Auto 353/10

 

SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Improcedencia de recursos/NULIDAD SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Sólo podrá ser alegada antes de proferido el fallo y por violación al debido proceso/NULIDAD SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Procedencia después de proferido el fallo

 

SOLICITUD DE NULIDAD SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Naturaleza excepcional

 

SOLICITUD DE NULIDAD SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Requisitos de procedibilidad

 

SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Hace tránsito a cosa juzgada

 

UNIDAD NORMATIVA-Integración excepcional y procedencia

 

SOLICITUD DE NULIDAD SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL SOBRE SISTEMA ESPECIAL DE CARRERA ADMINISTRATIVA PARA LA REGISTRADURIA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL-Niega por pretender reabrir debate decidido en sentencia C-553/10

 

 

Referencia: Solicitud de nulidad de la Sentencia C-553 de 2010

 

Magistrado Ponente:

Luis Ernesto Vargas Silva

 

 

Bogotá D. C., cuatro (4) de noviembre de dos mil diez (2010).

 

Procede la Sala Plena de la Corte Constitucional a resolver la solicitud de nulidad de la Sentencia C-553 de 2010, proferida por esta Corporación.

 

1. ANTECEDENTES

 

1.1. El ciudadano Gerardo Nossa Montoya, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, demandó el artículo 6º (parcial) de la Ley 1350 de 2009.  Luego de cumplidos los trámites previstos en la Constitución y en el Decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional profirió la sentencia C-553 del 6 de julio de 2010, que resolvió lo siguiente:

 

“Declarar EXEQUIBLE, por los cargos estudiados en esta sentencia, el literal a) del artículo 6º de la Ley 1350 de 2009 “por medio de la cual se reglamenta la Carrera Administrativa Especial en la Registraduría Nacional del Estado Civil y se dictan normas que regulen la Gerencia Pública”., en el entendido que los cargos de autoridad administrativa o electoral allí regulados son de libre remoción y no de libre nombramiento, por lo cual deberán ser provistos exclusivamente por concurso público de méritos.”

 

1.2. Según lo informado por la Secretaría General en comunicación remitida a este despacho el 8 de septiembre del presente año, la sentencia C-553/10 fue notificada mediante edicto número 123 fijado el 23 de agosto de 2010 y fijado el día 25 del mismo mes y año.

 

 

2. SOLICITUD DE NULIDAD

 

El 30 de agosto de 2010, la ciudadana Julia Inés Ardila Saiz, apoderada judicial de la Registraduría Nacional del Estado Civil,^[1] formuló solicitud de declaratoria de nulidad de la sentencia C-553/10.  Indicó, en primer término, que dicha solicitud era procedente, de acuerdo con las reglas fijadas por la jurisprudencia constitucional para el efecto y habida consideración que se presentaba dentro de la oportunidad procesal correspondiente, por un sujeto legitimado para ello, como es la Registraduría Nacional del Estado Civil, entidad que había fungido como interviniente en el proceso D-7951, que dio lugar al fallo cuestionado. La peticionaria, en este orden de ideas, presentó las siguientes causales de nulidad del fallo.

 

2.1. Desconocimiento de la cosa juzgada material  

 

La solicitante parte de transcribir un extenso apartado de la sentencia C-230A/08 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), correspondiente al exhorto que en dicha oportunidad expresara la Corte al Congreso de la República, con el fin de que promulgara la ley que regulara el sistema de carrera de la Registraduría Nacional del Estado Civil, de conformidad con la reforma constitucional introducida sobre la materia por el Acto Legislativo 1º de 2003, modificación que, para la Corte, significaba reformular aspectos relativos a “… las modalidades de vinculación, la clasificación de los distintos servidores públicos, el señalamiento de los cargos de responsabilidad administrativa y electoral, el régimen de ingreso, la carrera administrativa especial, las situaciones administrativas y el retiro, en especial el flexible al cual se refiere el artículo 266 superior, entre otros temas.”

 

A partir de estas consideraciones, la Registraduría sostiene que la sentencia C-553/10 desconoció la cosa juzgada constitucional derivada del fallo antes aludido.  Considera que la decisión C-230A/08 previó qué cargos eran de nombramiento por concurso público de méritos y cuáles de libre nombramiento y remoción. No obstante ello, a pesar de que conforme al exhorto de la Corte el legislador promulgó la Ley 1350/09, “la Corte Constitucional palmariamente desconoce la libertad de configuración a que dice referirse con deferencia en el mencionado exhorto, hasta el extremo de no reconocerle dicha potestad de configuración para incluir, en la categoría de libre nombramiento y remoción cargos que claramente “conforme con su ejercicio comportan la adopción de políticas o realización de funciones de dirección, conducción, asesoría y orientación institucionales” y que no estaban siquiera incluidos entre aquellos a que hizo referencia la sentencia C-230A de 2008, como los de Secretario Privado, Gerente, Director General, Jefe de Oficina o Asesor”.

 

2.2. Falta de integración de la proposición jurídica completa

 

En criterio de la peticionaria, la sentencia C-553/10 es nula en tanto para adoptar dicha decisión, con el condicionamiento declarado frente al artículo 6º de la Ley 1350/09, debió integrarse la proposición jurídica completa con otras normas, entre ellas los artículos 32 y siguientes del Código Electoral, norma respecto de la cual la Registraduría resalta su carácter estatutario.  Ello debido a que tales disposiciones “señalan los cargos que comportan responsabilidad electoral por su naturaleza.  Para esos cargos, que ya están señalados por el legislador, aplica la tesis de la Corte Constitucional de que se trata de cargos de libre remoción.”  Esto en el entendido que la Corte, con la decisión atacada, excluye determinados cargos de la categoría de libre nombramiento y remoción, que tenían ese carácter conforme al Código Electoral.

 

Lo anterior lleva a que el fallo no resuelva el problema jurídico planteado y, por ende, “sea inocuo”.  En tal sentido, la Registraduría insiste en que de haberse integrado la proposición jurídica completa, se hubiera constatado que diversas disposiciones de rango legal establecen cargos que, al comportar responsabilidad administrativa o electoral, son de libre nombramiento y remoción.  La Sala advierte que los argumentos planteados por la Registraduría por este tópico no son suficientemente claros, razón por la cual se abstiene de sintetizarlos y, en cambio, los transcribe como fueron originalmente formulados:

 

“La unidad normativa propuesta por la Corte en el fallo C-553 del 06 de julio de 2010, es incompleta, pues deja de lado el estudio in extenso de la norma objeto de examen constitucional y por tal, el fallo es inocuo, debido a que no resuelve de fondo el problema jurídico planteado, por los siguientes aspectos:

 

La integración de apartes o empleos no demandados del artículo 6º de la Ley 1350 de 2009, omite el análisis sistemático que el rigor de la unidad impone.

 

De haberse efectuado en rigor la unidad normativa se había constatado lo siguiente:

 

- Que el legislador (Decreto 2241 de 1986) y la propia Corte habían delimitado los empleos que comportan responsabilidad administrativa o electoral.

- Que se desconoce la organización interna de la Registraduría Nacional del Estado Civil, las funciones de sus dependencias y la naturaleza jurídica del Fondo Social de Vivienda de la Entidad, establecidas en el Decreto Ley 1010 de 2000, por cuanto, de haberse efectuado un análisis de las normas se había logrado (sic) concluir que los empleos allí descritos, son de tal naturaleza que no comportan responsabilidad administrativa o electoral, como lo examinó la Honorable Corte en la Sentencia C-230A del 6 de marzo de 2008.

- A su vez, que por expresa disposición del Artículo 11 de la Ley 83 de 1992, el empleo de Jefe de Control Interno es de libre nombramiento y remoción, así como el Jefe de Oficina del Fondo de Vivienda que pertenece a una persona jurídica adscrita a la Entidad, de conformidad con lo establecido en los artículos 52 y 53 del Decreto Ley 1010 de 2000.

- Que no se tuvo en cuenta el antecedente histórico y jurisprudencial que han determinado que los empleos que consideró la Corte de carrera administrativa como tal, son pertenecientes al régimen exceptuado (Decreto 3492 de 1986 y Decreto Ley 1014 de 2000).

- Que la forma de provisión de los empleos del nivel directivo de la Entidad, no es la señalada por la Honorable Corte (Capítulos IV y V de Ley 1350 (sic), por cuanto, como ya se dijo es la establecida en su capítulo X de la citada norma.

- Que el señalamiento de que los empleos bajo estudio son de carrera administrativa, resulta inaplicable, en estrito sensu (sic), por cuanto el Artículo 21 de la Ley 1350, se torna en tan solo un enunciado normativo sin aplicación alguna y además, una ostensible restricción al derecho de los funcionarios que se encuentran inscritos en el escalafón de carrera de la Entidad, para desempeñar los empleos de libre nombramiento establecidos en el literal a) del artículo 6º de la Ley 1350 de 2009. Vulnerando así la misma Corte el artículo 53 de la C.P., que establece que no se podrán desmejorar los derechos de los trabajadores y prevalece el principio de favorabilidad de los mismos.

- Con lo anterior, la H. Corte Constitucional interpretó y aplico mal el artículo 266 C.P., ya que esta norma constitucional no está excluyendo que en la Registraduría existan cargos de libre nombramiento y remoción o que los únicos cargos con esa calidad sean los que de manera casuística menciona la Corte (pagadores, escoltas y tesorero). Corresponde al legislador (y así lo hizo mediante norma estatutaria) en ejercicio de su amplia potestad de configuración (y no a la Corte Constitucional, mediante sentencias de exequibilidad condicionada) la clasificación de los empleos y decir cuáles están en cada categoría.

- En consecuencia, la Corte Constitucional vació de contenido el concepto de “cargo de libre nombramiento y remoción”.  Sin argumentación sacó de esta categoría los cargos de Secretario Privado, Registradores Delegados, Gerentes, Directores, Jefes de Oficina y Asesores, para dejar en esta categoría solo a los cargos de escoltas, pagador y tesorero.”

 

2.3. Ausencia de análisis de asuntos de relevancia constitucional que tienen efectos trascendentales en el sentido de la decisión

 

Aunque nuevamente en este apartado la redacción es confusa, la Corte advierte que la Registraduría concluye que la sentencia C-553/10 es nula, en razón de que (i) acogió las consideraciones de la aclaración de voto del magistrado Jaime Araújo Rentería a la sentencia C-230A/08, en el sentido de la aplicación de la carrera administrativa a todos los cargos de dicha entidad, cuando ese documento no motivó tal conclusión; y (ii) la Corte infirió, sin razón alguna, que los únicos cargos que eran de libre nombramiento y remoción eran los descritos en los literales b) y c) del artículo 6º de la Ley 1350 de 2009.  De esta manera, se excluyeron de esa categoría a los cargos de Asesor y Secretario Privado, que sin ejercer autoridad administrativa o electoral, sí son de confianza.

 

2.4. Incongruencia interna en la parte motiva y entre los considerandos y la decisión

 

Para sustentar esta solicitud de nulidad, la peticionaria señala que la sentencia C-553/10, al prever en su parte considerativa que el retiro del servicio de los funcionarios de la carrera administrativa especial debía “motivarse”, desnaturaliza la libre remoción que la Constitución prevé para dichos servidores públicos, en los términos del artículo 266 C.P., norma que también permite la desvinculación por calificación no satisfactoria en el desempeño del empleo y por las demás causales previstas en la Constitución y la ley, según lo dispone el artículo 125 Superior. En ese sentido, la Registraduría Nacional sostiene que la Corte desconoció su jurisprudencia en cuanto ha previsto que la necesidad de motivar los actos de retiro admite excepciones, “como es el caso de los empleos sujetos a discrecionalidad en su remoción”. Por ende, corresponde al legislador, dentro del ejercicio de su amplia configuración normativa sobre la materia, regular el modo de retiro de los citados servidores del Estado.

 

Agrega que aunque la Corte determina en el fallo atacado que para el caso de la Registraduría existe un sistema de carrera especial, basado en un modelo mixto de ingreso por concurso de méritos y libre remoción, termina exigiendo la motivación del acto de retiro para los funcionarios descritos en la norma acusada, concediéndoles con esto las garantías propias del personal “escalafonado”, entre ellas la estabilidad en el empleo.  Ello sin que la Carta Política confiera esas prerrogativas para los cargos que conlleven responsabilidad administrativa o electoral.  Además, la Corte indicó en la parte motiva que la provisión de los cargos debía realizarse con base en el concurso público de méritos previsto en los capítulos IV y V de la Ley 1350 de 2009, lo que desconoce tanto la estructura de cargos regulada por el Decreto Ley 1011 de 2010, como el hecho que el capítulo X de la Ley 1350/09 es el que fija el procedimiento para el ingreso a los empleos de responsabilidad administrativa y electoral. Por lo tanto, la Corte desconoció la potestad del Congreso para regular ese preciso tópico.

 

En conclusión, la Registraduría sostiene que la Corte excedió sus competencias con el fallo C-355/10, en tanto determinó la naturaleza de determinados empleos de autoridad administrativa y electoral y desconoció que el legislador ya había fijado un régimen particular para el ingreso a dichos cargo.

 

2.5. Por último, la Registraduría expuso una causal de nulidad que tituló “El juicio de constitucionalidad no debe ser sobre el mérito sino sobre la validez de las disposiciones acusadas”.  No obstante, para sustentar la acusación se limitó a transcribir algunas consideraciones del jurista chileno Juan Colombo Campbell, sin que expresara ningún argumento que vinculara dicha transcripción con el asunto objeto de debate.  Por ende, la Corte se abstendrá de pronunciarse sobre este tópico en particular, al no conformar una premisa verificable que permita sustentar la presunta nulidad de la sentencia cuestionada.

 

3. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

3.1. La nulidad de las sentencias proferidas por la Corte Constitucional

 

La jurisprudencia constitucional ha reconocido que las decisiones judiciales que adopta esta Corporación, en tanto expresiones del poder de administrar justicia y, de manera más amplia, de la actividad del Estado, deben contar con mecanismos judiciales del control en los casos excepcionales en que contradigan los postulados propios del derecho al debido proceso.  En ese sentido, la nulidad de las sentencias de la Corte se erige en un instrumento que media entre (i) los efectos de la cosa juzgada constitucional, inscritos en la teoría de los órganos límite, que obliga a que una vez la sentencia cobra ejecutoria sea inmodificable y perfeccione sus efectos en el ordenamiento jurídico; y (ii) la necesidad de garantizar la eficacia del derecho fundamental al debido proceso, cuando es afectado por la decisión de la Corte.

 

A este respecto, debe partirse de considerar que el artículo 49 del Decreto 2067 de 1991 dispone que contra las sentencias proferidas por la Corte Constitucional no procede recurso alguno.  Con todo, la misma norma prevé que la nulidad de los procesos que se surtan ante esta Corporación solo podrá alegarse antes de proferido el fallo y deberá sustentarse en irregularidades que comporten la violación del debido proceso, como ya se ha indicado.

 

No obstante, la jurisprudencia constitucional, con base en un análisis armónico de la legislación aplicable, también ha concluido la posibilidad de solicitar la nulidad de las sentencias proferidas por la Corte, incluso con posterioridad al fallo o de manera oficiosa^[2].  Para ello, esta doctrina ha fijado una serie de requisitos definidos para la declaratoria de nulidad, los cuales son sintetizados a continuación.^[3]

 

3.1.1. Naturaleza excepcional.  La declaratoria de nulidad de una sentencia de revisión proferida por la Corte Constitucional es una medida excepcional a la cual sólo puede arribarse cuando en la decisión concurran “situaciones jurídicas especialísimas y excepcionales, que tan sólo pueden provocar la nulidad del proceso cuando los fundamentos expuestos por quien la alega muestran, de manera indudable y cierta, que las reglas procesales aplicables a los procesos constitucionales, que no son otras que las previstas en los decretos 2067 y 2591 de 1991, han sido quebrantadas, con notoria y flagrante vulneración del debido proceso. Ella tiene que ser significativa y trascendental, en cuanto a la decisión adoptada, es decir, debe tener unas repercusiones sustanciales, para que la petición de nulidad pueda prosperar”’^[4] (Subrayado fuera de texto)”^[5].

 

En este sentido, la jurisprudencia ha concluido que la solicitud de nulidad de una sentencia no puede, en ningún caso, tornarse en un recurso adicional contra la providencia adoptada por la Corte.  Esta conclusión es particularmente importante en relación con las decisiones adoptadas por este Tribunal en ejercicio del control de constitucionalidad de las leyes.  Ello debido a que, conforme a lo dispuesto en el artículo 243 de la Carta Política, los fallos que dicte la Corte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional.  Por ende, solo la existencia de asuntos graves, relevantes y probados, podrán ser hábiles para predicar la nulidad del procedimiento o del fallo de constitucionalidad.  En tal sentido, la jurisprudencia ha indicado de manera estable que la solicitud de nulidad no es una nueva instancia, ni un recurso de reconsideración para que el Pleno reformule las razones que dieron lugar a la decisión atacada o, menos aún, modifique el sentido del fallo.

 

El carácter excepcional, limitado y cualificado de la solicitud de nulidad de las sentencias de control de constitucionalidad ha sido reiterado por decisiones recientes de este Tribunal, las cuales enfatizan en que dicho fenómeno se estructura única y exclusivamente ante graves y objetivos defectos procedimentales que afectan, sin ninguna duda, la validez de la sentencia. Así por ejemplo, en el Auto 277/09 (M.P. Nilson Pinilla Pinilla), que resolvió la nulidad formulada contra la sentencia C-931/08, puso de presente que “[q]uien alega una nulidad debe además demostrar el quebranto de las reglas procesales previstas en los decretos 2067 y 2591 de 1991, con notoria y grave violación del debido proceso, acreditando que se está en presencia de una vulneración “significativa y trascendental, en cuanto a la decisión adoptada, es decir, debe tener unas repercusiones sustanciales, para que la petición de nulidad pueda prosperar”^[6]. || En relación con la nulidad originada en la sentencia misma, la Corte ha considerado que ella sólo es procedente en aquellos casos en que al momento de votar se produce desconocimiento del debido proceso, circunstancia que se circunscribe a los eventos de (i) violación del principio de publicidad, (ii) falta de quórum o de mayoría exigidos por la ley y (iii) desconocimiento de la cosa juzgada constitucional.” (Subrayas no originales).

 

3.1.2. Presupuestos formales de procedencia.  La jurisprudencia constitucional determina las condiciones formales que deben concurrir para la admisibilidad de la solicitud de nulidad de las sentencias.^[7]  Estos requisitos son: 

 

(i)                La solicitud debe presentarse dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación del fallo adoptado por la Corte.  Vencido este término, se entiende que toda circunstancia que acarrearía la nulidad del fallo queda saneada^[8];

 

(ii)             En caso que el vicio se funde en situaciones acaecidas con anterioridad al momento de proferir el fallo, la solicitud de nulidad deberá solicitarse, de conformidad con lo señalado en el artículo 49 del Decreto 2067 de 1991, antes de proferida la sentencia correspondiente.  En caso que las partes que intervinieron en el proceso constitucional no eleven petición en ese sentido dentro de la oportunidad prevista, pierden su legitimidad para invocar la nulidad posteriormente;^[9]

 

3.1.3. Presupuestos materiales de procedencia.  En igual sentido, la doctrina constitucional relativa a los requisitos de admisibilidad de las solicitudes de nulidad también ha establecido determinadas condiciones y limitaciones a los argumentos que se utilicen para fundar los cargos contra la sentencia respectiva, las cuales se resumen de la siguiente manera:

 

(i)                El solicitante tiene la carga de demostrar, con base en argumentos serios y coherentes que la sentencia vulnera el derecho fundamental al debido proceso.  Como se indicó, el incidente de nulidad no es una oportunidad para reabrir la discusión jurídica resuelta en el fallo, por lo que una censura al fallo sustentada en el inconformismo del peticionario ante lo decidido o en una crítica al estilo argumentativo o de redacción utilizado en la sentencia, carece de eficacia para obtener la anulación de la misma.

 

(ii)             En el caso particular de las sentencias de revisión de tutela, la condición prevista en el numeral anterior conlleva a que la solicitud de nulidad no puede utilizarse como alternativa para que la Sala Plena de la Corte Constitucional reabra el debate probatorio realizado por la Sala de Revisión que profirió el fallo respectivo.  En consecuencia, el cargo que sustente la solicitud de nulidad no puede estar dirigido hacia ese fin.

 

(iii)           La afectación del debido proceso por parte de la Sala tiene naturaleza cualificada.  Por tanto, “debe ser ostensible, probada, significativa y trascendental, es decir, que tenga repercusiones sustanciales y directas en la decisión o en sus efectos (Subraya la Corte)”.^[10]  Con base en estas características, la jurisprudencia identifica algunos casos en que la vulneración reúne esas características, tales como:

 

“- Cuando una Sala de Revisión cambia la jurisprudencia de la Corte. (…)^[11]

 

- Cuando una decisión de la Corte es aprobada por una mayoría no calificada según los criterios que exige la ley.^[12]

 

- Cuando existe incongruencia entre la parte motiva de una sentencia y la parte resolutiva de la misma, que hace anfibológica o ininteligible la decisión adoptada;^[13] igualmente, en aquellos eventos donde la sentencia se contradice abiertamente, o cuando la decisión carece por completo de fundamentación.

 

- Cuando la parte resolutiva de una sentencia de tutela da órdenes a particulares que no fueron vinculados o informados del proceso.^[14]

 

- Cuando la sentencia proferida por una Sala de Revisión desconoce la cosa juzgada constitucional, pues ello significa la extralimitación en el ejercicio de sus atribuciones.^[15] ” ^[16]

 

A este respecto debe resaltarse que para el caso particular de las sentencias de control de constitucionalidad, la exigencia de conservación del precedente se restringe a la compatibilidad formal entre las sentencia acusadas y aquellas decisiones que han hecho tránsito a cosa juzgada constitucional.  Frente a las sentencias de revisión de tutela, los cambios de jurisprudencia recaen en el ámbito de la falta de competencia, conforme lo prevé el artículo 34 del Decreto 2591 de 1991, norma que asigna esa función a la Sala Plena de la Corte, previo registro del proyecto de fallo correspondiente.

 

(iv) Igualmente, la jurisprudencia también ha contemplado la configuración de una causal de nulidad de las sentencias de revisión cuando, de manera arbitraria, se dejan de analizar asuntos de relevancia constitucional que tienen efectos transcendentales para el sentido de la decisión.^[17] 

 

En conclusión, la solicitud de nulidad de las sentencias que profiere la Corte Constitucional es un trámite de configuración jurisprudencial relacionado con la protección del derecho al debido proceso, que tiene naturaleza excepcional y que está sometido a estrictos requisitos de procedencia, los cuales versan sobre la acreditación suficiente de circunstancias ostensibles y trascendentales que afecten de manera cierta el derecho fundamental mencionado.  Igualmente, constituye un procedimiento que, en ningún caso, puede originar la reapertura del debate jurídico resuelto por la sentencia correspondiente.

 

Estas condiciones agravadas encuentran sustento a la luz del ordenamiento superior, en tanto pretenden proteger adecuadamente principios jurídicos centrales para la función ejercida por la Corte, tales como la cosa juzgada constitucional, la seguridad jurídica y la certeza de la aplicación del derecho, de forma tal que sirva de instrumento idóneo para la resolución de los conflictos y la paz social.

 

3.2. La decisión acusada no está afectada por vicio que funde su nulidad

 

En cuanto a los requisitos formales de procedencia de la solicitud de nulidad, en los antecedentes de este proveído se pudo comprobar cómo la petición elevada por la Registraduría Nacional fue radicada ante la Secretaría General dentro de los tres días siguientes a la desfijación del edicto que notificó la sentencia C-553/10.

 

Frente a los asuntos sustantivos, analizados los argumentos expresados por la Registraduría Nacional del Estado Civil, la Sala encuentra que en buena medida se explican a partir de la disconformidad de esa entidad con las consideraciones de la Corte que conforman la razón de la decisión de la sentencia C-553/10, en el sentido que (i) los cargos de responsabilidad administrativa y electoral de la Registraduría son de ingreso a través de concurso de méritos y de libre remoción; y (ii) el hecho que esa discrecionalidad no implique la posibilidad del retiro arbitrario, sino que debe estar cobijada de criterios mínimos de motivación.  En efecto, la peticionaria sostiene, a partir de su desacuerdo con dichas conclusiones, que la Corte desconoció su propia jurisprudencia, desarrollada en la sentencia C-230A/08, la cual reconocía la competencia del legislador para determinar el sistema de carrera de la Registraduría.  Además, señala que las conclusiones anotadas hacen que la Corte no integre la proposición jurídica completa, pues debió estudiar también todas aquellas normas que estaban basadas en la existencia de cargos de libre remoción, con responsabilidad administrativa o electoral, al interior de la Registraduría.

 

Para dar respuesta a estos cuestionamientos, debe reiterarse la regla antes expuesta, en el sentido que la solicitud de nulidad no puede tornarse en el escenario para rebatir o cuestionar los argumentos tenidos en cuenta por la Corte para adoptar sus decisiones, los cuales, como ha se indicado, están cobijados por los efectos de la cosa juzgada de que trata el artículo 243 C.P.  En el asunto de la referencia es evidente que la solicitante, a pesar del intento de inscribir sus cuestionamientos dentro de las causales de nulidad de las sentencias de esta Corporación, se limita a expresar, en realidad, un grupo de razones que buscan rebatir las premisas que dieron lugar a la decisión atacada.

 

De señalarse que, contrario a como lo indica la Registraduría, las conclusiones a las que arribó el fallo no fueron carentes de motivación, contradictorias o anfibológicas, sino que, antes bien, buena parte de los argumentos contenidos en la sentencia C-553/10 están dirigidos a demostrar (i) el contenido y alcance del artículo 266 C.P., en cuanto identifica las características del sistema especial de carrera de la Registraduría; (ii) la incidencia de las consideraciones realizadas por la Corte en la sentencia C-230A/08 frente al asunto a tratar; y (iii) las razones de índole constitucional que permitían concluir que los cargos de responsabilidad administrativa y electoral previstos en el literal a) del artículo 6º de la Ley 1350/09, debían proveerse por concurso público de méritos y disponer la libre remoción, sin que ella significara la posibilidad de ejercer arbitrariamente tal poder de retiro del servicio público. Por lo tanto, la Sala advierte que la sentencia hace un esfuerzo argumentativo verificable para sustentar sus conclusiones y, entre ellas, el condicionamiento a la norma acusada.  El desacuerdo de la solicitante con dichos argumentos no configura, en modo alguno, la nulidad de dicha decisión.

 

Si bien la razón expuesta es a juicio de la Corte suficiente para negar la solicitud de nulidad planteada por la Registraduría, también considera la Sala que es necesario, en aras de la precisión, dar respuesta particular a cada una de las acusaciones planteadas en la petición de la referencia, a partir del criterio general antes expuesto.

 

3.2.1. En cuanto a la solicitud de nulidad por “desconocimiento de la cosa juzgada material” debe señalarse que, en primer término, la sentencia C-230A/08 se ocupó de la constitucionalidad de normas distintas a las estudiadas en la decisión acusada.  En efecto, la citada sentencia estudió la constitucionalidad de los artículos 10 y 102 y algunos apartes de los artículos 12, 26, 32, 40, 47, 75, 79, 85, 101, 102, 149 y 157 del Decreto 2241 de 1986 “Por el cual se adopta el Código Electoral”, así como el artículo 11 del Decreto 111 de 1996, “Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto”; mientras que la sentencia C-553/10 estudió la exequibilidad del literal a) del artículo 6º de la Ley 1350/09.  En ese sentido, no puede sustentarse un cargo de nulidad por violación de la cosa juzgada formal, ante la disparidad de preceptos analizados. Además, la peticionaria tampoco planteó ningún argumento que permitiera considerar que en el caso planteado concurriera alguna otra modalidad de cosa juzgada, como la de carácter material.

 

En segundo lugar, la Sala advierte que la sentencia C-553/10 incluyó dentro de su análisis al fallo C-230A/08, al punto de concluir que las consideraciones realizadas por la Corte en esa oportunidad servían de apoyo para la exequibilidad condicionada del literal a) del artículo 6º de la Ley 1350/09, razón por la que la afirmación de la peticionaria, en el sentido que ambos fallos entran en contradicción, carece de sustento.  A este respecto, la sentencia C-553/10, señaló:

 

“15.  Según lo expuesto, la Corte advierte que el constituyente derivado optó por disponer un sistema especial de carrera administrativa para la RNEC basado en el uso del mecanismo del concurso de méritos para el acceso al servicio público, como herramienta para (i) impedir la politización de ese organismo a través de la vinculación entre el ingreso al empleo y la militancia partidista; y, a su vez, (ii) fortalecer a la RNEC como un ente de carácter  técnico, con la transparencia e imparcialidad suficientes para llevar a cabo las actividades propias de la organización electoral.  En ese sentido, se hacía necesario fijar un modelo de ingreso a la burocracia estatal que exigiera, de manera estricta, la aplicación del concurso de méritos

 

Estas características fueron explicadas a profundidad por la Corte en la sentencia C-230A/08 (M.P. Rodrigo Escobar Gil).  En esa oportunidad la Sala se ocupó de la demanda formulada contra varias disposiciones del Código Electoral, que preveían, entre otros asuntos, (i) la necesidad que el servidor público que ejerciera el cargo de Secretario General de la RENC perteneciera a un partido político distinto del Registrador Nacional del Estado Civil, y que dos registradores distritales, dos registradores municipales para las ciudades con más de 100.000 cédulas vigentes, dos funcionarios para la verificación de los escrutinios y determinado número de claveros, debieran una filiación política distinta a la de quienes desempeñaran cargos similares; y (ii) la obligación que los cargos de Secretario General, Visitadores Nacionales, Delegados del Registrador Nacional del Estado Civil y Registradores Distritales de Bogotá, fueran confirmados por el Consejo Nacional Electoral como requisito para acceder al empleo.

 

La Corte consideró que, a pesar que las normas del Código Electoral fueron expedidas antes de la Constitución Política de 1991, su análisis debía realizarse con base en las disposiciones de esta última, entre ellas las que habían operado en virtud de la Reforma Política de 2003.  En ese sentido, los ejes del análisis sobre la exequibilidad de los preceptos acusados debían fundarse en presupuestos definidos, relativos a (i) la incompatibilidad entre el Texto Constitucional y fórmulas de diseño institucional basadas en el reparto o balance entre miembros de determinadas fuerzas políticas partidistas; (ii) la existencia de una carrera administrativa especial, de origen constitucional, para la RNEC, en la que tiene carácter prevalente el ingreso a través de concurso público de méritos, incluso para aquellos cargos de responsabilidad administrativa, caso en el cual solo se permite la libre remoción; y (iii) el vínculo inescindible entre el sistema de carrera especial que privilegia el mérito y el carácter despolitizado y técnico que debe gobernar a la RNEC.  A partir de estas premisas, la Sala expresó las reglas jurisprudenciales que se sintetizan a continuación:

 

15.1. La organización electoral, en cuanto ejerce un papel central en el régimen democrático, requiere de altos niveles de profesionalización y transparencia, lo que implica la necesidad de contar con arreglos institucionales que garanticen el carácter técnico e imparcial en el ejercicio de sus funciones constitucionales y legales.  En el régimen constitucional anterior, la citada imparcialidad se lograba a través del balance en la filiación partidista de los servidores de la RNEC, en especial aquellos titulares de responsabilidad administrativa o electoral.  Esta opción regulativa, no obstante, se torna incompatible con la Constitución de 1991, la cual prevé tanto la imposibilidad del establecimiento de diferenciaciones o tratamientos discriminatorios basados en la filiación política – la que a su vez tiene carácter eminentemente voluntario - , como la previsión de normas legales que impongan el deber de revelar dicha filiación como requisito para el ejercicio del derecho a acceder, en condiciones de igualdad de oportunidades, al servicio del Estado. Adicionalmente, una previsión de ese contenido sería abiertamente contradictoria al mandato dispuesto en el artículo 125 C.P., según el cual “en ningún caso la filiación política de los ciudadanos podrá determinar su nombramiento para un empleo de carrera, su ascenso o remoción.”

(…)

15.2. Sin embargo, es evidente que la protección de la imparcialidad es imperativa en las instituciones del Estado y, de manera particular, en la RNEC.  Por ende, se debe contar con un mecanismo que permita cumplir con esa finalidad y que, a su vez, sea compatible con el plexo de principios y valores que informan el actual régimen constitucional.  La Corte, a partir del análisis de las normas superiores que regulan el ingreso al servicio público, concluyó que el sistema de carrera administrativa es el instrumento idóneo para cumplir con el deber de preservación de la imparcialidad y el carácter técnico de la RNEC.^[18] En efecto, el factor dirimente para la provisión de los empleos es la evaluación del mérito de los aspirantes, criterio que, como se explicó en el fundamento jurídico 5, tiene naturaleza estrictamente objetiva.  Por lo tanto, el sistema de carrera basado en el mérito es la regla general y preferente para la provisión de los empleos de la RNEC, en tanto garantiza en mejor y mayor medida posible las cualidades y atributos que en la democracia constitucional se exigen de la organización electoral.

 

La regla sobre la prevalencia de la carrera administrativa en la RNEC, sin embargo, debe analizarse a partir de las previsiones y objetivos que sobre esa materia determinó la Reforma Política de 2003.  Como se indicó en el fundamento jurídico 14, la finalidad buscada por el constituyente derivado era lograr la despolitización de la organización electoral, a través de la exigencia estricta en la aplicación del régimen de carrera para la provisión de los cargos de la RNEC.  A partir de esa comprobación, la Corte encontró que la confirmación de los cargos por parte del Consejo Nacional Electoral, al igual que la exigencia de una filiación partidista particular para asumir determinados cargos, eran inconstitucionales, puesto que pretermitían una condición expresa de la Carta Política, como es la obligatoriedad del concurso  de méritos como mecanismo “exclusivo” para el ingreso a la RNEC, exceptuándose la libre remoción para los empleos cuyas funciones involucren responsabilidad administrativa o electoral.  En razón de la importancia que para la presente sentencia tienen los argumentos expresados por la Corte para justificar dicha conclusión, la Sala considera pertinente transcribirlos in extenso.

(…)

16.  En criterio de la Sala, el análisis de la jurisprudencia constitucional en materia del sistema especial de carrera de la RNEC permite arribar a las siguientes conclusiones, las cuales serán centrales para resolver el cargo propuesto por el ciudadano Nossa Montoya.

 

16.1. Durante la vigencia de la Constitución anterior, fueron expedidas normas legales que consagraron un sistema de carrera para la RNEC, dispuesto en consideración de las funciones particulares que esa entidad desarrolla en el ámbito propio de la organización electoral.  La Corte consideró que esas previsiones, de manera general, eran compatibles con la Carta Política de 1991.  Sin embargo, sujetó esa consonancia al cumplimiento de los requisitos constitucionales de los sistemas específicos de carrera, entre ellos la necesidad que los cargos de libre nombramiento y remoción tengan carácter excepcional y se refieran a empleos que involucren autoridad administrativa, direccionamiento institucional o que requieren un nivel particular de confianza en el servidor público que los asume.

 

16.2. En virtud de la Reforma Política de 2003 se introdujeron estrictos requisitos en cuanto a la carrera administrativa de la RNEC, los cuales gravitan alrededor del sometimiento de sus cargos al sistema especial de carrera administrativa, de origen constitucional a partir de la citada enmienda, cuyo ingreso será exclusivamente por concurso de méritos, dispondrá reglas sobre retiro flexible de conformidad con las necesidades del servicio y conferirá a los cargos de responsabilidad administrativa o electoral el carácter de libre remoción.  Este modelo de exigencia “reforzada” de la carrera administrativa, que cuenta entre sus particularidades con un régimen “mixto” para los empleos que conlleven responsabilidad administrativa o electoral, se explica en la necesidad, evidenciada por el constituyente derivado, de despolitizar la RNEC a través de instrumentos objetivos de selección de sus servidores, lo que permite la configuración de una institución de índole técnica.  Así, de acuerdo con las previsiones contenidas en el artículo 266 de la Carta, tales empleos hacen parte de la carrera administrativa especial de la RNEC, puesto que su ingreso se realiza a través de concurso público de méritos.  No obstante, se permite que el retiro de los mismos pueda hacerse bajo la libre remoción, asunto que tiene reserva material de ley, en los términos de la misma norma constitucional.”

 

Como se observa, la sentencia C-553/10 no solo incorporó a su análisis lo considerado en el fallo C-230A/08, sino que integró sus considerandos como parte de las motivaciones que le permitieron resolver el caso propuesto. En ese orden de ideas, carece de fundamento la acusación según la cual el primero de los proveídos citados desconoció los efectos de la cosa juzgada constitucional.

 

3.2.2.  Frente al segundo cuestionamiento, basado en la presunta nulidad por ausencia de integración jurídica completa, la Sala considera necesario presentar dos argumentos diferenciados.  En primer lugar, la razón planteada por la Registraduría no es un asunto constitutivo de nulidad, puesto que carece de conexión alguna con la protección del derecho al debido proceso y, en consecuencia, apenas alcanza la entidad de reproche a la argumentación y el sentido de la decisión del fallo atacado, tópico que como se ha indicado con insistencia en esta decisión, es ajeno a la nulidad de las sentencias que profiere esta Corporación.

 

En segundo término, la Corte encuentra que la acusación parte de una interpretación inadecuada de la figura de la integración de la unidad normativa. Como lo ha señalado la jurisprudencia y se reiteró en la sentencia C-553/10, la integración de la unidad normativa es excepcional y solo procede ““cuando ella es necesaria para evitar que un fallo sea inocuo, o cuando ella es absolutamente indispensable para pronunciarse de fondo sobre un contenido normativo que ha sido demandado en debida forma por un ciudadano. En este último caso, es procedente que la sentencia integre la proposición normativa y se extienda a aquellos otros aspectos normativos que sean de forzoso análisis para que la Corporación pueda decidir de fondo el problema planteado”^[19]. A partir de esta regla, la Corte ha diferenciado dos planos en que resulta aplicable la integración de la unidad normativa.^[20] El primero procede en los casos en que las expresiones acusadas no configuran en sí mismas una proposición jurídica autónoma, bien porque carecen de contenido deóntico claro o requieren ser complementadas con otras para precisar su alcance.  El segundo es aplicable cuando si bien lo demandado conforma una proposición normativa autónoma, tiene un vínculo inescindible con otros textos legales, de manera que si se omitiera la integración, la decisión que adopte la Corte resultaría inocua. Igual criterio es utilizado cuando dicho vínculo se predica de una norma prima facie inconstitucional, que no fue objeto de demanda.

 

Para el caso planteado, la Sala concluyó que el literal a) del artículo 6º de la Ley 1350/09, que enlista los cargos que al ser de responsabilidad administrativa o electoral y, por ello, comprender la adopción de políticas o la realización de funciones dirección, conducción o asesoría y orientación institucionales, eran de libre nombramiento y remoción, conforma una proposición jurídica completa, sin que fuera necesario integrar nuevas normas, bien para consolidar una disposición con sentido autónomo o para evitar la inocuidad de la decisión.  La integración normativa, en ese orden de ideas, es una institución que no guarda relación con las indefectibles consecuencias jurídicas que para el ordenamiento se generan por el hecho de las decisiones de constitucionalidad que prevén bien la inexequibilidad o la exequibilidad condicionada.  Es evidente que cada vez que la Corte adopta esas decisiones, tienen incidencia en otros contenidos normativos, en especial en aquellos de inferior jerarquía, desarrollos de la disposición legal objeto del control de constitucionalidad.  Empero estas relaciones, ello ni implica que la Corte deba integrar la unidad normativa con todas las normas que se vieran afectadas de forma mediata o remota, pues ello desconocería el carácter excepcional de dicha integración y desbordaría su propio marco de competencias.  Por lo tanto, yerra la peticionaria al exigir que se proceda a una integración normativa de tales características y, lo que se muestra más problemático, derivar de la omisión de ese deber la nulidad del fallo de constitucionalidad.

 

3.2.3.  Por último, en lo que refiere a las objeciones por ausencia de análisis de asuntos de relevancia constitucional que tienen efectos trascendentales en el sentido de la decisión, al igual que por incongruencia interna en la parte motiva y entre los considerandos y la decisión, se tiene que su fundamento común es la disconformidad de la entidad peticionaria con las razones que sustentaron la decisión de la Corte.  De un lado, los asuntos que la solicitante considera que no fueron tenidos en cuenta, como se demostró anteriormente, fueron profusamente estudiados por la sentencia C-553/10, solo que para arribar a conclusiones opuestas a las defendidas por la interviniente.  De otro lado, la presunta incoherencia entre los considerandos del fallo y su parte resolutiva, está en realidad fundada en el desacuerdo de la Registraduría con la conclusión a la que arribó la Corte, en el sentido que la libre remoción de los cargos regulados en la norma acusada no significaba la arbitrariedad del nominador para el retiro de los mismos.  Reclamos de esta naturaleza, como se ha señalado, buscan reabrir el debate concluido por la sentencia, con efectos de cosa juzgada constitucional, por lo que escapan de los estrechos márgenes de la nulidad de las decisiones proferidas por este Tribunal.

 

4. DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto la Corte Constitucional, en Sala Plena,

 

RESUELVE:

 

PRIMERO. –  NEGAR la solicitud de nulidad interpuesta contra la sentencia C-553 del 6 de julio de 2010.

 

SEGUNDO. – Comuníquese la presente providencia a la entidad peticionaria,  con la advertencia que contra esta decisión no procede ningún recurso.

 

Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.

 

 

 

 

 

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO

Presidente

Ausente en comisión

 

 

 

 

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA

Magistrada

 

 

 

 

 

JUAN CARLOS HENAO PÉREZ

Magistrado

 

 

 

 

 

 

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Magistrado

 

 

 

 

 

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO

Magistrado

 

 

 

 

 

NILSON PINILLA PINILLA

Magistrado

Ausente en comisión

 

 

 

 

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB

Magistrado

 

 

 

 

 

HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO

Magistrado

 

 

 

 

 

 

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA

Magistrado (P)

 

 

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO

Secretaria General