Auto 262/11

 

 

ACCION DE TUTELA-Medidas provisionales para proteger un derecho

 

DERECHO A LA MOVILIDAD-Afectación de habitantes por orden de cierre de vía al ser parte del circuito vial de ingreso y salida de la localidad de Engativá

 

ACCION DE TUTELA CONTRA CONSEJO DE ESTADO Y TRIBUNAL ADMINISTRATIVO-Suspender orden de cierre de vía en localidad de Engativá dentro de Acción Popular hasta tanto se dicte sentencia

 

 

 

Referencia: expediente T-3011980

 

Accionante: Juan Manuel Benítez

 

Demandados: Consejo de Estado – Sección Primera y otro

 

Magistrado Ponente:

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

 

 

Bogotá, D.C., seis (6) de diciembre de dos mil once (2011)

 

 

La Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido el siguiente,

 

 

AUTO

 

 

Dentro del proceso de revisión del fallo de tutela proferido dentro del proceso identificado con el número de radicación T-3011980, instaurado por Juan Manuel Benítez, contra la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y contra la Sección Segunda, Subsección A del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

 

I.   ANTECEDENTES

 

 

1.      La solicitud

 

Juan Manuel Benítez, mayor de edad, presentó, el 6de octubre de 2010, acción de tutela en contra dela Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y de la Sección Segunda, Subsección A del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para la protección del derecho fundamental al debido proceso que considera afectado en la actuación que condujo a las autoridades accionadas a disponer el cierre la Calle 64, a partir de la Carrera 114, de la localidad de Engativá, que constituye la única vía de acceso al sector.

 

2.      Los hechos

 

A continuación se presenta una relación de los hechos en los cuales el accionante fundamenta sus pretensiones. 

 

2.1. En el año 2004, el accionante, en su condición de Presidente del Consejo Comunal de Engativá Centro, solicitó a la Personería de Bogotá la elaboración de una acción popular orientada a obtener la construcción de andenes en la Calle 64, en el tramo que conduce al Parque la Florida.

 

2.2.   El 5 de noviembre de 2004 la Personería de Bogotá interpuso  acción popular contra la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá ESP., el Instituto de Desarrollo Urbano – IDU y la Alcaldía Local de Engativá, tendiente a la protección de los derechos e intereses colectivos relacionados con el goce de un ambiente sano, el goce del espacio público y la defensa de los bienes de uso público, ycon la pretensión de que se ordenase a dichas autoridades, no sólo la construcción de los andenes de la Calle 62 (hoy calle 64, por cambio de nomenclatura), desde la Carrera 114 hasta el Río Bogotá, sino también la reconstrucción de la vía que se encontraba totalmente deteriorada, incluyendo la ciclo ruta que conecte al barrio Engativá Centro con la que llega hasta el Parque La Florida.

 

Solicitó el demandante que el tribunal accediera a las siguientes pretensiones:

 

“1. Proteger los derechos e intereses colectivos previstos en el artículo 4º literales a, d, l y que son inherentes a los habitantes de la ciudad capital de conformidad con la Ley 472 de 1998, los cuales están siendo vulnerados por la presunta negligencia del INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO, LA EMPRESA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO DE BOGOTÁ D.C. Y LA ALCALDÍA LOCAL DE ENGATIVÁ.

 

2. Ordenar a las accionadas que dentro de los términos que su despacho lo disponga se adelanten las diligencias necesarias con el fin de lograr no sólo, la construcción de los andenes comprendidos entre la calle 62 o vía principal de Engativá desde la carrera 114 hasta el río Bogotá; sino también la reconstrucción de la vía que se encuentra totalmente deteriorada, incluyendo la ciclo ruta que conecte el Barro Engativá Centro con la que llega hasta el Parque de la Florida, teniendo en cuenta que algunos de los habitantes de los municipios aledaños al parque se desplazan en bicicleta.

 

3. Fijar el valor del incentivo que señala el artículo 39 de la Ley 472 de 1998, con destino al Fondo de Defensa de Intereses Colectivos”.

 

Para fundamentar la demanda, la Personería señaló que desde hace cuatro años se venían elevando por parte de la ciudadanía peticiones a las autoridades demandadas con el fin de lograr la construcción de los andenes comprendidos entre la calle 62 (vía principal de Engativá), desde la carrera 114 hasta el Río Bogotá, y que esa calle es la única vía de acceso al Parque de La Florida y a Municipios como Funza y Cota, entre otros y cuenta con gran afluencia de peatones (turistas, estudiantes de colegios) quienes se ven obligados a transitar por la vía junto con los vehículos que por allí circulan, poniendo en peligro sus vidas, ante la carencia de andenes.

 

2.3.   Después de adelantar el correspondiente proceso, dentro del cual las autoridades demandadas expresaron, o su incompetencia para adelantar las obras o la falta de presupuesto para hacerlo, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a partir de unos dictámenes de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá EAAB, en los que se conceptúa que la vía se encuentra, parcialmente, dentro de la zona de protección del Humedal de Jaboque, resolvió, para la protección de los derechos al ambiente sano y al espacio público, por un lado, y para garantizar, por otro, la seguridad de quienes circulan por el sector, ordenar a la autoridades que procedan al cierre definitivo de la calle 62 entre la carrera 114 y el río Bogotá.

 

2.4.   En el expediente obran los siguientes dictámenes:

 

2.4.1. El Instituto de Desarrollo Urbano, IDU, realizó un pronunciamiento detallado de la localización en sector, situación actual de la movilidad, y la afectación del Humedal Jaboque.

 

Anotó que el sector se encuentra ubicado dentro de la UPZ 74, Engativá, la que se localiza al sur de la localidad de Engativá, tiene una extensión de 588,20 ha, que equivalen al 16,5% del suelo urbano de esta localidad. La UPZ Engativá  tiene 36 barrios, una extensión de 588.2 hectáreas y está situada al Sur Occidente de la Localidad. Limita por el norte con el Humedal Jaboque (UPZ Garcés Navas), por el sur con la vía Engativá o Avenida José Celestino Mutis (Aeropuerto El Dorado, límite administrativo de la localidad de Fontibón) por el oriente con el limite oriental del Desarrollo Viña del Mar y al Occidente con el río Bogotá.

 

En la respuesta  del IDU se encuentran las imágenes aéreas  tomadas de “geoeye” de google, en la cual señalan la ubicación del cierre de la calle 64 entre transversal 112 Bis A y el Río Bogotá, fl. 47, el mapa en el cual se señala la zona afectada por el cierre que asciende a 8,79 kilómetros de los cuales 4.02 kilómetros se encuentran en la zona de los barrios Engativá zona urbana, Centro Engativá, Centro Engativá II, Sabana el Dorado y Villa Gladys, el conjunto de estos barrios se llama “Engativá Pueblo”, la cual alberga el 45% de la malla vial total de la UPZ 74.

 

Dentro de los 4.02 kilómetros de malla vial en Engativá Pueblo 1.83 kilómetros albergan rutas de transporte público, en este caso la Calle 64 entre Transversal 112Bis A y la Carrera 127  se constituye en el principal corredor.

 

Anotó que todas las rutas de transporte que prestan el servicio de transporte público colectivo al sector de Engativá Pueblo, en un total de 38 rutas, ingresan por la intersección de la Calle 64 con transversal 112Bis.

 

Resaltó que con los esquemas aportados se identifica claramente que la vía objeto de controversia no se encuentra afectada por la zona de manejo y prevención ambiental, ZMPA, tal como se afirma en el texto  de la sentencia del Tribunal, tanto así, que verificado el uso del suelo existente para la ciudad según el POT, se establece en gran parte para el sector el uso del suelo  como vivienda con actividad económica.

 

Destacó que el cierre de la Calle 64, “única vía de acceso”, implica que se haga uso de la calle 72 o Av. José Celestino Mutis, para la cual  los habitantes de diferentes barrios deben movilizarse por lo menos 2  kilómetros para tomar transporte a su destino.

 

De igual forma, los transportadores de carga pesada no podrían entrar a Engativá Centro, pues las vías no soportarían el paso de este transporte, lo que implica que el ingreso de mercancías, alimentos y productos al sector no pueda realizare por medio de vehículos automotores.

 

Finalmente, puso de presente que hasta la fecha se han llevado a cabo varias mesas de trabajo interinstitucionales con presencia de la Secretaria de Gobierno Distrital, Secretaría Distrital de Movilidad, Alcaldía Local de Engativá, Junta Administradora Local de Engativá, Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, Secretaria de Medio Ambiente e Instituto de Desarrollo Urbano entre otras, en las cuales se ha tenido como objeto evaluar y definir las acciones y /o medidas  que adoptara la Administración Distrital frente al cumplimiento del citado fallo proferido por el Consejo de Estado.

 

2.4.2. La Personería de Bogotá admite que los hechos manifestados por el actor de tutela son ciertos y considera que las decisiones dictadas en el proceso de acción popular se contraponen a los derechos fundamentales del accionante por cuanto en ellas se dispuso el cierre de la única vía de acceso y de salida del sector conocido como Engativá Pueblo o centro, el cual está habitado por 200.000 personas aproximadamente.

 

Puso de presente que las consideraciones que sirvieron de fundamento para presentar la acción popular variaron ostensiblemente con el transcurso del tiempo, pues en la actualidad tanto en los costados del trazado de la vía que hoy se debe cerrar, como de su zona de influencia, se encuentran viviendas, conjuntos familiares, industrias y establecimientos comerciales que fueron construidos en ese lapso, población ésta  que se vería seriamente afectada  por el cumplimiento de esta decisión judicial en los términos que en ella se dejaron consignados.

 

2.4.3. Mediante oficio radicado en el Consejo de Estado el 20 de enero de 2011, un funcionario de la Secretaría Distrital de Gobierno de Bogotá allegó un documento aportado a su vez por la Alcaldía Local de Engativá y emitido por el IDU. En dicho documento, denominado “Informe Acción Popular 2004-02425 Cierre Vía Engativá Pueblo (CL 64 desde la transversal 112B Bis A (sector Radar) hasta el Río Bogotá”, se hace un recuento de los antecedentes de la acción popular y se da cuenta de que, dentro de las actividades del Comité de Verificación del cumplimiento del fallo, dispuesto por el Tribunal, se realizó un recorrido por la vía afectada y se concluyó que resultaba imposible cerrar la única vía de acceso a Engativá – Pueblo.

 

Finalizado el recorrido, las entidades distritales se comprometieron con el Comité a hacer llegar un informe detallado (Técnico – jurídico) de las razones por las cuales el fallo de la Acción Popular 2004-02425 es de imposible cumplimiento.  

 

Expresa el informe que dentro del trámite de la Acción Popular, la EAAB indicó que la solicitud de intervención de los andenes y la vía sobre la calle 62 desde la carrera 127 hasta el río Bogotá, requería de un manejo especial, debido a las condiciones ambientales del sitio, pero que ese concepto no se extendía a la calle 62 desde la Carrera 114 hasta la Carrera 127.

 

Se explica que, revisada la ubicación de la Calle 64, teniendo como eje central la vía denominada Calle 64 (que corresponde a la Calle 62 de acuerdo con el concepto de subdirección Técnica de Catastro Distrital), es posible distinguir, según se aprecia en la figura anexa, tres secciones, A, B y C, tal como se describen a continuación:

 

La Sección A está en su totalidad inmersa en la denominada Área de Manejo especial del río Bogotá que incluye la zona de manejo y preservación del río Bogotá (Articulo 109 del Decreto 190 de 2004), es decir el “área contigua a la ronda hidráulica, que tiene como mínimo 270 metros de ancho. Su manejo debe contribuir al mantenimiento, protección y preservación ambiental del ecosistema.”

 

La Sección B contiene dos porciones diferentes: La superior corresponde al sistema de áreas protegidas del orden distrital, como es el Parque Ecológico Distrital Humedal de Jaboque (Art. 95 del Decreto 190/04), que tiene un uso limitado por razones ambientales. La segunda porción de la Sección B, es decir la inferior que se señala en la Figura, corresponde al proyecto Plan Parcial Porta - PTIEL, el cual a la fecha no ha sido adoptado. Cabe mencionar que la porción de la vía en cuestión aparece en el ortofotomapa justo en la sección que corresponde a los límites del humedal.

 

La Sección C está contenida en dos porciones de suelo cuyo uso está determinado por el Decreto 327 de 2004, por el cual se reglamentan las condiciones para la urbanización de terrenos o conjunto de terrenos urbanizables no urbanizados, localizados en suelo urbano y de expansión urbana del territorio Distrital, Teniendo como base el SINU-POT, se encontró que esta porción contiene cinco lotes de los cuales se describe lo siguiente:

 

• Lote 100506B está en un área urbana integral - industrial y de servicios con tratamiento de desarrollo y también tiene uso rotacional.

 

•  Lote 100507B   está señalado como predio con uso rotacional

 

•  Lote 100522B es un predio que corresponde a un uso rotacional y de equipamientos colectivos actualmente están ubicados los campos de fútbol de la ETB

 

 

 

La anterior información fue corroborada en diligencia de inspección judicial adelantada por el magistrado Sustanciador y un Magistrado Auxiliar de su despacho, en la que según Acta de 30 de septiembre de 2011, se pudo constatar:

 

.- Que la medida de cierre de la Calle 64 se inicia en la Carrera 114, en pleno casco urbano de la Localidad de Engativá Pueblo.

.- Que el cierre se extiende por la Calle 64, en zona urbana, hasta la Carrera 127, en donde la vía se transforma en un carreteable que conduce hacia el Parque la Florida, en zona que se superpone con el límite del Área de Protección especial del Humedal Jaboque.

.- Que en su tramo urbano, la vía se encuentra por fuera del área de conservación del Humedal Jaboque, tal como se puede apreciar en los planos que obran en el expediente.

.- Que la calle 64 es parte del único circuito para la movilización vehicular de quienes entran y salen de la localidad de Engativá Pueblo.

 

II.      Necesidad de adoptar una medida provisional

 

En el Auto A241 de 2010, la Corte Constitucional hizo un recuento de las condiciones de procedencia de las medidas provisionales dentro de la acción de tutela, en los siguientes términos:

 

1. El artículo 7 del Decreto 2591 de 1991 consagra la facultad que tienen los jueces de tutela de suspender provisionalmente los actos que amenacen o violen derechos fundamentales cuando sea pertinente para proteger dichos derechos o para evitar perjuicios ciertos e inminentes al interés público de la siguiente manera:

 

“El juez también podrá, de oficio o a petición de parte, dictar cualquier medida de conservación o seguridad encaminada a proteger el derecho o a evitar que se produzcan otros daños como consecuencia de los hechos realizados, todo de conformidad con las circunstancias del caso".

 

2. La jurisprudencia de esta Corporación ha sostenido que la expedición de medidas provisionales está sujeta al lleno de los siguientes requisitos^[1]:

 

(i) Que estén encaminadas a proteger un derecho fundamental, evitar perjuicios ciertos e inminentes al interés público, con el fin de garantizar que la decisión definitiva no resulte inocua o superflua por la consumación de un daño. La Corte, en Auto 049 de 1995^[2], señaló lo siguiente:

 

“Esta Corporación ha establecido que la suspensión del acto violatorio o amenazador de un derecho fundamental ‘tiene como único objetivo la protección del derecho fundamental conculcado o gravemente amenazado y, obviamente, evitar que se causen mayores perjuicios o daños a la persona contra quien se dirige el acto”^[3]. Igualmente, ha sido considerado que “el juez de tutela puede ordenar todo lo que considere procedente para proteger los derechos fundamentales y no hacer ilusorio el efecto de un eventual fallo a favor del solicitante.”

 

(ii) Que se esté en presencia de un perjuicio irremediable por su gravedad e inminencia, de manera que se requieran medidas urgentes e impostergables para evitarlo. Así se pronunció esta Corporación en Auto 003 de 1998^[4]:

 

“Esta Corporación ha reconocido que, en virtud del artículo 7° del Decreto 2591 de 1991, el juez de tutela puede decretar la suspensión provisional de un acto concreto sólo cuando lo considera necesario y urgente para proteger el derecho invocado de un perjuicio que pueda resultarle irremediable.”

 

(iii) Que exista certeza respecto de la existencia de la amenaza del perjuicio irremediable.^[5]

 

(iv) Que exista conexidad entre la medida provisional y la protección de los derechos fundamentales vulnerados o amenazados. Sobre el particular la Corte sostuvo en Sentencia T-162 de 1997^[6]:

 

“Así pues, la norma permite establecer que la conexidad entre el derecho que se alegue violado y la medida provisional adoptada, es el criterio que permite establecer si el juez actuó correctamente. En otras palabras, si la orden está encaminada a tutelar la garantía fundamental aparentemente vulnerada, entonces podrá decirse que el juez estaba facultado para adoptarla.”

 

(v) Que la medida provisional se adopte solamente para el caso concreto objeto de revisión. Si bien es cierto que en el trámite de revisión de tutela la Corte ha suspendido excepcionalmente los efectos de fallos de jueces de instancia, también lo es que lo ha ordenado sólo frente a las particularidades de cada asunto.^[7]

 

3.      En este caso, para la Corte es evidente que la orden emitida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por virtud de la cual se dispuso el cierre de la Calle 64,entre la carrera 114 y el Río Bogotá, en la Localidad de Engativá, no solamente es de imposible cumplimiento, en los términos en los que fue formulada, sino que, de hacerse efectiva, se traduciría en una inmediata y grave afectación del derecho fundamental de los habitantes de Engativá Pueblo a la movilidad, y por consecuencia, de otros derechos, como el trabajo o la educación, por cuanto dicha calle, en el trayecto comprendido entre las carreras 114 y 127, que no se encuentra dentro de la zona de afectación del Humedal  Jaboque, es parte del circuito vial por el cual se produce el ingreso y la salida de vehículos de la zona de Engativá Pueblo.  

 

4.      En consecuencia, la Sala Plena, considerando necesario adoptar medidas para evitar la concreción de tales perjuicios para los habitantes de Engativá Pueblo, y con el propósito de hacer frente a la irregular situación que para las autoridades concernidas se deriva de la imposibilidad de hacer efectivo el cumplimiento de una orden judicial, sin perjuicio de lo que se determine en la decisión definitiva, dispondrá la suspensión inmediata de la orden de cierre de la vía en el trayecto comprendido entre las carreras 114 y 127, al paso que mantendrá la orden en relación con el tramo que va desde la Calle 127 al Río Bogotá, decisiones que regirán hasta que se adopte una decisión definitiva.

 

 

RESUELVE:

 

Primero.- SUSPENDER de inmediato y hasta tanto la Sala Plena de la Corte Constitucional dicte sentencia en el presente proceso, el cumplimiento de la orden de cierre definitivo de la Calle 62 (hoy Calle 64) en el espacio comprendido entre la Carreras 114 y 127, de la Localidad de Engativá, impartida en la sentencias dictadas porla Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y por la Sección Segunda, Subsección A del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro de la Acción Popular iniciada por la Personería de Bogotá.

 

Segundo.- ORDENAR con fundamento en el artículo 16 del Decreto 2591 de 1991, que por la Secretaría General de esta Corporación se notifique del presente Auto a la Personería de Bogotá, a la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá ESP, al Instituto de Desarrollo Urbano – IDU y la Alcaldía Local de Engativá, así como a los jueces de instancia en la tutela bajo estudio, al accionante y a las autoridades judiciales accionadas.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

JUAN CARLOS HENAO PEREZ

Presidente

 

 

 

MARIA VICTORIA CALLE CORREA

Magistrada

 

 

 

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO

Magistrado

 

 

 

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Magistrado

 

 

 

JORGE IVAN PALACIO PALACIO

Magistrado

 

 

 

NILSON PINILLA PINILLA

Magistrado

 

 

 

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB

Magistrado

 

 

 

HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO

Magistrado

 

 

 

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA

Magistrado

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO

Secretaria General