Auto 086/12

 

 

OBJECIONES GUBERNAMENTALES-Término para formularlas y trámite en el Congreso

 

OBJECIONES GUBERNAMENTALES-Oportunidad en la formulación

 

El artículo 166 de la Constitución establece que el Gobierno Nacional dispone del término de seis días para devolver con objeciones cualquier proyecto, cuando no conste de más de veinte artículos. La reiterada jurisprudencia de la Corte Constitucional ha señalado que estos términos se refieren a días hábiles y completos, que se cuentan a partir del día siguiente a aquel en que el proyecto fue recibido para la correspondiente sanción presidencial.

 

OBJECIONES GUBERNAMENTALES A PROYECTO DE LEY QUE DECLARA PATRIMONIO HISTORICO Y CULTURAL DE LA NACION AL TRIBUNAL SUPERIOR DE DISTRITO JUDICIAL DE PAMPLONA-Vicio de procedimiento en la votación del informe

 

VOTO NOMINAL Y PUBLICO DE CONGRESISTAS-Obligatoriedad/VOTACION NOMINAL Y PUBLICA-Regla general/VOTACION ORDINARIA-Excepción a la votación nominal y pública

 

PRINCIPIO DE CELERIDAD DE LOS PROCEDIMIENTOS Y VOTACION ORDINARIA-Excepciones al voto nominal y público de congresistas

 

INFORME A OBJECIONES GUBERNAMENTALES-Exigencia de votación nominal y pública

 

OBJECIONES GUBERNAMENTALES A PROYECTO DE LEY QUE DECLARA PATRIMONIO HISTORICO Y CULTURAL DE LA NACION AL TRIBUNAL SUPERIOR DE DISTRITO JUDICIAL DE PAMPLONA-Vicio en aprobación de informe por cuanto votación no fue nominal y pública

 

VICIO DE PROCEDIMIENTO-Carácter subsanable

 

VICIOS DE PROCEDIMIENTO SUBSANABLES-Requisitos para aplicar facultad de devolución de Proyecto de Ley

 

VICIO DE PROCEDIMIENTO SUBSANABLE-Declaratoria debe ser aplicada de forma razonable

 

VICIO DE PROCEDIMIENTO-Subsanabilidad depende que actuación irregular haya tenido lugar dentro del trámite

 

Se ha indicado por la jurisprudencia que “el sistema jurídico sólo admite subsanar vicios que originan la invalidez de las actuaciones reglamentarias sobre la base de la existencia de los mismos actos que van a ser subsanados. En otras palabras, sólo es posible subsanar vicios de trámite sobre la base de un trámite que efectivamente se ha llevado a cabo”. En igual sentido, la Corte pone de presente que “…la posibilidad de saneamiento que otorga el ordenamiento jurídico se debe interpretar y ejercer en forma razonable; en otras palabras, no puede otorgarse a dicha facultad un alcance tan amplio, que acabe por desnaturalizar la noción misma de vicio del procedimiento legislativo. Para que se pueda hablar de un vicio saneable en el procedimiento de formación de la ley, es necesario que, cuando menos, se haya cumplido con las etapas estructurales de tal procedimiento, puesto que la omisión de éstas -por ejemplo, la pretermisión de los debates ante alguna de las Cámaras legislativas-, hace imposible hablar de un procedimiento legislativo como tal -y, en consecuencia, impide considerar la omisión respectiva como un vicio-. En efecto, en esos eventos no habría propiamente un vicio del procedimiento en la formación de la ley sino una ausencia o inexistencia de procedimiento, que no puede ser subsanada. Por lo mismo, es imposible catalogar como “saneamiento” lo que, en realidad, equivale a la repetición de toda una etapa del trámite legislativo, ya que de lo contrario, se terminaría por burlar los mismos fines sustantivos que el principio de instrumentalidad de las formas pretende preservar.”

 

PRINCIPIO DE INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMAS-Fundamentación constitucional de la facultad de subsanación

 

Las distintas reglas procedimentales y, entre ellas, las disposiciones del procedimiento legislativo, no “valen” por sí mismas, sino que se justifican en la medida en que cumplen con derechos, principios y valores sustantivos, como sucede con el debido proceso, la publicidad, la debida conformación de la voluntad democrática de las cámaras, los derechos de las minorías, el principio democrático en sentido amplio, etc. En tal sentido, la naturaleza subsanable del vicio formal también debe evaluarse a partir del grado de afectación de esos contenidos de índole sustantiva.

 

PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO-Hipótesis de vicios subsanables

 

Concurren varias hipótesis de vicios subsanables en el procedimiento legislativo, clasificadas de acuerdo con su gravedad y el momento del trámite en que se presentan.  Así, puede estarse ante (i) errores de trámite que, por su intrascendencia, no afectan de ninguna forma los propósitos sustantivos antes explicados. En este caso no se está, en estricto sentido, ante un vicio de procedimiento, por lo que no hay lugar a la subsanación; (ii) defectos del trámite que, si bien tuvieron ocurrencia, son convalidados en el proceso mismo de formación de la ley, en la medida en que se haya cumplido el propósito que la regla de procedimiento pretendía proteger, o la irregularidad haya sido expresamente subsanada por una autoridad que tenía competencia para efectuar ese saneamiento; (iii) vicios que son identificados por la Corte en el control de constitucionalidad, respecto de los cuales aplica la fórmula de subsanación prevista en el parágrafo del artículo 241 Superior; y (iv) vicios que también son advertidos en el escrutinio judicial, pero que pueden ser subsanados por la misma Corte.

 

 

 

Referencia: expediente OG-141

 

Objeciones Gubernamentales: inconstitucionalidad del Proyecto de Ley No.200/09 -Senado- y No.235/11 -Cámara- “Por la cual la Nación declara patrimonio histórico y cultural de la Nación al Tribunal Superior de Distrito Judicial de Pamplona”

 

Magistrado Ponente:

JUAN CARLOS HENAO PÉREZ

 

 

Bogotá D.C., veinticuatro (24) de  abril de dos mil doce (2012).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial las previstas en el artículo 241, numeral 8 de la Constitución Política, y cumplidos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido el siguiente auto, dentro del asunto de la referencia.

 

I. ANTECEDENTES

 

1. Proyecto de ley objetado

 

El Presidente del Senado de la República remitió^[1] a esta Corporación el Proyecto de Ley 200 de 2009 -Senado- y 235 de 2011 –Cámara, objetado por el Presidente de la República por razones de inconstitucionalidad y de inconveniencia, que fueron consideradas infundadas por el Congreso de la República. El siguiente es el texto del proyecto de ley objetado:

 

 

LEY...

“Por la cual la Nación declara patrimonio histórico y cultural de la Nación al Tribunal Superior de Distrito Judicial de Pamplona”

 

El Congreso de Colombia

DECRETA:

 

Artículo 1º. Declárese patrimonio histórico y cultural de la Nación al Tribunal Superior de Distrito Judicial de Pamplona (Norte de Santander)

Artículo 2º. Autorizase al Gobierno Nacional, para que a través del Ministerio de Cultura, contribuya al fomento, promoción, protección, conservación, divulgación, desarrollo y financiación de los valores culturales de la Nación

 

Artículo 3º. El Congreso de la República de Colombia concurre a la Declaración de Patrimonio Histórico y Cultural de la Nacional al Tribunal Superior de Distrito Judicial de Pamplona del departamento del Norte de Santander, emitiendo en nota de estilo un pergamino que contenga el texto de la presente ley.

 

Artículo 4º. La presente ley rige a partir de la fecha de su sanción y promulgación.

 

2. El trámite legislativo

 

El trámite legislativo del proyecto de ley objetado fue el siguiente:

 

2.1. El proyecto de ley No.200/09 -Senado- y No.235/11 –Cámara- “Por la cual la Nación declara patrimonio histórico y cultural de la Nación al Tribunal Superior de Distrito Judicial de Pamplona” fue radicado en el Senado de la República el 3 de diciembre de 2009, y publicado en la Gaceta del Congreso n. 1199 de 2009.

 

2.2. En la Comisión Segunda Constitucional Permanente del Senado fue designado como ponente al Senador Carlos Emiro Barriga Peñaranda. La ponencia para primer debate fue publicada en la Gaceta del Congreso n. 176 de 2010. 

 

2.3. El proyecto fue discutido y aprobado en primer debate en la Comisión Segunda del Senado de la República, el día 9 de junio del año dos mil diez (2010)  tal y como consta en la Gaceta n. 485 de 2010, previo anuncio de su discusión y votación en las sesiones ordinarias de la Comisión Segunda del 5 de mayo de 2010 (Acta n. 26/10), del 19 de mayo de 2010 (Acta n. 27/10), del 19 de mayo de 2010 (Acta n. 28/10), del 1 de junio de 2010 (Acta n. 2 de sesión conjunta de las Comisiones Segundas de Cámara y Senado de esa fecha), del 2 de junio de 2010 (Acta n. 3 de sesión conjunta de las Comisiones Segundas de Cámara y Senado de esa fecha), y del 8 de junio de 2010 (Acta 30 de esa fecha).

 

2.4. Para rendir ponencia en segundo debate en el Senado de la República se designó nuevamente al Senador Carlos Emiro Barriga Peñaranda.  El informe de ponencia para segundo debate fue publicado en la Gaceta del Congreso n. 485 del 13 de noviembre de 2010.

 

2.5. El proyecto de ley fue aprobado en la sesión plenaria del Senado de la República el 13 de abril de 2011, según consta en el Acta 45 publicada en la Gaceta del Congreso n. 241 de 2011, previo anuncio en la sesión plenaria de la que da cuenta el Acta n. 44 del 6 de abril del mismo año. 

 

2.6. En la Comisión Segunda Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes se designó como ponente al representante Carlos Eduardo León Celis. La ponencia para primer debate fue publicada en la Gaceta del Congreso n. 286 de 2011.

 

2.7. El proyecto fue aprobado por la mencionada Comisión el 25 de mayo de 2011, según se advierte en el Acta n. 40 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso n. 613 de 2011.  El anuncio de esta actuación se surtió el 24 de mayo de 2011, según consta en el Acta n. 39 de la misma fecha, tal y como se señala en la Gaceta 345 de 2011.

                                                                                        

2.8. Se designó nuevamente como ponente para segundo debate en el Cámara al Representante Carlos Eduardo León Celis. La ponencia para esa instancia del trámite legislativo fue publicada en la Gaceta del Congreso n. 345 de 2011.

 

2.9. El proyecto de ley fue aprobado en sesión plenaria de la Cámara del 7 de junio de 2011, según consta en el Acta n. 69 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso n. 434 de 2011.  El anuncio de votación se llevó a cabo en la sesión del 1º de junio de 2011, como se verifica en el Acta n. 68 de la misma fecha.

 

2.10. No se evidenciaron dentro del trámite legislativo discrepancias entre los textos aprobados por las plenarias del Senado y la Cámara de Representantes, de modo que no tuvo lugar el trámite de conciliación previsto en el artículo 161 de la C.P.

 

2.11. A través de oficio del 20 de junio de 2011, recibido en el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República el 21 de junio del mismo año, el Secretario General del Senado remitió al Presidente de la República el proyecto de ley, junto con el expediente legislativo, para su correspondiente sanción.^[2]

 

3. Objeciones formuladas por el Gobierno Nacional

 

Mediante comunicación del 29 de junio de 2011^[3], la Viceministra de Cultura, encargada de las funciones de Despacho de la Ministra de Cultura, formuló objeciones por razones de inconstitucionalidad e inconveniencia del proyecto de ley. Sus fundamentos los siguientes:

 

3.1. Se refleja una inconsistencia entre los motivos de la ley y el texto de la misma, advirtiendo que el legislador ha desbordado los límites en el ejercicio de la facultad normativa ya que, en este caso, “los motivos de orden histórico y cultural no son de tal naturaleza y pretenden en realidad un efecto aledaño”.  

 

3.2. La facultad de configuración del legislador se ha instrumentalizado con el fin de limitar el ejercicio de las funciones que la Constitución Política asignó al Consejo Superior de la Judicatura en el artículo 257 numeral 1º, desarrolladas por el legislador estatutario en el artículo 19 de la Ley 270 de 1996. Consideró  que “pretender provocar una restricción o enmienda de dicha facultad a través de una ley ordinaria, y como efecto marginal de una infundada declaratoria de patrimonio cultural, termina en realidad por desbordar el ejercicio de la facultad legislativa y afecta la reserva de la ley estatutaria en los temas de administración de justicia” (art. 152 literal b).

 

3.3. Este tipo de situaciones llevarían a que, al amparo de la declaratoria de un bien como patrimonio cultural o histórico sin existir motivaciones de ésta naturaleza, el legislador esté facultado para establecer los efectos que dicha declaratorio conlleva: evitar embargos, declaratorias de prescripción o, como en este caso, la eventual supresión de una corporación judicial, cuestión que altera el ámbito de competencias de la administración de justicia.

 

3.4. Finalmente se advierte que, si bien el proyecto de ley se limita a declarar como patrimonio cultural e histórico de la Nación al Tribunal, las consecuencias de dicha declaración, como la inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad, podrían generar una restricción de las competencias constitucionales del Consejo Superior de la Judicatura y una afectación de la estructura de la administración de justicia.

 

4. Insistencia del Congreso de la República

 

El Senador Carlos Emiro Barriga Peñaranda y el Representante Carlos Eduardo León Celis, fueron designados para que rindieran informe sobre las objeciones formuladas^[4].

 

4.1. El Informe rendido refiere que el Tribunal Superior de Pamplona ha ocupado históricamente un lugar importante en el contexto nacional y se ha destacado en diversos campos, siendo parte trascendental del municipio. El Tribunal de Pamplona fue fundado teniendo en cuenta la trayectoria histórico-cultural de dicha ciudad, la primera y más antigua del Departamento de Norte de Santander. El informe recoge un recuento histórico de la estructura de la administración de justicia desde 1912, indica el número de miembros,  la creación de salas y la composición del Distrito Judicial de Pamplona.

 

4.2. El informe cita el artículo 72 superior que establece que el Patrimonio Cultural de la Nación está bajo la protección del Estado, y que los bienes arqueológicos y culturales son inalienables, inembargables e imprescriptibles. Con base en lo anterior, el Informe concluye que “el Congreso de la República en representación de la Nación, tiene la facultad discrecional en declarar Patrimonio Histórico y Cultural de la Nación al Tribunal Superior de Distrito Judicial de Pamplona, toda vez, que debido a su historia reviste de todos los requisitos para su declaración (…)”. 

 

4.3. Por último, en el informe se admite que la ley que declara como Patrimonio Histórico y Cultural de la Nación al Tribunal Superior de Distrito Judicial de Pamplona, ciertamente no es estatutaria. Sin embargo se resalta que el legislador ordinario puede definir qué aspectos deben hacer parte de la declaración, de modo que aún si el bien que se busca proteger tiene relación con la administración de justicia, esto no implica que requiera de una ley estatuaria.

 

5. Intervención ciudadana

 

Mediante Auto del 20 de enero de 2012 el Magistrado Sustanciador ordenó fijar en lista el presente proceso por el término de tres (3) días, conforme a lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2067 de 1991. La Secretaría General lo fijó en lista 3 días después.  No se recibieron intervenciones.

 

6. Concepto del Procurador General de la Nación

 

A través de escrito radicado en la Secretaría de la Corte Constitucional el 17 de enero de 2012, el Procurador General de la Nación conceptúo a favor de las objeciones gubernamentales. En consecuencia, solicita a la Corte que declare inexequible el citado proyecto de ley.

 

6.1. Luego de transcribir in extenso las motivaciones del Congreso para declarar como patrimonio histórico y cultural el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Pamplona, el Procurador concluye que la intención del Congreso de la República, más allá de una “alusión incidental a la historia y a la cultura”, es la de conservar o mantener como corporación judicial dicho Tribunal. Se advierte que lo anterior no se ajusta a lo previsto en los artículos 8 y 70 de la Constitución Política que establecen el deber estatal de conservación de las riquezas culturales de la Nación promoviendo el acceso a la cultura de todos los ciudadanos.

 

6.2. Para el Procurador, el proyecto de ley desconoce la competencia del artículo 257, numeral 1º superior, desarrollada en la Ley 270 de 1996, que asigna a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura la competencia de fijar la división del territorio para efectos judiciales y para ubicar o distribuir los despachos judiciales. 

 

7. TRÁMITE SURTIDO ANTE LA CORTE

 

El Magistrado Sustanciador solicitó a los Secretarios Generales de las Cámaras el envío de las actas en que constaba el trámite de las objeciones^[5]. La Sala Plena, a través del Auto 004 de 2012, se abstuvo de decidir mientras se allegaban los documentos mencionados, los cuales fueron finalmente recibidos.

 

 

III. CONSIDERACIONES DE LA SALA

 

1. Competencia

 

Conforme a lo dispuesto por los artículos 167, inciso 4 y 241, numeral 8 de la Carta Política, la Corte Constitucional es competente para decidir definitivamente sobre la constitucionalidad del proyecto de ley objetado por el Gobierno Nacional.

 

2. El término para formular las objeciones y su trámite en el Congreso de la República

 

2.1. Oportunidad en la formulación de las objeciones.

 

El artículo 166 de la Constitución establece que  el Gobierno Nacional dispone del término de seis días para devolver con objeciones cualquier proyecto, cuando no conste de más de veinte artículos.  La reiterada jurisprudencia de la Corte Constitucional ha señalado que estos términos se refieren a días hábiles y completos, que se cuentan a partir del día siguiente a aquel en que el proyecto fue recibido para la correspondiente sanción presidencial ^[6].

 

En el presente caso, el proyecto de ley objetado contiene cuatro artículos, por lo que el término para devolverlo con objeciones era de seis días hábiles, contados a partir del día siguiente al 21 de junio de 2011 cuando el proyecto se radicó en la Presidencia de la República para la respectiva sanción. Dicho término vencía el 30 de junio de 2011 y  las objeciones fueron radicadas en el Congreso ese mismo día^[7], según se observa en el expediente, mediante comunicación dirigida al Presidente del Senado en la que constan las objeciones descritas.

 

2.2. El trámite de las objeciones.

 

- Los congresistas designados para estudiar las objeciones formuladas presentaron informe desestimatorio, e insistieron en la sanción del proyecto conforme al texto aprobado en el Congreso de la República^[8].

 

- La Plenaria del Senado de la República anunció el sometimiento a votación del informe sobre las objeciones el 22 de noviembre de 2011^[9]. El informe fue considerado y votado por dicha corporación el 23 de noviembre de 2011^[10],  según certificación del Secretario General del Senado de la República que obra en el expediente.

 

- La Plenaria de la Cámara de Representantes anunció el sometimiento a votación del informe sobre las objeciones el 23 de noviembre de 2011^[11]. El informe fue considerado y votado el 29 de noviembre de 2011^[12], según certificación del Secretario General de la Cámara de Representantes que obra en el expediente.

 

- Por instrucciones del Presidente del Senado de la República, el proyecto de ley se remitió mediante comunicación fechada diciembre 14 de 2011 y radicada el 19 de diciembre de 2011 en la Secretaría de la Corte Constitucional,  con el fin de que ésta Corporación decidiese sobre su constitucionalidad.

 

2.3. Verificación de la ocurrencia de un vicio de procedimiento subsanable en el trámite de las objeciones gubernamentales

 

Si bien la Corte ha verificado los requisitos de publicidad del informe de objeciones gubernamentales, el cual consta en la Gaceta del Congreso n. 860 de 2011, y el requisito de anuncio previo de su votación en Cámara y Senado, al repasar el trámite, se encuentra que en la votación del informe en el Senado se desconoció el artículo 133 de la Constitución Política, lo que implica la existencia de un vicio de procedimiento.

 

En efecto, la norma constitucional reseñada prescribe que los miembros de los cuerpos colegiados de elección directa, por regla general, deberán votar de manera nominal y pública. A su vez, el artículo 129 de la Ley 5ª de 1992, modificado por el artículo 1º de la Ley 1431 de 2011, dispone como excepción a la votación nominal y pública, la votación ordinaria, en las circunstancias que taxativamente prescribe dicha norma. Dentro de tales excepciones no está la votación de informes a objeciones gubernamentales,  

 

“Artículo 129. Modificado por la Ley 1431 de 2011, artículo 1º. Votación Ordinaria. Se utilizará para los casos señalados en este artículo y se efectúa dando los Congresistas, con la mano, un golpe sobre el pupitre. El Secretario informará sobre el resultado de la votación, y si no se pidiere en el acto la verificación, se tendrá por exacto el informe.

 

Si se pidiere la verificación por algún Senador o Representante, para dicho efecto podrá emplearse cualquier procedimiento electrónico que acredite el sentido del voto de cada Congresista y el resultado total de la votación, lo cual se publicará íntegramente en el acta de la sesión.

 

Teniendo en cuenta el principio de celeridad de los procedimientos, de que trata el artículo 3° de este reglamento, se establecen las siguientes excepciones al voto nominal y público de los congresistas, según facultad otorgada en el artículo 133 de la Constitución Política, tal como fue modificado por el artículo 5° del Acto Legislativo 1 de 2009 y cuyas decisiones se podrán adoptar por el modo de votación ordinaria antes descrito:

 

1. Consideración y aprobación del orden del día y propuestas de cambios, modificaciones o alteración del mismo.

2.  Consideración y aprobación de actas de las sesiones.

3. Consideración y aprobación de corrección de vicios subsanables de procedimiento en el trámite de proyectos de ley.

4. Suspensión o prórroga de la sesión, declaratoria de la sesión permanente o levantamiento de la sesión por moción de duelo o circunstancia de fuerza mayor.

5. Declaratoria de sesión reservada.

6. Declaratoria de sesión informal.

7. Declaración de suficiente ilustración.

8. Mociones o expresiones de duelo, de reconocimiento o de rechazo o repudio, así como saludos y demás asuntos de orden protocolario.

9. Proposiciones de cambio o traslado de comisiones que acuerden o soliciten sus respectivos integrantes.

10. Resolución de las apelaciones sobre las decisiones del presidente o la mesa directiva de la corporación o de las comisiones.

11. Proposiciones para citaciones de control político, información general o de control público o para la realización de foros o audiencias públicas.

12. Adopción o aprobación de textos rehechos o integrados por declaratoria parcial de inconstitucionalidad.

13. Decisiones sobre apelación de un proyecto negado o archivado en comisión.

14. Decisión sobre excusas presentadas por servidores públicos citados por las comisiones o por las cámaras legislativas.

15. Adopción de los informes de las Comisiones de Ética sobre suspensión de la condición Congresional.

16. Tampoco se requerirá votación nominal y pública cuando en el trámite de un proyecto de ley exista unanimidad por parte de la respectiva comisión o plenaria para aprobar o negar todo o parte del articulado de un proyecto, a menos que esa forma de votación sea solicitada por alguno de sus miembros. Si la unanimidad no abarca la totalidad del articulado se someterán a votación nominal y pública las diferentes proposiciones sobre los artículos respecto de los cuales existan discrepancias.

17. El título de los proyectos siempre que no tenga propuesta de modificación.

18. La pregunta sobre si la cámara respectiva quiere que un proyecto sea ley de la República o reforme la Constitución.

19. La pregunta sobre si declara válida una elección hecha por el Congreso, alguna de sus cámaras o sus comisiones.

20. Los asuntos de mero trámite, entendidos como aquellos que, haciendo o no parte de la función constituyente y legislativa, no corresponden al debate y votación de los textos de los proyectos de ley y de acto legislativo y los no prescritos que puedan considerarse de similar naturaleza.

 

Parágrafo 1°. La verificación de la votación ordinaria debe surtirse por el mismo procedimiento que la votación nominal y pública, es decir deberá arrojar el resultado de la votación y el sentido del voto de cada congresista.

 

Parágrafo 2°. Aceptado o negado un impedimento a un congresista en el trámite de un proyecto de ley en comisión, no será necesario volver a considerarse en la Plenaria de la corporación a menos que se presenten circunstancias nuevas que varíen los fundamentos del mismo.”

 

Con respecto a la exigencia de la votación nominal y pública en el caso de los informes a las objeciones gubernamentales la Corte se ha pronunciado recientemente en los Autos 031 de 2012 MP María Victoria Calle, y 032 de 2012 MP Luis Ernesto Vargas.

 

En el Auto 031 de 2012 en relación con las Objeciones gubernamentales al Proyecto de Ley N° 54 de 2010 Senado, 170 de 2010 Cámara,  la Corte no aceptó el argumento según el cual “no se requerirá votación  nominal y pública cuando en el trámite de un proyecto de ley exista unanimidad por parte de la respectiva comisión o plenaria”, con base en las siguientes razones:

 

 

“… (i) porque se trata de exclusiones enunciadas con carácter taxativo por el legislador, y por ende, su interpretación debe efectuarse de manera restrictiva, de lo contrario la regla general de la votación nominal y pública podría convertirse en la excepción; y (ii) porque el informe de objeciones gubernamentales, en el momento de la discusión no hace parte del articulado del proyecto de ley. Esto ocurre sólo en caso que prosperen las objeciones formuladas por el Gobierno.

 

 De lo anterior surge que la exigencia constitucional y legal de la votación nominal y pública es aplicable al informe de objeciones gubernamentales en tanto no se encuentra enunciado de manera expresa en las excepciones previstas en el artículo 1 de la Ley 1431 de 2011.

 

 Cabe precisar, que si bien en reiterada jurisprudencia, la Sala Plena de esta Corporación ha verificado como requisito de aprobación del informe de objeciones gubernamentales, la votación ordinaria, a raíz de la expedición y entrada en vigor de la Ley 1431 de 2011, reglamentaria del artículo 133 de la Constitución Política, reformado a su vez por el Acto Legislativo 01 de 2009, el parámetro de constitucionalidad ha cambiado, y en esa medida, no estaría la Sala en esta oportunidad desconociendo su propio precedente en la materia.

 

(…)

 

En el presente caso, al no cumplirse el requisito constitucional y legal de la votación nominal y pública, se configura un vicio de procedimiento, frente al cual es necesario determinar si se trata de un vicio subsanable que hace posible la devolución del proyecto de ley a las cámaras en aplicación del artículo 241 Superior, cuyo texto establece expresamente que “cuando la Corte encuentre vicios de procedimiento subsanables en la formación del acto sujeto a su control, ordenará devolverlo a la autoridad que lo profirió para que, de ser posible enmiende el defecto observado.” (notas al pie suprimidas del original)

 

En el Auto 032 de 2012 en relación con a las Objeciones Gubernamentales al Proyecto de Ley N. 90/09 Senado-259/09 Cámara, la Corte precisó por qué es necesario votar de manera nominal y pública el informe de las objeciones gubernamentales aunque exista unanimidad en la aprobación del mismo. Consideró:

 

“ (…) que la votación debió haberse realizado de manera nominal y pública.  Para ello, advierte que existen al menos dos tipos de argumentos que sustentan esa posición. El primero, relativo a la vigencia del principio de supremacía constitucional.  El segundo, relacionado con la interpretación de los regímenes exceptivos previstos en la legislación.

 

En cuanto al primer nivel de análisis se tiene que, según lo explicado, existe un mandato constitucional expreso y definido, según el cual la regla general para la expresión de la voluntad congresional es la votación nominal y pública.  Por ende, solo aquellas excepciones previstas en la ley quedan incorporadas a la aplicación de la votación ordinaria.  El artículo 129 R.C. ofrece un listado preciso y minucioso de excepciones, entre las cuales no se encuentra la aprobación del informe de objeciones gubernamentales.  Resultaría a todas luces contrario al principio de supremacía constitucional que se hiciera una interpretación flexible de estos tipos exceptivos, pues ello llevaría a contradecir el mandato constitucional consistente en que la regla general es la votación nominal y pública, a fin de cumplir los propósitos de la enmienda de 2009, antes explicados.  Además, carecería de sentido que mientras el legislador orgánico, en cumplimiento del mandato constitucional mencionado, describe las excepciones a dicha regla general de forma detallada, la Corte realice una interpretación extensiva que tiende a desconocer la prescripción superior.  De otro lado, dicha hermenéutica flexible llevaría a que cada vez que en el procedimiento legislativo se esté ante decisiones unánimes, lo cual no es poco frecuente, se haga uso de la votación ordinaria, desnaturalizándose con ello lo previsto en el artículo 133 de la Constitución.

 

Frente al segundo grupo de argumentos, se tiene que dentro de las reglas usuales de interpretación, cuando el legislador prevé enumeraciones taxativas, no corresponde al intérprete realizar aplicaciones analógicas a las mismas.  Esto mucho más cuando se trata de excepciones a una regla general de raigambre constitucional.  En el asunto objeto de estudiado, se tiene que la hipótesis de votación ordinaria prevista en el artículo 129-16 R.C., está dirigida a aquellos casos en que sometido un articulado a la consideración de las cámaras legislativas, exista unanimidad acerca de aprobar o negar todo o parte del mismo.  Esta esa una hipótesis diferente a la de aprobación del informe de objeciones gubernamentales, pues en este escenario no se está ante la consideración de un articulado, sino ante la decisión del Congreso de insistir en la sanción de un proyecto de ley objetado por el Gobierno Nacional.  De otro lado, no puede perderse de vista que esta decisión no es, en modo alguno, un trámite formal, sino que es la expresión de la voluntad de las cámaras de oponerse al poder de veto gubernamental, al punto que es objeto de regulación constitucional en el artículo 167 C.P.”

 

Teniendo en cuenta lo anterior, la Corte advierte la existencia de un vicio en la aprobación del informe gubernamental en la Plenaria del Senado, ya que la votación del mismo no fue nominal y pública. En efecto, en la Gaceta n. 20 de 2012, en la que se publica la aprobación del informe en la Plenaria del Senado, consta lo siguiente:

 

“Objeciones del señor Presidente de la República, a Proyectos aprobados por el Congreso

 

Proyecto de ley número 200 de 2009 Senado, 235 de 2011 Cámara, por la cual la Nación declara Patrimonio Histórico y Cultural de la Nación al Tribunal Superior del distrito Judicial de Pamplona.

Leída y cerrada la discusión del Informe en el cual se declaran fundadas las objeciones presentadas por el Ejecutivo al Proyecto de ley número 200 de 2009 Senado, 235 de 2011 Cámara, la Presidencia lo somete a consideración de la plenaria, y esta le imparte su aprobación, con el quórum constitucional requerido.”^[13]

 

Como puede apreciarse, no se señalan los congresistas que votaron, ni el sentido de sus votos.

 

Sumado a lo anterior, en respuesta al Auto del 16 de marzo de 2012 que el Magistrado Sustanciador dirigió a la Secretaría General del Senado para constatar la forma en la que se votó el informe, el Secretario de esa entidad manifestó:

 

“que la Aprobación del Informe de objeciones del proyecto de la referencia se encuentra publicada en la gaceta del congreso número 20 del jueves 9 de febrero de 2012 que contiene el Acta número 22 de la sesión ordinaria del día miércoles 23 de noviembre de 2011 páginas 15, 17, 24-26. La votación fue de 82 honorables senadores que aparecen asistiendo a la sesión, 18 honorables senadores dejaron de asistir a la sesión, en la actualidad hay 2 sillas vacías, no hubo solicitud de verificación de quórum, ni hubo constancias de votos negativos, ni solicitud de impedimento, ni retiros de bancadas y se realizó con base en la Ley 1431 del 4 de enero de 2011 que establece excepciones al voto nominal y público. Adjuntamos fotocopia autenticada de la gaceta del congreso y fotocopia simple de la Ley 1431 de 2011”^[14]. (Subrayado fuera del texto)    

 

Es  lógico concluir que la Plenaria del Senado acogió lo dispuesto en el artículo 129 de la Ley 5ª de 1992 (excepciones al voto nominal y público), tal y como se desprende de su respuesta, al afirmar que la votación se realizó con base en la Ley 1431 de 2011 “que establece excepciones al voto nominal y público”. Esta conclusión se reafirma con la ausencia, en la Gaceta respectiva, del sentido del voto de cada congresista y del resultado de la votación, como lo exigen el artículo 133 constitucional y el artículo 130 de la Ley 5ª de 1992.  

 

Cosa diferente ocurrió con la Plenaria de la Cámara de Representantes. En efecto, en la Gaceta 29 de 2012, en la que se publica la aprobación del informe, antes de iniciar el debate, el Secretario comunica al Presidente que existen en el registro de la Plenaria 135 Representantes, según verificación en el tablero electrónico. Luego se deja constancia de que el informe ha sido aprobado por unanimidad, con las mayorías que exige la Constitución de acuerdo con el registro de asistencia a la Plenaria, y acto seguido se presenta una “Publicación de votación” y un listado de “Resultados individuales” que señalan el nombre del participante, su asiento, la hora de entrada y de salida^[15]. Si bien no se indica el sentido del voto de cada Representante, al señalar que el informe fue “aprobado por unanimidad”, se entiende que los Congresistas presentes en el recinto, según verificación electrónica con nombres y apellidos, votaron de manera afirmativa.

 

Por tanto, se verifica la existencia del vicio de procedimiento en el debate en Senado, y se procede a analizar si ese yerro es o no de naturaleza subsanable, con el fin de establecer si procede la aplicación del parágrafo del artículo 241 constitucional.

 

2.4. Carácter subsanable del vicio de procedimiento identificado

 

La jurisprudencia constitucional ha establecido los requisitos para que pueda aplicarse la facultad de devolución del acto afectado de un vicio de procedimiento subsanable, en los términos del artículo 241 de la Constitución Política.^[16] Las reglas específicas de esa doctrina fueron recogidas en el Auto 032 de 2012, y son las siguientes,

 

“3.4.1. La declaratoria de un vicio de procedimiento como subsanable debe ser aplicada de forma razonable. Esto significa, entre otros asuntos, que no puede servir de fundamento para solucionar irregularidades de trámite que desconocen aspectos estructurales del proceso legislativo, impiden o anulan la debida conformación de la voluntad democrática de las cámaras, o vulneran los derechos de las minorías parlamentarias. 

 

3.4.2. La subsanabilidad de un vicio de procedimiento depende de que la actuación irregular efectivamente haya tenido lugar dentro del trámite.  Quiere esto decir que la facultad en comento no sirve de sucedáneo de etapas que fueron omitidas por el Congreso.  Al respecto, se ha indicado por la jurisprudencia que “el sistema jurídico sólo admite subsanar vicios que originan la invalidez de las actuaciones reglamentarias sobre la base de la existencia de los mismos actos que van a ser subsanados. En otras palabras, sólo es posible subsanar vicios de trámite sobre la base de un tramite que efectivamente se ha llevado a cabo”.^[17]  En igual sentido, la Corte pone de presente que “…la posibilidad de saneamiento que otorga el ordenamiento jurídico se debe interpretar y ejercer en forma razonable; en otras palabras, no puede otorgarse a dicha facultad un alcance tan amplio, que acabe por desnaturalizar la noción misma de vicio del procedimiento legislativo. Para que se pueda hablar de un vicio saneable en el procedimiento de formación de la ley, es necesario que, cuando menos, se haya cumplido con las etapas estructurales de tal procedimiento, puesto que la omisión de éstas -por ejemplo, la pretermisión de los debates ante alguna de las Cámaras legislativas-, hace imposible hablar de un procedimiento legislativo como tal -y, en consecuencia, impide considerar la omisión respectiva como un vicio-. En efecto, en esos eventos no habría propiamente un vicio del procedimiento en la formación de la ley sino una ausencia o inexistencia de procedimiento, que no puede ser subsanada. Por lo mismo, es imposible catalogar como “saneamiento” lo que, en realidad, equivale a la repetición de toda una etapa del trámite legislativo, ya que de lo contrario, se terminaría por burlar los mismos fines sustantivos que el principio de instrumentalidad de las formas pretende preservar.”

 

3.4.3. La fundamentación constitucional de la facultad de subsanación es el principio de instrumentalidad de las formas, según el cual las distintas reglas procedimentales y, entre ellas, las disposiciones del procedimiento legislativo, no “valen” por sí mismas, sino que se justifican en la medida en que cumplen con derechos, principios y valores sustantivos, como sucede con el debido proceso, la publicidad, la debida conformación de la voluntad democrática de las cámaras, los derechos de las minorías, el principio democrático en sentido amplio, etc.  En tal sentido, la naturaleza subsanable del vicio formal también debe evaluarse a partir del grado de afectación de esos contenidos de índole sustantiva.

 

3.4.4. Concurren varias hipótesis de vicios subsanables en el procedimiento legislativo, clasificadas de acuerdo con su gravedad y el momento del trámite en que se presentan.  Así, puede estarse ante^[18] (i) errores de trámite que, por su intrascendencia, no afectan de ninguna forma los propósitos sustantivos antes explicados.  En este caso no se está, en estricto sentido, ante un vicio de procedimiento, por lo que no hay lugar a la subsanación; (ii) defectos del trámite que, si bien tuvieron ocurrencia, son convalidados en el proceso mismo de formación de la ley, en la medida en que se haya cumplido el propósito que la regla de procedimiento pretendía proteger, o la irregularidad haya sido expresamente subsanada por una autoridad que tenía competencia para efectuar ese saneamiento; (iii) vicios que son identificados por la Corte en el control de constitucionalidad, respecto de los cuales aplica la fórmula de subsanación prevista en el parágrafo del artículo 241 Superior; y (iv) vicios que también son advertidos en el escrutinio judicial, pero que pueden ser subsanados por la misma Corte.  Ejemplo de ello es “cuando a una ley ordinaria se le ha impartido el trámite legislativo propio de una ley orgánica: en casos así, la Corte ha considerado que existe, efectivamente, un vicio, por cuanto, tal y como se expresó en la sentencia C-025/93, “el principio democrático obliga a interpretar restrictivamente los procedimientos especiales que aparejan mayorías calificadas y que, en cierta medida, petrifican el ordenamiento jurídico e impiden el desarrollo de un proceso político librado al predominio de la mayoría simple, que garantiza cabalmente su libertad y apertura”. En estas situaciones, la Corte cuenta con la posibilidad de subsanar directamente el vicio detectado, constatando que se trata materialmente de una ley de naturaleza ordinaria, y declarando su constitucionalidad bajo tal entendido”.^[19]”

Con base en lo anterior, la Corte considera que el vicio de procedimiento identificado en el debate sobre el informe de objeciones gubernamentales es subsanable, a través de la devolución al Senado para que se rehaga la votación del informe de ponencia, en los términos del artículo 133 superior. En efecto, se encuentra que esta Cámara sí tuvo la intención de aprobar dicho informe pero no utilizó el mecanismo adecuado para manifestar su voluntad ya que en lugar de votar de manera nominal y pública, como lo exige en estos casos la Constitución y la Ley 5ª de 1992, realizó una votación ordinaria.  

 

No se trata de una falta en una etapa fundamental del trámite legislativo, que por cierto no ha concluido aún, y que afecte la voluntad democrática ni los derechos de las minorías parlamentarias. Tal y como lo señala el ya citado Auto 032 de 2012, la naturaleza subsanable de estos vicios cobra más sentido, cuando el proyecto de ley no ha cumplido todavía su trámite constitucional. También hay que tener en cuenta la reiterada jurisprudencia constitucional en la que se han verificado vicios subsanables dentro del trámite de objeciones gubernamentales.^[20]

 

De acuerdo con las consideraciones expuestas, la Sala concluye que el vicio de trámite identificado en esta providencia es de naturaleza subsanable, de modo que es pertinente aplicar la fórmula de decisión consistente en devolver el expediente legislativo al Congreso de la República, para que se rehaga el trámite de votación del informe de objeciones gubernamentales en la plenaria del Senado, con estricta sujeción de lo dispuesto en el artículo 133 de la Constitución, en cuanto dispone que dicha votación será nominal y pública.

 

DECISIÓN

 

En mérito a las consideraciones expuestas la Corte Constitucional

 

 

RESUELVE:

 

Primero.- DEVOLVER el expediente legislativo al Congreso de la República, para que subsane el vicio de trámite consistente en la omisión del requisito de votación nominal y pública del informe de objeciones gubernamentales, en la plenaria del Senado, respecto del proyecto de ley No.200/09 -Senado- y No.235/11 –Cámara- “Por la cual la Nación declara patrimonio histórico y cultural de la Nación al Tribunal Superior de Distrito Judicial de Pamplona”

 

Para el cumplimiento de lo anterior, el Congreso de la República tendrá un plazo de 30 días hábiles, contados a partir del inicio de la nueva legislatura el 20 de Julio de 2012, siempre que este auto haya sido notificado.

 

Segundo.- Una vez se haya subsanado el vicio en los términos del numeral anterior, el Presidente del Congreso remitirá a la Corte el proyecto de ley objetado por el gobierno y mencionado en el numeral anterior, acompañado del expediente legislativo correspondiente, a fin de que esta Corporación resuelva sobre su constitucionalidad, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 167 de la Constitución Política.

 

Cópiese, notifíquese, comuníquese al Presidente de la República y al Presidente del Congreso y cúmplase.

 

 

 

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Presidente

 

 

 

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA

Magistrada

 

 

 

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO

Magistrado

Con salvamento de voto

 

 

 

JUAN CARLOS HENAO PÉREZ

Magistrado

 

 

 

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO

Magistrado

Ausente con permiso

 

 

 

NILSON PINILLA PINILLA

Magistrado

 

 

 

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB

Magistrado

 

 

 

HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO

Magistrado

Ausente con excusa

 

 

 

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA

Magistrado

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

 

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO

MAURICIO GONZALEZ CUERVO AL AUTO 086/12

 

 

A continuación expongo los motivos que me llevan a apartarme de la decisión mayoritaria tomada por la Sala.

 

El Gobierno Nacional objetó el proyecto de Ley número 200 de 2009 Senado y 235 de 2011 Cámara por razones de inconstitucionalidad. Consideró, en primer lugar, que el Legislador se extralimitó en su facultad normativa lo cual se reflejaba en una inconsistencia entre los motivos de la ley y su texto. Además evidenció una instrumentalización de la facultad de configuración del Legislador para restringir las funciones que la Constitución Política asignó al Consejo Superior de la Judicatura en el articulo 257 numeral 1º, desarrollados en el artículo 19 de la Ley 279 de 1996. Asimismo, el Gobierno alegó que, aunque aparentemente el proyecto de ley se limitaba a declarar como patrimonio cultural e histórico de la Nación un Tribunal Judicial, los efectos de dicha declaración se traducían en una limitación de las competencias constitucionales confiadas al Consejo Superior de la Judicatura y en la consecuente afectación de la estructura de la administración de justicia.

 

El Auto 082 de 2012 resolvió devolver el expediente legislativo al Congreso de la República, para que subsane el vicio de trámite consistente en la omisión del requisito de votación nominal y pública del informe de objeciones gubernamentales, en las plenarias del Senado y de la Cámara de Representantes.

 

Dicha decisión tuvo en consideración el precedente constitucional fijado en los Autos 031 y 032 de 2012 acorde con el cual, la aprobación del informe de objeciones presidenciales no es un simple trámite formal y debe hacerse a través de votación nominal y pública. Esta interpretación se fundamenta en el artículo 133 C.P. que generaliza esta modalidad de votación para la adopción de decisiones en las corporaciones públicas de representación popular. Y a su vez, se refuerza con una interpretación del numeral 16 del artículo 1º de la Ley 1431 de 2011, que excluye de su aplicación la votación de las objeciones gubernamentales que cuenten con unanimidad, esto es, la posibilidad de votarlas en forma ordinaria y no nominal. De este modo, de acuerdo con el precedente adoptado por el Auto 086 de 2012, el numeral 16 del artículo 1º de la Ley 1431 de 2011 sobre excepciones al voto nominal y público, no comprende la hipótesis de aprobación o negación de las objeciones gubernamentales. El precedente jurisprudencial se sustenta en el argumento de que  la aprobación de objeciones presidenciales es diferente de la votación del articulado objetado, porque en el primer caso se está ante la decisión de “insistir en la sanción de un proyecto de ley (…)” mientras que en el segundo caso se está “ante la consideración de un articulado”

 

Sin duda la consecuencia de la presentación de objeciones es la reconsideración del articulado objetado por el propio Congreso de la República. En este sentido, no se trata de un poder de veto presidencial sobre el ejercicio de la función  legislativa. Más bien, una mera facultad de provocar la reconsideración del proyecto impugnado, a cargo del propio Legislador, cuya insistencia prevalece sobre la voluntad del Ejecutivo: bien porque desatendidas las objeciones de inconveniencia, éste deba sancionarlo; o bien porque desestimadas las objeciones de inconstitucionalidad, proceda el examen judicial de su constitucionalidad (CP, 167.1,2,3).  

 

En realidad, la reconsideración del proyecto de ley objetado va acompañada de una consecuencia fundamental en el procedimiento legislativo. Esta consiste en que la reconsideración del articulado impugnado corre por cuenta de las plenarias de las cámaras. De este modo, la formulación de la objeción presidencial no implica que el proyecto objetado deba someterse a un nuevo trámite: “si lo objetare, lo devolverá a la Cámara en que tuvo origen” (CP, 165), dice la norma, no para primer debate en comisiones sino “a segundo debate” (CP, 167.1). De este modo, el trámite de las objeciones forma parte del mismo proceso de formación de la ley objetada.

 

La anterior conclusión es consistente con el tratamiento sistémico que la Constitución y la Ley Orgánica dan a la regulación de las objeciones. Los artículos constitucionales 165, 166 y 167, que se ocupan del trámite de las objeciones al articulado total o parcial de un proyecto de ley^[21],  son parte del bloque normativo que del artículo 154 al 168 superior regula el proceso de formación de las leyes, desde su origen hasta su sanción y promulgación, en el Capítulo 3 “De Las Leyes”, parte del Título VI o De la Rama Legislativa. Por su parte, los artículos 197 a 200 de la Ley 5 de 1992 que desarrollan o repiten las normas constitucionales relativas a las objeciones, están contenidas en la Sección “Otros Aspectos en el Trámite” del Capítulo “Proceso Legislativo Ordinario” -Cap. V-  de la ley orgánica del reglamento del Congreso. En suma, el trámite de las objeciones que el Gobierno Nacional presenta a las cámaras legislativas, hace parte del trámite del proyecto de  ley objetado, como una vicisitud propia del mismo.

 

De este modo, la primera condición establecida en el numeral 16 del artículo 1º de la Ley 1431 de 2011 para la procedencia de la votación ordinaria de las objeciones -“cuando en el trámite de un proyecto de ley exista unanimidad”-, se cumple cabalmente: porque el trámite de una objeción gubernamental es parte del trámite de un proyecto de ley.

 

Al presentar las objeciones, el Gobierno expresa las razones políticas o jurídicas para oponerse a la sanción de un proyecto de ley y buscar el retiro total o parcial de su articulado. El informe sobre la ponencia es, en realidad, un debate sobre la permanencia o el retiro del articulado ya votado, a cuya reconsideración conduce la objeción: lo que hacen las cámaras al debatir las razones de impugnación del proyecto de ley, es decidir la re-aprobación o definitiva negación del articulado objetado.

 

En efecto, la materia sobre la que recae la objeción es la misma materia sobre la que recae el segundo debate: el articulado del proyecto en cuestión. El informe que presentan los congresistas designados a las comisiones o cámaras legislativas, es una ponencia que evalúa el mérito de los cargos gubernamentales en que se basa la objeción, de modo que aprobar el informe de objeciones equivale a “negar todo o parte del articulado de un proyecto”^[22] como improbar el informe de objeciones equivale a “aprobar todo o parte del articulado de un proyecto”^[23]. Por lo mismo, la Constitución y la Ley Orgánica no hablan de la negación del informe de objeciones sino de la insistencia de las cámaras en el articulado del proyecto (CP, 167.3); y aluden al deber de sanción presidencial, no por ser negado informe alguno de objeciones sino porque, reconsiderado, el proyecto “fuere aprobado por la mitad más uno de los miembros de una y otra cámara”. En síntesis, a someterse un informe de objeciones a la consideración de las cámaras, se está sometiendo a su consideración -reconsideración- la aprobación del proyecto de ley objetado.

 

Así, no se pueden divorciar los actos de aprobación de informes de objeciones de los actos de aprobación de los proyectos de ley: son momentos de un solo acto complejo de votación del articulado, surtido a través de ritualidades inescindibles. Así, siendo posible la votación ordinaria y no nominal del articulado de un proyecto de ley que concita unanimidad, es factible volver a votar el proyecto objetado, a partir del informe de objeciones, mediante actos  de votación ordinaria.

 

Cabe precisar que la votación nominal y pública tiene una finalidad específica: transparentar la decisión de cada uno de los miembros de la corporación y el ejercicio de la actividad legislativa, para hacer posible, justamente, que la opinión y el elector deduzcan responsabilidades políticas de las actuaciones públicas de sus representantes. En tal sentido, el artículo 2 de la Ley 1431/11 -artículo 130 de la ley 5/92- reconoce tal fin, al referirse a los procedimientos necesarios para que se “acredite el sentido de voto de cada congresista”^[24].

 

Por su parte, la decisión de someter a votación ordinaria -no pública y nominal- determinados asuntos, obedece variadas razones: (i) por tratarse de votaciones de trámite o informes en el marco de las funciones legislativas o de control de las cámaras; (ii) por versar sobre votaciones de fondo sobre el contenido mismo de los proyectos de ley que anteriormente han sido debatidos; (iii) por tratarse de votaciones sobre el contenido de proyectos de ley que siendo materia de consenso se aprueban por unanimidad.  

 

De este modo, la lógica de no exigir votación nominal y pública cuando haya unanimidad en la aprobación parcial o total de un proyecto de ley radica en que el solo hecho de la unanimidad pone en evidencia “el sentido del voto de cada Congresista”^[25], justamente la finalidad buscada con la votación pública y nominal. El contenido del voto del congresista, igual al de todos sus colegas de colegiatura, se hace de público conocimiento con la certificación de la votación unánime. El fin de exigibilidad de la responsabilidad política del elegido y de transparencia en el proceso legislativo, esto es, el principio democrático que se quiera salvaguardar con el voto nominal y público, se preserva a través de esta otra forma de votación. Así, no solo no se sacrifican los fines de la votación nominal sino que, al tiempo, se realiza otro fin jurídicamente instituido: la celeridad y eficacia de los procesos parlamentarios y la función legislativa^[26].

 

Resultaría en extremo formalista y redundante que, enterado el público del sentido del voto de todos los congresistas en virtud de la aprobación unánime de unas objeciones y un articulado, se exigiese la votación nominal para conocer lo ya sabido. Cabe en este punto recordar el principio de instrumentalización de las formas, que en tantas ocasiones analizado por la Corte^[27], según el cual las reglas procesales “deben interpretarse teleológicamente al servicio de un fin sustantivo”, o bien, considerando el valor material pretendido con las reglas, sin desconocer el respeto de las normas procesales. Así, al exigir la votación nominal y pública para la aprobación de un informe de objeciones, cuando la voluntad del legislador ha sido unánime, se erige en un formalismo que no persigue ninguna finalidad material definitiva o relevante para el sistema democrático. Por eso, la interpretación del numeral 16 del artículo 1º de la Ley 1431/11, como excluyente de la procedencia de votaciones ordinarias y unánimes de informes de objeciones, desconoce la regla jurisprudencial de instrumentalidad de las formas y se constituye en un caso de exceso ritual manifiesto.

 

Tampoco podría aducirse que la exigencia de votación nominal responda a la necesidad de publicitar una decisión que versa sobre un conflicto de poderes -la objeción del Ejecutivo a un proyecto del Legislativo-. Primero, porque la unanimidad -como se expresó- por sí sola revela el sentido del voto de cada congresista. Segundo, porque el Constituyente de 1991 ya dio respuesta a tal inquietud, al establecer un procedimiento agravado de aprobación de las objeciones presidenciales: la mayoría absoluta de los votos de los miembros de cada cámara. No está de más recabar en que la unanimidad al momento de una votación no significa necesariamente ausencia de debate durante la etapa previa de la deliberación, en comisiones o plenarias.

 

En suma, (i) si el trámite de una objeción hace parte del trámite de un proyecto de ley -el objetado- y (ii) si la unanimidad de los miembros de la plenaria de las cámaras respecto de acoger o rechazar un informe de objeciones es necesariamente unanimidad para “aprobar o negar todo o parte del articulado de un proyecto”, debe concluirse que se cumplen los requisitos exigidos en el numeral 16 del artículo 1º de la Ley 1431 de 2011^[28], máxime cuando la norma no se distingue o hace referencia a una etapa específica de aprobación del proyecto sino alude de manera genérica a la unanimidad en el trámite de un proyecto de ley.

 

En otras palabras, la consideración de un informe de objeciones equivale esencialmente a la reconsideración del articulado objetado, ya que al votar negativa o afirmativamente el primero se está votando afirmativa o negativamente el segundo, de modo que la “decisión del Congreso de insistir en la sanción de un proyecto de ley objetado por el Gobierno Nacional” implica forzosamente “la consideración de un articulado”^[29]. Además, el fin de la votación nominal y pública -el conocimiento del sentido del voto de los incorporados- se obtiene satisfactoriamente a través del mecanismo del voto ordinario, ganando, además, celeridad y eficacia en el ejercicio de la función legislativa. Así, dada la voluntad de aprobación o improbación unánime de un informe de objeciones presidencial por parte de las cámaras legislativas, tal decisión procede mediante votación ordinaria, a menos que algún miembro de ellas solicite la votación nominal.

 

 

 

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO

Magistrado