sentido desconoce y contraría la línea jurisprudencial y la sana costumbre trazada en relación con este tema por la misma Corte Constitucional, conforme a la cual y ciertamente sin someter al juez de tutela a cargas excesivas, como sería la obligación de vincular al proceso a sujetos cuya potencialidad de afectación es baja e incluso remota, solía aceptarse, con todos los efectos que ello conlleva, la intervención de personas que razonablemente podrían verse afectadas por la decisión adoptada por el juez constitucional[77].
2-) Existencia de causales que darían lugar a la nulidad de la sentencia T-284 de 2006 de la Sala Octava de Revisión
Tal como lo reitera la Sala Plena de la Corte Constitucional en sus recientes autos A-100 de marzo 22 de 2006 y A-256 de septiembre 13 de 2006 (del cual me aparto a través del presente salvamento de voto), las razones que, por estricta excepción, pueden dar lugar a la anulación de una sentencia de tutela, tienen en común el hecho de involucrar la vulneración grave al debido proceso, con afectación de uno o más sujetos procesales.
Así lo plantea la Corte en el auto A-100 antes citado, al igual que en otros anteriores:
“La nulidad solamente será declarada cuando surjan irregularidades que afecten el debido proceso. Esa afectación debe ser significativa, es decir, que influya directamente y de forma sustancial sobre la decisión o en sus efectos.” [78]
Paralelo a ello se ha aducido como causal de nulidad de las sentencias de tutela el desconocimiento de la jurisprudencia de la Sala Plena de la Corte, situación que directamente se deriva de lo previsto en el artículo 34 del Decreto 2591 de 1991.
Considero que ambos incidentantes[79] tenían razón en sus solicitudes, puesto que existían motivos que, a la luz de jurisprudencia consolidada por la Corte, daban base suficiente para haber decretado la nulidad de esta sentencia: De una parte, tal como explico en los puntos 3° y 4° siguientes, se desconocieron precedentes jurisprudenciales de la Sala Plena de esta Corte, que no podían ser modificados por una Sala de Revisión. De otro lado, se vulneró el debido proceso también frente a situaciones específicas que atañen a los distintos sujetos procesales. Así lo desarrollaré más adelante, en el punto 5° del presente salvamento de voto.
Adicionalmente, tal como lo admite el auto A-256, es del caso señalar que ambos impugnantes cumplieron con los demás requisitos formales necesarios para la prosperidad del incidente, concretamente los relacionados con la oportunidad en su proposición y con la carga argumentativa que a ellos incumbía.
3-) La sentencia T-284 de 2006 desconoció jurisprudencia aplicable al presente caso
Como mencioné anteriormente, al ordenar el reintegro al cargo de Gobernador del accionante López Cabrales “sin perjuicio de que se haya o no adelantado un nuevo proceso electoral para elegir gobernador”, la sentencia T-284 de 2006 ignoró la posición sentada por la Sala Plena de la Corte Constitucional en al menos dos casos (los decididos mediante las sentencias SU-640 de 1998 y SU-168 de 1999), cuya situación de hecho era esencialmente la misma que en el presente caso.
En relación con este tema ha sostenido la Sala Plena de esta Corte:
“A manera de resumen, ha dicho esta Corporación que los presupuestos para que un cambio de jurisprudencia genere nulidad son:
1. Que la sentencia objeto de la solicitud de nulidad en forma expresa acoja una interpretación normativa contraria a una línea jurisprudencial establecida por la Corte Constitucional, definida de manera reiterada y uniforme en varias sentencias y que esta no haya sido modificada por la Sala Plena.
2. Que entre unas decisiones y otras exista identidad de presupuestos fácticos.
3. Que la diferencia en la aplicación del ordenamiento jurídico conlleve que la resolución adoptada en la sentencia atacada sea diferente a la que se venía adoptando. Es decir, que las diferencias en la argumentación no sean accidentales e intrascendentes sino que, por el contrario, se refieran a la ratio decidendi.
A partir de lo anterior resulta claro que el cambio de jurisprudencia como causal de nulidad de una sentencia de sala de revisión, ha de establecerse a partir de una comparación entre los hechos de cada caso, la ratio decidendi de cada decisión y la ‘interpretación normativa’ fijada en la primera decisión, siempre y cuando no hubiese cambios en tales elementos en el transcurso entre ambas sentencias.”[80]
Los dos pronunciamientos a que arriba hago referencia, resolvieron dos acciones de tutela en las que sendos alcaldes de municipios del Tolima buscaban ser reintegrados a sus cargos de los cuales habían sido despojados, en el primer caso por sentencia judicial y en el otro por efecto de un acto administrativo.
En ambos casos se dispuso por la Sala Plena de esta Corte que los citados alcaldes deberían ser reintegrados a sus cargos con el fin de terminar sus respectivos períodos, pero advirtiendo que esto sólo sería posible “en el caso de que aún no se haya realizado la elección popular de nuevos alcaldes en los mencionados municipios. De haber ocurrido esto último, sólo le restará a los actores entablar las acciones judiciales pertinentes, como se señala en la parte motiva”. Ello por cuanto, consideró uniformemente la Sala Plena de la Corte, el mandatario más recientemente elegido tendría frente al anterior legitimidad democrática reforzada, circunstancia que le daría un derecho prioritario para ocupar el cargo frente a esta situación particular, sin perjuicio de los derechos del gobernante removido a ser compensado por las vías legales, por la irregularidad de su desalojo.
Esta postura se fundamenta en una consideración integral de los derechos de todos los sujetos involucrados, la cual se analiza de manera más detenida en los puntos 6° y 7° de este salvamento de voto.
Debo aclarar que no desconozco que el Acto Legislativo 2 de 2002 modificó las normas sobre período de las autoridades locales (alcaldes, gobernadores, concejales y diputados) y estableció el carácter institucional de tales períodos, lo que representa un cambio innegable frente al carácter personal anteriormente entendido, según puede apreciarse en estas dos sentencias.
Sin embargo, es igualmente claro que estos cambios no resultan en modo alguno incompatibles con la postura jurisprudencial a que me refiero, por lo que, en consecuencia, no inciden en su esencia. En efecto, las razones que aconsejan que al ponderar los derechos de los distintos involucrados se opte por la continuidad del mandatario más recientemente elegido, no se modifican por el hecho de ser su período personal o institucional, ni porque aquél dure tres años (como era entonces) o cuatro (como es ahora).
Por lo anterior, es evidente que al adoptar la decisión de reintegrar al gobernador López Cabrales “sin perjuicio de que se haya o no adelantado un nuevo proceso electoral para elegir gobernador”, la Sala Octava de Revisión en su decisión de mayoría se apartó, sin facultad para ello, de la jurisprudencia conforme a la cual era necesario condicionar dicho reintegro a que no se hubieran realizado nuevas elecciones, acaecidas en este caso.
4-) Desconocimiento de la jurisprudencia en torno a la configuración de una vía de hecho
La Corte Constitucional ha extendido a través de sucesivas sentencias de unificación la doctrina de la vía de hecho, relacionada con los casos en que la acción de tutela procede contra decisiones judiciales, que sólo en apariencia merecerían ser tenidas como tales[81].
La última de las sentencias citadas (SU-881 de 2005) presentó de la siguiente forma la doctrina de la Corte a este respecto:
“(...) la Corte ha indicado que hay lugar a la interposición de la acción de tutela contra una decisión judicial cuando (1) la decisión impugnada se funda en una norma evidentemente inaplicable (defecto sustantivo); (2) resulta incuestionable que el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión (defecto fáctico); (3) el funcionario judicial que profirió la decisión carece, en forma absoluta, de competencia para hacerlo (defecto orgánico); y, (4) el juez actuó completamente por fuera del procedimiento establecido (defecto procedimental).
En criterio de la Corte ‘esta sustancial carencia de poder o de desviación del otorgado por la ley, como reveladores de una manifiesta desconexión entre la voluntad del ordenamiento y la del funcionario judicial, aparejará su descalificación como acto judicial’. Revisadas las decisiones pertinentes, parece claro que, implícita o expresamente, cada vez que esta Corporación confiere un amparo constitucional contra una sentencia judicial, lo hace fundada en uno de estos cuatro posibles defectos.”
Ahora bien, tan grave como que los jueces al fallar los procesos comunes sometidos a su conocimiento incurran en una real vía de hecho, es el que el juez constitucional al decidir una acción de tutela estime como constitutiva de vía de hecho una situación que en realidad no lo sea.
En el caso de las decisiones adoptadas por las Salas de Revisión, en el evento de que una de ellas incurra en un exceso de esta naturaleza, caería además, sin duda, en aplicación indebida de los presupuestos constitucionales que, de acuerdo con lo antes explicado, justificaría la anulación por la Sala Plena de las sentencias de tutela así expedidas.
En el presente caso, la mayoría de los integrantes de la Sala Octava de Revisión coligió (folio 46 de la sentencia T-284 de 2006) que la Sección Quinta del Consejo de Estado incurrió en vía de hecho por defecto sustantivo, al aplicar en el caso concreto la inhabilidad contenida en el numeral 4° del artículo 30 de la Ley 617 de 2000, a propósito de la contratación que una empresa de Libardo José López Cabrales hizo con una entidad cooperativa, cuyos miembros mayoritarios son municipios y otras entidades territoriales de la región.
Se ha dicho por esta Corte que el concepto de defecto sustantivo, que la misma sentencia T-284 ejemplifica páginas adelante con extensas transcripciones jurisprudenciales, viene caracterizado por situaciones clara y evidentemente indebidas, que no ofrezcan duda sobre su carácter antijurídico. Es precisamente en razón de esa evidencia que se le ha endilgado el duro calificativo de vía de hecho, para que, por excepción, la decisión que groseramente contenga tal defecto sea invalidada por el juez constitucional, como resultado del ejercicio de la acción de tutela.
Como bien planteó el inicial Magistrado Ponente en la Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional, tras cuidadoso análisis a los antecedentes del proceso electoral cumplido ante la Sección Quinta del Consejo de Estado, que culminó con la sentencia de 24 de agosto de 2005, dicha corporación judicial no incurrió en arbitrariedad sustantiva, mucho menos en vía de hecho, al realizar la interpretación que la condujo a declarar nula la elección de López Cabrales como Gobernador del Departamento de Córdoba. Por el contrario, es visible que la referida Sección Quinta realizó una interpretación razonable del derecho aplicable al caso concreto, en legítimo ejercicio de la autonomía que para tales efectos reconoce el artículo 228 de la Constitución Política.
En efecto, el tema del cual proviene la controversia es el relacionado con la aplicación a cierto tipo de entidades cooperativas (las constituidas por entidades públicas) de la Ley 80 de 1993, lo cual no se ha caracterizado precisamente por tener una interpretación pacífica.
El punto hace parte de la controversia sobre cómo deben catalogarse -si como públicas o como privadas- las personas jurídicas que reúnen simultáneamente características propias de los dos tipos de entidades, tema sobre el cual no podría afirmarse que existe hoy en día completo acuerdo en la doctrina y la jurisprudencia.
Son sustentadas y merecen respeto las razones de la interpretación acogida por la Sección Quinta en la decisión que a ella y a nadie más correspondía tomar, pero que dio origen a la extralimitada acción de tutela. También lo son las reafirmadas por el Magistrado de esta Corte que tuvo que convertir su inicial ponencia en salvamento de voto y aún podría hallársele fundamento a lo prohijado por los dos Magistrados de la Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional que impusieron su opinión en la providencia T-284 de 2006, lo cual impide catalogar como vía de hecho alguna de tales interpretaciones[82]. Sólo que el único órgano competente para decidir tal caso es el Consejo de Estado, tribunal supremo de lo contencioso administrativo por expresa e incontrovertible determinación de la Constitución Política de Colombia.
La Corte Constitucional ha sido reiterativa en señalar que, dentro de parámetros razonables, las divergencias interpretativas no constituyen vía de hecho que, como tal, pueda dar lugar a la invalidación de las decisiones que acojan una u otra línea interpretativa. En relación con este tema deben destacarse pronunciamientos como los siguientes:
“Dentro del contexto antes expuesto, la Corte ha sostenido que no toda discrepancia interpretativa -defecto sustantivo- conlleva, prima facie, a la ocurrencia de una vía de hecho. El principio de autonomía e independencia judicial, pilar fundamental del Estado social de derecho, no permite que por vía de la acción de tutela se controviertan las decisiones judiciales con la simple excusa de que el criterio adoptado por el operador jurídico no es compartido por las partes o por el fallador que lo revisa. De hecho, las posibles diferencias de interpretación, sustentadas en un principio de razón suficiente, no pueden ser calificadas como vías de hecho pues, en realidad -lo ha dicho este Tribunal-, la eventual disparidad de criterios sobre un mismo asunto no implica por ella misma un desconocimiento grosero de la juridicidad, sino una consecuencia humana del ejercicio del derecho.”[83]
Más recientemente, en el ya citado auto A-100 de 2006, expuso a este respecto la Sala Plena de la Corte Constitucional, siendo esta además la ratio decidendi y el hecho determinante que condujo a la anulación de la sentencia T-481 de 2005 (realzo en negrilla):
“En aras de proteger el principio de la autonomía judicial y de la seguridad jurídica, la ocurrencia de los referidos defectos debe ser claramente demostrada, al igual que la magnitud y trascendencia de los mismos.
Por tal razón, una mera divergencia en la interpretación adoptada por los jueces competentes respecto de los hechos ocurridos o de las normas aplicables jamás puede ser catalogada como una vía de hecho.”[84]
Así pues, al considerar como vía de hecho una actuación legítima que no reunía tales características, la mayoría de la Sala de Revisión desconoció también jurisprudencia de la Sala Plena de esta Corte, que ha clarificado el contexto en que las interpretaciones judiciales deben considerarse legítimas y sobre qué constituye y qué no vía de hecho por defecto sustantivo. Por conformar tal jurisprudencia puedo citar, entre otras, las sentencias SU-1185 de 2001 (M. P. Rodrigo Escobar Gil); SU-120 de 2003 (M. P. Álvaro Tafur Galvis) y SU-881 de 2005 (M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra), además del mencionado auto A-100 de 2006 (M. P. Manuel José Cepeda Espinosa), emanado así mismo de la Sala Plena de esta Corte.
No sobra acotar que tratándose de jurisprudencia de la Sala Plena relacionada con un tema tan comprehensivo como es la procedencia de la acción de tutela y los alcances del concepto de vía de hecho, la identidad de presupuestos fácticos no supone igualdad absoluta de los hechos, que mal la habrá en diversidad de circunstancias de tiempo, de modo y/o de lugar, entre las situaciones que hayan dado lugar a las sentencias cuyo precedente se estima como desconocido y aquella(s) que sin autorización de la Sala Plena acoge(n) una línea jurisprudencial diferente. Por esta razón, considero inapropiado que la Sala Plena hubiera descartado de plano el desentendimiento de las sentencias de unificación citadas por la señora Consejera de Estado impugnante, bajo el argumento de que el tema de fondo sobre el cual ellas versaron era diferente al que aquí ocupaba la atención de la Corte.
En razón a lo explicado en este aparte, es esta una muy importante razón adicional, que justificaba la anulación de la sentencia T-284 de 2006 por parte de la Sala Plena de esta Corte.
5-) La sentencia T-284 de 2006 vulneró el debido proceso, afectando a intervinientes en el juicio electoral
La sentencia T-284 de 2006 debió haber sido anulada por la Sala Plena de esta Corte, también por cuanto con su expedición y comunicación se vulneró el debido proceso, con afectación a intervinientes.
En el caso del impugnante Torralvo Suárez, la decisión de reintegrar a López Cabrales “sin perjuicio de que se haya o no adelantado un nuevo proceso electoral para elegir gobernador”, violó frontalmente su justa situación al conculcar, por vía de consecuencia, un derecho suyo, legítimamente ganado.
La lesión al debido proceso es más notoria en cuanto, pese a ser éste el contenido de la decisión en comento, se adoptó sin haber vinculado al proceso a quien tenía, en el menor de los casos, y para no entrar en dispendiosas confrontaciones de fechas, sustentada e inmediata expectativa, y tampoco se le notifica ni se le informa sobre los recursos o medios de defensa procedentes. En el fondo, ello equivale a impedirle usar tales medios de defensa, no obstante ser evidente el perjuicio que el acto en mención ocasiona, por consecuencia, lo que innegablemente afectó su derecho de defensa y otras manifestaciones trascendentales del debido proceso.
De otra parte, estimo que la sentencia T-284 de 2006 desconoció también el debido proceso en cuanto a los señores integrantes de la Sección Quinta del Consejo de Estado, al desestimar las explicaciones dadas en respuesta a la acción de tutela contra ellos incoada, pasando por alto las serias dificultades interpretativas a que se hizo referencia en el punto anterior, y llegando al extremo de calificar dicha actuación como una vía de hecho por defecto sustantivo, que como tal justificara el correctivo extraordinario de la acción de tutela.
SEGUNDA PARTE
6-) Afectación a derechos de terceros
El juez constitucional ha sido siempre consciente de la necesidad de que los fallos de tutela, a través de los cuales se protegen los derechos fundamentales, no afecten de contera los de terceras personas que sean igualmente dignos de protección constitucional.
En casos específicos en los que se presenta tensión entre los derechos fundamentales invocados por el accionante en tutela y los de otras personas, especialmente terceros determinados o determinables que no han sido oídos dentro del trámite de la correspondiente acción, la Corte Constitucional ha puesto de presente la necesidad de ponderar, de manera prudente, los derechos en conflicto.
Es esta una necesidad evidente e innegable, ya que de lo contrario la protección de derechos fundamentales podría paralelamente crear situaciones en las que se lesionen los mismos u otros derechos, so pretexto de la acción garantista que corresponde desarrollar al juez constitucional.
Esta elemental preocupación ha conducido a que, cuando ello ha sido necesario, se ordene la recepción de declaraciones o la práctica de pruebas adicionales antes de adoptar la decisión definitiva en sede de tutela, o se invalide la actuación surtida y se ordene rehacerla previa la efectiva vinculación de las personas que, de acuerdo con lo que consta en el expediente, debieron ser tenidas en cuenta al tomar dicha decisión[85].
La necesidad de considerar la situación de terceras personas se ve reflejada también en otros aspectos propios de la acción de tutela, por ejemplo, el principio de inmediatez que condiciona su ejercicio al requisito de que ésta se interponga dentro de un término razonable, pues el ejercicio extemporáneo de la tutela expondría a cambios súbitos, y por lo mismo injustificados, a personas que confiaban fundadamente en la estabilidad de una determinada situación.
No obstante la existencia de esta clara línea jurisprudencial, que por lo demás no se deriva de la generosidad del juez constitucional sino de la equidad y la juridicidad de las decisiones y de la misma naturaleza de las cosas en derecho, en este caso la Sala Octava de Revisión no adoptó medidas encaminadas a prevenir el perjuicio que la decisión en ciernes pudiera causar a terceros. Por ejemplo, hubiera podido dar aviso urgente a la organización electoral para que suspendiera o aplazara la nueva elección, hasta tanto se adoptara y notificara una decisión final sobre el tema debatido en sede de tutela, o asegurarse de comunicar la decisión en forma más oportuna, de manera que la realización de la elección que tuvo lugar el día 9 de abril de 2006 y la consolidación de un nuevo derecho se hubieran detenido por la elemental consideración de no ser necesarias.
Por el contrario, al disponer que el Gobernador López Cabrales fuera reintegrado a su cargo“sin perjuicio de que se haya o no adelantado un nuevo proceso electoral para elegir gobernador”, la Sala de Revisión adoptó por mayoría una decisión que, más que ignorar, cercenó los derechos de terceros que debieron haber sido tenidos en cuenta en la decisión adoptada. Luego, al quedar en firme este fallo como consecuencia de la sorprendente decisión de la Sala Plena de no decretar la nulidad solicitada, esta circunstancia se constituye en un grave precedente, que con sobrada razón ha generado preocupación en la ciudadanía, situación que no puedo menos que deplorar.
7-) El derecho de los elegidos y de los electores
Al proyectar al caso concreto los principios que analicé en el punto anterior, es necesario considerar la situación particular de los electores y del elegido, en el certamen cumplido en el Departamento de Córdoba el domingo 9 de abril de 2006.
Era necesario considerar entonces, tanto al adoptar el fallo de tutela como al decidir sobre su eventual nulidad, que la situación del vencedor en estos comicios, sus derechos y legítimas expectativas, eran en lo esencial idénticos a los del Gobernador López Cabrales, quien supuestamente tenía derecho a ocupar un cargo público para el cual fue democráticamente elegido, pero fue removido.
En efecto, el impugnante Torralvo Suárez se inscribió para participar como candidato en una elección democrática, convocada en desarrollo de lo previsto en la Constitución y la ley, y como resultado de tal elección, fue popularmente escogido como Gobernador del Departamento para un período previamente determinado.
Luego, a consecuencia de una decisión judicial totalmente ajena a su comportamiento (la sentencia T-284 de 2006), también fue despojado del derecho ganado en las urnas y súbitamente removido de su cargo, con lo que bien podría considerar vulnerados los mismos derechos fundamentales que invocó como violados el accionante López Cabrales, y que en sus propias palabras fueron “el debido proceso (art. 29 C. P.), el ejercicio de funciones públicas y el poder político de elección popular (art. 40 C. P.)”.
Tal equiparación de situaciones hace colocar también en la balanza los derechos de los electores, que habiendo sido nuevamente convocados a comicios, escogieron de buena fe a uno de los candidatos participantes, en ejercicio del derecho también fundamental de que trata el artículo 40 de la Constitución Política (numerales 1° y 2°). Con razón surgió, precisamente de allí, la razón de ser de la doctrina expuesta en las sentencias de unificación SU-640 de 1998 y SU-168 de 1999, en las que se consagró la legitimidad reforzada por el hecho de una elección popular más reciente, doctrina desatendida por dos de los Magistrados de la Sala Octava de Revisión y que la plenaria de la corporación omitió hacer valer, al no decretar la nulidad justamente impetrada.
Como puede apreciarse, además del desconocimiento de la posición consolidada por la Sala Plena de esta Corte, la decisión contenida en la sentencia T-284 de 2006 y no repudiada a través del auto A-256 por la mayoría de la actual Sala Plena, ostensiblemente lesionó derechos fundamentales de otras personas, concretamente del ciudadano Jaime Torralvo Suárez, ganador de los comicios del 9 de abril de 2006 y de los electores que de buena fe participaron en dicha elección.
De esta manera, también sostengo que la mayoría de la Sala de Revisión debió asumir esta apreciación jurídica al emitir su fallo; al no haberlo hecho, se imponía por otra razón más la anulación de dicho fallo por la Sala Plena de esta Corte, conforme a lo pedido por los impugnantes.
8) La vulneración de la cosa juzgada constitucional
Aunque ya resulte obvio, no sobra agregar que con una decisión como la contenida en la sentencia T-284 de 2006, en la cual, como se explicó en el punto 4° de este salvamento de voto, se consideró como vía de hecho por defecto sustantivo una situación que no podía merecer tal calificativo, la Corte despreció una vez más un pronunciamiento propio en control de constitucionalidad y el efecto de cosa juzgada, quebrantando lo estatuido en el artículo 243 de la Constitución Política.
Me refiero puntualmente a los efectos de la sentencia C-543 de octubre 1° de 1992 (M. P. José Gregorio Hernández Galindo), mediante la cual la corporación, al estimar que la acción de tutela no procede frente a providencias judiciales que pongan fin a un proceso, declaró inexequibles los artículos 11, 12 y 40 del Decreto 2591 de 1991, reguladores del amparo contra tal clase de decisiones.
Reafirmo una vez más lo anterior por cuanto, no obstante reconocer en su riguroso sentido primigenio el concepto de vía de hecho y sus consecuencias, término con el que vinieron a denominarse las actuaciones de hecho a que se refirió dicha sentencia, no encuentro ni un mínimo indicio de que en el presente caso se hubiera perpetrado arbitrariedad alguna en la actuación desplegada por la Sección Quinta del Consejo de Estado a través de su sentencia de 24 de agosto de 2005.
Considero, por el contrario, que se trata de una interpretación asumida de manera razonada por el órgano competente, frente a la cual hay una vulneración de la cosa juzgada constitucional al ser de nuevo desacatada la referida sentencia, cuando el juez constitucional accede, por precaria mayoría en una de sus Salas de Decisión, a una tutela contra providencia judicial bajo supuestos diferentes a los que la misma Corte Constitucional trazó en el referido fallo de inexequibilidad.
9-) La acción de tutela como instancia adicional al proceso judicial regular, cuya decisión final se discute a través de ella
Finalmente, deploro una vez más que a partir de una utilización desmadrada, gaseosamente expansible, la acción de tutela en forma tan frecuente siga siendo objeto de abuso, como instancia que no fue prevista ni admitida en la Constitución Política ni por la ley, frente a toda clase de procesos judiciales.
Como la experiencia lo viene denotando, ese es desafortunadamente el caso de ésta y de muchas de las decisiones de tutela que revisa la Corte Constitucional, con desatino en el caso que motiva el presente salvamento de voto. Observo que esa malhadada costumbre no tiene justificación ni soporte y erosiona el también fundamental derecho a la seguridad jurídica, adulterando la institución de la acción de tutela, que sin duda es la más importante realización de la Constitución Política de 1991, al alcance del ser humano para en forma expedita proteger sus verdaderos derechos fundamentales, y no para descomponer el correcto uso y buen suceso de otras acciones judiciales.
El desbordamiento que en este campo padece la República de Colombia obliga a efectuar un alto en el camino, para que se revise lo que está pasando y sean retomados con cordura los reales propósitos que dieron lugar al establecimiento de esa valiosísima garantía que es la acción de tutela.
En los anteriores términos dejo planteadas las razones de mi respetuoso disentimiento.
NILSON PINILLA PINILLA
[1] Sentencia con aclaración de voto del Consejero Darío Quiñónez Pinilla y salvamento de voto del Consejero Reinaldo Chavarro Buriticá.
[2] Folio 01 de la actuación.
[3] Folio 59 de la actuación.
[4] Folio 01 de la actuación.
[5] Obran a folios 63 a 76 de la actuación.
[6] Obra a folio 79 de la actuación.
[7] Reposa a folio 80 de la actuación.
[8] Escrito a folio 87 de la actuación.
[9] Escrito a folio 93 de la actuación.
[10] Obra a folio 128 de la actuación.
[11] Reposa a folio 129 de la actuación.
[12] Escrito a folio 136 de la actuación.
[13] Escrito a folio 142 de la actuación.
[14] Ver, entre otros, los Autos 08 de 1993, 022 de 1998 y 031A de 2002 y 146 de 2003.
[15] Así lo sostuvo la Sala Plena de esta Corporación, al decidir la solicitud de nulidad presentada contra la Sentencia SU – 636 de 2003, M.P. Dr. Jaime Araujo Rentería, mediante el Auto del 28 de octubre de 2003.
[16] Esta postura ha sido adoptada por la Sala Plena de la Corte Constitucional, en los Autos: A-057 de 2004, A-118 de 2005, entre otros.
[17] Cfr. Autos 162/03 MP. Rodrigo Escobar Gil, 146ª/03 MP. Clara Inés Vargas, 029ª y 031ª de 2002 MP. Eduardo Montealegre Lynett, 256/01 MP. Marco Gerardo Monroy Cabra. Ver también los autos 232/01, 053/01, 082/00, 050/00, 074/99, 013/99, 026ª/98, 022/98, 053/97, 033/95 y 008/93.
[18] Cfr. Autos 105 A de 2000 y 031 A de 2002.
[19] Cfr. Autos 052 de 1997, 003A y 082 de 2000
[20] Cfr. Auto 053 de 2001
[21] Cfr. Auto 062 de 2000
[22] Cfr. Auto 022 de 1999
[23] Auto 082 de 2000.
[24] Auto 008 de 1993, en donde se declaró la nulidad de la Sentencia T-120/93, porque efectivamente la Sala Séptima de Revisión de tutelas, contrarió la jurisprudencia de la Corte, en sentencia C-592 de 1992.
[25] Ver Auto 013/97, M.P. José Gregorio Hernández Galindo ( En esta ocasión, la Corte negó la solicitud de nulidad por estimar que en la sentencia T-972 de 1999, al estudiar un supuesto de hecho diferente, no había variado la línea jurisprudencia de las sentencias SU-342/95, SU-511/95 y SU-599/99).
[26] Auto 139 de 2004 (MP: Humberto Sierra Porto).
[27] Auto 196 de 2006: “...por cambio de jurisprudencia debe entenderse la modificación de los criterios de interpretación del principio, regla o ratio juris que haya servido de fundamento reiterado, consistente y uniforme a decisiones judiciales anteriores frente a supuestos idénticos. De suerte que, la violación del derecho fundamental al debido proceso se presenta, precisamente, por desconocer la ratio juris frente a un nuevo proceso con características iguales a los de sus antecesores”.
[28] Las siguientes son algunas de las sentencias de unificación, en las que la Sala Plena de la Corte Constitucional se ha pronunciado acerca de los eventos excepcionales en los que es procedente la acción de tutela frente a providencias judiciales: SU-014 de 2001 (MP: Martha Victoria Sáchica Méndez), SU-061 de 2001 (MP: Alfredo Beltrán Sierra), SU-062 de 2001 (MP: Eduardo Montealegre Lynett), SU-622 de 2001 (MP: Jaime Araujo Rentería), SU-858 de 2001 (MP: Rodrigo Escobar Gil), SU-913 de 2001 (MP: Marco Gerardo Monroy Cabra), SU-1184 de 2001 (MP: Eduardo Montealegre Lynett), SU-1185 de 2001 (MP: Rodrigo Escobar Gil), SU-1219 de 2001 (MP: Manuel José Cepeda Espinosa), SU-1299 de 2001(MP: Manuel José Cepeda Espinosa), SU- 1300 de 2001 (MP: Marco Gerardo Monroy Cabra), SU-132 de 2002 (MP: Alvaro Tafur Galvis), SU-159 de 2002 (MP: Manuel José Cepeda Espinosa), SU-837 de 2002 (MP: Manuel José Cepeda Espinosa), SU-058 de 2003 (MP: Eduardo Montealegre Lynett), SU-120 de 2003 (MP: Alvaro Tafur Galvis), SU-1159 de 2003 (MP: Manuel José Cepeda Espinosa) y SU-881 de 2005(MP: Marco Gerardo Monroy Cabra).
[29] Sentencia SU-014 de 2001 (MP: Martha Victoria Sáchica Méndez).
[30] Cfr, entre otras, las Sentencias T-231/94, T008/98, T-567/98.
[31] Sentencia T-654 de 1998 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[32] Sentencia T-231 de 1994 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. En igual sentido T-162 de 1998 entre otras.
[33] Sobre el particular, además de la ya citada sentencia C-231 de 1994, pueden consultarse, entre varias, las sentencias T-008 de 1998 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz y C-984 de 1999 M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[34] Cfr. sentencia T-522 de 2001 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. Para la Corte “es evidente que se desconocería y contravendría abiertamente la Carta Política si se aplica una disposición cuyo contenido normativo es precisamente, y solamente, impedir que se otorguen medidas de aseguramiento a los sindicados porque los procesos se adelantan ante jueces especializados”, razón por la cual el juez, al constatar su existencia, tendría que haber aplicado la excepción de inconstitucionalidad.
[35] Cfr. sentencia SU-1722 de 2000 M.P. Jairo Charry Rivas Tal es el caso por ejemplo de todas las decisiones judiciales en las que se viola el principio de “no reformatio in pejus”.
[36] Cfr., por ejemplo, las sentencias T-804 de 1999 M.P. Antonio Barrera Carbonell y C-984 de 1999 M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[37] Sentencia SU-881 de 2005 (MP: Marco Gerardo Monroy Cabra).
[38] Sentencia T-231 de 1994 MP. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[39] Ver Sentencia T-008/98, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz,(En esta ocasión, la Corte estudiaba la supuesta vía de hecho por haber tenido en cuenta una prueba nula de pleno derecho en un proceso penal. La Corporación, después de determinar que en el proceso existía un testimonio recaudado con reserva de identidad obtenido contrariando el debido proceso, encontró que esto no constituía vía de hecho porque dentro del proceso esa no era la única prueba en contra del sindicado. Sólo de basarse un proceso únicamente en la prueba inválidamente obtenida se hubiera constituido vía de hecho en el mismo)
[40] En la sentencia T-462 de 2003, la Corte explicó que “una providencia judicial adolece de un defecto sustantivo (i) cuando la norma aplicable al caso es claramente inadvertida o no tenida en cuenta por el fallador, (ii) cuando a pesar del amplio margen interpretativo que la Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, la aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente (interpretación contra legem) o claramente perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes (irrazonable o desproporcionada), y finalmente (iii) cuando el fallador desconoce las sentencias con efectos erga omnes tanto de la jurisdicción constitucional como de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, cuyos precedentes se ubican en el mismo rango de la norma sobre la que pesa la cosa juzgada respectiva”.
[41] Sobre el particular, además de la ya citada sentencia C-231 de 1994, pueden consultarse, entre varias, las sentencias T-008 de 1998 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz y C-984 de 1999 M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[42] Cfr. sentencia SU-1722 de 2000 M.P. Jairo Charry Rivas Tal es el caso por ejemplo de todas las decisiones judiciales en las que se viola el principio de “no reformatio in pejus”.
[43] Cfr., la sentencia C-984 de 1999 M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[44] Sentencia SU-159/02 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa S.V. Jaime Araujo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra y Rodrigo Escobar Gil.
[45] En la sentencia T-774 de 2004 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa) se describe la evolución presentada de la siguiente manera: “(...) la Sala considera pertinente señalar que el concepto de vía de hecho, en el cual se funda la presente acción de tutela, ha evolucionado en la jurisprudencia constitucional. La Corte ha decantado los conceptos de capricho y arbitrariedad judicial, en los que originalmente se fundaba la noción de vía de hecho. Actualmente no ‘(…) sólo se trata de los casos en que el juez impone, de manera grosera y burda su voluntad sobre el ordenamiento, sino que incluye aquellos casos en los que se aparta de los precedentes sin argumentar debidamente (capricho) y cuando su discrecionalidad interpretativa se desborda en perjuicio de los derechos fundamentales de los asociados (arbitrariedad). Debe advertirse que esta corporación ha señalado que toda actuación estatal, máxime cuando existen amplias facultades discrecionales (a lo que de alguna manera se puede asimilar la libertad hermenéutica del juez), ha de ceñirse a lo razonable. Lo razonable está condicionado, en primera medida, por el respeto a la Constitución.’ En este caso (T-1031 de 2001) la Corte decidió que la acción de tutela procede contra una providencia judicial que omite, sin razón alguna, los precedentes aplicables al caso o cuando ‘su discrecionalidad interpretativa se desborda en perjuicio de los derechos fundamentales de los asociados.’
[46] Ver, entre otros, los Autos 053 de 2001, 010A de 2002, 131 de 2004, 060 y 196 de 2006.
[47] Auto 053 de 2001, 139 e 2004, 060 y 196 de 2006, entre otros.
[48] Íbidem.
[49] El problema jurídico estudiado en la sentencia SU-881 de 2005 fue: “La Sala entrará a estudiar si constituye una violación al debido proceso y, específicamente, al principio de legalidad el aplicar el artículo 40, inciso segundo, de la Ley 472 de 1998 para determinar la responsabilidad solidaria de un hecho sucedido con anterioridad a la entrada en vigencia de la mencionada ley”.
[50] Ver Auto 082/00, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz (Una vez más, la Corte al estudiar un supuesto cambio de jurisprudencia por Sala de Revisión encuentra que a pesar de existir similitud en los casos en cuanto estudian el tema de medios alternativos a la tutela con idoneidad de proteger derechos fundamentales, existen diferencias en los hechos que ameritan la diversidad de decisiones en las diferentes sentencias).
[51] Recientemente, en Auto 060 de 2006, la Corte Constitucional manifestó que: “[Una] vez definida la existencia de una línea jurisprudencial en vigor, la procedencia de la nulidad por el cambio de precedente estará supeditada a estrictos requisitos, expresados por la doctrina constitucional de la siguiente forma: (...)
- Debe existir plena identidad entre los presupuestos fácticos de la sentencia objeto de solicitud de nulidad y los hechos jurídicos relevantes para la construcción de la regla de decisión prevista por el precedente constitucional (...)
En lo que atañe a la controversia sometida a conocimiento de la Sala, se encuentra que si bien los casos estudiados en ambas sentencias guardan similitudes, no son del todo idénticos, especialmente en lo que tiene que ver con las circunstancias que sirvieron para justificar la inminencia de un perjuicio irremediable”.
[52] Ver Auto de Sala Plena de 28 de noviembre de 2001, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra ( En esta ocasión la Corte consideró improcedente la solicitud de nulidad de la sentencia T-1084/01 por considerar que el caso de la accionante no era idéntico al tratado en jurisprudencia anterior con referencia al respeto del resultado de los concursos para el nombramiento de funcionarios de carrera administrativa )
[53] En este sentido la Corte Constitucional se ha pronunciado en los Autos: A-018A de 2004, A-048 de 2006, entre otros.
[54] Código de Procedimiento Civil, Art. 143 inc 3°: “La nulidad por indebida representación o falta de notificación o emplazamiento en legal forma, sólo podrá alegarse por la persona afectada”.
[55] Sentencia C-383 de 2000 M.P. Alvaro Tafur Galvis
[56] Cfr. Auto 048 de 2006. En esa oportunidad la Corte Constitucional conoció sobre la solicitud de nulidad contra la sentencia T-516 de 2005, que elevara la Consejera de Estado Dra. Ligia López Díaz, quien argüía, entre otros aspectos, que se había desconocido el debido proceso de terceros: “por cuanto en ninguna de las instancias procesales fueron vinculados al proceso las partes en la acción de grupo, demandantes ni demandados, “quienes resultan afectados en forma directa por el fallo de tutela”. La Corte consideró que éste cargo de nulidad no podía prosperar por falta de legitimación de la solicitante.
[57] Sentencia T-503 de 1998.
[58] Sentencias T-674 de 1997, T-658 de 2002 y T-768 de 2003.
[59] El solicitante en esa oportunidad adujo que “El perjuicio inminente que me causa la decisión que ordena el reintegro a sus funciones por parte de Ati Quigua y mi consecuente salida del Concejo de Bogotá, sin que el juez natural (Consejo de Estado), se hubiese pronunciado de fondo, equivale a la imposibilidad absoluta de ejercer la representación de quienes votaron para elegirme al Concejo de Bogotá, por lo que el derecho político se disminuye”.
[60] Sentencia T-572 de 1994 MP: Alejandro Martínez Caballero.
[61] Sentencia T-572 de 1994. La Corte, antes de tocar el tema de fondo en la acción de tutela se pronunció sobre procedencia de la tutela por entidades públicas y la improcedencia de la nulidad por falta de notificación de un particular, cuando la acción de tutela está dirigida contra una autoridad pública.
[62] Auto 148 de 2000 MP: Martha Sáchica Méndez.
[63] Sentencia T-176 de 1999 MP: Martha Sáchica Méndez
[64] Los antecedentes del auto 148 de 2000 de solicitud de nulidad por parte de Octavio Rodríguez Ossa indican que: “través de apoderado, instauró proceso ejecutivo laboral en junio de 1997, en contra de la CAJA POPULAR COOPERATIVA, la CONSTRUCTORA CAJA POPULAR LTDA y la UNIVERSIDAD SANTIAGO DE TUNJA, para obtener el pago de unos servicios profesionales prestados a la entidad universitaria y con fundamento en unos títulos valores suscritos por el representante de la institución universitaria.
El Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Tunja, mediante providencia de julio tres (3) de 1997, libró mandamiento de pago en contra de los entes demandados, ordenando el embargo y retención de los dineros que la CAJA POPULAR COOPERATIVA tuviera en el Banco Cooperativo, sucursal Tunja, hasta un límite de diez millones de pesos ($10.000.000.oo), providencia que fue revocada oficiosamente por el mismo juzgado cuando ya se encontraba ejecutoriada. Esta circunstancia, aunada a otras consideraciones jurídicas, llevaron al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja, en diciembre once (11) de 1997, a revocar esta última providencia. En consecuencia, el proceso ejecutivo laboral en contra de la CAJA POPULAR COOPERATIVA siguió su curso.
Por auto de julio once (11) de 2000, el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Tunja, atendiendo una solicitud que elevó el apoderado de la CAJA POPULAR COOPERATIVA, resolvió dar por terminado el proceso ejecutivo seguido en contra de la CAJA POPULAR COOPERATIVA y, en consecuencia, levantó las medidas cautelares dictadas en su contra, por considerar que por estar dicha entidad intervenida de conformidad con la resolución 1889 de noviembre 19 de 1997, proferida por DANCOOP, en la que se ordenó la toma de posesión de la entidad cooperativa para su administración, era procedente ordenar la terminación del proceso en contra de la misma, aplicando, para el efecto, el mismo criterio que empleó la Corte Constitucional en la sentencia T-176 de 1999.”
[65] Sentencia T-555 de 1999 MP: José Gregorio Hernández Galindo.
[66] Sentencia T-022 de 2000 MP: José Gregorio Hernández Galindo.
[67] La sentencia complementaria negaba el reintegro a la institución en la que trabajaba el tutelante, el cual ya había sido ordenado en la sentencia original.
[68] El tutelante había obtenido la nulidad del acto administrativo que lo desvinculaba del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y se había fallado a favor del restablecimiento de su derecho, ordenando el reintegro al cargo del cual había sido retirado o a otro de igual o superior categoría, así como la cancelación de los sueldos, primas, bonificaciones y demás prestaciones que se hubiesen podido causar en su favor desde cuando se produjo el retiro del servicio hasta la fecha en que se diera cumplimiento al fallo.
[69] La sentencia T-450 de 2001 (Manuel José Cepeda Espinosa) decidió la acción de tutela contra el Juzgado 15 de Familia de Bogotá por Apóstol Espitia Beltrán por que la decisión adoptada por la autoridad judicial, mediante la cual se aumentó la cuota alimentaria reconocida en favor de su hija, configuraba una vía de hecho puesto que el funcionario judicial, al ordenar el reajuste de la cuota, no apreció las circunstancias particulares en las que se encuentra el actor: un hombre de 63 años que, con los ingresos provenientes de su pensión de jubilación, debe responder -también- por una familia compuesta de cinco personas.
[70] Auto 038 de 1995 MP: Carlos Gaviria Díaz. El auto revisó la solicitud de nulidad de la acción de tutela instaurada por José Alberto Jaramillo Moreno contra el Alcalde Mayor de Santafé de Bogotá, D.C. y el Gerente de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado. La tutela buscaba la protección de los derechos a la igualdad y al trabajo mediante la aplicación del artículo 7 de la Ley 87 de 1993. La acción fue negada en primera y segunda instancia. La Sala Cuarta de Revisión, al constatar que los demandados no habían sido notificados los puso en conocimiento de la situación concediendo un plazo de tres días para alegar la nulidad. El Alcalde de Bogotá, mediante apoderado, decidió alegarla. El auto decidió anular todo lo actuado desde la presentación de la demanda.
[71] El artículo 5 del Decreto 306 de 1992 establece que las partes y quienes debe ser notificados del proceso son el tutelante y el particular, la entidad o autoridad pública contra quien se dirige la acción, al igual que los intervinientes:
"Artículo 5 de la notificación de las providencias a las partes. De conformidad con el artículo 16 del decreto 2591 de 1991, todas las providencias que se dicten en el trámite de una acción de tutela se deberán notificar a las partes o a los intervinientes. Para este efecto son partes la persona que ejerce la acción de tutela y el particular, la entidad o autoridad pública contra la cual se dirige la acción de tutela de conformidad con el artículo 13 del Decreto 2591 de 1991.
En Auto 018 de 2005 (MP: Jaime Araujo Rentería) la Corte recordó el deber de notificar a las personas directamente interesadas en las acciones de tutela:
“En reiteradas oportunidades, la Corte Constitucional ha hecho énfasis en la necesidad de notificar a las personas directamente interesadas, la iniciación del trámite que se origina con motivo de la instauración de la acción de tutela, así como la decisión que en consecuencia se adopte, lo cual, lejos de ser un acto meramente formal o procedimental, constituye la garantía procesal que, necesariamente, asegura la efectividad del derecho de defensa del sujeto pasivo de la acción y el principio de publicidad en las actuaciones públicas.
De conformidad con el artículo 16 del Decreto 2591 de 1991, “las providencias que se dicten se notificarán a las partes o intervinientes, por el medio que el juez considere más expedito y eficaz.” En el mismo sentido, el artículo 5º del decreto 306 de 1992 estableció que “todas las providencias que se dicten en el trámite de una acción de tutela se deberán notificar a las partes o a los intervinientes (...) El juez velará porque de acuerdo con las circunstancias, el medio y la oportunidad de la notificación aseguren la eficacia de la misma y la posibilidad de ejercer el derecho de defensa”.
[72] Auto 025 de 1998 MP: Alejandro Martínez Caballero. El auto se pronunció sobre la acción de tutela instaurada por Maricela Ducuara Sánchez, en representación de su hijo Giovanny Castillo Ducuara contra la prestadora de salud CREASALUD LTDA. La Corte Constitucional constató, antes de proferir fallo de fondo, que la tutela se dirigió contra un particular contratista que había sido contratado, a través de la administradora de recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio para prestar los servicios de salud a sus afiliados. La tutelante, por ser docente se encontraba inscrita a dicho Fondo, que no había sido informado de la acción de tutela. Por lo tanto, se concluyó que se debía decretar la nulidad de lo actuado para enterar al Fondo, pues éste tenía un interés directo en el proceso dado que tenía la obligación primaria de prestar los servicios de salud. En la sentencia (T-415 de 1998) se ordenó al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio que continuara prestando el servicio de salud al menor así “ORDENA al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio que, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la presente sentencia, preste, directamente o por intermedio de terceros, todos los servicios médicos requeridos al menor Geisson Giovanny Castillo, lo cual deberá garantizarse hasta los 18 años.”
[73] Auto 210 de 2003 MP: Eduardo Montealegre Lynett. Reiterado en Auto 107 de 2002, MP: Jaime Córdoba Triviño y en Auto 097 de 2005 MP: Jaime Araujo Rentería.
[74] Ley 270 de 1996: “ARTICULO 56 FIRMA Y FECHA DE PROVIDENCIAS Y CONCEPTOS. El reglamento interno de la Corte Suprema de Justicia, de la Corte Constitucional, de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y del Consejo de Estado, respectivamente, determinará, entre otras, la forma como serán expedidas y firmadas las providencias, conceptos o dictámenes adoptados. En dicho reglamento se deberá además incluir un término perentorio para consignar en el salvamento o la aclaración del voto los motivos de los Magistrados que disientan de la decisión jurisdiccional mayoritaria, sin perjuicio de la publicidad de la sentencia. La sentencia tendrá la fecha en que se adopte”. (Resalta la Corte).
[75] Ver autos A-109/02, M.P: Rodrigo Escobar Gil, Auto 210 de 2003 MP: Eduardo Montealegre Lynett. Reiterado en Auto 107 de 2002, MP: Jaime Córdoba Triviño y en Auto 097 de 2005 MP: Jaime Araujo Rentería.
[76] Se citan como antecedentes de esta posición los autos A-109/02 (M. P. Rodrigo Escobar Gil); A-210 de 2003 (M. P. Eduardo Montealegre Lynnet); A-107 de 2002 (M .P. Jaime Córdoba Triviño) y A-097 de 2005 (M. P. Jaime Araújo Rentería).
[77] Como ejemplos de esta línea jurisprudencial véanse los autos A-11 de 1997 (M. P. Vladimiro Naranjo Mesa), A-27 de 1997 (M. P. Antonio Barrera Carbonell), A-33 de 1997 (M. P. Fabio Morón Díaz), la sentencia T-1020 de 1999 (M. P. Fabio Morón Díaz) y más recientemente los autos A-97 de 2005 (M. P. Jaime Araújo Rentería), A-132 de 2005 (M. P. Rodrigo Escobar Gil), A-170 de 2005, A-99A y A-234 de 2006 (M. P. Jaime Córdoba Triviño) y A-217 de 2006 (M. P. Humberto Sierra Porto).
[78] El auto A-100 de 2006 cita a su vez los autos 105-A de 2000 y 031-A de 2002.
[79] El ciudadano Jaime Torralvo Suárez y la Consejera de Estado doctora María Noemí Hernández Pinzón.
[80] Auto 139 de 2004 (M. P. Humberto Sierra Porto).
[81] Las siguientes son fallos de unificación, mediante los cuales la Sala Plena de la Corte Constitucional ha seguido ampliando los eventos, que en principio consideró muy excepcionales, para hacer procedente la acción de tutela contra providencias judiciales: SU-014 de 2001 (M. P. Martha Victoria Sáchica Méndez); SU-061 de 2001 (M. P. Alfredo Beltrán Sierra); SU-062 de 2001 (M. P. Eduardo Montealegre Lynett); SU-622 de 2001 (M. P. Jaime Araujo Rentería); SU-858 de 2001 (M. P. Rodrigo Escobar Gil); SU-913 de 2001 (M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra); SU-1184 de 2001 (M. P. Eduardo Montealegre Lynett); SU-1185 de 2001 (M. P. Rodrigo Escobar Gil); SU-1219 de 2001 (M. P. Manuel José Cepeda Espinosa); SU-1299 de 2001 (M. P. Manuel José Cepeda Espinosa); SU- 1300 de 2001 (M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra); SU-132 de 2002 (M. P. Álvaro Tafur Galvis); SU-159 de 2002 (M. P. Manuel José Cepeda Espinosa); SU-837 de 2002 (M. P. Manuel José Cepeda Espinosa); SU-058 de 2003 (M. P. Eduardo Montealegre Lynett); SU-120 de 2003 (M. P. Álvaro Tafur Galvis); SU-1159 de 2003 (M. P. Manuel José Cepeda Espinosa) y SU-881 de 2005 (M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra).
[82] Nótese que tanto al interior de la Sección Quinta del Consejo de Estado, como dentro de la Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional, existieron divergencias y salvamentos de voto en relación con el tema, circunstancia que resalta la dificultad para contar con una postura interpretativa suficientemente segura. Los que asuman un criterio contrario, incluido el propio Magistrado disidente de la Corte Constitucional, no pueden ser descalificados como propugnadores de vía de hecho por defecto sustantivo.
[83] Sentencia SU-1185 de 2001, M. P. Rodrigo Escobar Gil.
[84] Auto A-100 de 2006, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[85] Este fue, por ejemplo, el caso de la tutela T-268 de 2005, anulada por auto A-97 del mismo año.