A246-11 Auto 246/11
RECURSO DE SUPLICA CONTRA AUTO QUE RECHAZA DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD EN MATERIA DE TALENTO HUMANO Y SERVICIO SOCIAL OBLIGATORIO PARA EGRESADOS DE PROGRAMAS DE EDUCACION SUPERIOR DEL AREA DE LA SALUD-Rechazar por falta de argumentación
Referencia: Recurso de súplica contra el auto del veinte (20) octubre de dos mil once (2011), dentro del proceso D-8769.
Actores: Jorge Eliécer Manrique Villanueva y Sandra Lucía Tovar Reyes.
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 33 (parcial) de la Ley 1164 de 2007 ‘por la cual se dictan disposiciones en materia del Talento Humano’.
Magistrada ponente:
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Bogotá, D.C., veintidós (22) de noviembre de dos mil once (2011).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido el siguiente
I. ANTECEDENTES
Los ciudadanos Jorge Eliécer Manrique Villanueva y Sandra Lucía Tovar Reyes instauraron recurso de súplica contra el auto del veinte (20) octubre de dos mil once (2011), proferido por el Magistrado sustanciador Luis Ernesto Vargas Silva, dentro del proceso D-8769.
La acción pública
1. Los ciudadanos Jorge Eliécer Manrique Villanueva y Sandra Lucía Tovar Reyes instauraron acción pública de inconstitucionalidad el catorce (14) de septiembre de dos mil once (2011), contra el artículo 33 (parcial) de la Ley 1164 de 2007 ‘por la cual se dictan disposiciones en materia del Talento Humano’. A continuación se subraya el fragmento demandado:
(octubre 3)
Diario Oficial No. 46.771 de 4 de octubre de 2007
Por la cual se dictan disposiciones en materia del Talento Humano en Salud.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
[…]
Artículo 33. Del servicio social. Créase el Servicio Social Obligatorio para los egresados de los programas de educación superior del área de la salud, el cual debe ser prestado en poblaciones deprimidas urbanas o rurales o de difícil acceso a los servicios de salud, en entidades relacionadas con la prestación de servicios, la dirección, la administración y la investigación en las áreas de la salud. El Estado velará y promoverá que las instituciones prestadoras de servicios (IPS), Instituciones de Protección Social, Direcciones Territoriales de Salud, ofrezcan un número de plazas suficientes, acorde con las necesidades de la población en su respectiva jurisdicción y con el número de egresados de los programas de educación superior de áreas de la salud.
El servicio social debe prestarse, por un término no inferior a seis (6) meses, ni superior a un (1) año.
El cumplimiento del Servicio Social se hará extensivo para los nacionales y extranjeros graduados en el exterior, sin perjuicio de lo establecido en los convenios y tratados internacionales.
PARÁGRAFO 1o. El diseño, dirección, coordinación, organización y evaluación del Servicio Social creado mediante la presente ley, corresponde al Ministerio de la Protección Social. Igualmente, definirá el tipo de metodología que le permita identificar las zonas de difícil acceso y las poblaciones deprimidas, las entidades para la prestación del servicio social, las profesiones objeto del mismo y los eventos de exoneración y convalidación.
PARÁGRAFO 2o. El Servicio Social creado mediante la presente ley, se prestará por única vez en una profesión de la salud, con posterioridad a la obtención del título como requisito obligatorio y previo para la inscripción en el Registro Único Nacional.
PARÁGRAFO 3o. La vinculación de los profesionales que presten el servicio debe garantizar la remuneración de acuerdo al nivel académico de los profesionales y a los estándares fijados en cada institución o por la entidad territorial y la afiliación al Sistema General de Seguridad Social en Salud y a Riesgos Profesionales. En ningún caso podrán ser vinculados a través de terceras personas jurídicas o naturales.
PARÁGRAFO 4o. El personal de salud que preste el Servicio Social en lugares de difícil acceso, tendrá prioridad en los cupos educativos de programas de especialización brindados por las universidades públicas, siempre y cuando cumplan con los demás requisitos académicos exigidos, igualmente gozarán de descuentos en las matrículas de conformidad con los porcentajes establecidos por las entidades educativas. El Gobierno Nacional reglamentará los incentivos para las entidades públicas o privadas de los lugares de difícil acceso que creen cupos para la prestación del servicio social.
PARÁGRAFO 5o. El Servicio Social creado en la presente ley sustituye para todos los efectos del personal de la salud, al Servicio Social Obligatorio creado mediante la Ley 50 de 1981. No obstante, mientras se reglamenta la presente ley continuarán vigentes las normas que rigen el Servicio Social Obligatorio para los profesionales de la salud”.
2. Según los demandantes, la disposición cuestionada desconoce el Preámbulo y los artículos 13, 25, 53 y 54 de la Constitución. Esto es así, en su criterio, en esencia porque a su parecer el parágrafo 3° del artículo 33 de la Ley 1164 de 2007 autoriza a que no sea laboral el vínculo contractual que se celebra con los profesionales de la salud que prestan el servicio social obligatorio.
El auto de inadmisión
3. El Magistrado sustanciador,[1] mediante auto del cinco (05) de octubre de dos mil once (2011) decidió inadmitir la demanda. En concreto, les indicó a los ciudadanos accionantes que su demanda carecía de certeza, pues del parágrafo demandado no se podía colegir una proposición normativa como la cuestionada por los actores. Dijo, al respecto:
“2.2. Examinada la demanda, se encuentra que el cargo propuesto desconoce el requisito de certeza. En efecto, de la lectura del parágrafo demandado se colige una proposición normativa según la cual los profesionales de la salud que lleven a cargo el servicio social obligatorio son acreedores a (i) una remuneración acorde con su nivel de formación y a los estándares fijados por cada institución o por la entidad territorial donde presten sus servicios; y (ii) la afiliación al sistema general de seguridad social en salud y de riesgos profesionales. De una cláusula de este tipo no se colige una autorización por parte del legislador para que la vinculación de los mencionados profesionales de la salud se haga por vías distintas a la laboral. Antes bien, las garantías reconocidas por el precepto son propias de ese tipo de vinculación, lo que demuestra que la demanda se funda en una interpretación errónea de la disposición acusada. Por ende, para que resulte admisible el cargo propuesto, los actores deben demostrar, conforme a los requisitos antes expuestos, el sustento de su particular interpretación de dicha regla legal”.
El memorial presentado con la intención de corregir las deficiencias señaladas
4. En memorial presentado ante la Corte Constitucional el doce (12) de octubre de dos mil once (2011), los ciudadanos pretendieron corregir las deficiencias de su escrito inicial. Para ello, señalaron que en vez de solicitar la declaratoria de inexequibilidad del precepto cuestionado, piden que se condicione la exequibilidad de la norma, a que sea entendida en un sentido específico. Porque, en su criterio, la disposición admite tres interpretaciones posibles: primero, que la vinculación de personal de la salud que presta el servicio social se debe efectuar por medio de contratos de prestación de servicios; segundo, que la vinculación de ese mismo grupo de profesionales se debe concretar en un contrato laboral público o privado; o tercero, que puede realizarse bien por medio de contrato de prestación de servicios, bien por medio de contrato laboral. Ellos solicitan que se declare exequible el precepto con la condición de que se interprete, entonces, en el segundo sentido. Y así consideran corregida la deficiencia que advirtió el magistrado sustanciador al momento de inadmitir la demanda.
El auto de rechazo
5. Mediante auto del veinte (20) de octubre de dos mil once (2011), el Magistrado sustanciador Dr. Luis Ernesto Vargas Silva juzgó que los defectos de la demanda no fueron adecuadamente corregidos. En concreto, les indicó a los ciudadanos:
“[e]l suscrito magistrado advierte, como lo señaló en el auto de inadmisión, que la norma acusada no regula la materia que explican los demandantes, en tanto nada dice acerca de la naturaleza jurídica de la vinculación de los profesionales de la salud que prestan el servicio social obligatorio. El precepto, como se explicó en ese proveído, se circunscribe a prever un grupo de obligaciones para con esos egresados, que no son en modo alguno incompatibles con la vinculación de índole laboral. Como se observa, los demandantes incurren de nuevo en el mismo yerro identificado en el auto de inadmisión, puesto que insisten en una interpretación de la norma acusada que no puede razonablemente colegirse de su texto. Antes bien, lo que se pretende es que la Corte fije una nueva regla de derecho, más no una hermenéutica particular de la disposición demandada, según la cual la vinculación a la que refiere ese precepto debe ser de naturaleza laboral. Sin embargo, ese asunto no hace parte del ámbito regulado por el legislador en esa disposición, [de] la cual, se insiste, no se ocupa la normativa objeto de reproche. En últimas, el objetivo de la demanda consiste en que la Corte determine una regla de derecho nueva, no contemplada por el Congreso, asunto que escapa por completo a las competencias propias de este Tribunal y a la naturaleza del control de constitucionalidad de las leyes, en los términos del artículo 241 C.P.”
El recurso de súplica
6. El auto se notificó, por medio de estado, el veinticuatro (24) de octubre de dos mil once (2011). Y el veintiséis (26) de octubre del mismo año, los ciudadanos presentaron recurso de súplica. En el texto del recurso, lo primero que señalan los actores es que están de acuerdo con lo que dice el Magistrado sustanciador en los autos de inadmisión y rechazo, en cuanto se refiere a que el fragmento demandado en realidad no dice nada sobre la clase de vínculo que debe existir entre los profesionales de la salud que prestan el servicio social regulado en dicha Ley. No obstante, de ese silencio ellos deducen una autorización para que el intérprete le asigne a esa disposición tres sentidos diferentes. Luego exponen los tres sentidos mencionados en el memorial de corrección, y dicen por qué sólo uno de ellos es constitucional y los demás resultan contrarios a la Carta. Pero en lo que atañe a la primera premisa; es decir, a que la norma permite cualquiera de esas tres interpretaciones así no diga nada acerca de la naturaleza del vínculo, así es como la justifican:
“[c]onsidera el Magistrado ‘que la norma acusada… nada dice acerca de la naturaleza jurídica de la vinculación de los profesionales de la salud que prestan el servicio social obligatorio’. La citada afirmación es totalmente aceptada por los suscritos en tanto lo que se ha tratado de expresar es que dicho artículo, al no referirse a la ‘naturaleza de la jurídica de la vinculación’, permite realizar tres interpretaciones diferentes.
Antes de mencionarlas se recuerda que la Corte Constitucional ostenta no sólo la facultad sino el deber de dictar sentencias denominadas sentencias interpretativas cuando de una norma se deriva más de una interpretación y sólo una de ellas puede ser catalogada como interpretación constitucional o en armonía con la Constitución Política de Colombia.
En el caso concreto las posibles interpretaciones que se derivan del aparte demandado son las siguientes:
1. La vinculación del personal de salud que preste el servicio social de que trata la Ley 1164 de 2007, se debe materializar en un contrato de prestación de servicios.
2. La vinculación del personal de salud que preste el servicio social de que trata la Ley 1164 de 2007, se debe materializar en una relación de índole laboral (sea de naturaleza pública o privada).
3. La vinculación del personal de salud que preste el servicio social de que trata la Ley 1164 de 2007, se debe materializar bien por medio de una relación de índole laboral o por un contrato de prestación de servicios”.
1. Los ciudadanos Sandra Lucía Tovar Reyes y Jorge Eliécer Manrique Villanueva interpusieron acción pública de inconstitucionalidad contra el parágrafo 3°, artículo 33, de la Ley 1164 de 2007. En su demanda manifestaron que esa norma era, en su criterio, contraria a diversos preceptos constitucionales, en tanto autorizaba a vincular con contratos no laborales a los profesionales de la salud que prestaran el servicio social obligatorio regulado en ese mismo artículo. No obstante, en la inadmisión el magistrado sustanciador les puso de presente que a partir del texto de la norma demandada no podía deducirse esa autorización y que por lo tanto sus cuestionamientos contra la misma carecían de certeza. A pesar de ello, los ciudadanos insistieron en que la disposición acusada sí permitía inferir esa conclusión interpretativa, pero que desde luego esa no era el único sentido posible, y por eso de hecho solicitaron que la Corte emitiera un pronunciamiento mediante el cual declarara la exequibilidad condicionada del parágrafo atacado.
2. En el auto del veinte (20) octubre de dos mil once (2011), el magistrado sustanciador resolvió rechazar la demanda. Sostuvo que en su criterio los actores no lograron corregir los defectos que les había señalado en el auto de inadmisión, en tanto se mantenían en la opinión de que en realidad el precepto demandado sí autorizaba a efectuar una vinculación no laboral de los profesionales en salud que prestaran el servicio social obligatorio disciplinado por la Ley 1164 de 2007, sin ofrecer razones para ello, y a pesar de que el enunciado del parágrafo 3° demandado no dijera nada al respecto. Contra este auto de rechazo los demandantes interpusieron oportunamente recurso de súplica, porque aunque a su juicio es cierto que la disposición acusada no se refiere a la clase de vínculo que debe haber entre los profesionales de la salud que presten el servicio social obligatorio y las entidades en las cuales lo hagan, eso indica que autoriza cualquier clase de vínculo (laboral o no), y permitir un vínculo no laboral es inconstitucional. En consecuencia, solicitan que se revoque el auto de rechazo y se admita la demanda.
La Sala Plena debe decidir si ese argumento es suficiente para acceder a lo pedido en el recurso de súplica.
3. Para ello es importante partir de una premisa sobre la cual hay acuerdo y es que, como lo señalan el magistrado sustanciador y los ciudadanos demandantes, la disposición cuestionada no dice nada en torno a la naturaleza jurídica del vínculo que debe unir a los profesionales de la salud que prestan el servicio social obligatorio regulado en el artículo 33 de la Ley 1164 de 2007 con las entidades o personas a quienes se lo presten. Eso es decisivo para efectos de definir la suerte del recurso, pues por lo menos está fuera de discusión que no es posible asumir como evidente que la disposición demandada permite una interpretación como la que deducen los actores. Si ese entendimiento efectivamente es viable, ha de ser gracias a que hay argumentos claros, específicos, pertinentes y suficientes que los sustenten. La pregunta es, entonces, cuáles argumentos ofrecen los actores para sostener en tres ocasiones (la demanda, el memorial de corrección y el recurso de súplica) que aunque la norma demandada no dice absolutamente nada sobre la forma como deben ser vinculados los profesionales de la salud que prestan el servicio social obligatorio regulado en el artículo 33 de la Ley 1164 de 2007, sin embargo en realidad sí autoriza cualquier clase de vínculo.
4. Luego de examinar sus escritos, la Corte Constitucional advierte que los demandantes no aportan ningún argumento para soportar esa conclusión. Por el contrario, constata que en ningún momento establecen un nexo argumentativo entre el parágrafo 3° del artículo 33 demandado, y esa supuesta autorización de celebrar cualquier clase de contrato con los profesionales prestadores del servicio social obligatorio al que hace referencia la Ley 1164 de 2007. Tal vez, asumen que efectivamente es posible deducir esa autorización a partir de la regulación vigente. La Corte Constitucional no se refiere a la validez de esa interpretación legal. Pero lo cierto es que no especifican, con argumentos suficientes, por qué la deducen precisa y puntualmente del parágrafo 3°, artículo 33, de la Ley 1164 de 2007. Dado que no es evidente que pueda deducirse de esta norma, y los demandantes no ofrecen razones para sostener que sea aceptable hacerlo argumentativamente, la Corte Constitucional cree que todas las acusaciones de inconstitucionalidad dirigidas contra esa interpretación son inciertas. Y mientras lo sean, su acción pública debe considerarse inadmisible.
5. Porque, por lo demás, para provocar un pronunciamiento de fondo de la Corte Constitucional en el control abstracto de las leyes, no basta con argumentar que una norma legal podría llegar a ser interpretada injustificadamente en la práctica de una u otra manera inconstitucional, y que la Corte debe evitar que así sea. No es para efectuar esa clase de controles que fue instaurada la acción pública de inconstitucionalidad, sino para controlar la constitucionalidad de las normas o proyectos de normas relacionados en el artículo 241 de la Constitución, y de los sentidos que evidente o razonablemente puedan deducirse de ellos. En vista de que los ciudadanos demandantes no lograron mostrar por qué el sentido normativo cuestionado por ellos de ser inconstitucional, se desprende argumentativamente del parágrafo 3°, artículo 33, de la Ley 1164 de 2007, la Sala estima que el auto de rechazo debe confirmarse.
6. En consecuencia, la Sala procederá a confirmar el auto recurrido en súplica.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales,
Primero.- CONFIRMAR el auto del veinte (20) octubre de dos mil once (2011), proferido por el Magistrado sustanciador Luis Ernesto Vargas Silva, dentro del proceso D-8769, por las consideraciones expuestas en la presente providencia.
Segundo.- Comunicar el contenido de esta decisión a los recurrentes.
Notifíquese, comuníquese, cópiese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JUAN CARLOS HENAO PEREZ
Presidente
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
Ausente con permiso
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
No interviene
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General