Auto 193/11  

 

 

NULIDAD SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Reiteración de jurisprudencia

 

NULIDAD CONTRA SENTENCIAS PROFERIDAS POR SALAS DE REVISION-Procedencia excepcional por vulneración del debido proceso y cumplimiento de la carga argumentativa de quien la alega

 

NULIDAD CONTRA SENTENCIAS PROFERIDAS POR SALAS DE REVISION-Requisitos de procedibilidad

 

NULIDAD CONTRA SENTENCIAS PROFERIDAS POR SALAS DE REVISION- Presupuestos materiales de procedencia

 

NULIDAD POR FALTA DE NOTIFICACION DE TERCERO INTERESADO VINCULADO POR ORDENES DE SENTENCIA-Alcance

 

NOTIFICACION DEL TERCERO CON INTERES LEGITIMO-Debe ser determinado o determinable

 

ACCION DE REPETICION EN CONTRA DE PERSONA JURIDICA-No es necesario vincularla por cuanto facultad no se encuentra en lo dispuesto en las sentencias sino en la ley

 

AUTORIDAD COMPETENTE-No es necesario vincular a persona investigada cuando se ordena compulsar copias de expediente para investigar presunta comisión de una falta

 

LEGITIMACION EN LA CAUSA POR ACTIVA PARA IMPETRAR SOLICITUD DE NULIDAD-Empresa constructora no es tercero directamente afectado por lo dispuesto en sentencia T-210/10

 

ACCION DE TUTELA DE POSEEDOR DE BIEN INMUEBLE CEDIDO A LA ADMINISTRACION-Empresa constructora incumplió cesión de terrenos libres de todo gravamen al Fondo de Inmuebles Urbanos de Área Metropolitana

 

DEFENSA DEL PATRIMONIO PUBLICO-En caso de posible daño al patrimonio jurídico del Estado se debe buscar su reparación

 

FUNCION ADMINISTRATIVA-Sujeta a principios a través de los cuales se pretende garantizar el cumplimiento Estatal de los fines para los cuales fue creado

 

ACCION POPULAR-Mecanismo para proteger el patrimonio público como derecho colectivo/PROCURADOR GENERAL DE LA NACION-Intervención ante autoridades cuando sea necesario en defensa del patrimonio público

 

DEFENSA DEL PATRIMONIO PUBLICO-Derecho colectivo

 

ACCION DE TUTELA CONTRA ALCALDIA E INSPECCION DE POLICIA-Negar solicitud de nulidad de sentencia T-210/10 por no existir interés directo por parte del solicitante

 

 

Referencia: Solicitud de nulidad parcial de la sentencia T-210 de 2010. Acción de tutela instaurada por Enrique Eudoro Villegas Salazar contra la Alcaldía Municipal de Floridablanca y la Inspección Segunda de Policía de  Floridablanca.

 

Magistrado ponente:

JUAN CARLOS HENAO PÉREZ

 

 

Bogotá, D. C. treinta y uno (31) de agosto de dos mil once (2011)

 

Procede la Sala Plena de la Corte Constitucional a decidir sobre la solicitud de nulidad de la Sentencia T-210 de 2010, proferida por la Sala Tercera de Revisión.

 

l. ANTECEDENTES

 

1. Antecedentes del proceso de tutela que dio lugar a la expedición de la Sentencia T-210 de 2010

 

El ciudadano Enrique Eudoro Villegas Salazar interpuso acción de tutela contra la Alcaldía Municipal y la Inspección Segunda de Policía de  Floridablanca, con el objetivo de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa, a la igualdad, a la vivienda digna, a la buena fe, al mínimo vital y al principio de la confianza legítima, que habrían sido vulnerados como consecuencia de que, en el marco del proceso policivo No. 106 de 2006, se ordenó la restitución y el desalojo de un bien inmueble por el ocupado, sin proceder a notificarlo en debida forma de la existencia de ese proceso y sin tener en cuenta que desde 1992, había ejercido, de manera permanente y pública, actos de señor y dueño sobre dicho terreno, de manera que la posesión había sido permitida por la Administración.  

 

Así, adujo el actor que había mejorado el estado de la parcela por él ocupada mediante “el mantenimiento del césped, la erradicación de la maleza, la construcción de una vivienda, el sembrado de múltiples especies de árboles frutales y su cerramiento”.

 

En igual sentido, señaló que “obtuvo la instalación de los servicios de energía eléctrica y de telefonía fija, la estratificación de su predio y la asignación de nomenclatura”.

 

Finalmente, sostuvo que era “una persona sin recursos económicos que [debía] mantener a su familia compuesta por dos hijos menores de edad y una esposa” y que, si bien no habitaba en el predio en cuestión, obtenía los recursos necesarios para mantener a su familia de lo que sembraba en dicho terreno.

 

2. La sentencia T-2010 de 2010

 

La Sala Tercera de Revisión, mediante providencia de veintitrés (23) de marzo de dos mil diez (2010), resolvió los siguientes problemas jurídicos: “¿Existe una violación al debido proceso cuando se procede a notificar por edicto un acto administrativo, mediante el cual se ordena el desalojo de un inmueble de uso público, sin antes haber intentado su notificación personal? ¿Existe una violación al debido proceso cuando la Administración expide un acto administrativo, dirigido contra personas indeterminadas, y no publica la parte resolutiva de la decisión en el Diario Oficial o en un periódico de amplia circulación en la zona? ¿Se puede alegar la consolidación de la confianza legítima en el caso de la ocupación de un bien de uso público, cuando la Administración la ha permitido durante un lapso considerable de tiempo?”.

 

Para dar respuesta a estos interrogantes, en una primera parte, la Sala Tercera de Revisión reiteró las reglas de procedencia de la acción de tutela contra las decisiones adoptadas en procesos policivos de restitución de bienes de uso público. Luego, en una segunda parte, a partir de la reiteración jurisprudencial, determinó el alcance del derecho al debido proceso y el principio de confianza legítima como límites al ejercicio del deber de la Administración de proteger el espacio público.

 

Finalmente, la Sala decidió:

 

“Segundo.- REVOCAR las sentencias proferidas por el Juzgado Veinte Penal Municipal con Funciones de Control de Garantías de Bucaramanga y por el Juzgado 10º Penal del Circuito de Bucaramanga, que negaron el amparo solicitado. En su lugar, CONCEDER el amparo de los derechos al trabajo y al mínimo vital vulnerados al señor Enrique Eudoro Villegas Salazar.  

 

Tercero.- ORDENAR a la Alcaldía Municipal de Floridablanca que, antes de proceder al desalojo, llegue a un acuerdo con el peticionario en el que, en todo caso, se le reconozcan las mejoras que éste hubiere hecho sobre el inmueble, con el fin de proteger sus derechos al trabajo y al mínimo vital.  Esta decisión tendrá efectos inter comunis por lo que se hará extensiva a todos aquellos ocupantes del bien de uso público, objeto del proceso policivo de restitución No. 106 de 2006, que se encuentren en una situación similar a la del peticionario, en la medida en la que subsistan gracias a los recursos derivados de la explotación económica del predio y/o que tengan su vivienda en dicho terreno.  

 

Cuarto.- ORDENAR a la Alcaldía Municipal de Floridablanca que, una vez efectuado el pago de dichas mejoras, repita contra la empresa “Marval Ltda.” y sus representantes legales. 

 

(…)

 

Sexto.- COMPULSAR copias de esta sentencia y del expediente a la Fiscalía General de la Nación que (sic) para, si lo considera procedente, adelante las investigaciones penales a que haya lugar, en contra de los señores César Augusto Moreno Prada y Fernando Marín Valencia de Bucaramanga, por lo hechos relacionados en la parte motiva de esta sentencia”.

 

A esta decisión se llegó debido a que, en primer lugar, se estimó que la acción de tutela era procedente como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En efecto, “como las entidades demandadas no allegaron pruebas que desvirtuaran que el peticionario deriva los recursos necesarios para su manutención y la de su familia, de la explotación económica del bien, de hacerse efectiva la orden de desalojo del bien ocupado, se produciría un perjuicio irremediable. Así, la medida de desalojo amenaza los derechos fundamentales al trabajo y al mínimo vital y, [por lo tanto], se impone la necesidad de tomar medidas urgentes para asegurar que el peticionario y su familia sigan teniendo acceso a los medios económicos necesarios para asegurar una subsistencia digna. En esta medida, dada la urgencia y gravedad de la situación que se produciría con el desalojo, la presente acción de tutela resulta impostergable”.   

 

En segundo lugar, la Sala aseguró que, si bien las “las decisiones adoptadas dentro de los procesos policivos No. 082, 083, 080 y 091 de 2006, acumulados en el proceso No. 060 de 2006, no fueron notificadas al peticionario conforme a lo dispuesto en los artículos 403 del Código Departamental de Policía de Santander y a los artículos 44 y 45 del Código Contencioso Administrativo”, no existió una violación del derecho al debido proceso, pues “el peticionario se notificó por conducta concluyente de la existencia del proceso policivo No. 080 de 2006 que posteriormente fue acumulado con otros casos en el proceso No. 106 de 2006”.

 

En tercer lugar, la Sala Tercera de Revisión señaló que, en el caso concreto, “el peticionario está amparado por la confianza legítima debido a que actuó siempre de buena fe, esto es, bajo la convicción de que estaba ocupando un bien que le pertenecía en la medida en que llevaba más de una década ejerciendo la tenencia del inmueble, con ánimo de señor y dueño, sin que nadie se hubiese opuesto a la misma, aduciendo mejor título. Así, durante al menos un periodo de ese tiempo, la Administración omitió sus deberes de iniciar el proceso policivo de restitución de bien de uso público y, decididamente, esa omisión persistente en el tiempo, le generó al peticionario la convicción de que estaba poseyendo un bien sin ser propietario, y en esta medida, creyó estar actuando conforme a derecho. En este contexto, la orden de desalojo, adoptada dentro del proceso policivo No. 106 de 2006, desestabilizó de manera cierta y evidente la relación entre el peticionario y la Administración pues, después de catorce (14) años, de manera sorpresiva e intempestiva, ordenó la restitución del bien ocupado mediante las Resoluciones  No. 0484 de 16 de Julio de 2008 y No. 0504 de 10 de febrero de 2009 de la Alcaldía de Floridablanca, Santander”.

  

De ahí que, antes de proceder al desalojo, la Administración haya debido ofrecerle al peticionario una alternativa viable para adaptarse a la orden de desalojo.

 

Adicionalmente, la Sala decidió extender esa protección, relativa al principio de confianza legítima, “a aquellos ocupantes del bien objeto de desalojo que se encuentren en una situación similar a la del peticionario en la medida en la que subsistan gracias a los recursos derivados de la explotación económica del predio o que tengan su vivienda en dicho terreno”.

 

Finalmente, la Sala Tercera de Revisión estimó que “es necesario pronunciarse respecto del contrato de cesión que se celebró entre la Administración y el urbanizador, en cumplimiento de la obligación contenida en el artículo 5 de la Ley 9 de 1989, contrato que ha sido definido por la Corte Suprema de Justicia como un “acto de enajenación voluntaria, no propiamente donación, según se desprende del artículo 1455 del Código Civil, que deben hacer los propietarios de los predios con fines urbanísticos de claro interés social, ligados a la función social de la propiedad^”[1] .

 

Mediante la escritura pública No. 1037 del día 30 de junio de 1995, la empresa “Marval Ltda..” se comprometió a ceder al Fondo de Inmuebles Urbanos del Área Metropolitana de Bucaramanga unos terrenos como contraprestación al permiso de construcción de la urbanización “Los Andes”. En esta medida, de conformidad con lo establecido en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993^[2], ese negocio jurídico tiene la naturaleza jurídica de un contrato estatal pues una de las partes contratantes fue una entidad pública adscrita a un área metropolitana^[3].  Además, según lo dispuesto por el artículo 23 de la Ley 80 de 1993^[4], dicho contrato está regido por las disposiciones civiles en la medida en la que el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública no lo regula expresamente. 

 

Una vez establecido el régimen aplicable al caso concreto, la Sala advierte que dicho contrato no se ve afectado por lo dispuesto en la presente sentencia en la medida en que, de conformidad con las pruebas obrantes en el expediente, en su celebración se dieron todos los requisitos establecidos en el artículo 1502 del Código Civil. En efecto, i) ambas partes eran capaces; ii) ambas partes consintieron en obligarse y su consentimiento no adoleció de ningún vicio; iii) el contrato recayó sobre un objeto lícito, cual fue el de transferir el dominio de un bien inmueble y; iv) obedeció a una causa lícita en la medida en la que el contrato se celebró para dar cumplimiento a una obligación legal. Finalmente, teniendo en cuenta que el objeto del contrato fue la enajenación de un bien inmueble, la Sala advierte que este se perfeccionó mediante la escritura publica No. 1037 del día 30 de junio de 1995.

 

Ahora bien, en virtud de ese contrato, la empresa “Marval Ltda.” se comprometió a ceder unos inmuebles que “se hallan libres de todo gravamen, pleito pendiente, embargo judicial, demanda civil, hipoteca, condiciones resolutorias, y demás limitaciones del dominio y que desde hoy hace entrega real y material de los inmuebles cedidos con todas su anexidades, usos, costumbres y servidumbres que de acuerdo con la ley se obliga a su saneamiento”^[5].

 

Sin embargo, de conformidad con el acervo probatorio obrante en el expediente, se evidencia que el urbanizador incumplió dicha obligación. En efecto, si bien dio cumplimiento a su obligación de transferir el dominio del inmueble pues la tradición del predio se efectuó mediante la inscripción del título (escritura pública No. 1037 de 30 de junio de 1995) en el registro de instrumentos públicos de Bucaramanga^[6], el urbanizador no puso a la Administración en “posesión útil y pacífica de la cosa”^[7] porque no entregó materialmente el bien, incumpliendo, por este motivo, el artículo 922 del Código de Comercio^[8]. Se recuerda que el peticionario de la presente acción era el poseedor del inmueble cedido.

 

35. Anota por lo demás la Sala que, frente a este incumplimiento, la Administración fue negligente, pues: i) recibió el bien sin antes cerciorarse de que, en efecto, estuviera libre de todo gravamen; ii) no utilizó en tiempo las acciones contractuales que tenía a su disposición para hacer cumplir el contrato.

 

Por este motivo, la Sala compulsará copias para que las autoridades competentes determinen si procede investigar penal y disciplinariamente al señor César Augusto Moreno Prada quien celebró el contrato de cesión en representación del Fondo de Inmuebles Urbanos del Área Metropolitana de Bucaramanga y al señor Fernando Marín Valencia, quien celebró dicho contrato en representación de la sociedad “Marval Ltda.”. Así mismo, la Sala advierte que, como una de las órdenes de la presente sentencia es que la Alcaldía Municipal de Floridablanca llegue a un acuerdo conciliatorio con el peticionario en el que se le reconozcan las mejoras hechas, una vez realizado dicho pago por parte de la Administración, se deberá determinar si procede o no la acción de repetición en contra del funcionario responsable y/o de la urbanizadora sociedad “Marval Ltda.”, y sus representantes legales. Las autoridades competentes habrán de tener especial atención a las reglas pertinentes sobre caducidad y prescripción.” 

 

3. La solicitud de nulidad de la sentencia T-210 de 2010

 

Con fecha de catorce (14) de junio de 2011, se recibió en la Secretaría General de la Corte Constitucional la solicitud de nulidad parcial de la sentencia T-210 de 2010, presentada por el apoderado especial de la empresa Marval S.A.

 

Según el escrito presentado, la solicitud de nulidad “está dirigido (sic) a cuestionar el contenido de la sentencia en el cual se declara que MARVAL incumplió un contrato de cesión de bien inmueble perfeccionado hace más de quince años, así como las órdenes de la parte resolutiva contenidas en los numerales cuarto y sexto”^[9].

 

Argumenta el apoderado que la empresa Marval S.A. está legitimada para solicitar la nulidad de la sentencia T-210 de 2010, pues en ella se establecen consideraciones y se contemplan órdenes que la afectan directamente. Para fundamentar su posición, señala que “cuando una decisión de la Corte Constitucional afecta directamente a terceros que no fueron parte dentro del proceso y/o tampoco fueron vinculados, bien sea porque la decisión contiene órdenes específicas respecto de ellos o porque la sentencia se produjo con efectos inter pares y/o intercomunis”^[10], estos están legitimados para solicitar la nulidad, “en la medida que la decisión cuestionada produzca efectos directos respecto de ellos y no hubieran tenido la oportunidad de participar y ser oídos dentro del proceso de tutela”^[11]. 

 

En efecto, en virtud del debido proceso, se le debe “otorgar dispositivos procesales a quienes sufren un perjuicio o quedan expuestos a sufrirlos por una orden del juez constitucional, cuando nunca tuvieron la posibilidad de participar en el proceso de amparo que los afectó”^[12]. En este sentido, “no permitir que estos terceros soliciten la nulidad de un fallo que contempla consideraciones y órdenes que los afectan, equivaldría dejar a estas personas sin un recurso judicial adecuado y eficaz para cuestionar una decisión que los perjudica”^[13].

 

Respecto a la oportunidad de interposición del recurso, señala el apoderado de la empresa Marval S.A. que, según “la Jurisprudencia de la Corte Constitucional (…), las solicitudes de nulidad de las sentencias que profieran las Salas de Revisión, deben ser presentadas dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de la misma”^[14]. Cuando la solicitud de nulidad es interpuesta por una persona que no fue vinculada ni fue parte dentro del proceso, ese término de tres días debe empezarse a contar desde la fecha en que ésta tuvo conocimiento.

 

Como en el caso concreto, “MARVAL tuvo conocimiento del contenido de la sentencia, de manera sorpresiva, informal y extraoficial el pasado viernes diez (10) de junio de 2011 (…), se encuentra dentro [de ese término] para alegar la nulidad de este fallo – que fue adoptado sin que hubieran (sic) tenido la oportunidad de ser vinculados (sic) al trámite del proceso de tutela – cuyas órdenes en su contra no se han materializado, pero que, ciertamente afectan de manera grave sus intereses”^[15].   

 

Luego, el apoderado de Marval S.A. alegó que “en ninguno de los procesos policivos se notificó a [la empresa], ni tampoco (…) en el proceso policivo acumulado (…). De la misma forma, durante todo el trámite de la tutela, es decir, ni en primera, ni en segunda instancia, ni tampoco posteriormente en sede de revisión se vinculó a la empresa MARVAL. A pesar de la ausencia procesal de mi defendida, la Sala de Revisión estableció conclusiones y órdenes que afectan los intereses de mi defendida”^[16].

 

Así, “la Corte en sede de tutela declaró, sin escuchar en juicio a la empresa MARVAL, que ésta había incumplido un contrato y dispuso las consecuencias negativas contenidas en las órdenes de los numerales cuarto y sexto de la parte resolutiva”^[17]. Por lo tanto, se configuró “una violación relevante y sustancial del debido proceso [en la medida en que] la ausencia de vinculación tuvo efectos en la decisión a la que llegó la Sala de Revisión, especialmente, en la orden en la que establece que la Administración debe repetir contra MARVAL, unos valores específicos que pague en cumplimiento del fallo, sin que esta hubiera sido informada, siquiera de la existencia de la tutela. Mi defendida, no pudo durante el trámite, por ejemplo, discutir si conocía de la existencia de la ocupación que generó los hechos de controversia analizada por la Corte en la T-210 de 2010. Tampoco pudo cuestionar el alcance de sus obligaciones, en su condición de cedente, respecto del contrato de cesión de bien inmueble suscrito con la administración, y si este tipo de contratos le imponía las cargas que infirió la Sala en la decisión aquí cuestionada, de acuerdo con la legislación civil vigente para la época. Tampoco tuvo la posibilidad de debatir si la jurisdicción constitucional era la jurisdicción adecuada para que se hiciera una declaratoria automática de incumplimiento contractual como la que hizo la Sala en la sentencia y si la orden de repetición es una orden directa o una remisión a la jurisdicción civil para dirimir la cuestión”^[18].

 

Con base en los anteriores argumentos, el apoderado de Marval solicita a la Corte “declarar la nulidad parcial de la sentencia T-210 de 2010 (…). Específicamente, se solicita la nulidad de la parte considerativa en la que concluyo que MARVAL Ltda. (hoy MARVAL S.A.) incumplió un contrato de cesión de inmueble y la nulidad de las órdenes cuarta y sexta, contenidas en la parte resolutiva de la sentencia, por cuanto imponen cargas a MARVAL, sin que ésta hubiera participado dentro del proceso de la referencia”^[19].  

 

II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS

 

1. Competencia

 

1.                 La Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para conocer de la solicitud de nulidad formulada en el presente caso, según lo dispuesto en el artículo 49 del Decreto 2067 de 1991.

 

2. Doctrina constitucional sobre la nulidad de las sentencias proferidas por la Corte Constitucional. Reiteración de jurisprudencia

 

2.                 El artículo 49 del Decreto 2067 de 1991 prevé que “contra las sentencias de la Corte Constitucional no procede recurso alguno” y que las nulidades de los procesos ante la Corte sólo podrán alegarse antes de proferido el fallo, “únicamente por violación al debido proceso”. No obstante, cuando la irregularidad alegada nace de la misma sentencia, esta Corporación ha admitido la posibilidad de solicitar la nulidad de una sentencia con posterioridad a su emisión^[20].

 

3.                 En materia de los fallos de revisión de tutela la jurisprudencia constitucional ha considerado, de tiempo atrás, la posibilidad de declarar la nulidad de las decisiones proferidas por las salas de revisión, en ciertos eventos realmente excepcionales, en los cuales se constate una grave afectación al debido proceso bien sea de oficio^[21] o a solicitud de parte interesada.

 

4.                 No obstante lo anterior, la posibilidad de proponer un incidente de nulidad contra una sentencia proferida por la Corte Constitucional es excepcional, ya que no implica reconocer que existe "un recurso contra esta clase de providencias", ni mucho menos una nueva oportunidad para reabrir el debate o examinar controversias que ya han sido definidas^[22], en esa medida, quien solicite la nulidad de un fallo de tutela proferido por una sala de revisión debe dar cumplimiento de una exigente carga argumentativa, en el sentido de explicar de manera clara y expresa los preceptos constitucionales transgredidos y su incidencia en la decisión adoptada.

 

5.                 Precisamente, por razones de seguridad jurídica y de garantía en la certeza del derecho, la declaratoria de nulidad de una sentencia de esta Corporación tiene características muy particulares, en virtud a que "se trata de situaciones jurídicas especialísimas y excepcionales, que tan sólo pueden provocar la nulidad del proceso cuando los fundamentos expuestos por quien la alega muestran, de manera indudable y cierta que las reglas procesales aplicables a los procesos constitucionales, que no son otras que las previstas en los decretos 2067 y 2591 de 1991, han sido quebrantadas, con notoria y flagrante vulneración del debido proceso. Ella tiene que ser significativa y trascendental en cuanto a la decisión adoptada, es decir, debe tener unas repercusiones sustanciales, para que la petición de nulidad pueda prosperar”^[23] (subrayado fuera de texto)”^[24]

 

6.                 En ese sentido la jurisprudencia de esta Corporación ha manifestado que quien acude en solicitud de nulidad de una sentencia proferida por una sala de revisión, debe acreditar el cumplimiento de unos requisitos de procedibilidad, además de invocar y sustentar, cualquiera de las causales de procedencia de nulidad de las sentencias específicamente señaladas por la doctrina constitucional.

 

2.1. Presupuestos que deben acreditarse para la procedencia de la solicitud de nulidad de las sentencias de tutela proferidas por las Salas de Revisión de la Corte Constitucional.

 

7.                 La jurisprudencia de esta Corporación ha señalado como requisitos de procedibilidad de la solicitud de nulidad de las sentencias proferidas por las Salas de Revisión de tutelas, los siguientes^[25]:

 

(i) Que el incidente de nulidad se proponga de manera oportuna, esto es, dentro de los tres (3) días contados a partir de la notificación de la sentencia^[26]. Si la nulidad tiene origen en un vicio anterior al fallo “sólo podrá ser alegada antes de proferido el fallo” (Art. 49 Decreto 2067 de 1991); de lo contrario, quienes hayan intervenido durante el trámite de la acción pierden, a partir de ese momento, toda legitimidad para invocarla^[27]. De la misma forma, vencido en silencio el término de ejecutoria cualquier eventual nulidad queda automáticamente saneada^[28].

 

(ii) Quien proponga el incidente de nulidad debe contar con legitimación activa para tal efecto, esto es, debe ser incoado por quien haya sido parte en el trámite del amparo constitucional o por un tercero interviniente o por un tercero que resulte afectado por las órdenes proferidas en sede de revisión, y,

 

(iii) quien alega la existencia de una nulidad debe cumplir con una exigente carga argumentativa, en el sentido de explicar de forma clara y expresa los preceptos constitucionales transgredidos y la incidencia en la decisión proferida^[29]. Lo expuesto, significa que no es suficiente el expresar razones o interpretaciones diferentes a las de la Sala que obedezcan al disgusto o inconformismo del solicitante con la decisión adoptada.

 

2.2. Presupuestos materiales de procedencia de peticiones de nulidad de sentencias proferidas por las Salas de Revisión de la Corte Constitucional.

 

8.                 Como quedó anotado en párrafos precedentes, de tiempo atrás, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha admitido la posibilidad de declarar la nulidad de las sentencias proferidas por las Salas de Revisión, en ciertos casos realmente excepcionales que implican una grave afectación del derecho constitucional fundamental al debido proceso, previo el cumplimiento de una exigente argumentación por parte de quien alega la existencia de una nulidad, debiendo entonces explicar clara y detalladamente la norma supralegal vulnerada y su repercusión en la decisión adoptada^[30].

 

9.                 En este orden, adicionalmente a los requisitos formales de admisibilidad de las solicitudes de nulidad, también se han dispuesto determinadas condiciones y limitaciones a los argumentos que sean utilizados para sustentar los cargos en contra de la sentencia respectiva, los cuales adquieren una índole cualificada, pues con los mismos debe demostrarse que la afectación a este derecho constitucional fundamental por parte de la Sala de Revisión, "debe ser ostensible, probada, significativa y trascendental, es decir, que tenga repercusiones sustanciales y directas en la decisión o en sus efectos (Subraya la Corte)”^[31]. Con base en estas circunstancias, la jurisprudencia identifica algunos casos en que la vulneración reúne esas características^[32], así:

 

(i)                Cambio de jurisprudencia. Es la única causal expresamente señalada por las disposiciones que regulan los procedimientos ante la Corte Constitucional. En tal sentido, el artículo 34 del Decreto 2591 de 1991 establece que todo cambio de jurisprudencia debe ser decidido por la Sala Plena; en consecuencia, si una de las Salas de Revisión se apropia de dicha función, se extralimita en el ejercicio de sus competencias con grave violación del debido proceso.

 

(ii)             Cuando las decisiones no sean adoptadas por las mayorías legalmente establecidas. Esto ocurre, en los casos en que se dicta sentencia sin que haya sido aprobada por las mayorías exigidas en el Decreto 2067 de 1991, el Acuerdo No. 05 de octubre 15 de 1992 y la Ley 270 de 1996.

 

(iii)           Cuando se presente una incongruencia entre la parte motiva y la resolutiva de la sentencia, la cual genere incertidumbre respecto del alcance de la decisión proferida. Un ejemplo de ello son las decisiones anfibológicas o ininteligibles, las contradictorias o las que carecen totalmente de fundamentación en la parte motiva. Es importante precisar que los criterios utilizados para la adecuación de la sentencia, tanto de redacción, como de argumentación, no configuran violación al debido proceso. En este orden, ha manifestado la Corte que el estilo de las sentencias en cuanto puedan ser más o menos extensas en el desarrollo de la argumentación, no incide en nada para una presunta nulidad.

 

(iv)           Cuando en la parte resolutiva de la sentencia se profieran órdenes a particulares que no fueron vinculados al proceso y que no tuvieron la oportunidad procesal para intervenir en su defensa, y,

 

(v)             Cuando la Sala de Revisión desconoce la existencia de la cosa juzgada constitucional respecto de cierto asunto, caso en el cual lo que se presenta de parte de ésta, es una extralimitación en el ejercicio de las competencias que le son atribuidas por la Constitución y la ley.

 

10.            En este orden, las causales de procedencia de la solicitud de nulidad de las sentencias proferidas por las Salas de Revisión de esta Corte, deben ser entendidas como un trámite de creación jurisprudencial, basado en el respeto de las garantías reguladas en el artículo 29 constitucional^[33]. Así, la nulidad tiene naturaleza excepcional y está sometida a estrictos requisitos de procedencia, los cuales versan sobre la acreditación suficiente de circunstancias ostensibles y trascendentales que afecten de manera cierta el derecho fundamental tantas veces aludido^[34].

 

Por tanto, cualquier inconformidad con la interpretación realizada por esta Corporación, con la valoración probatoria, o con los criterios argumentativos que apoyan la sentencia, no constituyen fundamentos suficientes para solicitar su nulidad, pues esta clase de situaciones no implican la vulneración del debido proceso, sino que constituyen meras apreciaciones “connaturales al desacuerdo e inconformismo del solicitante con la decisión”^[35].

 

11.            Debido a que en la solicitud que es objeto de análisis, se invocó la causal de falta de notificación de tercero interesado, es necesario precisar el alcance que a la misma le ha dado la doctrina constitucional.

 

3. El alcance de la causal de nulidad de falta de notificación de tercero interesado vinculado por las órdenes de la sentencia

 

12.            Según esta Corporación, “si no se notifica a un tercero que podría quedar afectado por el fallo de tutela, se configura una violación del debido proceso y el derecho de defensa de las personas naturales y jurídicas que podrían llegar a afectarse con la decisión, por lo que es necesario tomar las medidas tendientes a superar dicha transgresión”^[36].

13.            Sin embargo, según la jurisprudencia al respecto, resumida en el auto 049 de 2006^[37], “no cualquier persona que puede creerse afectada por una tutela debe ser notificada”.

Bajo este presupuesto, “la Corte Constitucional ha anulado acciones de tutela cuando no se ha notificado a personas con intereses directos en el proceso, es decir, a personas que, sin ser partes en el proceso, i) la orden los involucra directamente; así como a ii) personas que ostenten una obligación primaria respecto del derecho que se encuentra en juego; iii) personas que sean titulares de una acreencia que pueda verse afectada por el fallo de tutela; y iv) personas cuya posición original en listas de elegibles cambiaría por la modificación eventual de un criterio para fijar dicho orden”.

 

En esta medida, existe “un deber de notificación de la demanda de tutela a personas directamente interesadas, es decir, las partes dentro del proceso y los terceros que hayan intervenido en él. También quienes vayan a ser comprendidos expresamente por la sentencia de tutela, por tener una obligación respecto del tutelante, deben ser notificados”.   

 

14.            No obstante, para que proceda la notificación del tercero con interés legítimo, éste debe ser determinado o determinable, pues “no se le puede exigir al juez de tutela el cumplimiento de la obligación de notificar a terceros cuyo conocimiento no es inferible ni deducible de los documentos que conforman el expediente”^[38].

 

15.            Por otra parte, del estudio de las sentencias de esta Corporación, se puede concluir que, cuando se ordena a una entidad ejercer la acción de repetición en contra de otra persona jurídica, no es necesario vincularla, pues la fuente de la facultad de repetición no se encuentra en lo dispuesto en las sentencias dictadas por la Corte, sino en la ley.

 

Así, por ejemplo, en la sentencia T-1185 de 2005, mediante la cual se resolvió una acción de tutela instaurada por una persona que padecía de una enfermedad y a la que la EPS a la que estaba afiliada no le otorgaba un medicamento prescrito por su médico tratante por estar excluido del POS, se resolvió que “en lo que respecta a los medicamentos “Sertralina y Arava”, por tratarse de medicamentos excluidos del Plan Obligatorio de Salud POS, la EPS Seguro Social Seccional Cauca podrá reclamar al Fondo de Solidaridad y Garantía -FOSYGA- aquellos valores que legalmente no está obligada a sufragar”, a pesar de que nunca se vinculó al Ministerio de la Protección Social^[39]. En efecto, de conformidad con lo dispuesto en el literal j) del artículo 14 de la Ley 1122 de 2007, vigente para la época de la sentencia, y la sentencia C-463 de 2008, las EPS están facultadas para repetir contra el Fosyga el costo de los medicamentos que no estén incluidos en el POS.

 

En este mismo sentido, también se puede consultar la sentencia T-672 de 2006, en la cual se resolvió la acción de tutela instaurada por un ciudadano en contra de una ARP, al considerar que su derecho a la salud estaba siendo vulnerado en la medida en que, debido a que tuvo dos accidentes de tránsito, se le ordenó la práctica de una cirugía pero la ARP no se la había autorizado. En esa oportunidad, la Corte resolvió “ORDENAR a la EPS Compensar Seccional Cundinamarca que en un término prudencial, una vez expedida la autorización de la respectiva prestación asistencial por parte de la ARP COLPATRIA, practique el procedimiento quirúrgico o suministre el respectivo tratamiento, con la facultad de repetir contra el SOAT y la ARP Colpatria”.

 

16.            Finalmente, el análisis de la jurisprudencia de esta Corporación también demuestra que, cuando se ordena compulsar copias del expediente para que la autoridad competente investiga la presunta comisión de una falta, no es necesario vincular a la persona que va a ser investigada.

 

Como muestra de este planteamiento, se puede consultar la sentencia T-818 de 2008, mediante la cual se resolvió una acción de tutela instaurada por una madre en representación de su hijo, contra una Administradora del Régimen Subsidiado, debido a que dicha entidad no le prestó al menor un servicio médico ordenado por su médico tratante. En esa oportunidad, la Corte resolvió “ORDENAR, por medio de la Secretaría General de esta Corporación, se compulsen copias de esta decisión y del proceso a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de Santander, para que investigue la posible falta en la que pudo haber incurrido el titular en esa época del Juzgado Séptimo Penal Municipal de Bucaramanga, en el trámite de la presente acción de tutela”. En efecto, si bien el Juzgado Séptimo Penal Municipal no fue vinculado al proceso, la Sala decidió compulsar copias del expediente a la autoridad competente, pues se percató de la violación del término dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991 por parte del juez de instancia, quien se demoró más de seis meses en enviar el expediente a la Corte Constitucional.

De la misma manera, en la sentencia T-562 de 2009, mediante la cual unos ciudadanos instauraron acción de tutela contra un municipio y contra una secretaria de tránsito y transporte, la Corte decidió compulsar copias del expediente al Consejo Seccional de la Judicatura competente “para que, si lo estima pertinente, inicie investigación disciplinaria contra el Juez Primero Promiscuo Municipal de El Carmen de Bolívar, por mora en el envío a la Corte Constitucional del expediente de tutela radicado bajo el número T-2.233.149”, que nunca fue vinculado al proceso.

 

En igual sentido, se pronunció esta Corporación en la sentencia T-458 de 2010, mediante la cual se resolvió una acción de tutela instaurada por un grupo de familiares en contra de Acción Social, en la medida en que dicha entidad les negó la reparación integral por la muerte de un pariente. En ese evento, la Corte resolvió “REMITIR copias de este expediente a la Unidad de Justicia y Paz de la Fiscalía General de la Nación con el fin de que, si lo considera pertinente, inicie o impulse la investigación o el proceso penal alrededor de los hechos violentos de los que fue víctima Raúl Morales Bohórquez”, a pesar de que los autores de los delitos no eran parte de la acción instaurada.

 

17.            En conclusión, únicamente se produce una violación del derecho al debido proceso, cuando no se vincula a los terceros directamente afectados con el fallo de tutela y estos son determinables o determinados, de conformidad con lo dispuesto en el expediente. Por lo tanto, la causal de falta de notificación de tercero vinculado por las órdenes de la sentencia, no se configura cuando la orden consiste en facultar u obligar a una entidad para que ejerza la acción de repetición en contra de otra persona jurídica o cuando se ordena compulsar copias del expediente para que una persona, que no fue parte del proceso, sea investigada por la autoridad competente. En efecto, en ambos casos se considera que no existe vulneración del debido proceso en la medida en que la facultad de ejercer la repetición y la investigación de la comisión de faltas, no tiene como fuente directa lo dispuesto en las sentencias, pues obedecen al cumplimiento del ordenamiento jurídico. 

 

4. Estudio del caso concreto. Análisis del cumplimiento del requisito de la legitimación en la causa por activa para impetrar una solicitud de nulidad.   

 

18.            Según lo señalado con anterioridad, para interponer una solicitud de nulidad contra una sentencia dictada por alguna de las Salas de Revisión de la Corte Constitucional, se necesita tener legitimación en la causa por activa. De manera que el incidente de nulidad debe ser propuesto por una persona que haya sido parte en el proceso, que haya intervenido en calidad de tercero o que sea un tercero no vinculado que resulte directamente afectado por las órdenes proferidas en sede de revisión.

 

19.            En este caso, la Sala Plena concluye que no se cumple con este requisito, pues la empresa Marval S.A. no es un tercero que se vea directamente afectado por lo dispuesto en la sentencia T-210 de 2010.

 

20.            Así, en primer lugar, es necesario tener en cuenta que en la sentencia estudiada no se impartió ninguna orden dirigida a la empresa Marval S.A., de manera que, mediante la sentencia acusada de nulidad, no se creó, ni se extinguió, ni se modificó ningún derecho en cabeza de la solicitante.

 

21.            En este mismo sentido, es necesario tener en cuenta que no es cierto, como aduce el solicitante, que en la referida sentencia se hiciera una “declaratoria automática de incumplimiento contractual”, pues lo que hizo la Sala Tercera de Revisión fue poner de manifiesto, en la parte motiva, una situación fáctica que era evidente, sin derivar de ese hecho ninguna consecuencia.

 

En efecto, tal y como se explicó en la sentencia T-210 de 2010, del acervo probatorio obrante en el expediente, se evidenció de manera obvia que el peticionario de la acción de tutela era poseedor del bien inmueble cedido por la empresa Marval Ltda. a la Administración, de manera que no se cumplió con lo dispuesto en la escritura pública No. 1037 del día 30 de junio de 1995, mediante la cual Marval Ltda. se comprometió a ceder al Fondo de Inmuebles Urbanos del Área Metropolitana de Bucaramanga unos terrenos que “se hallan libres de todo gravamen, pleito pendiente, embargo judicial, demanda civil, hipoteca, condiciones resolutorias, y demás limitaciones del dominio y que desde hoy hace entrega real y material de los inmuebles cedidos”.

 

Así, la Sala Tercera de Revisión se limitó a poner de presente que la empresa Marval Ltda. no entregó materialmente el bien a la Administración en la medida en que el bien estaba siendo poseído por el actor de la acción de tutela.

 

De allí que ninguna de las órdenes de la sentencia acusada de nulidad se refirieran al contrato de cesión celebrado por la empresa solicitante y el Fondo de Inmuebles Urbanos del Área Metropolitana de Bucaramanga.

 

22.            Bajo esta óptica, la Sala Plena considera que la orden cuarta de la sentencia T-210 de 2010, según la cual la Alcaldía de Floridablanca debe repetir el pago de las mejoras a que haya lugar contra la empresa Marval Ltda. y sus representantes legales, no puede ser entendida como una orden impartida a la solicitante de la nulidad, que no fue parte del proceso, ni como una consecuencia negativa de lo debatido en la acción de tutela de la referencia. Se trata por el contrario, del cumplimiento de la obligación constitucional y legal que tiene la Administración de defender el patrimonio público.

 

En efecto, en primer lugar, en la sentencia T-210 de 2010 se plantearon tres problemas jurídicos que en nada se relacionan con los derechos e intereses de la empresa Marval S.A., pues mediante esa providencia la Corte resolvió asuntos relacionados con la presunta violación del debido proceso por indebida notificación de un acto administrativo y con la posible aplicación de la confianza legítima en la ocupación de un bien de uso público. De manera que, en ese evento, ninguno de los problemas jurídicos planteados tiene relación alguna con la empresa que solicita la nulidad.   

 

En segundo lugar, la obligación de la Alcaldía de Floridablanca de ejercer la repetición en contra de la empresa Marval S.A., por los dineros que le debe reconocer al peticionario, explicitada en la orden cuarta de la sentencia acusada de nulidad, se deriva de lo dispuesto en la Constitución y en la Ley, según las cuales el patrimonio público se debe defender. Esto es así, debido a que en caso de que exista un posible daño al patrimonio jurídico del Estado, se debe buscar su reparación.

 

Así, según el artículo 209 superior^[40], “la función administrativa se encuentra constitucionalmente sujeta a una serie de principios, a través de los cuales se pretende garantizar el cumplimiento Estatal de los fines para los cuales fue creado, principios que son los de la igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad”^[41].

 

En este contexto, los funcionarios públicos tienen la obligación de defender el patrimonio público de manera que se debe buscar que los recursos del Estado sean administrados de manera eficiente y responsable.

Es tal la importancia que tiene su defensa en nuestro ordenamiento jurídico, que en el artículo 88 de la Constitución^[42] se consagran las acciones populares como mecanismo para proteger el patrimonio público, como derecho colectivo, y mediante el artículo 277 superior, se le otorga la función, al Procurador General de la Nación, de “intervenir en los procesos y ante las autoridades (…) cuando sea necesario en defensa (…) del patrimonio público”.  

 

A su vez, en el literal e) del artículo 4° de la Ley 472 de 1998^[43], que reglamenta el artículo 88 de la Constitución, se establece que la defensa del patrimonio público es un derecho colectivo.

 

De allí que esta Corporación, en múltiples oportunidades, se haya pronunciado a favor de los mecanismos dispuestos en el ordenamiento jurídico para recuperar los dineros del presupuesto público que han sido malgastados^[44].

 

23.            De manera similar, la orden sexta de la sentencia, mediante la cual se ordena compulsar copias del expediente y de la providencia a la Fiscalía General de la Nación para que, si lo considera procedente, adelante las investigaciones penales a que haya lugar en contra del representante legal de la empresa Marval Ltda. que celebró del contrato de cesión antes mencionado, es una consecuencia directa de lo dispuesto en el artículo 27 del Código de Procedimiento Penal (CPP), en virtud del cual “el servidor público que por cualquier medio conozca de la [posible] comisión de una conducta punible que deba investigarse de oficio (…) pondrá inmediatamente el hecho en conocimiento de la autoridad competente”. Dicha orden también se efectuó en cumplimiento de los numerales 1° y 6° del artículo 153 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, según los cuales los funcionarios judiciales deben “Respetar, cumplir y, dentro de la órbita de su competencia, hacer cumplir la Constitución, las leyes y los reglamentos” y “guardar la reserva que requieran los asuntos relacionados con su trabajo (…) sin perjuicio de la obligación de denunciar cualquier hecho delictuoso” (subrayado por fuera de texto).

 

En este contexto, la Sala Plena de esta Corporación estima que no se vulneran los derechos de la empresa Marval S.A. por ordenarle a la Alcaldía de Floridablanca que cumpla con su deber de defender el patrimonio público, ni tampoco por cumplir con la obligación legal, en cabeza de todos los funcionarios públicos, de poner en conocimiento de la autoridad competente, la posible comisión de un delito que debe ser investigado de oficio.

 

En esta medida, las órdenes cuarta y sexta de la sentencia de la referencia, no impusieron cargas ni crearon obligaciones en cabeza de la empresa solicitante, diferentes de las que surgen de la celebración del contrato de cesión, de la Constitución, del artículo 27 del CPP y del artículo 153 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia. Por ello, en el caso concreto no se configura la causal de nulidad estudiada en el apartado 2.2 de la presente sentencia, que se refiere a la adopción de órdenes a particulares que no fueron vinculados al proceso, pues en este caso, las órdenes atacadas en la solicitud de nulidad no afectaron de manera directa a la empresa Marval S.A.

 

24.            Adicionalmente, para la Sala no es de recibo el argumento de Marval S.A., según el cual se vulneró su derecho al debido proceso porque “no pudo durante el trámite, por ejemplo, discutir si conocía de la existencia de la ocupación que generó los hechos de controversia analizada por la Corte en la T-210 de 2010. Tampoco pudo cuestionar el alcance de sus obligaciones, en su condición de cedente, respecto del contrato de cesión de bien inmueble suscrito con la administración, y si este tipo de contratos le imponía las cargas que infirió la Sala en la decisión aquí cuestionada, de acuerdo con la legislación civil vigente para la época. Tampoco tuvo la posibilidad de debatir si la jurisdicción constitucional era la jurisdicción adecuada para que se hiciera una declaratoria automática de incumplimiento contractual como la que hizo la Sala en la sentencia y si la orden de repetición es una orden directa o una remisión a la jurisdicción civil para dirimir la cuestión”.

 

En efecto, se repite que precisamente como la Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional se limitó a señalar una realidad material objetiva evidente, como es que los terrenos cedidos por la empresa Marval Ltda. estaban ocupados, al menos por el peticionario, decidió ordenar a la Alcaldía Municipal de Floridablanca iniciar una acción de repetición, ante la autoridad competente, en la que la empresa Marval S.A. va a poder ejercer plenamente su derecho a la defensa y proponer todos los argumentos señalados en la solicitud de nulidad arriba transcritos.

 

25.            Una vez verificado que no existe un interés directo por parte del solicitante de la nulidad, no se encuentra una vulneración a su debido proceso porque nunca existió el deber de notificarlo del trámite de la acción de tutela de la referencia. En esta medida, como la empresa Marval S.A. no demostró ser un tercero directamente afectado por la sentencia T-210 de 2010 y, en consecuencia, tener legitimación en la causa por activa, la Sala estima que no es necesario pronunciarse respecto del cumplimiento de los demás requisitos de procedencia de la solicitud de nulidad, pues basta con que se incumpla el requisito de la legitimación por activa, para que la Sala proceda a denegar la solicitud de nulidad. En efecto, conforme a la expuesto en el apartado 3 del presente auto, cuando la Corte ordena que se ejerza la acción de repetición o compulsa copias del expediente para que una persona sea investigada, no puede entenderse que esa orden afecte de manera directa a la persona contra la que se va a ejercer la acción de repetición o que va a ser investigada por la autoridad competente. Por eso, no es necesario vincularlas al proceso, así estén determinadas en el expediente, o sean determinadas, según los documentos que en el reposen. 

 

En mérito de lo expuesto la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE:

 

Primero: NEGAR la nulidad de la sentencia T-210 de 2010 proferida por la Sala Tercera de Revisión.

 

Segundo: Contra esta providencia no procede recurso alguno.

 

Notifíquese, comuníquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.

 

 

 

JUAN CARLOS HENAO PEREZ

Presidente

 

 

 

MARIA VICTORIA CALLE CORREA

Magistrada

 

 

 

MAURICIO GONZALEZ CUERVO

Magistrado

 

 

 

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Magistrado

 

 

 

JORGE IVAN PALACIO PALACIO

Magistrado

 

 

 

NILSON ELIAS PINILLA PINILLA

Magistrado

 

 

 

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB

Magistrado

 

 

 

HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO

Magistrado

 

 

 

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA

Magistrado

 

 

 

MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO

Secretaria General