Auto 012/10

 

RECURSO DE SUPLICA CONTRA AUTO QUE RECHAZA DEMANDA A LEY PARA MEJORAR PLANES DE RECREACION Y BIENESTAR DEL PERSONAL DE LAS FUERZAS MILITARES Y POLICIA NACIONAL-Confirma por recaer sobre norma amparada por sentencia que hizo tránsito a cosa juzgada

 

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos

 

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD Y ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA

 

 

Referencia: expediente D-7948

 

Recurso de súplica interpuesto contra el Auto de noviembre veinticinco (25) de dos mil nueve (2009), proferido por la Magistrada Sustanciadora en el proceso de la referencia, Dra. María Victoria Calle Correa.

 

Demandante: Luís Eduardo Zambrano Peñuela, Miguel Antonio Daza Turmequé y Marco Tulio Daza Turmequé.

 

Magistrado Ponente:

MAURICIO GONZALEZ  CUERVO.

 

 

Bogotá D.C., tres (3) de febrero dos mil diez (2010).

 

Procede la Sala Plena de la Corte Constitucional a resolver el recurso de súplica interpuesto por los ciudadanos Luís Eduardo Zambrano Peñuela, Miguel Antonio Daza Turmequé y Marco Tulio Daza Turmequé, contra el auto dictado el veinticinco (25) de noviembre de dos mil nueve (2009) por la Magistrada Sustanciadora, Dra. María Victoria Calle Correa, por medio del cual se rechazó la demanda de la referencia[1].

 

 

I. ANTECEDENTES

 

1. Los ciudadanos Luís Eduardo Zambrano Peñuela, Miguel Antonio Daza Turmequé y Marco Tulio Daza Turmequé, demandaron la inexequibilidad de la ley  36 de 1981. Las normas demandadas son las siguientes:

 

“LEY 36 DE 1981
(Marzo 23)

Por la cual se dictan normas para mejorar los planes de recreación y bienestar del personal de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional.

El Congreso de Colombia

DECRETA:

ARTICULO 1º.-Dentro de los planes de recreación y bienestar, el Ministerio de Defensa podrá enviar personal en comisión o asignar partidas presupuéstales y elementos disponibles, a las entidades que, sin ánimo de lucro tengan por objeto proporcionar a los miembros de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional, en actividad y en retiro, medios de recreación deportiva, social y cultural y de fortalecimiento de los vínculos de compañerismo.

ARTICULO 2º.-Esta Ley rige a partir de la fecha de su sanción. Dada en Bogotá, a los veinticuatro días de febrero de mil novecientos ochenta y uno.”

2. A través de auto de cuatro (4) de noviembre de dos mil nueve (2009), la Magistrada Sustanciadora, Dra. María Victoria Calle Correa, inadmitió la demanda.

 

3.  Los demandantes presentaron escrito de corrección de fecha 11 de noviembre de 2009. El Despacho sustanciador dictó auto de 25 de noviembre  de 2009 en el cual rechaza la demanda, con base en  los siguientes  argumentos:

 

“4. Dentro del término dispuesto, los ciudadanos accionantes presentaron memorial con la pretensión de corregir las deficiencias de su libelo inicial, en el sentido en que le fueron señaladas en el auto del cuatro (04) de noviembre de dos mil nueve (2009). En él reformulan los términos de las acusaciones de la siguiente manera: 

    

En primer lugar, aducen que la Ley 36 de 1981 viola el artículo 169 de la Constitución, porque el contenido de la ley no guarda una correspondencia y una consonancia precisa con el  título de la misma. Según su criterio, eso puede demostrarse si se advierte que el título de la Ley hace referencia al ánimo de mejorar los planes de recreación y bienestar del personal de las Fuerzas Armadas, mientras que en el cuerpo de la normatividad “no se aprecia, no aparecen ni siquiera se sugieren cuáles son  los mejoramientos reales de los planes de recreación y bienestar que se anuncian en el título de la ley”.

 

En segundo lugar, argumentan que la normatividad demandada infringe el principio de unidad de materia, porque “si el núcleo temático enunciado en el título es dictar normas para mejorar los planes de recreación y bienestar, es lógico que en su contenido normativo se desarrollara el mismo núcleo temático, pero no es así , en el artículo primero de la ley el núcleo temático cambia, porque si bien enmarca los planes de recreación y bienestar de la población objetivo, no desarrolla cómo se pretende, bajo qué criterios y parámetros se  va a efectuar el mejoramiento predicado en el título, se omite desarrollar este aspecto”.

 

En tercer lugar, los ciudadanos estiman que la Ley acusada viola “el artículo 209 y conexos de la Constitución Nacional”. Esto sería así debido a que “faculta al ejecutivo para que en forma discrecional pueda disponer de su personal activo de planta, servidores públicos, sin que la ley haya determinado su categoría, cantidad, rangos, formación militar y académicas (sic), tipo de vinculación, fuerza, antigüedad y los envíe en comisión a entidades sin ánimo de lucro, sin especificar la ley subexámine qué características técnicas, operativas, financieras deben cumplir dichas entidades y sólo exige que tengan por objeto proporcionar a la población objetivo, medios de recreación deportiva, social y cultural y de fortalecimiento de los vínculos de compañerismo”.

 

En cuarto lugar, a juicio de los demandantes la norma cuestionada debe ser declarada inconstitucional porque “configura una desviación de poder por parte de la rama legislativa y de la rama ejecutiva”, porque desde su punto de vista al expedir la Ley que ahora se enjuicia se “legisló para unas entidades particulares, ya existentes, ya en funcionamiento, ya consolidadas, como el Círculo de Suboficiales de las Fuerzas Militares, el Club de Suboficiales de la Policía Nacional; se legisló sobre unos hechos concretos, subjetivos; rompiendo los criterios de generalidad de la ley, de regulación de hechos futuros que surgen a partir de la existencia de la norma, del criterio de abstracción y por lo tanto de la objetividad que debe acompañar en sus actuaciones la actividad legislativa, lo que claramente constituye un desvío de poder del legislativo a favor de unas acciones concretas, específicas del ejecutivo (Ministerio de Defensa y de entidades sin ánimo de lucro)”.

 

5. Así las cosas, los demandantes no corrigen las deficiencias señaladas en el auto de inadmisión de su demanda.

 

Las acusaciones de una supuesta violación de los principios de consonancia o correspondencia y de unidad de materia no son ciertas ni suficientes. Todas ellas se edifican sobre la base de dos premisas: (i) que el título y la materia central o el objetivo primordial perseguido por la ley es el mejoramiento de los planes de recreación y de bienestar del personal de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional; y (ii) que el contenido real de la ley no supone un verdadero mejoramiento de dichos planes. De ser ciertas ambas premisas, quizás podría concluirse, como lo hacen los actores, que hay suficientes razones para admitir la demanda y darle el trámite pertinente de un proceso de constitucionalidad. Sin embargo, especialmente la segunda premisa carece de justificación suficiente. En primer lugar, porque no es evidente que sea imposible cualquier tipo de mejoramiento de los plantes de recreación y bienestar de las Fuerzas Armadas con la medida dispuesta en el artículo 1° de la Ley. En segundo lugar, porque pese a no ser evidente, los actores no argumentan de manera suficiente que las medidas dispuestas en la Ley sean absolutamente inadecuadas o contraproducentes para alcanzar el mejoramiento pretendido por el título de la ley, con lo cual su segunda premisa carece, en definitiva, de certeza.

 

Ahora bien, en cuanto se refiere al cuestionamiento elevado por los actores, de acuerdo con el cual la Ley demandada también viola los artículos “209 y conexos de la Constitución Nacional”, su demanda carece de especificidad. En realidad, las alegaciones de los ciudadanos a este respecto son vagas, elusivas y globales, pues dividen sus argumentos en dos etapas desarticuladas: por una parte la reproducción literal de las disposiciones constitucionales y, por otra, las críticas que le formulan a la Ley 36 de 1981. Pero se echa de menos una articulación más específica, en la cual quede claro que el referente de las críticas es la Constitución Nacional.

 

Finalmente, la acusación que le dirigen los ciudadanos al legislador, de haber supuestamente incurrido en una desviación de poder no es clara ni pertinente, porque convierte una causal de invalidez de los actos administrativos en una causal de inconstitucionalidad de las leyes, sin aclarar cuál es el fundamento constitucional de dicha figura o cuál puede ser su relevancia en este caso concreto.”

 

4. Mediante informe de la Secretaría General de esta Corporación de fecha 19 de enero de 2010, se manifiesta que durante el término de ejecutoria el ciudadano demandante y otros, presentó recurso de súplica contra el auto de 25 de noviembre de 2009.

 

5.  Los argumentos del demandante en dicho escrito se centran en afirmar que la Corte Constitucional no puede establecer una serie de obstáculos para que los ciudadanos accedan a la administración de justicia.  De esta manera se señala que la demanda cumplía con los requisitos necesarios para ser admitida y por lo tanto, se indica, se presenta una colisión evidente entre la ley 36 de 1981 y la Constitución Política, en sus artículos 1° prevalencia del interés general, 2° fines esenciales del Estado y de las autoridades públicas, 122 el empleo público tendrá funciones detalladas en la ley o en el reglamento,158 toda ley debe referirse a una misma materia, 196 el título de las leyes debe responder al contenido de ellas, 209 la función pública está al servicio de los intereses de los administrados.

 

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.

 

6. El problema jurídico que se plantea, radica en establecer si de la demanda y posterior corrección se pueden desprender cargos de inconstitucionalidad.  Lo anterior, con el propósito de determinar si es realmente factible que la Corte Constitucional efectúe un juicio de constitucionalidad sobre la disposición demandada.

 

7. Para resolver el anterior problema jurídico esta Corporación analizará en primer lugar los requisitos establecidos en la jurisprudencia de esta Corporación respecto al artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 ; y en segundo lugar se confrontaran dichos postulados con los argumentos de la demanda y su corrección .

 

 7.1. Requisitos de las demandas de inconstitucionalidad.

 

Esta Corporación estableció a través de Auto de Sala Plena A-032 de 2005 lo siguiente:

 

“En reiteradas jurisprudencias, esta Corporación ha insistido en la necesidad que las demandas de inconstitucionalidad sujetas a estudio, cuenten con cargos contra las normas acusadas.

 

Es decir, para que realmente exista en la demanda una imputación o un cargo de inconstitucionalidad, es indispensable que estos permitan efectuar a la Corte Constitucional una verdadera confrontación entre la norma acusada, los argumentos expuestos por el demandante y la disposición constitucional supuestamente vulnerada.

 

En este orden de ideas, no cualquier tipo de argumentación sirve de sustento al análisis que debe realizar el juez de constitucionalidad. En efecto, es necesario que los razonamientos alegados contengan unos parámetros mínimos que puedan llevar a esta Corporación a desconfiar de la constitucionalidad de la norma acusada. Así las cosas, para que la acción pública de inconstitucionalidad sea efectiva como forma de control del poder político, los razonamientos en ella expuestos deben contener unos parámetros mínimos con el fin de que no se malogre la posibilidad constitucional de obtener de parte de esta Corporación un fallo de fondo respecto del asunto planteado. Y no por el contrario, que se presente la posibilidad de que la Corte Constitucional se abstenga de pronunciarse sobre el asunto planteado debido a  “razonamientos” que no permiten tomar una decisión de fondo.

 

        En este orden de ideas, esta Corporación ha entendido que los cargos de inconstitucionalidad deben ser claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes[2].

 

7.1.1 Pues bien, los cargos serán claros si permiten comprender el concepto de violación que se pretende alegar.  Para que dicha comprensión se presente por parte del juez de constitucionalidad, no solo es forzoso que la argumentación tenga un hilo conductor, sino que quien la lea – en este caso la Corte Constitucional – distinga con facilidad las ideas expuestas y que los razonamientos sean sencillamente comprensibles.

 

7.1.2. En cuanto a la certeza, los cargos gozarán de ésta siempre y cuando se realicen sobre una proposición jurídica presente en el ordenamiento jurídico, que ataquen la norma acusada y no otra no mencionada en la demanda; así entonces, los cargos no pueden inferir consecuencias subjetivas de las disposiciones demandadas, ni extraer de estos efectos que ellas no contemplan objetivamente. En últimas, los cargos serán ciertos si las proposiciones jurídicas acusadas devienen objetivamente del “texto normativo”. Los supuestos, las conjeturas, las presunciones, las sospechas y las creencias del demandante respecto de la norma demandada no podrán constituir un cargo cierto.

 

7.1.3. La especificidad como parámetro de los cargos y razonamientos de la demanda, indica que estos deben mostrar sencillamente una acusación de inconstitucionalidad contra la disposición atacada. Así las cosas, los cargos de inconstitucionalidad deben relacionarse directamente con la norma demandada y no pueden sustentarse en exposiciones “vagas, indeterminadas, indirectas, abstractas y globales” que no permitan directamente realizar un juicio de constitucionalidad.  En resumen, este parámetro pretende que el cargo realizado sea efectivamente de inconstitucionalidad y que sus fundamentos sean específicos, determinados, concretos, precisos y particulares en relación a la norma acusada.

 

        7.1.4. En igual forma, los cargos deben ser pertinentes. A parte de que los cargos no pueden ser vagos, abstractos e indeterminados, es necesario que estos efectivamente tengan una naturaleza constitucional. Es decir, que los cargos contrapongan normas de inferior categoría a las normas constitucionales. Por ende, es indispensable que los razonamientos sean del orden constitucional, razón por la cual no podrán ser aceptados cargos basados en argumentos legales o doctrinarios. De igual manera, no aparejan pertinencia aquellos cargos que pretenden sustentar la inconstitucionalidad de la norma acusada basado en ejemplos, acaecimientos particulares, hechos personales, vivencias propias, sucesos y ocurrencias reales o imaginarias, en las que supuestamente se aplicó o será aplicada la norma demandada.

 

        7.1.5. Por último, los cargos deben ser suficientes, esto consiste en que “despierten una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional”[3]” (Cursivas y negrillas del texto).

 

7.2. Los cargos formulados por los demandantes y su relación con los requisitos mínimos exigidos por esta Corporación.

 

7.2.1. El primer cargo, señala, que la Ley 36 de 1981 viola el artículo 169 de la Constitución, porque no se materializa el principio de correspondencia entre el título de la ley y su cuerpo normativo o disposiciones establecidas.

 

Para sustentar dichas afirmaciones se manifiesta:

 

“…El título predica o indica que dictando normas , no precisa de que tipo, éstas normas se establecen con una finalidad específica, deben conllevar efectivamente a mejorar  los planes de recreación y bienestar de la población objeto, es decir deben contribuir realmente en forma verificable a un cambio cualitativo de los planes , al mejoramiento de los mismo y por lo tanto de los servicios, que se adelanten u ofrezcan a través de esos planes que son de dos clases de recreación y de bienestar, sin embargo el contenido de su cuerpo normativo plantea que dentro de esos planes de recreación y bienestar , una entidad en este caso el ministerio de defensa, podrá enviar personal en comisión a unos entes sin ánimo de lucro, para proporcionar a la población objeto medio de recreación y de fortalecimiento de los vínculos de compañerismo.

 

Es decir, lo que el cuerpo normativo hace es literalmente darle una potestad administrativa-laboral al Ministerio de Defensa, amparado en  los planes de recreación y bienestar, para poder enviar en comisión personal, a entidades que, sin ánimo de lucro proporcionen a la población objeto, medios de recreación y fortalecimiento de vínculos de compañerismo.  En el contenido normativo, no se aprecia, no aparecen ni siquiera se sugieren cuales son los mejoramientos reales de los planes de recreación y bienestar que se anuncian en el título de la ley…”[4] (intensidad fuera de texto)

 

Este tribunal constitucional constata que el presente cargo carece de la pertinencia indispensable para efectuar un estudio de constitucionalidad por cuanto los demandantes  sustentan su argumentación en la no aplicación de los supuestos normativos demandados.  Es imposible para la Corte efectuar en sede de constitucionalidad un análisis acerca de si realmente y en forma verificable la norma cumple el cometido para el cual fue creada.  Dicho análisis escapa al estudio competencia de este tribunal. 

 

7.2.2. El segundo cargo indica que en la ley 36 de 1981 no existe unidad de materia, por tal razón se violan los artículos 158 y 169 de la Constitución Política.  Los fundamentos son los siguientes:

 

“[…] Esta facultad que se otorga al Ministerio de poder enviar personal en comisión, que es núcleo esencial del desarrollo normativo, se hace en forma general, sin precisiones, sin que se hayan establecido criterios o reglas de realización.[5]

 

[…]

 

La potestad proferida al Ministerio de Defensa carece de indicar la materia que delimita el ámbito sustantivo de acción del ejecutivo, señalar la finalidad a la cual debe apuntar el Presidente de la República al ejercer las facultades, y de enunciar los criterios que han de orientar las decisiones del ejecutivo respecto de las opciones de diseño de política pública dentro del ámbito material general.

 

[…]

 

Entendidas así las cosas, la ley omite regulación, la de mejoramiento de los planes de bienestar planteados en el título y al inicio del art. 1 de la ley y segundo incluye un elemento ajeno, nuevo, no contemplado ni en el título ni en la ley ni en el enunciado general planteado al inicio del artículo primero, que es el de fortalecimiento de los vínculos de compañerismo.[6]

 

[…]

 

Si el núcleo temático enunciado en el título es dictar normas para mejorar los planes de recreación y bienestar, es lógico que en su contenido normativo se desarrollara el mismo núcleo temático, pero no es así,…”[7](Intensidad fuera de texto)

 

 

El presente cargo carece de la certeza necesaria para que el Tribunal constitucional emita una sentencia.  En efecto, pretenden los demandantes que se aborde el tema constitucional partiendo de la base de lo que ellos consideran debió decir la ley. Es irrealizable para esta Corte generar un estudio de fondo partiendo de las creencias del demandante respecto de lo que la ley debió incorporar.  El estudio no puede basarse en supuestos normativos  no existentes en la norma acusada.

 

7.2.3  El tercer cargo radica en que la norma atacada vulnera el artículo 209 de la Constitución Política sobre función pública y otras conexas.  Lo anterior se argumenta de la siguiente manera:

 

“ […] El art. 1° de la ley 36, faculta al ejecutivo para que en forma discrecional  pueda disponer de su personal activo de planta, servidores públicos, sin que la ley haya determinado su categoría, cantidad, rangos, formación militar y académicas, tipo de vinculación, fuerza, antigüedad, y los envíe en comisión a entidades sin ánimo de lucro, si especificar la ley subexámine que características técnicas , operativas, financieras deben cumplir dichas entidades y solo exige que tengan por objeto proporcionar a la población objetivo, medios de recreación deportiva, social y cultural y de fortalecimiento de los vínculo de compañerismo.[8]

 

 […]

 

Existe una carencia actual de objeto de la ley 36 de 1981, porque esas funciones que le asigna la ley al ministerio de defensa… las está desarrollando amplia y adecuadamente las cajas de compensación familiar, también autorizadas por la ley.

 

[…]

 

Seguirle dando viabilidad constitucional a la ley 36 de 1981, es patrocinar un favorecimiento ilegítimo a entes particulares sin ánimo de lucro, donde se rompen los principios de la función administrativa y pública.[9]

 

[…]

 

Lo anterior, porque al destinar, comisionar o asignar personal activo de la planta y nómina del Ministerio de Defensa , se le está disminuyendo la posibilidad de acción funcional en personal y acciones y funciones propias de la entidad y por lo tanto el desempeño de sus funciones como fuerzas militares […] “[10]( intensidad fuera de texto )

 

La Corte evidencia que este cargo carece de la certeza y pertinencia requeridas para que esta Corporación dicte un pronunciamiento de fondo.  De un lado, continúan los demandantes extrañando unos aspectos normativos que en su personal y subjetiva impresión debieron ser consignados en la ley.  De otro lado, las apreciaciones y conjeturas que la aplicación de la ley pueda o no estar produciendo son ajenas a un examen de constitucionalidad.

 

7.2.4. Se sustenta en el cuarto cargo que existe una desviación de poder por parte de la rama legislativa y la rama ejecutiva, con expedición de la ley 36 de 1981.  Para este tribunal constitucional, este cargo sin dudas carece de la suficiencia solicitada para realizar un estudio de constitucionalidad.  Lo anterior, por cuanto los argumentos esbozados no generan ni siquiera una duda mínima que desvirtúe la presunción de constitucionalidad de que goza cualquier ley.  Los demandantes en el presente caso se limitan a cuestionar la libertad de configuración legislativa en cabeza del congreso y la aplicación de la norma por parte del ejecutivo.

 

7.3.  Así pues, esta Corte debe hacer énfasis en que si bien es cierto la acción pública de inconstitucionalidad goza de las mayores garantías para que los ciudadanos accedan a la administración de justicia; si es indispensable unos mínimos requisitos y contenidos que permitan, así sea de manera somera, que el tribunal constitucional efectúe un juicio de constitucionalidad sobre la norma acusada.  De esta manera, las apreciaciones subjetivas, las conjeturas, las opiniones sobre la aplicación  o no de una norma, son criterios personales más no jurídicos que impiden dicha labor.  Sin embargo y debe recordarse, lo anterior no es óbice para que los ciudadanos si a bien lo tienen puedan volver a demandar la norma que suponen atenta contra el orden constitucional, así de esta manera se garantiza el acceso a la administración de justicia. 

 

7.4. Por consiguiente, la Sala Plena confirmará el auto de veinticinco (25) de noviembre de dos mil nueve (2009), emitido por el Despacho de la Dra. María Victoria Calle Correa, en el cual se rechazó la demanda dentro del proceso de la referencia. 

 

III. DECISION

 

Por lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional

 

 

RESUELVE:

 

Primero. CONFIRMAR el auto proferido por la  Magistrada María Victoria Calle Correa, el veinticinco (25)  de noviembre de dos mil nueve (2009),   por medio del cual se rechazó la demanda instaurada por los ciudadanos Luís Eduardo Zambrano Peñuela, Miguel Antonio Daza Turmequé y Marco Tulio Daza Turmequé.

 

Segundo. Contra esta providencia no procede recurso alguno.

 

Cópiese, notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.

 

 

 

NILSON PINILLA PINILLA

Presidente

 

 

 

MARIA VICTORIA CALLE CORREA

Magistrado

No firma

 

 

 

 

MAURICIO GONZALEZ CUERVO

Magistrado

 

 

 

JUAN CARLOS HENAO PEREZ

Magistrado

 

 

 

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Magistrado

 

 

 

JORGE IVAN PALACIO PALACIO

Magistrado

 

 

 

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB

Magistrado

 

 

 

HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO

Magistrado

 

 

 

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA

Magistrado

 

 

 

MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO

Secretaria General