Auto 367/10

 

CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIA ENTRE CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Y CONSEJO DE ESTADO-Reiteración Auto 124/09

 

ACCION DE TUTELA CONTRA DEPARTAMENTO Y MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL-Remisión expediente a la Corte Suprema de Justicia para que profiera decisión respecto de impugnación presentada

 

 

Referencia: expediente ICC-1667

 

Acción de tutela instaurada por María Inés Valencia Londoño y otros contra el Departamento de Caldas y el Ministerio de Educación Nacional.

 

Magistrado Ponente:

JORGE IVAN PALACIO PALACIO

 

 

Bogotá, D.C., veintitrés (23) de noviembre de dos mil diez (2010) 

 

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere el siguiente

 

AUTO

 

I.       ANTECEDENTES

 

1.- Los señores María Inés Valencia Londoño, Excelmery Salazar, Esperanza Franco Moreno, María Victoria Ospina Alzate, Lucía Bedoya López, María Rocío Montes Suárez, Leticia Loaiza, María Gloria Muñoz Martínez, María Carmenza López, Martha Ligia López, Luz Elena Arcila Bedoya, Gloria Vargas, Carlos Julio Ontibón Cruz, Oscar Vélez Álvarez, instauraron acción de tutela contra el Departamento de Caldas y el Ministerio de Educación Nacional por considerar vulnerados sus derechos fundamentales “a la igualdad, al trabajo, al debido proceso, a la igualdad laboral, remuneración mínima vital y móvil, a la irrenunciabilidad a los beneficios mínimos adquiridos establecidos en las normas laborales, a recibir el salario completo y a no ser desmejorados en sus condiciones laborales”. 

 

2.- Como fundamento fáctico de la acción, señalan que las autoridades administrativas del departamento de Caldas, en uso de sus facultades legales, expidieron normas tendientes a regular el régimen salarial de los empleados de la planta de cargos de la administración central.  Dentro de dichas reglamentaciones, se encuentra el Decreto 471 de junio 16 de 1980, mediante el cual se creó la prima de servicios para los empleados del departamento de Caldas.

 

3.-Manifiestan que mediante la Directiva Ministerial No. 14 de agosto de 2003, el Ministerio de Educación resolvió suspender el desembolso del pago de la citada prima a los docentes a quienes se les había reconocido, por considerar que “no era procedente su reconocimiento con recursos propios del Sistema General de Participaciones”.  A juicio de los accionantes, la mencionada directiva ministerial no “constituye acto administrativo ni tiene la fuerza decisoria y vinculante, como tampoco puede crear situaciones jurídicas a partir de su contenido. (…) Sin embargo, la Gobernación de Caldas decidió unilateralmente adoptar la decisión de suspender en unos casos y en otros dejar en suspenso el reconocimiento de la prima de servicios hasta tanto el Ministerio de Educación Nacional no certificara la deuda y diera viabilidad jurídica al pago de la acreencia laboral reclamada, faltando con la obligación a ellos señalada en la ley 175 de 2001”.

 

4.- Exponen que en los años 2005 y 2007, presentaron derechos de petición ante la Gobernación del departamento solicitando el reconocimiento y pago de la prima de servicios aludida. Sin embargo, las respuestas recibidas no abordaron el fondo de la petición, ni fueron claras y precisas.

 

5.- Señalan que posteriormente, el Ministerio de Educación Nacional decidió viabilizar el pago de la prima y empezar el proceso de certificación de la deuda. Para tal efecto, solicitó las liquidaciones de la acreencia laboral con los soportes correspondientes. No obstante, la Gobernación de Caldas no ha expedido los actos administrativos de reconocimiento de los derechos correspondientes ni ha resuelto las peticiones incoadas por los docentes hace más de cinco años.

 

6.- De otro lado, manifiestan que el Ministerio de Educación promovió acción de nulidad contra el Decreto 471 de 1980.  En primera instancia, el Tribunal Contencioso de Caldas declaró la nulidad del citado acto administrativo, decisión que fue impugnada ante el Consejo de Estado, Corporación que si bien profirió sentencia, la misma no ha sido publicada ni se encuentra debidamente ejecutoriada.  Por esta razón, consideran que la administración departamental está en la obligación de dar cumplimiento a lo dispuesto en el citado decreto y expedir los actos de reconocimiento para los docentes que desde hace cinco años solicitaron la prima de servicios.

 

7.- Finalmente, concluyen que ante la ausencia de respuesta, “no existe manera alguna de acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo en procura de la declaratoria del derecho reclamada. Si bien se podría alegar el silencio administrativo negativo, debe recordarse que éste es facultativo de interponer por el solicitante, pero no impide que la Administración efectúe un pronunciamiento definitivo sobre la petición”.

 

8.- El proceso le correspondió por reparto a la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Manizales, la cual, mediante providencia del 8 de julio de 2010, negó el amparo solicitado por considerar que lo pretendido encuentra sustento en un decreto contrario a la constitución y la ley, como consecuencia de la declaratoria de nulidad por parte del Consejo de Estado.

 

Inconforme con la decisión, los accionantes la impugnaron dentro del término.

 

9.- Recibido el expediente por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, el Magistrado Ponente, mediante auto de fecha 10 de septiembre de 2010, decretó la nulidad de lo actuado desde la admisión de la demanda de tutela por considerar que “en la cuestión censurada están involucrados actos jurisdiccionales proferidos tanto por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Caldas como por la Sección Segunda del Consejo de Estado. Por tanto, es evidente que la competencia para conocer de la demanda radica en el Consejo de Estado en virtud del inciso 2º, numeral 2º del Decreto 1382 de 2000”.

 

En consecuencia, ordenó la remisión del proceso a dicha Corporación.

 

10.- Efectuado nuevamente el reparto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante providencia del 28 de septiembre de 2010, no avocó el conocimiento del presente asunto.  El Alto Tribunal, consideró que la demanda se dirige contra el Ministerio de Educación y el Departamento de Caldas por desconocimiento del derecho al debido proceso y, que la información suministrada por los accionantes, “sirve para fundamentar la obligatoriedad de un acto administrativo que goza de presunción de legalidad y que, consecuencialmente, debe ser aplicado por las autoridades demandadas. Pero en ningún momento, se señala que el Consejo de Estado o el Tribunal Administrativo de Caldas incurrieran en acciones u omisiones que les vulneraran derechos fundamentales”.

 

Por esta razón, provocó conflicto de competencia negativo y ordenó la remisión del proceso a la Corte Constitucional para que solucionara la colisión presentada. 

 

II.      CONSIDERACIONES

 

Competencia de la Corte Constitucional para dirimir conflictos de competencia.

 

1.- La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha sostenido que la solución de los conflictos de competencia en materia de tutela, corresponde al superior jerárquico común de las autoridades judiciales entre las cuales se presenta dicha discusión.  Por esta razón, la competencia de la Sala Plena para conocer y dirimir esta clase de conflictos, debe ser interpretada de manera residual, puesto que sólo en los casos en que las autoridades judiciales involucradas en el conflicto carezcan de superior jerárquico común, el expediente deberá ser remitido a esta Corporación para que, como máximo Tribunal de la Jurisdicción Constitucional, decida cuál autoridad debe conocer de la solicitud de amparo^[1].

 

Lo anterior no plantea una excepción a la regla general contenida en los artículos 256-6 de la Constitución Política y 112-2 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, que confieren al Consejo Superior de la Judicatura – Sala Jurisdiccional Disciplinaria,  la competencia para dirimir conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, puesto que, los conflictos que se presenten entre dos autoridades judiciales, con ocasión de una acción de tutela, son siempre conflictos de competencia dentro de la jurisdicción constitucional, así los jueces involucrados pertenezcan a jurisdicciones distintas.  Ello es así porque, desde el punto de vista funcional, todos los jueces de tutela hacen parte de la jurisdicción constitucional^[2].

 

2.- No obstante y en atención a los principios de celeridad, eficacia, acceso oportuno a la administración de justicia y el respeto por los derechos fundamentales, la Sala Plena ha considerado que puede conocer y resolver directamente los conflictos que se presenten entre autoridades judiciales que posean un superior jerárquico común^[3].

 

Normas que determinan la competencia en materia de tutela.

 

3.- Ahora bien, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, las normas que determinan la competencia en materia de tutela son el artículo 86 de la Constitución, que señala que ésta se puede interponer ante cualquier juez, y el artículo 37 de Decreto 2591 de 1991, que establece la competencia territorial y la de las acciones de tutela que se dirijan contra los medios de comunicación, la cual asigna a los jueces del circuito.  Por su parte, el Decreto 1382 de 2000 establece las reglas para el reparto de la acción de tutela y no las que definen la competencia de los despachos judiciales^[4], ya que por su inferioridad jerárquica frente a las anteriores disposiciones, no puede modificarlas. Precisamente, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado desestimó, mediante sentencia de julio 18 de 2002, la mayoría de los cargos de nulidad contra el mencionado acto administrativo, pues consideró que no era contrario al artículo 86 de la Constitución porque establecía normas de reparto y no de competencia.

 

4.- Es por ello que la Corte Constitucional ha precisado que “la observancia del mencionado acto administrativo en manera alguna puede servir de fundamento para que los jueces o corporaciones que ejercen jurisdicción constitucional se declaren incompetentes para conocer de una acción de tutela, puesto que las reglas en él contenidas son meramente de reparto. Una interpretación en sentido contrario, transforma sin justificación válida el término constitucional de diez (10) días, como acaece en este caso, en varios meses, lesionándose de esa manera la garantía de la efectividad (art. 2 C.P.) de los derechos constitucionales al acceso a la administración de justicia (art. 229 ibídem) y al debido proceso de los accionantes (art. 29 ibídem)”^[5].

 

5.- Con fundamento en lo anterior, esta Corte estableció, en el auto 124 de 2009, las siguientes reglas para la resolución de los conflictos de competencia en materia de tutela, las cuales son, simplemente, consecuencias naturales de la jurisprudencia constitucional tantas veces reiterada por esta Corporación: 

 

(i)        Un error en la aplicación o interpretación de las reglas de competencia contenidas en el artículo 37 del decreto 2591 de 1991 puede llevar al juez de tutela a declararse incompetente (factor territorial y acciones de tutela que se dirijan contra los medios de comunicación). La autoridad judicial debe, en estos casos, declararse incompetente y remitir el expediente al juez que considere competente con la mayor celeridad posible.

 

(ii)      Una equivocación en la aplicación o interpretación de las reglas de reparto contenidas en el Decreto 1382 de 2000 no autorizan al juez de tutela a declararse incompetente y, mucho menos, a declarar la nulidad de lo actuado por falta de competencia. El juez de tutela debe, en estos casos, tramitar la acción o decidir la impugnación, según el caso.

 

(iii)           Los únicos conflictos de competencia que existen en materia de tutela son aquéllos que se presentan por la aplicación o interpretación del factor de competencia territorial del artículo 37 del Decreto 2591 de 1991 (factor territorial y acciones de tutela que se dirijan contra los medios de comunicación).

 

(iv)           Ninguna discusión por la aplicación o interpretación del Decreto 1382 de 2000 genera conflicto de competencia, ni siquiera aparente. Por tanto, en el caso de que dos autoridades judiciales promuevan un conflicto de competencia por este motivo, el expediente será remitido a aquella a quien se repartió en primer lugar con el fin de que la acción de tutela sea decidida inmediatamente, sin que medien consideraciones adicionales relativas a las normas de reparto. Lo anterior no obsta para que esta Corporación o el superior funcional al que sea enviado un supuesto conflicto de competencia, proceda a devolver el asunto, conforme a las reglas de reparto del Decreto 1382 de 2000, en aquellos supuestos en que se presente una distribución caprichosa de la acción de tutela fruto de una manipulación grosera de las reglas de reparto contenidas en el mencionado acto administrativo, como sería el caso de la distribución equivocada de una acción de tutela interpuesta contra una providencia judicial emanada de una de las Altas Cortes.

 

6.- Por último, sostuvo la Corte que la anterior argumentación no desconocía la validez del decreto 1382 de 2000, pues se reconoce que las normas de reparto del mencionado acto administrativo deben ser seguidas obligatoriamente por las oficinas de apoyo judicial a la hora de distribuir las acciones de tutela entre los distintos jueces, de modo que, de ninguna forma, el reparto de los procesos debe ser caprichoso o arbitrario.

 

En consecuencia, a partir de las consideraciones precedentes, procede la Sala a decidir sobre el asunto planteado.

 

III.    DEL CASO CONCRETO

 

En esta oportunidad, la Sala Plena es competente para dar solución al caso objeto de estudio en razón a que las autoridades judiciales involucradas no poseen un superior jerárquico común.

 

Antes de entrar al fondo del asunto, esta Corporación considera necesario reiterar que el Decreto 1382 de 2000 no establece reglas para determinar la competencia de un funcionario judicial frente a una acción de tutela, sino que contempla disposiciones para el reparto de la misma.  En consecuencia, la jurisprudencia constitucional no admite que el juez a quien le corresponde conocer o tramitar la impugnación, decrete la nulidad de lo actuado y se abstenga de resolver el amparo constitucional, con base en la aplicación de las normas señaladas en el citado decreto.

 

Así, ante el desconocimiento de la jurisprudencia y los numerosos conflictos invocados por los funcionarios judiciales como consecuencia de la no aplicación de las normas de reparto contenidas en el Decreto 1382 de 2000, esta Corporación se pronunció en el auto 124 de 2009, llamando la atención de los funcionarios cuyo proceder resultaba contrario a los fines y principios que gobiernan la acción constitucional, como la informalidad, sumariedad y celeridad, toda vez que un proceso que debía resolverse en diez días, se solucionaba mucho tiempo después.

 

Sobre el particular, esta Corporación sostuvo lo siguiente:

 

“Esta situación contradice abiertamente la finalidad de la acción de tutela y puede llegar a generar graves violaciones a los derechos fundamentales debido a la urgencia de las cuestiones que a menudo se debaten en esta clase de procesos, por ejemplo, la necesidad imperiosa de un procedimiento médico o un medicamento so pena de perder la vida o de sufrir una grave e irreversible afectación a la integridad o a la salud.[6]”

 

En tal virtud, ha insistido en que la observancia del Decreto 1382 de 2000 no autoriza al funcionario judicial para declarar su incompetencia ni para decretar la nulidad de lo actuado. En estos eventos – se reitera – el juez a quien le correspondió por reparto el conocimiento de la demanda, debe tramitar la acción o decidir la impugnación, según sea el caso. 

 

Ahora bien, en el presente evento la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia declaró la nulidad de lo actuado por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Manizales por considerar que la pretensión de los accionantes involucraba actos jurisdiccionales del Tribunal Contencioso Administrativo de Caldas y del Consejo de Estado, razón por la cual, la competencia para tramitar la tutela, según el Decreto 1382 de 2000, radicaba en esta última Corporación. 

 

Por su parte, la Sección Cuarta del Consejo de Estado consideró que en el presente caso no había lugar a decretar la nulidad de lo actuado debido a que los accionantes no atacaban las providencias alegadas por la Corte Suprema de Justicia, sino la actuación del Ministerio de Educación Nacional y del Departamento de Caldas.

 

De acuerdo con lo anterior, se plantea la cuestión de determinar si en los casos como el que nos ocupa – en los que se ha surtido la primera instancia – es procedente, por parte del superior funcional, declarar la nulidad de lo actuado por considerar que la demanda ha debido ser tramitada por otro funcionario judicial, en vez de tramitar la impugnación como corresponde.

 

Sobre el particular, esta Corporación en numerosos pronunciamientos[7] ha sostenido, en aras de garantizar el acceso a la justicia, la protección efectiva de los derechos fundamentales, la celeridad de la acción de tutela y la integridad del proceso judicial, que una vez fallado el proceso en primera instancia, el superior funcional debe asumir sus funciones y decidir la impugnación presentada.

 

Lo anterior, teniendo en cuenta que lo ideal para el ciudadano que acude al juez constitucional, con la finalidad de obtener una pronta respuesta a su petición de abrigo de derechos fundamentales, es que resuelvan su solicitud de fondo en los términos establecidos por las normas que reglamentan esta acción.

 

De otro lado y luego de analizar el expediente, advierte esta Sala que con la acción de tutela de la referencia, los demandantes atacan el proceder del Departamento de Caldas y del Ministerio de Educación Nacional, relacionado con la renuencia de dichas entidades para expedir los actos de reconocimiento de la prima de servicios que, a su juicio, tienen derecho y su respectivo pago.  Por lo tanto, en el presente caso los actores nada pretenden contra las decisiones del Tribunal Contencioso de Caldas y de esa Alta Corporación, que declararon la nulidad del Decreto 471 de 1980 mediante el cual se creó la mencionada prestación económica.   

 

En ese orden de ideas, se devolverá el expediente a la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia para que proceda a resolver la segunda instancia dentro de la acción de tutela presentada por los señores María Inés Valencia Londoño, Excelmery Salazar, Esperanza Franco Moreno, María Victoria Ospina Alzate, Lucía Bedoya López, María Rocío Montes Suárez, Leticia Loaiza, María Gloria Muñoz Martínez, María Carmenza López, Martha Ligia López, Luz Elena Arcila Bedoya, Gloria Vargas, Carlos Julio Ontibón Cruz, Oscar Vélez Álvarez, instauraron acción de tutela contra el Departamento de Caldas y el Ministerio de Educación Nacional.

 

Así las cosas, teniendo en cuenta los anteriores criterios y para que la decisión no sufra más retardos, se dejará sin efectos el auto proferido por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, de fecha 10 de septiembre de 2010, mediante el cual decretó la nulidad de lo actuado por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Manizales. En tal virtud, se remitirá el expediente de la referencia nuevamente a dicha Sala.

 

IV.    DECISIÓN

 

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales,

 

 

RESUELVE:

 

 

Primero.- DEJAR SIN EFECTOS el auto de fecha 10 de septiembre de 2010 proferido por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia.

 

 

Segundo.- REMITIR a la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia el expediente de la referencia para que profiera decisión de fondo respecto de la impugnación presentada dentro de la acción de tutela iniciada por los señores María Inés Valencia Londoño, Excelmery Salazar, Esperanza Franco Moreno, María Victoria Ospina Alzate, Lucía Bedoya López, María Rocío Montes Suárez, Leticia Loaiza, María Gloria Muñoz Martínez, María Carmenza López, Martha Ligia López, Luz Elena Arcila Bedoya, Gloria Vargas, Carlos Julio Ontibón Cruz, Oscar Vélez Álvarez contra el Departamento de Caldas y el Ministerio de Educación Nacional.

 

 

Tercero.- Por Secretaría General, COMUNICAR a la Sección Cuarta del Consejo de Estado, la decisión adoptada en esta providencia, con el fin de que tenga conocimiento sobre lo aquí resuelto.

 

Comuníquese, notifíquese y cúmplase.

 

 

 

MAURICIO GONZALEZ CUERVO

Presidente

Ausente con excusa                  

 

 

 

 

 

MARIA VICTORIA CALLE CORREA             JUAN CARLOS HENAO PEREZ    

                     Magistrada                                                                      Magistrado

 

 

 

 

 

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO      JORGE IVAN PALACIO  PALACIO   

                           Magistrado                                                            Magistrado

 

 

 

 

 

NILSON PINILLA PINILLA                            JORGE IGNACIO PRETELT  CHALJUB

                 Magistrado                                                                  Magistrado

 

 

 

 

 

HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO                  LUIS ERNESTO  VARGAS SILVA      

                         Magistrado                                                                Magistrado

                                                                                                     Ausente en comisión

 

 

 

 

MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO

Secretaria General