Auto 351/06

 

SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Corte Constitucional resolvió solicitud de nulidad de la sentencia T-167/06 mediante Auto 209/06

 

SOLICITUD DE NULIDAD SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Procedencia excepcional/SOLICITUD DE NULIDAD AUTO DE SALA PLENA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Improcedencia

 

NULIDAD-Procedimiento especial, constitucional y prevalente/ACCION DE TUTELA-No es admisible aplicar por analogía todas las normas del Código de Procedimiento Civil en el trámite procesal para la protección de derechos fundamentales/ACCION DE TUTELA-Procedimiento “sumario”

 

SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Improcedencia de recursos/SOLICITUD DE NULIDAD SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Improcedencia para continuar debate ya concluido

 

 

Referencia: expediente T-1217524

 

Solicitud de nulidad del auto A-209/06, que resolvió la petición de nulidad de la sentencia T-167/06.

 

Peticionario: Jorge Enrique García Orjuela

 

Magistrado Ponente:

Dr. JAIME ARAÚJO RENTERÍA

 

 

Bogotá, D. C., cinco (5) de diciembre de dos mil seis (2006).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, profiere el siguiente

 

 

AUTO

 

Que resuelve la solicitud presentada el 21 de Septiembre de 2006 por el señor Jorge Enrique García Orjuela para que se declare la nulidad del auto A209/06, dictado por la Sala Plena de esta Corporación y que resolvió la solicitud de nulidad de la sentencia T-167 de 2006.

 

 

I. ANTECEDENTES

 

1. Acción Pública de nulidad electoral

 

El señor Jorge Enrique García Orjuela fue elegido Gobernador del Departamento del Tolima para el periodo 2004-2007 en las elecciones celebradas el 26 de octubre de 2003. No obstante, a través de la acción pública de nulidad electoral, se demandó la nulidad del acto de elección y la consecuente cancelación de la respectiva credencial, alegando que el hermano del gobernador electo – señor Luis Fernando García Orjuela –, como Gerente Operativo de la Regional No.8 Ibagué de la Empresa Nacional Minera Limitada (MINERCOL Ltda.), había ejercido autoridad civil y administrativa en el Departamento del Tolima dentro de los 12 meses anteriores a la elección[1].

 

Mediante sentencia del 29 de abril de 2005, la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado[2] declaró nulo el acto de elección de Jorge Enrique García Orjuela como Gobernador del Departamento del Tolima para el período constitucional 2004-2007 y, en consecuencia, ordenó la cancelación de la respectiva credencial, además de las comunicaciones de Ley al Presidente de la República, al Ministro del Interior y de Justicia, al Presidente del Consejo Nacional Electoral y a la Registradora Nacional del Estado Civil.

 

En dicha providencia el Consejo de Estado consideró que estaban configurados los presupuestos de la causal de inhabilidad prevista en el numeral 5° del artículo 30 de la Ley 617 de 2000[3], pues se acreditó: (i) que existe parentesco en segundo grado de consaguinidad entre Jorge Enrique García Orjuela y Luis Fernando García Orjuela; (ii) que este último, en su condición de trabajador oficial y como Gerente Operativo de la Regional No. 8 Ibagué de la Empresa MINERCOL Ltda., ejerció como funcionario autoridad administrativa; (iii) que esa autoridad la ejerció dentro de los 12 meses anteriores a la elección de Jorge Enrique García Orjuela como Gobernador del Departamento del Tolima (1° de octubre de 1999 al 25 de noviembre de 2003); y (iv) que la misma se ejerció también dentro de una jurisdicción integrada, entre otras, por dicha entidad territorial.

 

Ahora bien, en cuanto al alcance del término "funcionario" contenido en la norma antes mencionada – que fue el tema objeto de controversia en la acción de tutela –, el Consejo de Estado partió de la premisa de que la Constitución Política no había diferenciado entre empleados públicos y funcionarios, como sí ocurría respecto de los servidores públicos al catalogar a los primeros como una especie de este último género (artículo 123). Así que, en concepto de esa Corporación, no podía establecerse una equivalencia entre los términos "funcionario" y "empleado público", ni tampoco que aquella categoría excluyera a los trabajadores oficiales.

 

Teniendo en cuenta lo anterior, el Consejo de Estado definió a los funcionarios como todas aquellas personas que prestan sus servicios a una entidad pública, independientemente de su forma de vinculación y de si ejercen o no autoridad; es decir, que mientras el término "funcionario" sería un concepto amplio que comprendería tanto a los empleados públicos como a los trabajadores oficiales, el de "empleado público" sería restringido y referente exclusivamente a aquellos servidores vinculados a la administración pública mediante una relación legal y reglamentaria. Además, como sustento de esta posición, el Consejo de Estado también arguyó que la inhabilidad prescrita en el numeral 5° del artículo 30 de la Ley 617 de 2000 podía configurarse en el caso de empleados públicos y trabajadores oficiales, toda vez que ambas categorías de servidores pueden ejercer autoridad según lo establecido en los artículos 188 y 190 de la Ley 136 de 1994.

 

Por otra parte, al responder un argumento de la parte demandada, el Consejo de Estado consideró que los numerales 3° y 5° del artículo 30 de la Ley 617 de 2000 regulan hipótesis jurídicas de inhabilidad diferentes y que, por tanto, no puede el intérprete aplicar el numeral 5° con un alcance restringido y distinto del que le ha otorgado el legislador en uso de sus competencias constitucionales, a fin de equipararlo a la regulación del numeral 3°. En otras palabras, para el Consejo de Estado el numeral 5° debe aplicarse con el alcance que conceptualmente tiene el término "funcionario", independientemente de que ello coincida con el término "empleado público" utilizado en el numeral 3°[4].

 

Por último, esa Corporación resaltó que el alcance de la causal de inhabilidad en cuestión no vulnera el derecho a la participación en la conformación y ejercicio del poder político del accionante porque constituye un límite razonable al ejercicio del mismo en aras de garantizar el principio de igualdad en el proceso electoral, al punto que en los numerales 2° y 5° del artículo 179 de la Constitución se adopta una fórmula similar a la contenida en los numerales 3° y 5° del artículo 30 de la Ley 617 de 2000.

 

2. Solicitud de la tutela

 

En la solicitud de tutela el actor alegó que la sentencia del Consejo de Estado constituyó una vía de hecho puesto que, al equiparar el término "funcionario" al de servidor público, dicha corporación incurrió en un error de interpretación, desconoció su jurisprudencia y la de la Corte Constitucional sobre las inhabilidades y, además, vulneró sus derechos a la igualdad, a ser elegido y a acceder al desempeño de cargos públicos.

 

El accionante, apoyándose también en una sentencia del Consejo de Estado del 5 de octubre de 2001[5], básicamente sostuvo que una interpretación sistemática de las normas constitucionales, especialmente los artículos 125, 127, 131, 179 numeral 5°, 189 numerales 13° y 18°, 253, 268 numeral 10°, 278 numeral 6°, 292 y 315 numeral 3°, impone la tesis según la cual el término "funcionario" comprende sólo a los servidores que tienen la calidad de empleados públicos y no a los trabajadores oficiales, pues estos artículos se refieren a los funcionarios como aquellos que son nombrados en sus cargos, toman posesión y cuyas funciones están asignadas por la Ley y el reglamento, lo cual es propio de la categoría de empleado público.

 

A renglón seguido, alegó que aceptar la tesis contraria, es decir que el concepto de "funcionario" comprende tanto a empleados públicos como a trabajadores oficiales, implicaba una interpretación extensiva de las inhabilidades para ser gobernador, porque se le daba a la causal de inelegibilidad respectiva un alcance mayor; lo cual, resalta, está prohibido por la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado.

 

De otro lado, el demandante consideró que con su interpretación el Consejo de Estado vulneró sus derechos a la igualdad, a ser elegido y a acceder al desempeño de cargos públicos, pues limitó estos derechos de una forma irrazonable y desproporcionada. Irrazonable, agrega, porque aceptar que el término "funcionario" se refiere a empleados públicos y trabajadores oficiales resulta más gravoso e innecesario que circunscribirlo sólo a los primeros. Y desproporcionado, porque se le habría colocado a él como gobernador electo en una situación de desventaja frente a los demás destinatarios de la medida, toda vez que “mientras el candidato contendor que ha ejercido como trabajador oficial hasta el día mismo de la elección no está inhabilitado en virtud del numeral 3° del artículo 30 de la Ley 617 de 2000, sí lo estaría – según la extensiva interpretación del fallo – el candidato que tenga un familiar que haya ejercido como trabajador oficial dentro de los doce meses anteriores a la elección”.

 

En suma, el solicitante estimó que la causal de inhabilidad prevista en el numeral 5° del artículo 30 de la Ley 617 de 2000 no se configura cuando el cónyuge, compañero permanente o pariente tiene la calidad de trabajador oficial y que, por tanto, no había lugar a que el Consejo de Estado declarara la nulidad de su elección.

 

Finalmente, el actor resaltó que la acción de tutela era el único medio judicial de defensa que le resta para la protección de sus derechos fundamentales, pues, de un lado, la sentencia impugnada es de única instancia, y en todo caso, porque el recurso extraordinario de revisión no sería un medio judicial adecuado para tal efecto.

 

3. La sentencia de la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional

 

Mediante sentencia T-167 del 7 de marzo de 2006, la Corte Constitucional puso fin al trámite de revisión de la sentencia proferida por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado el 1° de septiembre de 2006, en la cual esa Corporación rechazó la acción de tutela bajo la consideración de que ésta no procede contra sentencias judiciales.

 

Pues bien, al revisar la decisión única de instancia, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional la confirmó, pero consignando razones diversas a las esgrimidas por la sentencia revisada.

 

Inicialmente, y luego de una breve alusión a la jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre la acción de tutela contra providencias judiciales y a las inhabilidades para el ejercicio de cargos públicos, la Sala resaltó que aunque la acción de tutela es procedente contra las decisiones judiciales que constituyen vías de hecho, el juez de tutela no puede convertirse en un funcionario de instancia en relación con las decisiones adoptadas por la autoridad jurisdiccional accionada, pues, agregó la Corte, en esos casos su función se limita a determinar si se incurrió en un grosero y protuberante error por desconocimiento de las normas sustanciales o procesales que disciplinen una determinada materia.

 

En el caso sometido a consideración de esta Corporación, la Sala Primera de Revisión advirtió que la Sección Quinta del Consejo de Estado no incurrió en ninguno de los defectos constitutivos de vías de hecho al proferir la sentencia del 29 de abril de 2005, luego de que el Máximo Tribunal de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, considerase que el término "funcionario" contenido en el numeral 5° del artículo 30 de la Ley 617 de 2000 comprendía tanto a los empleados públicos como a los trabajadores oficiales.

 

Como fundamento, citó lo expuesto por esta Corporación en la sentencia C-484 de 1995[6], según la cual la Constitución de 1991, recogiendo los antecedentes legislativos y no de modo exhaustivo, clasificó a los servidores públicos del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios en (i) miembros de las corporaciones públicas; (ii) empleados públicos; y (iii) trabajadores oficiales, asignándoles a cada una de estas categorías ciertas características como la vinculación legal y reglamentaria y el régimen de carrera en el caso de los empleados públicos y la posibilidad de establecer un régimen de prestaciones sociales mínimas en el caso de los trabajadores oficiales (artículos 122, 125 y 150, numeral 19, literal f).

 

Es más, en concepto de la Sala Primera de Revisión, tal es la indeterminación de la Constitución en lo que a este punto se refiere que en esa misma providencia la Corte aceptó que en la Constitución no “se encuentra una noción bien definida de servidor público”, así como tampoco “se incluye precepto alguno que defina, desde ese nivel jerárquico y en detalle, los elementos normativos específicos o los criterios jurídicos precisos y concretos que sirvan para elaborar, directamente y con propósitos exhaustivos y prácticos, las nociones legales o reglamentarias de empleado público y trabajador oficial, como servidores públicos vinculados a los cuadros de la administración”.

 

En estas circunstancias, como quiera que la Constitución no define de manera expresa el término "funcionario" y la Ley no lo hace de manera clara sino de modo ambiguo y por sectores, y no existe una única definición ni se establecen criterios orgánicos o funcionales claros y precisos que permitan asimilarlo o diferenciarlo de los conceptos de empleado público de trabajador oficial, para la Sala es razonable acudir al sentido natural y obvio de la palabra funcionario a efectos de precisar dicho término. Así, es válido entonces concluir que “Las personas naturales que ejercen la función pública establecen una relación laboral con el Estado y son en consecuencia funcionarios públicos”[7]; o en otras palabras, todo órgano del Estado tiene asignada una función delimitada por sus competencias y la persona que a nombre del Estado realiza la función se denomina, genéricamente, funcionario.

 

Entonces, teniendo en cuenta que según la sentencia de la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado (fls.67 y s.s. C-1), el señor Luis Fernando García Orjuela – hermano del señor Jorge Enrique García Orjuela –  estuvo vinculado al Estado como trabajador oficial a través de la empresa industrial y comercial MINERCOL Ltda.[8] y, como Gerente Operativo de la Regional No. 8 Ibagué de dicha empresa, realizó una serie de funciones que implicaron el ejercicio de autoridad administrativa[9]; para la Sala Primera de Revisión es claro que en el caso del señor Luis Fernando García Orjuela coinciden circunstancias que desde un punto de vista orgánico y funcional permiten catalogarlo como funcionario público.

 

Por lo anterior, la Sala no consideró que en el caso planteado por el actor el Consejo de Estado hubiese incurrido en vía de hecho al haberle dado al término "funcionario" un sentido genérico o unívoco como el de servidor público, ya que, independientemente de que se comparta o no, dicho razonamiento no puede entenderse como una ruptura flagrante, ostensible y grave de la normatividad constitucional o legal, ni contrario a la jurisprudencia establecida por esta Corporación y el Consejo de Estado sobre la interpretación de las causales de inhabilidad.

 

De otra parte, la Sala llamó la atención en el sentido de que atender la interpretación del accionante, según la cual la causal contenida en el numeral 5° del artículo 30 de la Ley 617 de 2000 sólo opera cuando el cónyuge, compañero permanente o pariente tiene la calidad de empleado público, implicaba, en este caso, enervar la eficacia jurídica de esa inhabilidad por circunstancias meramente formales, pues, bajo el amparo de un aspecto nominal como el que era objeto de debate, se desconocería que Luis Fernando García Orjuela – hermano del actor –, como Gerente Operativo de MINERCOL Ltda., ejerció efectivamente autoridad administrativa durante los doce meses anteriores a la contienda electoral que se llevó a cabo en el Departamento del Tolima el 26 de octubre de 2003, en virtud de las importantes funciones que desarrolló en dicha entidad y la influencia que empresas de esta naturaleza tienen en los ámbitos político, laboral y social cuando el Estado interviene directamente en la economía, como es el caso del Estado Colombiano.

 

Para finalizar, en lo que se refiere al derecho a la igualdad, la Sala resaltó que en el presente caso no está demostrada la vulneración de este derecho fundamental, toda vez que el accionante no hace referencia a un caso concreto que permita a la Corte verificar que el Consejo de Estado otorgó un tratamiento discriminatorio al actor respecto de otra persona que se encontrara en la misma situación de hecho. Así mismo, la Sala estimó que la vulneración del derecho a la igualdad no se demostraba tampoco con la alusión a casos hipotéticos relacionados con las posibles situaciones previstas por los numerales 3° y 5° del artículo 30 de la 617 de 2000, ya que, como lo señaló el Consejo de Estado, éstas son proposiciones jurídicas independientes que tienen su propio ámbito de aplicación y que, en todo caso, regulan situaciones fácticas diferentes.

 

4. La solicitud de nulidad de la sentencia T-167 de 2006

 

El pasado 16 de mayo, el señor Jorge Enrique García Orjuela, a través de apoderado judicial, solicitó la nulidad de la sentencia T-167 de 2006, con el argumento de que la Sala Primera de Revisión había vulnerado su derecho al debido proceso al desconocer la jurisprudencia de la Sala Plena de la Corte Constitucional en torno al régimen de inhabilidades y a los presupuestos para la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales.

 

Según el solicitante, la Sala Primera de Revisión incurrió en el error lógico de negación del principio del tercero excluido y, con ello, desconoció la jurisprudencia sentada por la Sala Plena de esta Corporación en las sentencias C-015 de 2004 y C-179 de 2005. Concretamente, el solicitante alega que el numeral 5° del artículo 30 de la Ley 617 de 2000 sólo admite una interpretación restrictiva o extensiva, y que una interpretación basada en el sentido natural y obvio del término "funcionario" es lógica y jurídicamente inexistente toda vez que definir funcionario como aquella persona natural que ejerce funciones públicas, es, a lo sumo, una tautología.

 

En este orden de ideas, y partiendo del supuesto de que sólo hay lugar a una interpretación extensiva o restrictiva de la norma mencionada, el solicitante considera que la Sala Primera de Revisión debió optar por aquella interpretación que asimila el concepto de funcionario público al de empleado público, pues, a su juicio, es la interpretación que mejor consulta el sentido de las sentencias C-015 de 2004 y C-179 de 2005, en la medida en que es una interpretación restrictiva y acorde con los principios de interpretación conforme a la Constitución, menor afectación de los derechos fundamentales, in dubio pro libertate, confianza legítima y razonabilidad y proporcionalidad.

 

El escrito de nulidad, fue coadyuvado mediante memorial presentado el 11 de Julio de 2006 por el señor Guillermo Forero Alvarez..

 

La Sala Plena de esta Corporación resolvió sobre la solicitud de nulidad de la Sentencia T-167 de 2006, mediante auto 209 de 2006, para lo cual dispuso:

 

 

"NEGAR la solicitud presentada, a través de apoderado judicial, por el señor Jorge Enrique García Orjuela para que se declare la nulidad de la sentencia T-167 de 2006 proferida por la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional".

 

 

5. La solicitud de nulidad del Auto 209 de 2006

 

A pesar de lo decidido por la Sala Plena de la Corte Constitucional, el señor Jorge Enrique García Orjuela insiste en su solicitud, mediante escrito presentado el 21 de Septiembre de 2006, pero en esta oportunidad su petición se encuentra dirigida a que se declare la nulidad del auto A-209/06.

 

 

II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS

 

1. La solicitud de nulidad contra un auto de la Corte Constitucional

 

Si está revestida de excepcionalidad la procedencia de las solicitudes de nulidad contra las sentencias de la Corte Constitucional, tratándose de autos de la Corporación, en ningún caso resulta procedente esa clase de pedimentos.

 

Adviértase, como ha insistido la Corte Constitucional, en relación con los procesos y actuaciones que se adelantan ante ella, entre los que se encuentran los trámites de nulidad, que los mismos tienen un procedimiento especial y constitucional, y por tanto prevalente, al cual no se pueden trasladar automáticamente ni los conceptos, ni las regulaciones de otros procedimientos (penal, civil, laboral etc.).[10] En desarrollo de lo anterior, ha fijado la Corte el criterio según el cual, en lo que tiene que ver con el trámite procesal de los asuntos que se relacionan con la protección de los derechos fundamentales a través de la acción de tutela, no resulta admisible aplicar por analogía todas las normas del Código de Procedimiento Civil, pues de esa manera podría darse a la misma un tratamiento similar al de cualquier proceso civil, pese a que la Constitución exige para ella un procedimiento “sumario”, esto es, simplificado, breve, donde no es posible la admisión de todos los incidentes y recursos que sí lo serían en un proceso civil o en un proceso contencioso administrativo[11]

 

2. Del caso en concreto

 

El señor Jorge Enrique García Orjuela reclama, mediante escrito presentado el 21 de Septiembre de 2006, que se declare la nulidad del auto de Sala Plena A209/06, por medio del cual se negó la solicitud de declarar la nulidad de la sentencia T-167/06 de la Sala Primera de Revisión de esta Corporación. 

 

Pues bien, como ya se había insistentemente recalcado en el AutoA-209 de 2006 dictado por la Plenaria de la Corte y cuyos efectos se pretende desaparecer, la posibilidad de solicitar la nulidad de una sentencia de las salas de revisión de la Corte Constitucional, no significa en manera alguna que exista un recurso contra sus decisiones o que surja una nueva oportunidad para continuar un debate ya concluido, así que la Corte no puede realizar una corrección jurídica de las sentencias objeto de impugnación, toda vez que su examen debe limitarse a determinar si en ellas se incurrió en una grave violación del debido proceso.

 

Así pues, pretender invalidar un auto de Sala Plena, que había resuelto una solicitud de nulidad centrada en un idéntico debate al que ahora se pretende reabrir, ciertamente escapa de la órbita de lo dispuesto en el artículo 49 del Decreto 2067 de 1991 y, de igual manera, a la interpretación que esta Corporación ha hecho en relación con éste artículo, puesto que dicha petición constituye un intento para que la Corte revise sus propias decisiones, de modo que el procedimiento ante ella estaría llamado a convertirse en una perpetua cadena de nulidades, con el objeto último de que la Corte resuelva de determinada manera. Las actuaciones de la Corte no pueden perpetuarse para permanecer indefinidas. Ahora, que por excepción sea posible intentarse la declaratoria de nulidad de una sentencia es justificado, como que aquella produce el efecto de cosa juzgada, situación distinta a lo que ocurre con los autos, en donde, por no producir ese efecto, en ningún caso resulta posible reabrir por la ruta procesal de la nulidad, un debate ya desatado.

 

En cuanto a la coadyuvancia que mediante escrito de 11 de Julio de 2006 presentó el señor Guillermo Forero Alvarez, como quiera que iba va encaminada a mencionar a fuerza de repetición los argumentos en que se fundaba el pedimento de nulidad y como la función de la Corte es revisar las sentencias de instancia y no ser tercera instancia, no era necesario un pronunciamiento expreso sobre el mismo, mucho más cuando no modificaba la situación jurídica, ni era obligatorio tenerlo en cuenta y mucho menos pronunciarse sobre él.

 

En fin, con base en las consideraciones generales de la presente providencia, la Sala Plena considera que la solicitud hecha por el señor García Orjuela es a todas luces improcedente y que por ende deberá ser rechazada[12]. Interpretación diversa a la que realiza la Corte en este proveído implicaría que el presente asunto quede indefinido y, por tanto, la Sala no puede aceptar que se perpetúe el debate derivado del mismo.

 

 

III. DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de Corte Constitucional,

 

 

RESUELVE

 

Primero. ESTARSE A LO RESUELTO en el Auto A-209 de 2006, dictado por la Sala Plena de la Corte Constitucional, que denegó la solicitud de nulidad hecha por el señor Jorge Enrique García Orjuela.

 

Segundo. Contra este auto no procede ningún recurso.

Notifíquese, comuníquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.

 

 

 

JAIME CORDOBA TRIVIÑO

Presidente

 

 

 

JAIME ARAUJO RENTERIA

Magistrado

 

 

 

NILSON PINILLA PINILLA

Magistrado

 

 

 

MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA

Magistrado

 

 

 

RODRIGO ESCOBAR GIL

Magistrado

 

 

 

MARCO GERARDO MONROY CABRA

Magistrado

 

 

 

HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO

Magistrado

 

 

 

ALVARO TAFUR GALVIS

Magistrado

 

 

 

CLARA INES VARGAS HERNANDEZ

Magistrada

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO

Secretaria General