A032-12
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE PROYECTOS DE LEY OBJETADOS POR EL GOBIERNO-Competencia de la Corte Constitucional
OBJECIONES GUBERNAMENTALES-Término para formulación y trámite en el Congreso de la República/PROYECTO DE LEY-Termino del Gobierno para devolver con objeciones
El artículo 166 C.P. establece reglas precisas en relación con los términos para la devolución con objeciones, por parte del Ejecutivo, de los proyectos de ley aprobados por el Congreso. Al respecto, la norma constitucional señala que el Gobierno dispone de seis días para devolver con objeciones cualquier proyecto de ley cuando el mismo no conste de más de veinte artículos. El término se extiende a diez días cuando el proyecto contenga de veintiuno a cincuenta artículos; y hasta veinte días en el caso que sean más de cincuenta artículos. Adicionalmente, la disposición en comento prevé que si transcurridos los términos indicados, el Ejecutivo no hubiere devuelto el proyecto con objeciones, el Presidente deberá sancionarlo y promulgarlo. Por último, debe tenerse en cuenta que al tenor de la jurisprudencia constitucional, los términos en comento constan de días hábiles y completos, de forma que su contabilización debe realizarse a partir del día siguiente a aquel en que el proyecto fue recibido para la correspondiente sanción presidencial.
OBJECIONES GUBERNAMENTALES-Abstención para adoptar decisión cuando Congreso no aporta totalidad de documentos necesarios e imprescindibles
Resulta aplicable mutatis mutandis la regla jurisprudencial fijada por la Corte, en el sentido que aunque la Constitución determina un término de seis días para que este Tribunal se pronuncie sobre la insistencia del Congreso en la sanción de un proyecto objetado por inconstitucionalidad, ello no es incompatible con la posibilidad que la Sala se abstenga de adoptar la decisión correspondiente, en los casos que el Congreso no aporta la totalidad de los documentos necesarios e imprescindibles para adoptar la decisión judicial. Similares condiciones son predicables respecto del Gobierno, cuando el Congreso omite suministrar el expediente legislativo con la documentación requerida para que el Presidente proceda a ejercer, si así lo considera necesario, la competencia que le otorga el artículo 166 C.P.
OBJECIONES GUBERNAMENTALES A PROYECTO DE LEY QUE RINDE HOMENAJE A LA MEMORIA, VIDA Y OBRA DEL INTELECTUAL, LIBRE PENSADOR Y ESCRITOR ANTIOQUEÑO MANUEL MEJIA VALLEJO-Trámite legislativo
PRINCIPIO DE PUBLICIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO DE PROYECTO DE LEY-Obligatoriedad
PROYECTO DE LEY-Anuncio previo a la votación
VOTO NOMINAL Y PUBLICO DE CONGRESISTAS-Obligatoriedad
VOTACION NOMINAL Y PUBLICA-Excepciones a la regla general
VOTACION NOMINAL Y PUBLICA A INFORME DE OBJECIONES GUBERNAMENTALES-Aplicación
PROYECTO DE LEY QUE RINDE HOMENAJE A LA MEMORIA, VIDA Y OBRA DEL INTELECTUAL, LIBRE PENSADOR Y ESCRITOR ANTIOQUEÑO MANUEL MEJIA VALLEJO-Vicio de procedimiento durante trámite de aprobación de informe de objeciones gubernamentales
VICIO DE PROCEDIMIENTO-Carácter subsanable
VICIOS DE PROCEDIMIENTO SUBSANABLES-Requisitos para aplicar facultad de devolución de Proyecto de Ley
VICIO DE PROCEDIMIENTO SUBSANABLE-Declaratoria debe ser aplicada de forma razonable
VICIO DE PROCEDIMIENTO-Subsanabilidad depende que actuación irregular haya tenido lugar dentro del trámite
Se ha indicado por la jurisprudencia que “el sistema jurídico sólo admite subsanar vicios que originan la invalidez de las actuaciones reglamentarias sobre la base de la existencia de los mismos actos que van a ser subsanados. En otras palabras, sólo es posible subsanar vicios de trámite sobre la base de un trámite que efectivamente se ha llevado a cabo”. En igual sentido, la Corte pone de presente que “…la posibilidad de saneamiento que otorga el ordenamiento jurídico se debe interpretar y ejercer en forma razonable; en otras palabras, no puede otorgarse a dicha facultad un alcance tan amplio, que acabe por desnaturalizar la noción misma de vicio del procedimiento legislativo. Para que se pueda hablar de un vicio saneable en el procedimiento de formación de la ley, es necesario que, cuando menos, se haya cumplido con las etapas estructurales de tal procedimiento, puesto que la omisión de éstas -por ejemplo, la pretermisión de los debates ante alguna de las Cámaras legislativas-, hace imposible hablar de un procedimiento legislativo como tal -y, en consecuencia, impide considerar la omisión respectiva como un vicio-. En efecto, en esos eventos no habría propiamente un vicio del procedimiento en la formación de la ley sino una ausencia o inexistencia de procedimiento, que no puede ser subsanada. Por lo mismo, es imposible catalogar como “saneamiento” lo que, en realidad, equivale a la repetición de toda una etapa del trámite legislativo, ya que de lo contrario, se terminaría por burlar los mismos fines sustantivos que el principio de instrumentalidad de las formas pretende preservar.”
PRINCIPIO DE INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMAS-Fundamentación constitucional de la facultad de subsanación
Las distintas reglas procedimentales y, entre ellas, las disposiciones del procedimiento legislativo, no “valen” por sí mismas, sino que se justifican en la medida en que cumplen con derechos, principios y valores sustantivos, como sucede con el debido proceso, la publicidad, la debida conformación de la voluntad democrática de las cámaras, los derechos de las minorías, el principio democrático en sentido amplio, etc. En tal sentido, la naturaleza subsanable del vicio formal también debe evaluarse a partir del grado de afectación de esos contenidos de índole sustantiva.
PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO-Hipótesis de vicios subsanables
Concurren varias hipótesis de vicios subsanables en el procedimiento legislativo, clasificadas de acuerdo con su gravedad y el momento del trámite en que se presentan. Así, puede estarse ante (i) errores de trámite que, por su intrascendencia, no afectan de ninguna forma los propósitos sustantivos antes explicados. En este caso no se está, en estricto sentido, ante un vicio de procedimiento, por lo que no hay lugar a la subsanación; (ii) defectos del trámite que, si bien tuvieron ocurrencia, son convalidados en el proceso mismo de formación de la ley, en la medida en que se haya cumplido el propósito que la regla de procedimiento pretendía proteger, o la irregularidad haya sido expresamente subsanada por una autoridad que tenía competencia para efectuar ese saneamiento; (iii) vicios que son identificados por la Corte en el control de constitucionalidad, respecto de los cuales aplica la fórmula de subsanación prevista en el parágrafo del artículo 241 Superior; y (iv) vicios que también son advertidos en el escrutinio judicial, pero que pueden ser subsanados por la misma Corte.
Expediente: OG-140
Objeciones gubernamentales al proyecto de ley N° 90/09 Senado – 259/09 Cámara, “por la cual se rinde homenaje a la memoria, vida y obra del intelectual, librepensador y escritor antioqueño Manuel Mejía Vallejo y se decretan disposiciones y efectos en su honor.”
Magistrado Ponente:
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Bogotá D.C., dieciséis (16) de febrero dos mil doce (2012).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el artículo 241, numeral 8 de la Constitución Política, y cumplidos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido el siguiente auto, dentro del asunto de la referencia.
1. Registro de las objeciones presidenciales
Mediante oficio recibido por la Secretaría General de esta Corporación el 10 de octubre de 2012, el Secretario General del Senado de la República remitió el proyecto de ley de la referencia, objetado por el Presidente de la República por razones de inconstitucionalidad para que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 167 Superior, la Corte decida sobre su exequibilidad.
El texto del proyecto de ley n.° 90/09 Senado – 259/09 Cámara, objetado parcialmente por el Gobierno Nacional por razones de inconstitucionalidad, es el siguiente:
Ley No. _____
“por la cual se rinde homenaje a la memoria, vida y obra del intelectual, librepensador y escritor antioqueño Manuel Mejía Vallejo y se decretan disposiciones y efectos en su honor.”
El Congreso de Colombia
DECRETA:
Artículo 1º. La República de Colombia honra y exalta la vida y obra del intelectual, librepensador y escritor antioqueño Manuel Mejía Vallejo y se vincula a la recuperación de memorias y raíces culturales colombianas por él impulsadas.
Artículo 2º. En memoria y honor permanente al nombre del ilustre escritor antioqueño Manuel Mejía Vallejo y para dar testimonio ante la historia de la importancia y trascendencia de sus aportes de su vida y obra a la literatura colombiana e iberoamericana, durante el mes de julio de cada año se realizará en Medellín el Festival de Cosas Buenas y el Paseo Aire de Tango como actividades culturales y cívicas coordinadas por el Ministerio de Cultura, la Gobernación de Antioquia y la Alcaldía Metropolitana de Medellín en Convenio con la Fundación Manuel Mejía Vallejo, con el fin de exaltar su vida y obra como paradigma para las presentes y futuras generaciones de colombianos.
Artículo 3º. Decrétase el año 2010-2011 por parte del Ministerio de Cultura, como el Año en Homenaje a Manuel Mejía Vallejo para que concurran todos los recursos y logística necesarios para su conmemoración.
Artículo 4º. Autorízase el traslado del 5% de los recaudos que se obtengan por la Estampilla Procultura, creada por la Ley 397 de 1997 y modificada por la Ley 666 de 2001, en mandato de las Ordenanzas de la Asamblea Departamental de Antioquia y los Acuerdos del Concejo de Medellín para garantizar el funcionamiento de todas las actividades programadas por la Fundación Manuel Mejía Vallejo y de manera especial las correspondientes al Festival de Cosas Buenas y el Paseo Aire de Tango.
Parágrafo. Corresponderá a la Contraloría General del departamento de Antioquia y a la Contraloría de Medellín, vigilar la correcta aplicación de los recursos recaudados por la Estampilla Procultura.
Artículo 5º. Autorícese al Gobierno Nacional a través del Ministerio de Comunicaciones, de la empresa Servicios Postales Nacionales S. A. y del Consejo Filatélico, apropiar y/o reasignar los recursos y determinar lo pertinente para la emisión de sellos postales - estampillas con la imagen del rostro y una frase del escritor Manuel Mejía Vallejo, dentro de la Serie de Personajes. El número de estampillas que se emitirán será determinado por la autoridad competente.
Artículo 6º. Encárguese a la Unidad Administrativa Especial Biblioteca Nacional por una parte y al Fondo Editorial de la Universidad de Antioquia por otra, en unión de otras instituciones educativas, la selección, recopilación y publicación de la obra de Manuel Mejía Vallejo.
Parágrafo. Los órganos de Gobierno de la Universidad de Antioquia y de las demás instituciones educativas que concurran a este objetivo, participarán facultativamente en las actividades de la conmemoración, en respeto a su autonomía.
Artículo 7º. Encárguese a Radio Televisión Nacional de Colombia, RTVC, a través del Fondo de Desarrollo de la Televisión (Ley 182 de 1995) la producción y emisión de un documental de treinta (30) minutos que recoja la vida y obra de Manuel Mejía Vallejo.
Parágrafo. La Comisión Nacional de Televisión autorizará la emisión del mismo documental por todos los canales bajo su jurisdicción.
Artículo 8°. Encárguese al Ministerio de Cultura de la apropiación y reasignación de recursos y la logística necesarios para la divulgación de la obra y pensamiento de Manuel Mejía Vallejo en el Territorio Nacional y encárguese a la Dirección de Asuntos Culturales del Ministerio de Relaciones Exteriores el estudio para la posible inclusión de la obra de Manuel Mejía Vallejo y el Musical Aire de Tango, en la promoción cultural en el exterior durante el año 2010-2011 Año en Homenaje a Manuel Mejía Vallejo, en especial durante el mes de octubre Mes del Arte y del Artista Nacional (Ley 881 de 2004).
Parágrafo 1°. El Gobierno Nacional dispondrá de toda la orientación a la Fundación Manuel Mejía Vallejo para la formulación, presentación y estudios de proyectos dirigidos al Programa Nacional de Concertación, para fortalecer aún más la presencia cultural y literaria viva de Manuel Mejía Vallejo en el ámbito nacional e internacional.
Artículo 9º. Las autorizaciones de gastos otorgadas al Gobierno Nacional en virtud de esta ley, se incorporarán en los presupuestos generales de la Nación de acuerdo con las normas orgánicas en materia presupuestal, en primer lugar reasignando los recursos hoy existentes en cada órgano ejecutor, sin que estos impliquen un aumento del presupuesto. Y en segundo lugar, de acuerdo con las disponibilidades que se produzcan en cada vigencia fiscal.
Artículo 10. Para el cumplimiento de los fines consagrados en la presente ley, se autoriza al Gobierno Nacional para suscribir los convenios y contratos necesarios con las entidades del Orden Nacional, con el departamento de Antioquia, el municipio de Medellín y la Fundación Manuel Mejía Vallejo.
Artículo 11. Créase el Fondo Mixto Manuel Mejía Vallejo de Promoción de la Cultura y las Artes como una cuenta especial, sin personería jurídica, adscrita al Ministerio de Cultura. El objeto del Fondo será aportar los recursos necesarios para el cumplimiento de lo dispuesto en la presente ley y permitir el funcionamiento de las actividades de la Fundación Manuel Mejía Vallejo.
Parágrafo 1°. Los recursos del Fondo Manuel Mejía Vallejo provendrán de los aportes que se le asignen en el Presupuesto General de la Nación, en el Presupuesto del departamento de Antioquia, en el Presupuesto del Municipio de Medellín, así como por las inversiones y donaciones realizadas por personas naturales o jurídicas, organismos de cooperación internacional y los demás ingresos que de acuerdo con la ley esté habilitado para recibir. El Fondo podrá recibir recursos de otras fuentes, de conformidad con lo que disponga el Gobierno Nacional.
Parágrafo 2º. El Fondo estará bajo la administración de un Director, que será un servidor público en ejercicio del Ministerio de Cultura designado por el Ministro de Cultura. Los contratos que se celebren en relación con el Fondo se regirán por el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública.
Artículo 12. La presente ley rige a partir de su publicación.
El Presidente del H. Senado de la República
Armando Benedetti Villaneda
El Secretario General del H. Senado de la República
Emilio Otero Dajud
El Presidente de la H. Cámara de Representantes
Carlos Alberto Zuluaga Díaz
El Secretario General de H. Cámara de Representantes
Jesús Alfonso Rodríguez Camargo
3. El trámite legislativo
El trámite legislativo del proyecto de ley objetado fue el siguiente:
3.1. El proyecto de ley n.° 90/09 Senado – 259/09 Cámara, “por la cual se rinde homenaje a la memoria, vida y obra del intelectual, librepensador y escritor antioqueño Manuel Mejía Vallejo y se decretan disposiciones y efectos en su honor.” fue presentado por el senador Manuel Ramiro Velásquez Arroyave. El mismo fue publicado en la Gaceta del Congreso n.° 748 del 19 de agosto de 2009.
3.2. En la Comisión Segunda Constitucional Permanente del Senado fue designado como ponente al senador Velásquez Arroyave. La ponencia para primer debate fue publicada en la Gaceta del Congreso n.° 915 del 17 de septiembre de 2009.
3.3. El proyecto fue discutido y aprobado por la Comisión Cuarta del Senado, en la sesión del 28 de octubre de 2009, publicada en la Gaceta del Congreso n.° 64 del 17 de marzo de 2010. Igualmente, el anuncio previo a la votación se encuentra en el Acta n.° 9 del 23 de septiembre de 2009, publicada en la Gaceta del Congreso n.° 1264 del 9 de diciembre de 2009.
3.4. Para rendir ponencia en segundo debate en el Senado de la República se designó al senador Velásquez Arroyave. El informe de ponencia para segundo debate fue publicado en la Gaceta del Congreso n.° 1.163 del 13 de noviembre de 2009.[1]
3.5. De acuerdo con lo certificado a la Corte por el Secretario General del Senado de la República,[2] el proyecto de ley fue aprobado en la sesión plenaria del Senado de la República el 14 de diciembre de 2009. La misma certificación hace constar que el proyecto fue anunciado en la sesión plenaria de la que da cuenta el Acta n.° 25 del 10 de diciembre mismo año.
3.6. En la Comisión Segunda Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes se designó como ponente al representante Augusto Posada Sánchez La ponencia para primer debate fue publicada en la Gaceta del Congreso n.° 197 del 12 de mayo de 2010.
3.7. El proyecto fue aprobado por la mencionada Comisión el 8 de junio de 2010, según se advierte en el Acta n.° 37 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso n.° 489 del 4 de agosto de 2010. El anuncio de esta actuación se surtió el 19 de mayo de 2010, según consta en el Acta n.° 36 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso antes citada.
3.8. Se designó nuevamente como ponente para segundo debate en el Cámara al representante Posada Sánchez. La ponencia para esa instancia del trámite legislativo fue publicada en la Gaceta del Congreso n.° 340 del 11 de junio de 2010.
3.9. El proyecto de ley fue aprobado en sesión plenaria de la Cámara del 16 de noviembre de 2010, según consta en el Acta n.° 31 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso n.° 8 del 27 de enero 2011. El anuncio de votación se llevó a cabo en la sesión del 9 de noviembre de 2010, como se verifica en el Acta n.° 30 de la misma fecha.
3.10. No se evidenciaron dentro del trámite legislativo discrepancias entre los textos aprobados por las plenarias del Senado y la Cámara de Representantes, de modo que no tuvo lugar el trámite de conciliación previsto en el artículo 161 C.P.
3.11. A través de oficio del 22 de noviembre de 2010, recibido en el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República el 6 de diciembre del mismo año, el Secretario General del Senado remitió al Presidente de la República el proyecto de ley, junto con el expediente legislativo, para su correspondiente sanción.[3]
3.12. Mediante comunicación del 10 de diciembre de 2010, la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República devolvió el proyecto de ley y el expediente legislativo al Secretario General del Senado, debido a que en ese expediente no reposaban los documentos “… que permitan al Presidente de la República realizar la revisión que le compete para decidir si objeta o sanciona el proyecto.” Así, solicitó que se incluyeran “… dentro del expediente la totalidad de las Gacetas y Actas que permitan corroborar la realización de los anuncios de conformidad con el Artículo 160 de la Constitución Política, así como las respectivas aprobaciones al Proyecto de Ley, en primer y segundo debate en Cámara”.[4]
3.13. Por intermedio de oficio del 18 de enero de 2011, radicado en el Departamento Administrativo de la Presidencia el 20 de enero de 2011, el Secretario General del Senado remitió nuevamente el proyecto de ley y sus antecedentes al Presidente de la República, para su correspondiente sanción.
3.14. A través de documento recibido en el Senado el 28 de enero de 2011 y suscrito por el Ministro del Interior y de Justicia, delegatario de funciones presidenciales,[5] el Viceministro encargado de la cartera de Hacienda y Crédito Público, y la Ministra de Cultura, el Gobierno Nacional formuló objeción por inconstitucionalidad al artículo 11 del proyecto de ley.
3.15. Mediante escrito del 24 de agosto de 2011, el senador Juan Carlos Vélez Uribe y el representante Augusto Posada Sánchez, presentaron informe sobre las objeciones presidenciales al proyecto de ley, en el que solicitaron su rechazo.
3.16. El anterior informe fue considerado y aprobado por las Plenarias del Senado de la República y de la Cámara de Representantes en sendas sesiones simultáneas, celebradas el 27 de septiembre de 2011.
3.15. Desestimadas las objeciones por el Congreso de la República, el Presidente del Senado de la República remitió a la Corte el proyecto para que decida sobre su exequibilidad.
4. Objeción formulada por el Gobierno Nacional
A través de la comunicación del 28 de enero de 2011 antes mencionada, el Gobierno Nacional objetó por inconstitucional el artículo 11 del proyecto de ley de la referencia. Consideró que esa norma, la cual crea el Fondo Mixto Manuel Mejía Vallejo de Promoción de la Cultura y las Artes (en adelante el Fondo), es contraria a los artículos 150-7, 151 y 154 de la Constitución. Esto debido a que la disposición objetada modifica la estructura de la administración nacional y, a su vez, las previsiones de este tipo están sujetas a la exclusiva iniciativa gubernamental. Así, como en el caso planteado no se contó con el aval del Ejecutivo, se pretermitió la exigencia ordenada por los mencionados preceptos constitucionales.
Agrega que aunque la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado reiteradamente que los fondos cuenta sin personería jurídica no configuran modificaciones a la estructura de la administración nacional, la norma objetada sí lo hace, debido a que “… altera sustancialmente la estructura actual del Ministerio de Cultura.” Ello debido a que en virtud de la misma disposición, el Fondo estará adscrito a dicho Ministerio y su administración estará a cargo de un director designado por el Ministro de Cultura.
De igual manera, indica que el precepto desconoce el artículo 30 del Decreto 111 de 1996, compilatorio de la Ley Orgánica de Presupuesto. Esto debido a que a pesar que dicha norma señala que los fondos especiales, en sus dos modalidades, deben constituirse para administrar recursos del orden nacional, en el caso analizado “… los recursos del Fondo Manuel Mejía Vallejo provendrán de diversas fuentes, es decir, que tendrá recursos de carácter nacional y territorial (…) la disposición comentada establece como ingresos del Fondo los aportes que se le asignen en el Presupuesto General de la Nación, en el Presupuesto del Municipio de Medellín, así como por las inversiones y donaciones efectuadas por personas naturales o jurídicas, organismos de cooperación internacional, entre otros. || En consecuencia, si las entidades territoriales desean crear un fondo cuenta para administrar recursos que se destinarán al fomento o apoyo a la Cultura, como es el caso de la Fundación Manuel Mejía Vallejo, podrán hacerlo, pero deberán dentro de sus presupuestos seguir las disposiciones establecidas en la Ley Orgánica de Presupuesto, adaptándolas a la organización, normas constitucionales y condiciones de cada entidad territorial (Artículo 109 Estatuto Orgánico del Presupuesto). Por último, para sustentar esta objeción, señala que la jurisprudencia constitucional ha considerado que del artículo 151 C.P. se deriva un deber de sujeción de las normas ordinarias a la legislación orgánica, lo que justifica la acusación por desconocimiento de las reglas orgánicas sobre presupuesto.
El Congreso de la República insistió en la aprobación del proyecto, pues considera infundadas las objeciones gubernamentales. Indica el informe aprobado por las plenarias que, contrario a lo considerado por el Ejecutivo, la norma objetada no modifica la estructura de la administración nacional, sino que se restringe a adscribir al Fondo al Ministerio de Cultura, como órgano rector de esa materia. Señala que esa conclusión se comprueba al observar que “… mediante este proyecto de ley en ningún momento se pretende ni ordena la creación de nuevos empleos o modificación de la planta de personal de ninguna entidad del Estado, ni altera la estructura de la administración pública, por lo cual no se requiere de la iniciativa exclusiva del Gobierno Nacional, ni su aval, respetando así el fuero Presidencial en estas materias.”
El Congreso hace énfasis en que, de acuerdo con el artículo 63 de la Ley 397 de 1997 y el Decreto 1493 de 1998, el Ministerio de Cultura está habilitado para participar en la creación de fondos mixtos para la promoción cultural, así como para realizar aportes y celebrar convenios de fomento y promoción de las artes y la cultura con dichos fondos. Esto al punto que con base en las mismas normas, en las juntas directivas de dichos fondos mixtos tiene asiento un representante del Ministerio de Cultura. Por ende, “… es evidente que el Ministerio de Cultura se encuentra en el pleno ejercicio de sus facultades para crear fondos especializados en su materia, garantizando y promoviendo la Cultura y el patrimonio cultural, mediante la dirección del mismo, como en efecto ocurre, sin necesidad de que se creen previamente los empleos por parte del ente legislador.”
En una segunda parte de su exposición, el informe hace un extenso análisis acerca del cumplimiento, por parte del proyecto de ley, de las normas orgánicas sobre impacto fiscal de las medidas contenidas en dicha iniciativa. Así, hace referencia a una serie de documentos, provenientes principalmente del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al igual que del Ministerio de Cultura, que en criterio de los congresistas demuestran que el Gobierno Nacional avaló las implicaciones fiscales de la iniciativa, entre ellas la concurrencia de aportes presupuestales de la Nación y las entidades territoriales allí indicadas.
6. Intervención ciudadana
Para efectos de hacer efectiva la intervención ciudadana, mediante Auto del 24 de octubre de 2011 el magistrado sustanciador ordenó fijar en lista el presente proceso por el término de tres (3) días, conforme a lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2067 de 1991. En cumplimiento de lo anterior, la Secretaría General lo fijó en lista el día 25 de octubre del mismo año.
Dentro del término de fijación no se recibieron intervenciones.
7. Concepto del Procurador General de la Nación
El Procurador General de la Nación, en ejercicio de las competencias previstas en el artículo 278-5 de la Constitución y en el artículo 32 del Decreto 2067 de 1991, intervino en el presente proceso con el fin de solicitar a la Corte que se declare fundadas las objeciones formuladas.
El Ministerio Público parte de advertir que en materia de gasto público, la Constitución hace un reparto de competencias entre el Congreso de la República y el Gobierno Nacional, que deben actuar de manera coordinada. El Gobierno requiere de la aprobación de sus proyectos por parte del Congreso. A su vez, el Congreso requiere la anuencia del Gobierno para que se incorporen los gastos decretados en el presupuesto, siempre y cuando sean consecuentes con el plan de desarrollo, como lo prevé el artículo 346 C.P. Por lo tanto, al Ejecutivo le corresponde elaborar el presupuesto de gastos. Para hacerlo debe considerar las necesidades sociales, los recursos disponibles y las exigencias del plan de desarrollo. A su vez, al Congreso de la República le corresponde estudiar el presupuesto, modificarlo y aprobarlo. En este contexto, el Congreso no puede decretar un gasto público como un mandato imperativo al Ejecutivo, sino fijarlo como un título jurídico suficiente para la eventual inclusión de la correspondiente partida en la ley de presupuesto. Por ello, para la Vista Fiscal es razonable la previsión contenida en el artículo 154 C.P., en el sentido que son de reserva de iniciativa gubernamental los proyectos de ley que impliquen gasto público o creen fondos que se nutran de recursos públicos del orden nacional.
Llevados estos argumentos al caso concreto, se tiene que dentro de los recursos con los cuales contará el Fondo, se encuentran los aportes que se le asignen en el presupuesto general de la Nación, y que la administración de dicho Fondo estará a cargo de un Director, “que será un servidor público en ejercicio del Ministerio de Cultura designado por el Ministro de Cultura”. Para el Procurador General, de estas premisas no puede asumirse, como lo hace el Congreso de la República, que esta circunstancia es equiparable a la prevista en el Decreto 1493 de 2003, que se refiere a la participación de un representante del Ministerio de Cultura en la Junta Directiva de los fondos regulados en este decreto. Esto debido a que hay una clara diferencia entre ser administrador y ser un representante dentro de una junta directiva. En el primer caso, las competencias, funciones y toma de decisiones corresponden de manera exclusiva al individuo, con la correlativa responsabilidad. El miembro de una junta directiva tiene competencias, funciones y responsabilidades diferentes, pues hace parte de un cuerpo colegiado, cuya tarea es distinta a la del administrador. De otra parte, la carga de trabajo que corresponde a un administrador, dista mucho de la que corresponde a un miembro de una junta directiva.
Lo anterior permite advertir que el proyecto implica, en realidad, una modificación en la estructura orgánica del Ministerio de Cultura, que debe disponer en su planta de personal de un servidor público con las calidades necesarias para administrar el Fondo, pero que, por razón de su oficio, no podría asumir otras ocupaciones o tareas. Así las cosas, como lo señala la objeción gubernamental, existe una relación entre esta circunstancia y la estabilidad presupuestal del Estado.
Agrega que a pesar que el Congreso se encuentra constitucionalmente habilitado para, bajo su exclusiva iniciativa, promulgar una ley que reconozca las calidades del escritor Mejía Vallejo y, en ese marco, prever diversas actividades culturales sobre su labor artística, ello no implica que ese competencia se extienda hasta la disposición de creación de un Fondo, que se nutrirá de recursos del tesoro nacional, bajo la administración de un servidor público del Ministerio de Cultura, en el contexto que se acaba de precisar. Una actuación de ese carácter debe contar con el aval del Gobierno Nacional, a través del Ministro de Hacienda y Crédito Público, y en el proceso de formación del proyecto de ley. En consecuencia, lo dispuesto en el artículo 11 del proyecto de ley vulnera lo previsto en la Constitución sobre iniciativa legislativa exclusiva del Gobierno Nacional.
Finaliza el concepto de la Vista Fiscal advirtiendo que los documentos relativos al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a los que se alude en el expediente legislativo, corresponden a fechas anteriores a la presentación del proyecto de ley bajo estudio. Esto se debe a que tales documentos se produjeron en relación con el trámite del Proyecto de Ley 212 de 2007 Senado, que no fue aprobado. Por lo tanto, asumir que la intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en el trámite legislativo de un proyecto de ley diferente, así su materia sea afín a uno posterior, es suficiente para cumplir con la exigencia prevista en el artículo 154 C.P., es desacertado puesto que no cumple con dicha exigencia constitucional.
II. TRÁMITE SURTIDO ANTE LA CORTE
Una vez recibido el expediente en esta Corporación y ante la necesidad de contar con elementos de juicio sobre el trámite legislativo de las objeciones presidenciales, el Magistrado Sustanciador solicitó a los Secretarios Generales de las Cámaras que enviaran la información pertinente. Dichos funcionarios indicaron que las actas en que constaba el trámite de las objeciones, en especial en las que se hizo el anuncio previo y se procedió a la discusión y votación del informe de objeciones, no habían sido publicadas en la Gaceta del Congreso.
Visto lo anterior y habida consideración del carácter imprescindible de este material probatorio para resolver acerca de la constitucionalidad del asunto de la referencia, la Sala Plena, a través de Auto 235 del 1º de noviembre de 2011, se abstuvo de decidir hasta tanto no fueran allegados los documentos mencionados y el magistrado sustanciador verificara que las pruebas fueran aportadas debidamente.
En cumplimiento de lo ordenado por la Corte, fueron enviadas las Gacetas del Congreso correspondientes. Por lo tanto, la Sala cuenta que con el materia probatorio necesario para pronunciarse sobre el trámite de la referencia.
III. CONSIDERACIONES DE LA SALA
Competencia
1. Conforme a lo dispuesto por los artículos 167, inciso 4 y 241, numeral 8 de la Carta Política, la Corte Constitucional es competente para decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de las normas objetadas por el Gobierno Nacional.
El término para formular las objeciones y su trámite en el Congreso de la República. Existencia de un vicio de procedimiento subsanable
2. El artículo 166 C.P. establece reglas precisas en relación con los términos para la devolución con objeciones, por parte del Ejecutivo, de los proyectos de ley aprobados por el Congreso. Al respecto, la norma constitucional señala que el Gobierno dispone de seis días para devolver con objeciones cualquier proyecto de ley cuando el mismo no conste de más de veinte artículos. El término se extiende a diez días cuando el proyecto contenga de veintiuno a cincuenta artículos; y hasta veinte días en el caso que sean más de cincuenta artículos. Adicionalmente, la disposición en comento prevé que si transcurridos los términos indicados, el Ejecutivo no hubiere devuelto el proyecto con objeciones, el Presidente deberá sancionarlo y promulgarlo. Por último, debe tenerse en cuenta que al tenor de la jurisprudencia constitucional,[6] los términos en comento constan de días hábiles y completos, de forma que su contabilización debe realizarse a partir del día siguiente a aquel en que el proyecto fue recibido para la correspondiente sanción presidencial.
En el presente caso se advierte que mediante oficio del 18 de enero de 2011, recibido en el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República el día 20, el Secretario General del Senado de la República remitió el proyecto de ley al Presidente de la República para su sanción. Del mismo modo, el proyecto de ley fue devuelto con objeciones de inconstitucionalidad, el 28 de enero de 2011, documento radicado en el Congreso el mismo día.
Si se tiene en cuenta que el proyecto de ley contiene doce artículos, motivo por el cual el término aplicable era el de seis días, las objeciones fueron presentadas dentro del plazo previsto en la Carta Política.
Con todo, también debe explicarse que esa contabilización de términos no resulta afectada por el hecho que, en un primer momento, la Secretaría Jurídica de la Presidencia haya devuelto el expediente legislativo ante la ausencia de documentos necesarios para que el Gobierno pudiera definir si objetaba o no la iniciativa correspondiente. Para la Corte, no resulta razonable que se imponga al Ejecutivo la obligación de adoptar una decisión propia de sus funciones constitucionales, sin contar con la información necesaria para ello. En este caso, resulta aplicable mutatis mutandis la regla jurisprudencial fijada por la Corte, en el sentido que aunque la Constitución determina un término de seis días para que este Tribunal se pronuncie sobre la insistencia del Congreso en la sanción de un proyecto objetado por inconstitucionalidad, ello no es incompatible con la posibilidad que la Sala se abstenga de adoptar la decisión correspondiente, en los casos que el Congreso no aporta la totalidad de los documentos necesarios e imprescindibles para adoptar la decisión judicial.[7] Similares condiciones son predicables respecto del Gobierno, cuando el Congreso omite suministrar el expediente legislativo con la documentación requerida para que el Presidente proceda a ejercer, si así lo considera necesario, la competencia que le otorga el artículo 166 C.P.
3. Una vez devuelto el proyecto de ley con objeciones, se presentó ponencia conjunta de rechazo a las mismas e insistencia en el proyecto, la cual fue considerada y aprobada por las Plenarias de la Cámara de Representantes y del Senado de la República.
3.1. Para el caso específico del Senado de la República, el informe de objeciones fue publicado en la Gaceta del Congreso n.° 682 del 14 de septiembre de 2011.[8]
En relación con el anuncio previo, en el Acta No. 10, correspondiente a la sesión plenaria del Senado celebrada el 20 de septiembre de 2011, publicada en la Gaceta del Congreso n.° 831 del 4 de noviembre de 2011 se lee lo siguiente:
“Por instrucciones de la Presidencia y, de conformidad con el Acto Legislativo número 01 de 2003, por Secretaría se anuncian los proyectos que se discutirán y aprobarán para la próxima sesión.
Señor Presidente los proyectos para la próxima Sesión son los siguientes:
Con informe de Conciliación (sic):
Proyecto de ley número 90 de 2009 Senado, 259 de 2009 Cámara, por la cual se rinde homenaje a la memoria, vida y obra del intelectual, libre pensador y escritor antioqueño, Manuel Mejía Vallejo, y se dictan otras disposiciones y efectos en su honor.
(…)
Están leídos y anunciados los proyectos para la próxima sesión señor Presidente.”[9]
Del mismo modo, al finalizar la sesión, en la misma Acta se anota:
“Siendo las 11:59, la Presidencia levanta la sesión y convoca para el próximo martes 27 de septiembre de 2011, a las 3:00 p. m.”[10]
Así, en el Acta No. 11, correspondiente a la sesión plenaria del Senado del 27 de septiembre de 2011, publicada en la Gaceta del Congreso n.° 832 del 4 de noviembre de 2011, se observa que el informe fue sometido a discusión y posterior aprobación. El aparte correspondiente del Acta indica lo siguiente:
“V
Objeciones del señor Presidente de la República, a proyectos aprobados por el Congreso
***
Con informe de Comisión
Proyecto de ley número 54 de 2010 Senado, 170 de 2010 Cámara, por la cual se implementa el Retén Social, que garantiza la estabilidad laboral a grupos vulnerables y se dictan otras disposiciones.
(…)
La Presidencia indica a la Secretaría continuar con el siguiente informe de Objeción del Orden del Día.
Proyecto de ley número 90 de 2009 Senado, 259 de 2009 Cámara, por la cual se rinde homenaje a la memoria, vida y obra del intelectual, libre pensador y escritor antioqueño, Manuel Mejía Vallejo, y se dictan otras disposiciones y efectos en su honor.
Por Secretaría se da lectura al informe para segundo debate presentado por la Comisión Accidental designada por la Presidencia, para estudiar las Objeciones formuladas por el Ejecutivo al Proyecto de ley número 90 de 2009 Senado, 259 de 2009 Cámara, por la cual se rinde homenaje a la memoria, vida y obra del intelectual, libre pensador y escritor antioqueño, Manuel Mejía Vallejo, y se dictan otras disposiciones y efectos en su honor.
La Presidencia somete a consideración de la Plenaria el Informe en el cual se declaran infundadas las Objeciones presentadas por el Ejecutivo al Proyecto de ley número 90 de 2009 Senado, 259 de 2009 Cámara y, cerrada su discusión, esta le imparte su aprobación.”[11]
3.2. En lo que tiene que ver con la Cámara de Representantes, el informe de objeciones gubernamentales fue publicado en la Gaceta del Congreso n.° 692 del 19 de septiembre de 2011.[12] Respecto del anuncio previo a esa votación, dicha actuación tuvo lugar en la sesión plenaria de la Cámara del 20 de septiembre de 2011, publicada en la Acta No. 90 de la misma fecha, contenida su vez en la Gaceta del Congreso n.° 1005 del 23 de diciembre de 2011. En dicho documento se lee al respecto lo siguiente.
“Dirección de la Presidencia, doctor Simón Gaviria Muñoz:
Señor Secretario sírvase leer, o anunciar Proyectos.
Señor Secretario, por lo consiguiente cierre la votación, lea Proyectos, anunciamos el voto positivo del doctor Didier, y anuncie Proyectos para el día de mañana, convocamos la sesión para las 2:00 de la tarde.
Se aplazó el debate de Control Político.
Secretario, doctor Jesús Alfonso Rodríguez Camargo, informa:
El doctor Didier Burgos, vota Sí.
Se anuncian Proyectos para la Sesión de mañana.
Se cierra la votación, señor Presidente, la Secretaría le informa que se ha desintegrado el quórum decisorio.
Señora Subsecretaria sírvase anunciar proyectos.
Subsecretaria, doctora Flor Marina Daza Ramírez, informa:
Se anuncian los siguientes Proyectos para la Sesión Plenaria del día 21 de septiembre del 2011 o para la siguiente Sesión Plenaria en la cual se debatan Proyectos de ley o Actos Legislativos.
Informe Objeciones Presidenciales:
Proyecto de ley 259 de 2009 Cámara, 090 de 2009 Senado, por la cual se rinde homenaje a la memoria, vida y obra del intelectual, libre pensador y escritor antioqueño Manuel Mejía Vallejo y se decretan disposiciones y efectos en su honor.
(…)
Señor Presidente, han sido anunciados los Proyectos de ley para la Sesión del día mañana 21 de septiembre o para la siguiente Sesión Plenaria, en la cual se debatan Proyectos de ley o Actos Legislativos, de acuerdo Acto Legislativo 1 de julio 3 del 2003 en su artículo 8°.
Secretario, doctor Jesús Alfonso Rodríguez Camargo, informa:
Ya fueron anunciados los Proyectos señor Presidente.
Dirección de la Presidencia, doctor Simón Gaviria Muñoz:
Convocamos para mañana a las 2:00 de la tarde, señor Secretario.
Secretario, doctor Jesús Alfonso Rodríguez Camargo, informa:
Muy bien señor Presidente, así se hará por Secretaría.”[13]
La discusión y aprobación del informe de objeciones en la Cámara de Representantes fue verificado en la sesión plenaria del 27 de septiembre de 2011, contenida en el Acta n.° 91 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso n.° 1006 del 23 de diciembre de 2011. El aparte respectivo del Acta es el siguiente:
“Dirección de la sesión por la Presidencia doctor Albeiro Vanegas Osorio:
Avancemos en el tercer punto del orden del día, que habla del informe de objeciones presidenciales.
La Secretaría General informa doctor Jesús Alfonso Rodríguez Camargo:
Informe de objeciones presidenciales al Proyecto de ley 90 de 2009 Senado, 259 de 2009 Cámara, por la cual se rinde homenaje a la memoria, vida y obra del intelectual librepensador y escritor antioqueño, Manuel Mejía Vallejo, y se decretan disposiciones y efectos en su honor.
Termina este informe con la siguiente proposición.
Solicitamos a los honorables Representantes y Senadores rechazar las objeciones presentadas por la Presidencia de la República e insistir en la constitucionalidad del Proyecto de ley 90 de 2009 Senado, 259 de 2009 Cámara, por la cual se rinde homenaje a la memoria, vida y obra del intelectual librepensador escritor antioqueño, Manuel Mejía Vallejo y se dictan disposiciones y efectos en su honor. Está el informe correspondiente sobre esta objeción por inconstitucionalidad.
Ha sido leído el informe señor Presidente, puede someterlo a consideración de la Plenaria.
Dirección de la sesión por la Presidencia doctor Albeiro Vanegas Osorio:
Está en consideración el informe de objeciones presidenciales, anuncio que se va a cerrar la discusión, está cerrada ¿Aprueban el informe?
La Secretaría General informa doctor Jesús Alfonso Rodríguez Camargo:
Aprobado.
Dirección de la sesión por la Presidencia doctor Albeiro Vanegas Osorio:
Siguiente punto, señor Secretario”[14]
Igualmente, debe señalarse que el Secretario General de la Cámara de Representantes certificó, a solicitud de la Corte, que el informe de objeciones gubernamentales fue aprobado en la sesión mencionada, y que la votación efectuada se dio “por unanimidad”.[15]
3.3. A partir de la información antes reseñada, la Sala encuentra que el proceso legislativo aplicado a la aprobación del informe de objeciones gubernamentales, cumplió con los requisitos constitucionales, salvo en lo que se refiere a la votación nominal y pública, prescrita en el artículo 133 C.P., modificado por el artículo 5º del Acto Legislativo 1º de 2009. Esta conclusión se soporta en las siguientes comprobaciones de índole fáctica:
3.3.1. Publicidad del informe de objeciones gubernamentales
El artículo 157-1 C.P., con el fin de salvaguardar el principio de publicidad en el trámite legislativo, obliga a que todo proyecto de ley deba ser publicado oficialmente por el Congreso antes de darle curso en la comisión respectiva. Este requisito constitucional es adecuadamente cumplido en el asunto de la referencia. Para el caso del Senado de la República el informe de objeciones presidenciales fue publicado en la Gaceta del Congreso n.° 682 del 14 de septiembre de 2011 y el debate y votación de ese documento tuvo lugar en la sesión plenaria del 27 de septiembre del mismo año. A su vez, frente a la Cámara de Representantes, el informe fue publicado en la Gaceta del Congreso n.° 692 del 19 de septiembre de 2011 y la discusión y votación del mismo tuvo lugar el 27 de septiembre del mismo año.
3.3.2. Anuncio previo a la votación
El artículo 160 de la Carta Política prescribe que ningún proyecto de ley será sometido a votación en sesión diferente a aquella a que haya sido previamente anunciado. Esta prescripción es acatada en el procedimiento legislativo analizado, según se observa de las pruebas recopiladas en este trámite.
El anuncio de votación en la plenaria del Senado de la República se hizo para una fecha determinada, esto es, el 27 de septiembre de 2011. Esto debido a que si bien en la sesión respectiva se indicó que el anuncio de proyectos se realizaba para la “próxima sesión”, finalizada esa plenaria se expresó por la mesa directiva que esa convocatoria se realizaba para dicho día 27, fecha en la que efectivamente se sometió a aprobación el informe de objeciones gubernamentales. Por lo tanto, se cumplió con el canon constitucional mencionado.
Ahora bien, en lo que tiene que ver con el anuncio en la Cámara de Representantes, se tiene que se hizo tanto para una fecha determinada como determinable. En efecto, en la sesión del 20 de septiembre de 2011 se anunció la aprobación de informe para la sesión plenaria del día 21, “… o para la siguiente Sesión Plenaria en la cual se debatan Proyecto de Ley o Actos Legislativos”. Con todo, el informe no fue aprobado en dicha fecha, sino en la sesión plenaria del 27 de septiembre de 2011, la cual fue la siguiente convocatoria de la Cámara, como se evidencia de la numeración consecutiva de las actas correspondientes.
Esta particularidad del trámite, como lo ha señalado la jurisprudencia constitucional, no configura el desconocimiento del artículo 160 C.P. Esto debido a que, de conformidad con la norma superior, el anuncio de votación se hizo en la sesión plenaria inmediatamente anterior a la cual se aprobó el informe de objeciones, votación que fue anunciada mediante una fórmula suficientemente determinable, como es “próxima sesión”. Sobre este particular y un caso análogo, la Corte ha señalado que “…no existe una fórmula sacramental para cumplir con lo ordenado por el inciso final del articulo 160 de la C.P., el empleo de los términos “anunciar” y “anuncios”, así como el contexto en que aparecen inscritos los términos permite inferir que se trata de dar a conocer en sesión previa, a los parlamentarios, los proyectos que serán discutidos y eventualmente aprobados en la siguiente sesión. Si bien la convocatoria se hace expresamente, en dos oportunidades, para “mañana”, lo cierto es que del consecutivo de actas se puede deducir que entre la sesión celebrada el 30 de septiembre de 2008 y la llevada a cabo el 7 de octubre de 2008, la Comisión Primera del Senado no sesionó. De ahí que cobre relevancia la expresión utilizada por el Secretario, en el sentido de que: “están hechos los anuncios de los proyectos de ley, en forma reglamentaria, para la próxima sesión de la Comisión Segunda del Senado” (negrillas fuera del texto original).”[16]
En consecuencia, la Sala concluye que el requisito de anuncio previo de la votación del informe de objeciones fue cumplido en el asunto de la referencia.
3.3.3. Votación, quórum y mayorías
La Corte observa que la votación del informe de objeciones gubernamentales contó con el quórum necesario para el efecto, como se colige de las actas correspondientes. Con todo, se encuentra que en el acto específico de votación se incurrió en un vicio de procedimiento, consistente en el desconocimiento de lo previsto en el artículo 133 C.P.
La norma constitucional citada, de acuerdo con la modificación prevista en el artículo 1º del Acto Legislativo 1 de 2009, obliga a que el voto de los congresistas sea nominal y público, excepto en los casos que determine la ley. Esta regla general, como lo ha explicado la Corte, se justifica en el propósito del Constituyente derivado de 2009 de fortalecer el sistema de partidos e imponer mayores niveles de razonabilidad y transparencia al trabajo legislativo. Así se indicó en la sentencia C-141/10, al señalarse que “[e]l tema de la votación es regulado principalmente por el Reglamento del Congreso, con algunas previsiones de índole constitucional. El concepto de votación se encuentra en el artículo 122 RC, según el cual la votación “es una acto colectivo por medio del cual las cámaras y sus comisiones declaran su voluntad respecto de una iniciativa o asunto de interés general”. Consagra adicionalmente que “[s]ólo los congresistas tienen voto”, dando plena aplicación al principio de democracia representativa –artículo 3º de la Constitución-. Las reglas aplicables serán las previstas en el art, 123 RC, entre las que se resalta el carácter personal e intransferible del voto y el hecho de que toda proposición que se quiera votar ha debido ser debatida antes de votarse, teniendo en cuenta las contadas excepciones presentes en el reglamento. Un punto importante es el consagrado por el artículo 132 RC de acuerdo con el cual una vez anunciado por el presidente la iniciación de la votación, no podrá interrumpirse, salvo que el congresista plantee una cuestión de orden sobre la forma como se está votando.|| Respecto del método de votación que debe ser empleado el art. 5º del acto legislativo 01 de 2009, modificatorio del artículo 133 de la Constitución, determinó que la regla general de votación desde esa fecha sería la votación nominal, lo que sumado a la ya existente característica de publicidad crea una condición inmejorable de transparencia y, además, de responsabilidad –accountability- de los congresistas ante sus electores, profundizando las bases democráticas del procedimiento de creación legislativa en el ordenamiento colombiano.” (Subrayas no originales).
En ese sentido, la Sala encuentra que la exigencia, como regla general, del voto nominal y público en los debates legislativos, se encuadra en la consecución de los fines centrales de la reforma constitucional de 2009. Esta ha sido la posición de la Corte al analizar los objetivos y los instrumentos contenidos en dicha enmienda a la Carta Política. Sobre el particular, la sentencia C-303/10 expresó que “…el objetivo general de la reforma fue fortalecer la democracia participativa, a través de la imposición de condiciones más estrictas para la conformación de partidos y movimientos, establecer sanciones severas a los actos de indisciplina y, en un lugar central, prodigar herramientas para impedir que la voluntad democrática del electorado resulte interferida por la actuación de los grupos ilegales mencionados. Como se hizo explícito en el trámite de la reforma política de 2009, la enmienda estaba dirigida a cumplir los objetivos específicos de (i) impedir el ingreso de candidatos que tuvieren vínculos o hubieran recibido apoyo electoral de grupos armados ilegales; y (ii) disponer de un régimen preventivo y sancionatorio, tanto a nivel personal como de los partidos políticos, que redujera el fenómeno de influencia de los grupos mencionados en la representación ejercida por el Congreso. (…) Como se observa, la gran mayoría de instrumentos contenidos en la reforma política de 2009 comparten unidad de propósitos con las finalidades perseguidas en la enmienda de 2003, relativos al fortalecimiento de las corporaciones públicas de elección popular, a través de mecanismos que hagan más estrictos y, por ende, estables y democráticamente representativos, los partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos.” (Subrayas no originales).
Ante la necesidad de regular las excepciones legales a la regla general de voto nominal y público, fue expedida la Ley 1431 de 2011 “por la cual se establecen las excepciones a que se refiere el artículo 133 de la Constitución Política”, de naturaleza orgánica y que reformó los aspectos pertinentes a las votaciones en la Ley 5ª de 1992 – Reglamento del Congreso (R.C.). El artículo 2º de esta normatividad modificó el artículo 130 R.C., en el sentido de indicar que “como regla general las votaciones [serán] nominales y públicas, con las excepciones que determine la presente ley o aquellas que la modifiquen.” A reglón seguido, estipula los mecanismos, incluso de carácter electrónico, que permiten a las cámaras satisfacer esa exigencia constitucional.[17]
A su vez, el artículo 1º de la Ley 1431/11 modificó el artículo 129 R.C., a efectos de regular el concepto de votación ordinaria, explicar cómo se lleva a cabo y, en especial, presentar el listado taxativo de excepciones a la regla general, de origen constitucional, de votación nominal y pública. Habida cuenta la importancia de esta regla de derecho para el presente análisis, se transcribe en su integridad:
“Artículo 129. Modificado por la Ley 1431 de 2011, artículo 1º. Votación Ordinaria. Se utilizará para los casos señalados en este artículo y se efectúa dando los Congresistas, con la mano, un golpe sobre el pupitre. El Secretario informará sobre el resultado de la votación, y si no se pidiere en el acto la verificación, se tendrá por exacto el informe.
Si se pidiere la verificación por algún Senador o Representante, para dicho efecto podrá emplearse cualquier procedimiento electrónico que acredite el sentido del voto de cada Congresista y el resultado total de la votación, lo cual se publicará íntegramente en el acta de la sesión.
Teniendo en cuenta el principio de celeridad de los procedimientos, de que trata el artículo 3° de este reglamento, se establecen las siguientes excepciones al voto nominal y público de los congresistas, según facultad otorgada en el artículo 133 de la Constitución Política, tal como fue modificado por el artículo 5° del Acto Legislativo 1 de 2009 y cuyas decisiones se podrán adoptar por el modo de votación ordinaria antes descrito:
1. Consideración y aprobación del orden del día y propuestas de cambios, modificaciones o alteración del mismo.
2. Consideración y aprobación de actas de las sesiones.
3. Consideración y aprobación de corrección de vicios subsanables de procedimiento en el trámite de proyectos de ley.
4. Suspensión o prórroga de la sesión, declaratoria de la sesión permanente o levantamiento de la sesión por moción de duelo o circunstancia de fuerza mayor.
5. Declaratoria de sesión reservada.
6. Declaratoria de sesión informal.
7. Declaración de suficiente ilustración.
8. Mociones o expresiones de duelo, de reconocimiento o de rechazo o repudio, así como saludos y demás asuntos de orden protocolario.
9. Proposiciones de cambio o traslado de comisiones que acuerden o soliciten sus respectivos integrantes.
10. Resolución de las apelaciones sobre las decisiones del presidente o la mesa directiva de la corporación o de las comisiones.
11. Proposiciones para citaciones de control político, información general o de control público o para la realización de foros o audiencias públicas.
12. Adopción o aprobación de textos rehechos o integrados por declaratoria parcial de inconstitucionalidad.
13. Decisiones sobre apelación de un proyecto negado o archivado en comisión.
14. Decisión sobre excusas presentadas por servidores públicos citados por las comisiones o por las cámaras legislativas.
15. Adopción de los informes de las Comisiones de Ética sobre suspensión de la condición Congresional.
16. Tampoco se requerirá votación nominal y pública cuando en el trámite de un proyecto de ley exista unanimidad por parte de la respectiva comisión o plenaria para aprobar o negar todo o parte del articulado de un proyecto, a menos que esa forma de votación sea solicitada por alguno de sus miembros. Si la unanimidad no abarca la totalidad del articulado se someterán a votación nominal y pública las diferentes proposiciones sobre los artículos respecto de los cuales existan discrepancias.
17. El título de los proyectos siempre que no tenga propuesta de modificación.
18. La pregunta sobre si la cámara respectiva quiere que un proyecto sea ley de la República o reforme la Constitución.
19. La pregunta sobre si declara válida una elección hecha por el Congreso, alguna de sus cámaras o sus comisiones.
20. Los asuntos de mero trámite, entendidos como aquellos que, haciendo o no parte de la función constituyente y legislativa, no corresponden al debate y votación de los textos de los proyectos de ley y de acto legislativo y los no prescritos que puedan considerarse de similar naturaleza.
Parágrafo 1°. La verificación de la votación ordinaria debe surtirse por el mismo procedimiento que la votación nominal y pública, es decir deberá arrojar el resultado de la votación y el sentido del voto de cada congresista.
Parágrafo 2°. Aceptado o negado un impedimento a un congresista en el trámite de un proyecto de ley en comisión, no será necesario volver a considerarse en la Plenaria de la corporación a menos que se presenten circunstancias nuevas que varíen los fundamentos del mismo.”
Como se observa, el legislador orgánico ha previsto un listado taxativo de modalidades de votación ordinaria, lo cual es apenas resultado del carácter exceptivo a los tipos de votación diferentes a la nominal y pública, impuesto por el artículo 133 C.P. En tal sentido, aquellas actuaciones del Congreso que no se hallen descritas en dicho listado, se comprenden subsumidas en la regla general que prevé la mencionada norma superior. Esto salvo que se trate de votaciones secretas, también expresamente identificadas por la legislación orgánica.[18]
A partir de los criterios normativos expuestos, la Sala encuentra que la votación del informe de objeciones presidenciales debió llevarse de forma nominal y pública, en tanto (i) es la regla general para las votaciones del Congreso, según lo señala el artículo 133 C.P. y el artículo 130 R.C.; y (ii) no se encuentra dentro de las excepciones previstas en el artículo 129 R.C. antes transcrito. Del análisis fáctico del procedimiento legislativo surtido frente a las objeciones gubernamentales de la referencia, se tiene que la votación del informe correspondiente, tanto en la plenaria del Senado como de la Cámara de Representantes, se hizo bajo la modalidad ordinaria, en contradicción con las normas constitucionales y orgánicas mencionadas. Por ende, se está ante la existencia de un vicio de procedimiento en la aprobación del informe de objeciones presidenciales.
Con todo, la Corte encuentra necesario hacer frente a un posible contra argumento a la anterior conclusión, que es importante dilucidar. Puede plantearse que, contrario a lo señalado, en el presente caso la aprobación del informe de objeciones no debió realizarse bajo el rigor propio de la votación nominal y pública, sino la ordinaria. Esto debido a que, como en el trámite en el Congreso había evidencia de la unanimidad en la aprobación del informe, se está ante la hipótesis regulada en el numeral 16 del artículo 129 R.C.
La Sala se opone a este razonamiento y reitera que la votación debió haberse realizado de manera nominal y pública. Para ello, advierte que existen al menos dos tipos de argumentos que sustentan esa posición. El primero, relativo a la vigencia del principio de supremacía constitucional. El segundo, relacionado con la interpretación de los regímenes exceptivos previstos en la legislación.
En cuanto al primer nivel de análisis se tiene que, según lo explicado, existe un mandato constitucional expreso y definido, según el cual la regla general para la expresión de la voluntad congresional es la votación nominal y pública. Por ende, solo aquellas excepciones previstas en la ley quedan incorporadas a la aplicación de la votación ordinaria. El artículo 129 R.C. ofrece un listado preciso y minucioso de excepciones, entre las cuales no se encuentra la aprobación del informe de objeciones gubernamentales. Resultaría a todas luces contrario al principio de supremacía constitucional que se hiciera una interpretación flexible de estos tipos exceptivos, pues ello llevaría a contradecir el mandato constitucional consistente en que la regla general es la votación nominal y pública, a fin de cumplir los propósitos de la enmienda de 2009, antes explicados. Además, carecería de sentido que mientras el legislador orgánico, en cumplimiento del mandato constitucional mencionado, describe las excepciones a dicha regla general de forma detallada, la Corte realice una interpretación extensiva que tiende a desconocer la prescripción superior. De otro lado, dicha hermenéutica flexible llevaría a que cada vez que en el procedimiento legislativo se esté ante decisiones unánimes, lo cual no es poco frecuente, se haga uso de la votación ordinaria, desnaturalizándose con ello lo previsto en el artículo 133 de la Constitución.
Frente al segundo grupo de argumentos, se tiene que dentro de las reglas usuales de interpretación, cuando el legislador prevé enumeraciones taxativas, no corresponde al intérprete realizar aplicaciones analógicas a las mismas. Esto mucho más cuando se trata de excepciones a una regla general de raigambre constitucional. En el asunto objeto de estudiado, se tiene que la hipótesis de votación ordinaria prevista en el artículo 129-16 R.C., está dirigida a aquellos casos en que sometido un articulado a la consideración de las cámaras legislativas, exista unanimidad acerca de aprobar o negar todo o parte del mismo. Esta esa una hipótesis diferente a la de aprobación del informe de objeciones gubernamentales, pues en este escenario no se está ante la consideración de un articulado, sino ante la decisión del Congreso de insistir en la sanción de un proyecto de ley objetado por el Gobierno Nacional. De otro lado, no puede perderse de vista que esta decisión no es, en modo alguno, un trámite formal, sino que es la expresión de la voluntad de las cámaras de oponerse al poder de veto gubernamental, al punto que es objeto de regulación constitucional en el artículo 167 C.P.
Por lo tanto, la Sala verifica la existencia del vicio de procedimiento antes explicado. De este modo, debe determinarse si ese yerro tiene la virtualidad de fundamentar la inexequibilidad del trámite o, en contrario, si es de naturaleza subsanable y, por ende, hay lugar a aplicar lo preceptuado en parágrafo del artículo 241 C.P.
3.4. Carácter subsanable del vicio de procedimiento identificado
Como se indicó, el parágrafo del artículo 241 C.P. indica que cuando la Corte encuentre vicios de procedimiento subsanables en la formación del acto sujeto a su control, ordenará devolverlo a la autoridad que lo profirió para que, de ser posible, enmiende el defecto observado. Subsanado el vicio, procederá a decir sobre la exequibilidad del acto.
La jurisprudencia constitucional ha fijado, de forma reiterada y estable, los requisitos para que pueda aplicarse la facultad de devolución del acto afectado de un vicio de procedimiento subsanable.[19] Las reglas específicas de esa doctrina son las siguientes:
3.4.1. La declaratoria de un vicio de procedimiento como subsanable debe ser aplicada de forma razonable. Esto significa, entre otros asuntos, que no puede servir de fundamento para solucionar irregularidades de trámite que desconocen aspectos estructurales del proceso legislativo, impiden o anulan la debida conformación de la voluntad democrática de las cámaras, o vulneran los derechos de las minorías parlamentarias.
3.4.2. La subsanabilidad de un vicio de procedimiento depende de que la actuación irregular efectivamente haya tenido lugar dentro del trámite. Quiere esto decir que la facultad en comento no sirve de sucedáneo de etapas que fueron omitidas por el Congreso. Al respecto, se ha indicado por la jurisprudencia que “el sistema jurídico sólo admite subsanar vicios que originan la invalidez de las actuaciones reglamentarias sobre la base de la existencia de los mismos actos que van a ser subsanados. En otras palabras, sólo es posible subsanar vicios de trámite sobre la base de un tramite que efectivamente se ha llevado a cabo”.[20] En igual sentido, la Corte pone de presente que “…la posibilidad de saneamiento que otorga el ordenamiento jurídico se debe interpretar y ejercer en forma razonable; en otras palabras, no puede otorgarse a dicha facultad un alcance tan amplio, que acabe por desnaturalizar la noción misma de vicio del procedimiento legislativo. Para que se pueda hablar de un vicio saneable en el procedimiento de formación de la ley, es necesario que, cuando menos, se haya cumplido con las etapas estructurales de tal procedimiento, puesto que la omisión de éstas -por ejemplo, la pretermisión de los debates ante alguna de las Cámaras legislativas-, hace imposible hablar de un procedimiento legislativo como tal -y, en consecuencia, impide considerar la omisión respectiva como un vicio-. En efecto, en esos eventos no habría propiamente un vicio del procedimiento en la formación de la ley sino una ausencia o inexistencia de procedimiento, que no puede ser subsanada. Por lo mismo, es imposible catalogar como “saneamiento” lo que, en realidad, equivale a la repetición de toda una etapa del trámite legislativo, ya que de lo contrario, se terminaría por burlar los mismos fines sustantivos que el principio de instrumentalidad de las formas pretende preservar.”
3.4.3. La fundamentación constitucional de la facultad de subsanación es el principio de instrumentalidad de las formas, según el cual las distintas reglas procedimentales y, entre ellas, las disposiciones del procedimiento legislativo, no “valen” por sí mismas, sino que se justifican en la medida en que cumplen con derechos, principios y valores sustantivos, como sucede con el debido proceso, la publicidad, la debida conformación de la voluntad democrática de las cámaras, los derechos de las minorías, el principio democrático en sentido amplio, etc. En tal sentido, la naturaleza subsanable del vicio formal también debe evaluarse a partir del grado de afectación de esos contenidos de índole sustantiva.
3.4.4. Concurren varias hipótesis de vicios subsanables en el procedimiento legislativo, clasificadas de acuerdo con su gravedad y el momento del trámite en que se presentan. Así, puede estarse ante[21] (i) errores de trámite que, por su intrascendencia, no afectan de ninguna forma los propósitos sustantivos antes explicados. En este caso no se está, en estricto sentido, ante un vicio de procedimiento, por lo que no hay lugar a la subsanación; (ii) defectos del trámite que, si bien tuvieron ocurrencia, son convalidados en el proceso mismo de formación de la ley, en la medida en que se haya cumplido el propósito que la regla de procedimiento pretendía proteger, o la irregularidad haya sido expresamente subsanada por una autoridad que tenía competencia para efectuar ese saneamiento; (iii) vicios que son identificados por la Corte en el control de constitucionalidad, respecto de los cuales aplica la fórmula de subsanación prevista en el parágrafo del artículo 241 Superior; y (iv) vicios que también son advertidos en el escrutinio judicial, pero que pueden ser subsanados por la misma Corte. Ejemplo de ello es “cuando a una ley ordinaria se le ha impartido el trámite legislativo propio de una ley orgánica: en casos así, la Corte ha considerado que existe, efectivamente, un vicio, por cuanto, tal y como se expresó en la sentencia C-025/93, “el principio democrático obliga a interpretar restrictivamente los procedimientos especiales que aparejan mayorías calificadas y que, en cierta medida, petrifican el ordenamiento jurídico e impiden el desarrollo de un proceso político librado al predominio de la mayoría simple, que garantiza cabalmente su libertad y apertura”. En estas situaciones, la Corte cuenta con la posibilidad de subsanar directamente el vicio detectado, constatando que se trata materialmente de una ley de naturaleza ordinaria, y declarando su constitucionalidad bajo tal entendido”.[22]
3.4.5. Con base en las reglas jurisprudenciales planteadas, la Corte encuentra que el vicio de procedimiento identificado en el asunto de la referencia es de naturaleza subsanable, a través de la devolución al Congreso para que se rehaga la votación del informe de ponencia, con sujeción al artículo 133 C.P.
Esta conclusión se soporta en el hecho que las plenarias manifestaron su voluntad de aprobar el informe de ponencia, solo que hicieron uso de un mecanismo equivocado para manifestarla, como fue la votación ordinaria y no la nominal y pública constitucionalmente exigida. En ese orden de ideas, no se está ante la afectación de la voluntad democrática de las cámaras, ni el desconocimiento de los derechos de las minorías parlamentarias. De otro lado, el trámite objeto de subsanación efectivamente se llevó a cabo, solo que de una manera contraria a la disposición constitucional que prevé la regla general para las votaciones al interior del Congreso. Por lo tanto, no se está ante la omisión de una etapa estructural del proceso legislativo, en este caso del trámite de aprobación del informe de objeciones gubernamentales de que trata el artículo 167 C.P.
Concurren dos razones adicionales que fundamentan la naturaleza subsanable del vicio identificado en esta decisión. En primer lugar, como se trata de la aprobación del informe de objeciones gubernamentales, se está ante un proyecto de ley que aún no ha cumplido la totalidad de su trámite constitucional, de manera tal que resulta admisible la aplicación de remedios procedimentales en tanto no se trata de una ley en vigor. En segundo término, la Sala encuentra que en anteriores oportunidades el Pleno ha optado por declarar la existencia de vicios subsanables dentro del trámite de objeciones gubernamentales, en especial ante yerros en el anuncio previo a la votación del informe.[23]
Inclusive, se ha utilizado esa fórmula de decisión en el marco del control automático de constitucionalidad de los proyectos de ley estatutaria, cuando no existe claridad acerca de la votación en una de las etapas del trámite legislativo. Este fue el problema jurídico analizado por la Sala en el Auto 170/03. En esa ocasión, la Corte encontró que, a partir del material probatorio recaudado, no era posible definir si la iniciativa había contado con los votos necesarios en el segundo debate en Cámara de Representantes. Esto debido a que en el acta correspondiente no se había dejado constancia acerca de “... la discriminación de los votos, ni se hacía manifestación expresa alguna en el sentido de indicar que la mayoría con que se aprobó el proyecto fue la absoluta como lo exige la Constitución.” A partir de la aplicación de las reglas jurisprudenciales explicadas en el presente apartado, la Corte consideró que el defecto encontrado configuraba “…un vicio de trámite que por ser subsanable no conlleva la declaratoria de inexequibilidad del proyecto de ley que se examina, pues sin que se alteren los principios y reglas propios de la función legislativa y en especial el mandato contenido en el artículo 153 superior sobre la aprobación de los proyectos de ley estatutaria en una sola legislatura, así como el principio de consecutividad[24], puede retrotraerse la actuación para enmendar la falla en el trámite en que se ha incurrido en el presente caso. (…) En la medida en que como atrás se señaló ello no es así, pero se está en presencia simplemente de un proyecto de ley cuyo trámite constitucional no ha culminado y que resulta posible retrotraer la actuación para que se confirme el cumplimiento de los requisitos exigidos por el Constituyente en esta materia, la Corte dará aplicación al parágrafo del artículo 241 superior.”
En mérito a las consideraciones expuestas la Corte Constitucional
RESUELVE:
Primero.- DEVOLVER el expediente legislativo al Congreso de la República, para que subsane el vicio de trámite consistente en la omisión del requisito de votación nominal y pública del informe de objeciones gubernamentales, en las plenarias del Senado y de la Cámara de Representantes, respecto del proyecto de ley n.° 90/09 Senado – 259/09 Cámara, “por la cual se rinde homenaje a la memoria, vida y obra del intelectual, librepensador y escritor antioqueño Manuel Mejía Vallejo y se decretan disposiciones y efectos en su honor.”
Para el cumplimiento de lo anterior, el Congreso de la República tiene un plazo legal que culmina el 20 de junio de 2012, fecha en la que culmina la presente legislatura.
Segundo.- Una vez se haya subsanado el vicio en los términos del numeral anterior, el Presidente del Congreso remitirá a la Corte el proyecto de ley mencionado en el numeral anterior, acompañado del expediente legislativo correspondiente, a fin de que esta Corporación resuelva sobre las objeciones de inconstitucionalidad que el Gobierno Nacional formuló respecto del referido proyecto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 167 de la Constitución Política.
Cópiese, notifíquese, comuníquese al Presidente de la República y al Presidente del Congreso y cúmplase.
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Presidente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
JUAN CARLOS HENAO PÉREZ
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
AL AUTO 032/12
Referencia: Expediente OG- 140
Asunto: Objeciones gubernamentales al proyecto de ley n.° 90/09 Senado - 259/09 Cámara, ''por la cual se rinde homenaje a la memoria, vida y obra del intelectual, librepensador y escritor antioqueño Manuel Mejía Vallejo y se decretan disposiciones y efectos en su honor."
Magistrado Ponente:
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Con el acostumbrado respeto por las decisiones adoptadas por la mayoría de esta Corporación, presento de manera sucinta los motivos por los cuales me aparto de la argumentación y decisión mayoritaria, adoptada el dieciséis (16) de febrero del año en curso por la Sala Plena, que justifican la suscripción de mi salvamento de voto respecto del auto de la referencia.
i. Contenido del Auto A-032 de 2012
El Gobierno Nacional objetó parcialmente por razones de inconstitucionalidad el proyecto de ley n." 90/09 Senado - 259/09 Cámara, específicamente el artículo 11 del proyecto, al considerar que esta disposición, por medio de la que es creado el Fondo Mixto Manuel Mejía Vallejo de Promoción de la Cultura y las Artes, como cuenta especial, sin personería jurídica, adscrita al Ministerio de Cultura, es contraria a los artículos 150-7, 151 Y 154 de la Constitución Política, toda vez que, la norma jurídica objetada modifica la estructura de la administración nacional y, a su vez, las previsiones constitucionales de este tipo de leyes que están sujetas a iniciativa exclusiva del Gobierno Nacional.
Agregó el Ejecutivo en sus objeciones que aunque la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado en varias ocasiones que los fondos cuenta sin personería jurídica no configuran modificaciones a la estructura de la administración nacional, la norma objetada sí lo hace debido a que " ... altera sustancialmente la estructura actual del Ministerio de Cultura", ello debido a que en virtud de la misma disposición objetada, el Fondo estaría adscrito a dicho Ministerio y su administración a cargo de un director designado por el Ministro de Cultura.
A pesar de las objeciones gubernamentales presentadas, el Congreso de la República insistió en la aprobación del proyecto de ley al considerar dichas objeciones infundadas. El informe aprobado por las plenarias señaló, a contrario sensu, que la norma objetada no modifica la estructura de la administración nacional, sino que se limita a adscribir el Fondo mencionado al Ministerio de Cultura, cómo órgano rector de esa materia, ya que: "... mediante este proyecto de ley en ningún momento se pretende ni ordena la creación de nuevos empleos o modificación de la planta de personal de ninguna entidad del Estado, ni altera la estructura de la administración pública, por lo cual no se requiere de la iniciativa exclusiva del Gobierno Nacional, ni su aval, respetando así el fuero Presidencial en estas materias".
Por su parte, la Corte no entró a analizar el fondo del asunto, sino que se limitó a interpretar que en el acto específico de votación del informe sobre las objeciones se incurrió en un vicio de procedimiento por parte del Congreso, consistente en el desconocimiento de lo previsto en el artículo 133 de la Constitución Política. Al respecto, señaló la Corporación lo siguiente:
(...) "A partir de los criterios normativos expuestos, la Sala encuentra que la votación del informe de objeciones presidenciales debió llevarse de forma nominal y pública, en tanto (i) es la regla general para las votaciones del Congreso, según lo señala el articulo 133 C.P. y el articulo 130 R.C.; y (ii) no se encuentra dentro de las excepciones previstas en el articulo 129 R.C. antes transcrito. Del análisis fáctico del procedimiento legislativo surtido frente a las objeciones gubernamentales de la referencia, se tiene que la votación del informe correspondiente, tanto en la plenaria del Senado como de la Cámara de Representantes, se hizo bajo la modalidad ordinaria, en contradicción con las normas constitucionales y orgánicas mencionadas. Por ende, se está ante la existencia de un vicio de procedimiento en la aprobación del informe de objeciones presidenciales".
ii. Motivos del Salvamento de Voto.
La Corte encontró en este proyecto de ley la existencia de un vicio subsanable en el procedimiento. En efecto, según la posición mayoritaria de la corporación, que no comparto, en la votación del informe de objeciones gubernamentales, el Congreso de la República desconoció lo previsto en el artículo 133 de la Constitución Política, según el cual el voto de los legisladores debe ser nominal y público, excepto en los casos que determine la ley.
El artículo 1 o de la Ley 1431 de 2011 "por la cual se establecen las excepciones a que se refiere el artículo 133 de la Constitución Política", modificó el artículo 129 de la Ley 5a de 1992 y fijó ciertas excepciones a la regla general de votación nominal y pública, con el fin de regular situaciones especiales, en las cuales se hace necesario un trámite legislativo más expedito. Así, el legislador consagró, de manera expresa y taxativa, como una de las causales de excepción al voto nominal y público, la que tiene lugar cuando: "en el trámite de un proyecto de ley exista unanimidad por parte de la respectiva comisión o plenaria para aprobar o negar todo o parte del articulado de un proyecto.[25]
Por ello, la diferencia que motiva este salvamento de
voto se relaciona con
que, en mi opinión, la votación del informe de objeciones gubernamentales
puede exceptuarse de la votación nominal y pública cuando existe unanimidad[26].
En el presente asunto, está suficientemente demostrado que
durante el trámite del mencionado proyecto de ley, puntualmente cuando el
Congreso de la República puso a consideración las objeciones gubernamentales,
existió unanimidad por parte de las respectivas plenarias
para rechazar las mismas e insistir en la constitucionalidad del artículo 11
del proyecto de ley de la referencia. También se encuentra probado que la
votación nominal y pública no fue solicitada por alguno de los miembros
del Congreso, por lo que, sin duda alguna se surtió válidamente la votación
ordinaria como manda la Constitución y la Ley. Y,
adicionalmente, existe
una certificación expedida por el Secretario General de la Cámara de
Representantes, mediante la cual certifica que la votación fue unánime.
De otra parte, el Auto A-032 de 2012, afirma inexplicablemente que cuando se trata de la aprobación del informe de objeciones gubernamentales, nos encontramos frente a un escenario que no contempla "la consideración de un articulado, sino ante la decisión del Congreso de insistir en la sanción de un proyecto de ley objetado por el Gobierno Nacional", cuando es precisamente todo lo contrario, porque resulta irrefutable que el Gobierno Nacional al objetar puntualmente el artículo 11 del proyecto de ley y el Congreso de la República, al votar el informe de objeciones, se pronunció necesariamente sobre lo argumentado por el Gobierno sobre este artículo. La hipótesis entonces es la misma, pues se trata de una votación ordinaria prevista en el artículo 129 -16 del R.C. y se encuentra contemplada para los eventos en que se presenta un artículo a consideración de la plenaria existiendo unanimidad acerca de aprobar o no el mismo.
Además, encuentro que el procedimiento legislativo se ajustó a derecho, por cuanto se debe privilegiar la alternativa escogida libremente por el legislador como órgano democrático, siempre y cuando ésta no contraríe la Constitución Política, por lo cual la Corte, en caso de potencial duda por existir dos interpretaciones válidas debió inclinarse por no declarar la existencia de un vicio de procedimiento subsanable y validar la actuación legislativa surtida, que en ninguna medida, repito, vulneró la Carta Política.
Adicionalmente, la interpretación dada por el Congreso de la República a la excepción consagrada en el numeral 16 del artículo 129 de la Ley 53 de 1992, se encuentra en plena concordancia con los principios de economía procesal y celeridad al procedimiento legislativo[27] por lo que la decisión del legislador no debió ser restringida por la Corte cuando se pretende con el voto unánime del informe de objeciones presidenciales insistir o rechazar las objeciones presidenciales de un proyecto de ley.
En conclusión, mi salvamento de voto se soporta en el hecho que: i) la votación unánime del informe de objeciones presidenciales se debe entender cubierta por la excepción a la regla general, siendo dicho informe indiscutiblemente parte integral del trámite legislativo ordinario de un proyecto de ley; ii) incluso, aceptándose como posible interpretación la que hace la Corte, sin duda alguna, se debe privilegiar la alternativa de votación escogida válidamente por el legislador, y iii) la libertad de configuración legislativa del Congreso le permite utilizar excepciones a la votación nominal y pública, con el fin de salvaguardar el principio de celeridad de los procedimientos legislativos; que debe guiar la interpretación del Reglamento del Congreso para impulsar eficazmente el desarrollo de las labores de todo orden.
Así, reitero que la Corporación no ha debido devolver el expediente legislativo al Congreso de la República, para subsanar un vicio de trámite consistente en la omisión del requisito de votación nominal y pública del informe de objeciones presidenciales, por cuanto se encuentra demostrado en el expediente, que dicho informe fue aprobado de manera unánime, y por lo mismo puede ser exceptuado de la votación nominal y pública, como en efecto ocurrió.
En síntesis, la supuesta existencia de un presunto vicio subsanable en el procedimiento, implicó en este asunto una interpretación extensiva por parte de la Corporación a la regla general de la votación nominal y pública.
Fecha ut supra,
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
[1] Folios 1 a 028 del cuaderno de pruebas 1 (CP1).
[2] Folios 1 a 2 CP1.
[3] Folio 49 del cuaderno principal (CPpal)
[4] Folios 50 a 51 CPpal.
[5] Esta delegación se realizó mediante el Decreto 118 del 19 de enero de 2011. El artículo 1-3 de ese Decreto invistió al ministro delegatario de las funciones presidenciales previstas en el artículo 166 C.P.
[6] Corte Constitucional. Sentencias C-510/96, C-063/02 y C-068/04.
[7] Ver entre otros, los Autos A-123/10 A-221/09, A-360/08, A-177/08, A-026/08, A-304 de 2007, A-117 y A-008A de 2004, A-309 de 2001; A-247A de 2001; A-123 de 2000.
[8] Folios 241 a 248 CP1.
[9] Folios 118 a 119 cuaderno de pruebas 2 (CP2)
[10] Folio 283 CP2.
[11] Folios 16 y 20 a 21 CP2.
[12] Folios 255 a 259 CP1.
[13] Folio 273 (anverso y reverso) CP1.
[14] Folio 283 (reverso) CP1.
[15] Folio 250 CP1.
[16] Corte Constitucional, sentencia C-305/10.
[17] El texto completo de la norma en comento es el siguiente:
Artículo 130. Modificado por la Ley 1431 de 2011, artículo 2º. Votación nominal. Como regla general, las votaciones serán nominales y públicas, con las excepciones que determine la presente ley o aquellas que la modifiquen o adicionen.
En toda votación pública, podrá emplearse cualquier procedimiento electrónico que acredite el sentido del voto de cada Congresista y el resultado de la votación; en caso de ausencia o falta de procedimientos electrónicos, se llamará a lista y cada Congresista anunciará de manera verbal su voto sí o no.
Cuando se utilicen medios electrónicos en las votaciones, será el presidente de la Corporación o Comisión quien determine los tiempos entre la iniciación de la votación y el anuncio de su resultado sin exceder los treinta (30) minutos por votación.
Dentro del año siguiente a la expedición de esta ley, las cámaras deberán implementar un sistema electrónico que permita que las votaciones nominales y el sentido del voto de los congresistas y los conteos correspondientes puedan visualizarse en tiempo real, por la Internet en archivos y formatos de fácil acceso y divulgación pública.
Las actas de las sesiones plenarias, comisiones, los proyectos de acto legislativo, los proyectos de ley, las ponencias y demás información que tenga que ver con el trámite legislativo deberán ser publicados en la Gaceta del Congreso, órgano de publicación de la rama legislativa, la cual se publicarán en la página Web de cada cámara; con esta publicación se dará por cumplido el requisito de publicidad.
El área administrativa en coordinación con las Secretarías Generales y las Secretarías Generales de las Comisiones Constitucionales y legales implementarán los mecanismos necesarios para que la publicación de que trata este artículo, sea a la mayor brevedad posible ágil y eficiente.
El título de los proyectos de ley o de acto legislativo, tanto como el tránsito a la otra cámara y la pregunta sobre si la cámara o comisión respectiva quiere que un proyecto sea ley de la República o Acto Legislativo, podrá hacerse en una sola votación.
[18] El artículo 3º de la Ley 1431/11 modificó el Reglamento del Congreso en materia de votaciones secretas, del modo siguiente:
“Artículo 131. Modificado por la Ley 1431 de 2011, artículo 3º. Votación secreta. No permite identificar la forma como vota el Congresista. Las rectificaciones solo serán procedentes cuando el número de votos recogidos no sean igual al de los votantes.
Esta votación solo se presentará en los siguientes eventos:
a) Cuando se deba hacer elección;
b) Para decidir sobre proposiciones de amnistías o indultos. Aprobado la votación secreta, el Presidente dispondrá repartir papeletas que tengan impresas, en una de sus caras, la leyenda “Sí” o “No”, y espacios para marcar. El Secretario llamará a cada Congresista, según el orden alfabético de su apellido, para que deposite la papeleta en la urna dispuesta para el efecto. Previamente el Presidente designará una comisión escrutadora.”
[19] Una síntesis comprehensiva de esa doctrina puede consultarse en el Auto 089/05.
[20] Corte Constitucional, sentencia C-760 de 2001.
[21] Esta clasificación es tomada de la sentencia C-737/01, reiterada en varias de las decisiones que analizan el tópico de los vicios de procedimiento subsanables.
[22] Ibídem.
[23] Corte Constitucional, autos A-038/04, A-136/04, A-128/07 y A-343/09.
[24] Sobre el principio de consecutividad ver, entre otras, las sentencias C-702/99 M.P. Fabio Morón Díaz, C-087/01 M.P. Cristina Pardo Schlesinger, C-501/01 M.P. Jaime Córdoba Triviño, C-044/02 M.P. Rodrigo Escobar Gil, -198/02 M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[25] Ley 1431 de 2011. Artículo lo. El artículo 129 de la Ley 5a de 1992 quedará así:
Artículo 129. Votación Ordinaria. Se utilizará para los casos señalados en este artículo y se efectúa dando los Congresistas, con la mano, un golpe sobre el pupitre. El Secretario informará sobre el resultado de la votación, y si no se pidiere en el acto la verificación, se tendrá por exacto el informe.
Si se pidiere la verificación por algún Senador o Representante, para dicho efecto podrá emplearse cualquier procedimiento electrónico que acredite el sentido del voto de cada Congresista y el resultado total de la votación, lo cual se publicará íntegramente en el acta de la sesión.
Teniendo
en cuenta el principio de celeridad de los procedimientos, de que trata el artículo 1.0 de este reglamento, se establecen las siguientes excepciones al
voto nominal y público de los congresistas,
según
facultad otorgada en el artículo 133 de la Constitución Política, tal como
fue modificado por el artículo 5o del Acto Legislativo 1 de 2009 y cuyas decisiones
se podrán adoptar por el modo de votación ordinaria antes descrito: (…)
16. Tampoco se requerirá votación nominal y pública cuando
en el trámite de un proyecto de ley exista
unanimidad por parte de la respectiva comisión
o plenaria para aprobar o negar todo o parte del
articulado de un proyecto,
a menos que esa forma de
votación sea solicitada por alguno de sus
miembros. Si la unanimidad no abarca la totalidad del
articulado se someterán a votación nominal y
pública las diferentes proposiciones sobre los artículos respecto de los cuales existan discrepancias.
(Subrayado fuera de texto)
[26] Folio 250 CP1.
[27]
Ley
5a de 1992, artículo
2°.
"PRINCIPIOS DE INTERPRETACIÓN
DEL REGLAMENTO. En la
interpretación y aplicación de las normas del
presente Reglamento, se tendrán en cuenta los siguientes
principios: 1. Celeridad de los procedimientos.
Guardada la corrección formal de los procedimientos,
las normas del Reglamento deben
servir
para impulsar
eficazmente el desarrollo de las labores de todo
orden del Congreso. ( ...
)"