A222-11
CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIA ENTRE TRIBUNAL SUPERIOR Y JUZGADO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO-Reiteración Auto 124/09
ACCION DE TUTELA DE PERSONA DESPLAZADA CONTRA MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL Y FONDO NACIONAL DE VIVIENDA FONVIVIENDA-Competencia de Tribunal Superior
Referencia: expediente ICC - 1722
Acción de tutela presentada por Leidy Carolina Zuluaga Álvarez contra el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y el Fondo Nacional de Vivienda, FONVIVIENDA.
Magistrado Ponente:
NILSON PINILLA PINILLA.
Bogotá, D.C., veinte (20) de octubre de dos mil once (2011).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en uso de sus facultades constitucionales y legales, procede a definir el conflicto suscitado entre los despachos judiciales de la referencia.
1. Leidy Carolina Zuluaga Álvarez, actuando en nombre propio, instauró acción de tutela contra el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y el Fondo Nacional de Vivienda, FONVIVIENDA por considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la vivienda digna, a la igualdad y al mínimo vital.
2. Manifiesta que desde el año 2002 reside con su núcleo familiar en la ciudad de Cúcuta, como consecuencia del desplazamiento forzado del que fueron víctimas. En el año 2007, dice, participó en la convocatoria para vivienda nacional que abrió el Gobierno en la bolsa especial para población en condición de desplazamiento forzado, quedando en estado calificado. Sin embargo, han transcurrido 4 años y no ha sido posible que se le asigne un subsidio para adquirir vivienda.
3. Señala que de este programa se han beneficiado personas cuyas condiciones particulares implican un puntaje menor al que le fue asignado, situación que le genera un grave perjuicio. Por esta razón, solicita el amparo de sus derechos fundamentales.
4. La demanda correspondió por reparto a la Sala Laboral del Tribunal Superior de Cúcuta, la cual, mediante providencia de agosto 5 de 2011, admitió la demanda y corrió traslado a las entidades accionadas. Posteriormente, en auto de agosto 10 de 2011 ordenó la vinculación de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, Acción Social.
5. Al momento de dictar el fallo correspondiente, el proyecto presentado por el magistrado ponente no fue aprobado, razón por la cual se ordenó la remisión del expediente al magistrado que sigue en turno.
6. En auto de agosto 17 de 2011, el Magistrado Ponente asignado declaró la nulidad de lo actuado por considerar que “el MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL no es el llamado a responder por la pretensión que se invoca por la accionante y de acuerdo a la jurisprudencia antes anotada, esta Sala no es la competente para decidir de fondo, pues al ser FONVIVIENDA un establecimiento público del orden nacional, descentralizado por servicios (…) la competencia la tienen los juzgados del circuito.”
En consecuencia, ordenó la remisión del expediente a los juzgados del circuito de esa ciudad.
7. Realizado el nuevo reparto, el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Cúcuta mediante auto de fecha agosto 25 de 2011, argumentó que “al margen que la Sala Laboral del Honorable Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta considere que no es dicha cartera la llamada a responder, acorde con las directrices establecidas por la Corte Constitucional, repartida la presente acción de tutela a dicha sala, le corresponde tramitarla y fallarla”. Por esta razón, no avocó el conocimiento de la tutela, propuso conflicto de competencia y ordenó la remisión del expediente a la Corte Constitucional para que dirimiera la supuesta colisión.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
De acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la Sala Plena de esta corporación puede conocer y dirimir los posibles conflictos de competencia que se presenten en materia de tutela, en los casos en que las autoridades judiciales involucradas carezcan de superior jerárquico común. En ese sentido, el expediente deberá ser remitido a esta Corte para que, como máximo tribunal de la Jurisdicción Constitucional, decida cuál autoridad debe conocer de la solicitud de amparo[1].
Lo anterior no plantea una excepción a la regla general contenida en los artículos 256-6 de la Constitución Política y 112-2 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, que confieren al Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, la competencia para dirimir probables conflictos que ocurran entre las distintas jurisdicciones, puesto que las colisiones que se presenten entre dos autoridades judiciales con ocasión de una acción de tutela, son siempre eventuales conflictos de competencia dentro de la jurisdicción constitucional, así los jueces involucrados pertenezcan a esferas distintas. Ello es así porque, desde el punto de vista funcional, todos los jueces de tutela hacen parte de la jurisdicción constitucional[2].
Ahora bien, las normas que determinan la competencia en materia de tutela son los artículos 86 de la Carta Política y 37 del Decreto 2591 de 1991. Por su parte, el Decreto 1382 de 2000 establece las “reglas para el reparto de la acción de tutela” y no las que definen la competencia de los despachos judiciales[3], pues por su inferioridad jerárquica frente a las otras disposiciones, no puede modificarlas. Este último decreto fue inaplicado en numerosas oportunidades por la eventual incompatibilidad de las disposiciones en él contenidas frente a la Carta Política.
Ante esta situación, el Gobierno Nacional, mediante Decreto 404 de marzo 14 de 2001, decidió suspender por un año la vigencia del Decreto 1382 de 2000, “en espera de que el Consejo de Estado resuelva en forma definitiva sobre la legalidad del mismo”. En julio de 2002, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado declaró la nulidad del “inciso cuarto del numeral primero del artículo 1º del Decreto 1382 de 2000” y del “inciso segundo del artículo 3º” del mismo, denegando los demás cargos de las demandas a que se refieren los expedientes radicados en esa corporación.
En ese sentido, la Corte Constitucional ha precisado que “la observancia del mencionado acto administrativo en manera alguna puede servir de fundamento para que los jueces o corporaciones que ejercen jurisdicción constitucional se declaren incompetentes para conocer de una acción de tutela, puesto que las reglas en él contenidas son meramente de reparto. Una interpretación en sentido contrario, transforma sin justificación válida el término constitucional de diez (10) días, como acaece en este caso, en varios meses, lesionándose de esa manera la garantía de la efectividad (art. 2 C.P.) de los derechos constitucionales al acceso a la administración de justicia (art. 229 ibídem) y al debido proceso de los accionantes (art. 29 ibídem)”[4].
Teniendo en cuenta lo anterior, en el auto 124 de marzo 25 de 2009, M. P. Humberto Antonio Sierra Porto, se estableció lo siguiente:
“… se desprenden entonces las siguientes reglas, las cuales son, simplemente, consecuencias naturales de la jurisprudencia constitucional tantas veces reiterada por esta Corte:
(i) Un error en la aplicación o interpretación de las reglas de competencia contenidas en el artículo 37 del decreto 2591 de 1991 puede llevar al juez de tutela a declararse incompetente (factor territorial y acciones de tutela que se dirijan contra los medios de comunicación). La autoridad judicial debe, en estos casos, remitir el expediente al juez que considere competente con la mayor celeridad posible.
(ii) Una equivocación en la aplicación o interpretación de las reglas de reparto contenidas en el Decreto 1382 de 2000 no autorizan al juez de tutela a declararse incompetente y, mucho menos, a declarar la nulidad de lo actuado por falta de competencia. El juez de tutela debe, en estos casos, tramitar la acción o decidir la impugnación, según el caso.
(iii) Los únicos conflictos de competencia que existen en materia de tutela son aquéllos que se presentan por la aplicación o interpretación del artículo 37 del Decreto 2591 de 1991 (factor territorial y acciones de tutela que se dirijan contra los medios de comunicación).
Estos serán decididos, en principio, por el superior jerárquico común de las autoridades judiciales involucradas o, en su ausencia, por la Corte Constitucional en su calidad de máximo órgano de la jurisdicción constitucional, de conformidad con las reglas jurisprudenciales que hasta el momento se han venido aplicando en esta materia.
(iv) Ninguna discusión por la aplicación o interpretación del Decreto 1382 de 2000 genera conflicto de competencia, ni siquiera aparente. Por tanto, en el caso de que dos autoridades judiciales promuevan un conflicto de competencia por este motivo, el expediente será remitido a aquella a quien se repartió en primer lugar con el fin de que la acción de tutela sea decidida inmediatamente, sin que medien consideraciones adicionales relativas a las normas de reparto. Lo anterior no obsta para que esta Corporación o el superior funcional al que sea enviado un supuesto conflicto de competencia, proceda a devolver el asunto, conforme a las reglas de reparto del Decreto 1382 de 2000, en aquellos supuestos en que se presente una distribución caprichosa de la acción de tutela fruto de una manipulación grosera de las reglas de repartos contenidas en el mencionado acto administrativo, como sería el caso de la distribución equivocada de una acción de tutela interpuesta contra una providencia judicial emanada de una de las Altas Cortes.”
Por último, sostuvo la Corte que la anterior argumentación no desconocía la validez del Decreto 1382 de 2000, pues se reconoce que las normas de reparto del mencionado acto administrativo deben ser seguidas obligatoriamente por las oficinas de apoyo judicial a la hora de distribuir las acciones de tutela entre los distintos jueces, de modo que, de ninguna forma, el reparto de los procesos puede ser caprichoso o arbitrario.
En consecuencia, a partir de las anteriores consideraciones, procede la Sala a decidir sobre el conflicto negativo de competencia planteado.
El caso concreto
Estando establecida la competencia residual de la Sala para dirimir el presente asunto, esta corporación procede a dar solución al caso objeto de estudio.
En esta oportunidad considera la Sala que el Tribunal Superior de Cúcuta, Sala Laboral, no debió declarar la nulidad de lo actuado por estimarse incompetente para conocer de la acción de tutela instaurada por la señora Leidy Carolina Zuluaga Álvarez, bajo el argumento de no pretenderse nada en contra del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial sino contra Fonvivienda por lo que, en virtud del Decreto 1382 de 2000, el conocimiento le correspondía a los jueces del Circuito.
La anterior conclusión esta basada en dos argumentos.
En primer lugar, esta Corte, en diferentes pronunciamientos[5] ha rechazado la conducta de aquellos jueces de la República que, en el estudio preliminar correspondiente a la admisión de la demanda, deciden determinar contra quiénes ha debido impetrarse la acción de tutela y se fundamentan en ello para declararse incompetentes con el argumento de que la modificación o inclusión de entidades demandadas altera la competencia.
De este modo, ha dispuesto la Corte que el juez a quien deben repartirse el expediente se determina según quién aparezca como demandado en el escrito de la demanda y no a partir del análisis de fondo de los hechos de la tutela pues tal estudio no procede en el trámite de admisión. En efecto, no es aceptable para la autoridad judicial entrar a hacer un juicio a priori sobre quien es el responsable de la violación o amenaza del derecho fundamental pues ello pertenece al fondo del asunto y es, precisamente, el objeto de estudio de la sentencia.
Al respecto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, en auto 112 de 2006, manifestó lo siguiente:
“[C]onsidera la Corte, que ni a dicho Tribunal Administrativo ni a cualquier otro juez o corporación que ejerza jurisdicción constitucional corresponde determinar a priori contra quienes se dirige la acción de tutela, puesto que si bien es posible que todas las entidades o los particulares indicados en la solicitud de amparo constitucional no sean responsables de la amenaza o vulneración de los derechos, también lo es que durante el trámite de la acción se advierta que es necesario vincular a otros no indicados por el accionante (Art. 13 Decreto 2591/91). Además, la indicación que éste hace de los tutelados, no constituye, por regla general, factor de competencia, salvo en el caso previsto en el inciso final del artículo 37 íbídem.
En estas condiciones, sólo después de avocado el conocimiento de la acción de tutela o incluso con posterioridad a la práctica de pruebas, cuando ello es necesario, es que el funcionario judicial puede identificar con certeza, en cada caso, las autoridades públicas o los particulares que violaron o amenazaron o no el derecho fundamental objeto de protección constitucional”.
En segundo lugar, como se señaló con anterioridad, una equivocación en la aplicación o interpretación de las reglas de reparto contenidas en el Decreto 1382 de 2000 no autoriza al juez de tutela a declararse incompetente y, mucho menos, a declarar la nulidad de lo actuado por falta de competencia. El juez de tutela debe, en estos casos, tramitar la acción o decidir la impugnación, según el caso.
Tal como indicó la Corte en el auto 124 de 2009, la declaratoria de incompetencia y el decreto de una nulidad por desatención de una reglas de simple reparto contrarían la finalidad de la acción de tutela y los principios de garantía efectiva de los derechos fundamentales (artículo 2 de la Constitución), de primacía de los derechos inalienables de las personas (artículo 5 ibídem) y de informalidad, sumariedad y celeridad que deben informar el trámite de la acción de tutela (artículo 86 ibídem y artículo 3° del Decreto 2591 de 1991). Lo anterior porque un asunto que por mandato constitucional debe ser fallado en breve término (diez días), es solucionado mucho tiempo después debido a que la orden de nulidad obliga a rehacer el proceso, tal como sucede en el presente caso, en el cual ha transcurrido mucho más tiempo y la acción de tutela aún no ha sido decidida de fondo.
En consecuencia, se dejará sin efectos el auto de fecha agosto 17 de 2011, proferido por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Cúcuta y se devolverá el expediente de la referencia a esa colegiatura, para que en ejercicio de sus deberes constitucionales y legales, le dé trámite y decida sin más dilaciones.
III. DECISIÓN
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
Primero. Dejar sin efectos el auto proferido por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Cúcuta dentro de la acción de tutela de la referencia, de agosto 17 de 2011.
Segundo. Remitir el expediente de la referencia, por intermedio de la Secretaría General, a la Sala Laboral del Tribunal Superior de Cúcuta, para que en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, le dé trámite y decida sin más dilaciones.
Tercero. Informar esta decisión, además, al Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Cúcuta.
Notifíquese, comuníquese, publíquese e insértese en la Gaceta Constitucional. Cúmplase.
JUAN CARLOS HENAO PEREZ
Presidente
Ausente en comisión
MARIA VICTORIA CALLE CORREA MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrada Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado Magistrado
Magistrado Magistrado
Secretaria General
[1] Al respecto, ver entre otros, los autos 014 de 1994, 087 de 2001, 031 de 2002, 122 de 2004, 280 de 2006 y 031 de 2008.
[2] Artículo 43 de la Ley 270 de 1996.
[3] Ver auto A-099 de 2003 y sentencia de julio 18 de 2002, proferida por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.
[4] Auto 230 de 2006, reiterado por el auto 340 de 2006, entre otros.
[5] Auto 112 de 2006, Auto 278 de 2006 y Auto 287 de 2007, entre otros.