Auto 170/12

 

 

ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Eficacia del principio pro actione y cumplimiento de requisitos argumentativos mínimos

 

ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Derecho político de ciudadanos/PRINCIPIO PRO ACTIONE-Protección del derecho político a formular acciones públicas de inconstitucionalidad

 

El fundamento de esta discusión es considerar que el ejercicio de la acción pública es un derecho político de los ciudadanos, en los términos del artículo 40-6 C.P., lo que implica que la Corte está llamada a garantizar su eficacia, para lo cual debe abstenerse de exigir requisitos especialmente gravosos para la admisibilidad de dichas acciones. Este deber de protección del derecho político a formular acciones públicas de inconstitucionalidad, hace parte de lo que se ha definido por la jurisprudencia como el principio pro actione, el cual “obliga a no proceder con excesivo rigor al examinar los requisitos adjetivos de la demanda y, en la medida en que sea posible, a preferir una decisión de fondo antes que una inhibitoria, pues esta última podría restringir el derecho de participación ciudadana y frustrar el acceso al recurso judicial efectivo ante la Corte, “dando lugar a una suerte de denegación de justicia constitucional”. En esa medida, más allá de los errores puramente formales de presentación o de técnica jurídica, el juez constitucional debe dar trámite a las acciones ciudadanas en las que se identifique al menos un cargo de inconstitucionalidad a partir del cual la Corte pueda confrontar la norma legal demandada frente al Estatuto Superior .”

 

 

CORTE CONSTITUCIONAL-Incompetencia para conocer de normas por haber operado el fenómeno de cosa juzgada constitucional

 

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Doctrina del derecho viviente

 

La jurisprudencia de la Corte ha contemplado la hipótesis según la cual es viable que en determinados eventos el control de constitucionalidad recaiga sobre la interpretación uniforme de una disposición legislativa y no exclusivamente contra la literalidad del texto normativo correspondiente. Esto debido a que dicha práctica jurídica genera una comprensión estable y extendida del precepto correspondiente, respecto de la cual se puede predicar el control abstracto de constitucionalidad. Esta fórmula ha sido denominada por la jurisprudencia como la doctrina del derecho viviente. Sobre esta doctrina, la Corte ha enfatizado en su jurisprudencia que “… reconocerle valor jurídico al derecho viviente dentro del juicio de inconstitucionalidad de las leyes, esto es, a la labor interpretativa que de las normas realizan la jurisprudencia y la doctrina, y que determina su margen de aplicación en el contexto social, constituye una garantía de imparcialidad, efectividad y seguridad del examen que realiza la Corte, ya que permite establecer con claridad cuál es el verdadero alcance de la norma examinada, tomando conciencia clara de la regla de derecho que va a ser confrontada con la Constitución Política. Ello, bajo la consideración de que el control de constitucionalidad está llamado a cumplirse sobre el texto de la norma demandada que se encuentra produciendo efectos jurídicos y que es oponible a los destinatarios de la ley, y en ningún caso sobre aquellos contenidos que carecen de eficacia y que son del todo intrascendentes en el mundo del derecho. Por otra parte, la doctrina del derecho viviente evita que la Corte Constitucional se pronuncie sobre contenidos normativos eventuales e hipotéticos, al concentrar su atención en el sentido real de los preceptos controlados, lo cual evita el riesgo de declarar inexequibles disposiciones cuyo significado viviente es compatible con la Carta, lo cual representaría un ejercicio inadecuado de sus funciones. ”

 

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Y DERECHO VIVIENTE-Requisitos fácticos

 

Aunque el precedente admite la posibilidad de invocar la existencia del derecho viviente como causal para ejercer el control de constitucionalidad, también la ha revestido de estrictos requisitos de índole fáctico. Así, ha considerado que para aplicar esa doctrina debe acreditarse que: (i) es consistente, aun cuando no sea idéntica y uniforme, y salvo que resulte abiertamente contradictoria, caso en el cual no puede hablarse de una regla normativa generalmente acogida; (ii) debe estar plenamente consolidada o afianzada, pues una sola opinión doctrinal o una decisión judicial de los órganos de cierre de la respectiva jurisdicción -Corte Suprema de Justicia y Consejo de Estado-, no alcanza a conformar un criterio dominante de interpretación; (iii) debe ser relevante o significativa, en cuanto permita señalar el verdadero espíritu de la norma o determinar sus alcances y efectos. Finalmente, una interpretación judicial que constituya doctrina viviente debe ser ajustada a la Constitución, y en todo caso, corresponde a esta Corporación excluir del ordenamiento jurídico aquellas interpretaciones contrarias al ordenamiento constitucional, aun cuando provengan de una autoridad judicial.

 

RECURSO DE SUPLICA CONTRA AUTO QUE RECHAZA DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD EN MATERIA DE ACCIONES POPULARES Y GRUPO-Rechazar por falta de argumentación

 

 

 

Referencia: expediente D-9112

 

Recursos de súplica presentados contra los autos del 31 de mayo y el 25 de junio de 2012, proferidos por el magistrado Humberto Antonio Sierra Porto, que rechazaron la demanda de inconstitucionalidad presentada por Olga Victoria Flórez Arévalo

 

Magistrado Ponente:

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA

 

 

Bogotá, D.C., dieciocho (18) de julio de dos mil doce (2012).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial la prevista en el artículo 6º del Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente providencia.

 

I. ANTECEDENTES

 

1. La ciudadana Olga Victoria Flórez Arévalo presentó demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1° y 2° de la Ley 1425 de 2010 “por medio de la cual se derogan artículos de la Ley 472 de 1998 Acciones Populares y Grupo.” Una vez repartido el expediente por la Sala Plena, correspondió su sustanciación al magistrado Humberto Antonio Sierra Porto, quien mediante Auto del 31 de mayo de 2012 resolvió inadmitir el cargo fundado en la presunta violación del precedente constitucional en materia de los principios de solidaridad y moralidad administrativa.  Igualmente, resolvió rechazar el cargo fundado en la vulneración del principio de progresividad de los derechos colectivos, al considerar que se estaba ante el fenómeno de la cosa juzgada constitucional sobre ese particular.  Para sustentar esta conclusión, la decisión en comento presentó tanto una síntesis del cargo, como de las razones que llevaban a su rechazo.  Sobre el particular señaló lo siguiente:

 

“2.- De la demanda se deduce que la ciudadana Olga Victoria Flórez Arévalo considera que las normas demandadas, las cuales eliminaron el incentivo de las acciones populares y de grupo, vulneran la Constitución por dos razones: (i) desconocen el precedente establecido en las sentencias C-088 de 2000, y C-459 y C-512 de 2004, cuya ratio decidendi hace parte de la Carta Fundamental, lo que redunda, a la postre, en una contradicción con los principios de solidaridad y moralidad administrativa; y, (ii) van en contravía del PIDESC, que hace parte del bloque de constitucionalidad, por cuanto implican la vulneración del principio de progresividad de los derechos colectivos.

(…)

4.- En relación con el argumento relativo al desconocimiento del principio de progresividad de los derechos colectivos, contrario a lo afirmado por la demandante, el suscrito magistrado sustanciador encuentra que, efectivamente, ha operado el fenómeno de la cosa juzgada, pues precisamente uno de los problemas jurídicos de los cuales se ocupó la Corte en la sentencia C-630 de 2011 fue el siguiente: “¿viola el Congreso de la República el principio de progresividad y la prohibición de regresividad de los derechos sociales, al derogar las normas que establecían un incentivo económico para el actor en las acciones populares (artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998), con lo cual, según se alega, se desestimula la participación ciudadana en defensa de los intereses de la comunidad y de la progresividad de tales derechos sociales, a pesar del amplio margen de configuración normativa del que goza el legislador en un estado social y democrático de derecho?”. La Corte encontró en aquella oportunidad que dicho principio no se veía desconocido con la derogatoria del incentivo económico para la interposición de dichas acciones constitucionales. Lo expuso en los siguientes términos:

 

“[L]a Sala considera que el Congreso no viola el principio de progresividad y el de no regresividad de los derechos sociales, al derogar las normas que establecían un incentivo económico para el actor en las acciones populares (artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998), teniendo en cuenta que no se trata de una medida que obstaculice gravemente el acceso a un nivel de protección del cual gozaban tales derechos y por cuanto la medida propende por mejorar el ejercicio del derecho político en cuestión”.

 

Por esta razón, se considera que respecto de las disposiciones acusadas ha operado la cosa juzgada, comoquiera que la sentencia C-630 de 2011 hizo un pronunciamiento de fondo sobre las mismas y con base en el mismo cargo que esgrime la ciudadana Flórez Arévalo.”

 

2. Según la constancia emitida por la Secretaría General de la Corte, el anterior proveído fue notificado por medio del estado número 081 del 4 de junio de 2012. Del mismo modo, se señaló que dentro del término de ejecutoria del proveído, que corrió los días 5, 6 y 7 de junio, la actora presentó sendos escritos contentivos de recurso de súplica respecto del cargo objeto de rechazo y de subsanación de la demanda frente a la censura que fue inadmitida.

 

3. Mediante auto del 25 de junio de 2012, el magistrado sustanciador rechazó la demanda en cuanto al cargo materia de inicial inadmisión, al considerar que los argumentos planteados en el escrito subsanatorio no se mostraban idóneos para resolver las deficiencias identificadas.  De acuerdo a lo informado por la Secretaría General de la Corte, esta decisión fue notificada mediante el estado número 093 del 27 de junio de 2012, por lo que el término de ejecutoria corrió los días 28 y 29 de junio, y el 3 de julio del mismo año.  La actora presentó recurso de súplica, radicado en la Secretaría General de la Corte el 5 de julio de 2012, esto es, de manera extemporánea.  Por ende, en la parte resolutiva de esta decisión se rechazará esa solicitud por tal motivo, adoptándose decisión de fondo solo respecto del recurso formulado oportunamente.

 

II. EL RECURSO DE SÚPLICA

 

A través de comunicación recibida en la Secretaría de la Corte el 7 de junio de 2012, la demandante formuló recurso de súplica respecto del rechazo del cargo por violación del principio de progresividad de los de 24 de mayo de 2012.  El argumento central para defender la admisibilidad del cargo consistió en señalar que la acusación no estaba dirigida exclusivamente contra lo previsto en la literalidad de la Ley 1425/10, sino también respecto de sus efectos en la dinámica propia de las acciones populares, actividad judicial que en su criterio se ha visto afectada por la eliminación del incentivo a favor del actor popular.  Indica que es por esa razón que el cargo no queda subsumido por los efectos de la cosa juzgada constitucional, predicado de la sentencia C-630/11 que declaró la exequibilidad de los preceptos mencionados de cara al principio de progresividad de los derechos. Agrega que fue por esta razón que solicitó en el libelo que la Corte requiriera “los informes de ingreso de demandas de acciones populares antes y después de la entrada en vigencia de la ley atacada, y aún de la aparición de la Sentencia C-630 de 2011, con el fin de analizar conforme a la justicia material, si en realidad la protección de los derechos colectivos ha significado un retroceso (sic)”

 

Sobre el particular, la recurrente insiste en que la aplicación de la norma acusada trajo como consecuencia la afectación de la exigibilidad judicial de los derechos colectivos, “… mayor que el beneficio obtenido con la eliminación de los incentivos, premisa que implica que la norma impugnada no pase el más simple test de proporcionalidad. Además, pasa por alto que existen otras medidas menos gravosas para evitar el abuso de las acciones populares que eliminar el incentivo, como son reducir el monto de dinero a la mitad obtenido por éste o limitar la legitimación por activa de la acción a un interesado o afectado en cada caso concreto y no a cualquier persona.”

 

III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE

 

Existencia de cosa juzgada constitucional sobre el cargo propuesto y falta de comprobación de los presupuestos para la aplicación de la doctrina del derecho viviente

 

1.  Es un tópico suficientemente definido por la jurisprudencia constitucional, en el ámbito de la admisibilidad de las acciones públicas de inconstitucionalidad, la necesidad de ponderar entre la eficacia del principio pro actione y el cumplimiento de requisitos argumentativos mínimos, que permitan un pronunciamiento de fondo por parte de la Corte. 

 

El fundamento de esta discusión es considerar que el ejercicio de la acción pública es un derecho político de los ciudadanos, en los términos del artículo 40-6 C.P., lo que implica que la Corte está llamada a garantizar su eficacia, para lo cual debe abstenerse de exigir requisitos especialmente gravosos para la admisibilidad de dichas acciones.  Este deber de protección del derecho político a formular acciones públicas de inconstitucionalidad, hace parte de lo que se ha definido por la jurisprudencia como el principio pro actione, el cual “obliga a no proceder con excesivo rigor al examinar los requisitos adjetivos de la demanda  y, en la medida en que sea posible, a preferir una decisión de fondo antes que una inhibitoria, pues esta última podría restringir el derecho de participación ciudadana y frustrar el acceso al recurso judicial efectivo ante la Corte, “dando lugar a una suerte de denegación de justicia constitucional”.^[1] En esa medida, más allá de los errores puramente formales de presentación o de técnica jurídica, el juez constitucional debe dar trámite a las acciones ciudadanas en las que se identifique al menos un cargo de inconstitucionalidad a partir del cual la Corte pueda confrontar la norma legal demandada frente al Estatuto Superior^[2].”^[3]

 

2. No obstante, el ejercicio efectivo de ese derecho no puede entenderse como una prohibición para la exigencia de condiciones a las acciones públicas,  mucho más cuando se trata de requisitos esenciales de admisibilidad, como es el caso de la competencia de la Corte.   Como lo expresó acertadamente el magistrado sustanciador, del artículo 6º del Decreto Ley 2067 de 1991 se colige que esta Corporación no es competente para conocer de normas respecto de los cuales se ha producido el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, más aún cuando se trata de cargos que fueron específicamente decididos por esta Corporación. En el caso analizado, se tiene que en la sentencia C-630/11, la Corte presentó un análisis específico acerca de la compatibilidad entre la Ley 1425/10, que derogó el incentivo a favor del actor popular, y el principio de progresividad de los derechos, estudio transcrito in extenso en la decisión de rechazo del mencionado cargo.

 

Con todo, la demandante acepta este argumento y señala que la acusación se dirige, en realidad, no contra el precepto individualmente considerado, sino sobre la práctica jurídica que evidencia su actual inconstitucionalidad, inexistente al momento que se profirió la sentencia C-630/11.  En otros términos, la actora pretende que en el caso analizado la Corte reconozca que se está ante la presencia de la doctrina del derecho viviente, derivada de la actual hermenéutica judicial de la disposición demandada. Esto en razón que dicha interpretación deriva en el detrimento de la exigibilidad judicial de los derechos colectivos, derivada de la disminución ostensible en la presentación de acciones populares destinadas a la defensa de estos derechos.

 

3.  La jurisprudencia de la Corte ha contemplado la hipótesis según la cual es viable que en determinados eventos el control de constitucionalidad recaiga sobre la interpretación uniforme de una disposición legislativa y no exclusivamente contra la literalidad del texto normativo correspondiente.  Esto debido a que dicha práctica jurídica genera una comprensión estable y extendida del precepto correspondiente, respecto de la cual se puede predicar el control abstracto de constitucionalidad.  Esta fórmula ha sido denominada por la jurisprudencia como la doctrina del derecho viviente.

 

Sobre esta doctrina, la Corte ha enfatizado en su jurisprudencia que “… reconocerle valor jurídico al derecho viviente dentro del juicio de inconstitucionalidad de las leyes, esto es, a la labor interpretativa que de las normas realizan la jurisprudencia y la doctrina, y que determina su margen de aplicación en el contexto social, constituye una garantía de imparcialidad, efectividad y seguridad del examen que realiza la Corte, ya que permite establecer con claridad cuál es el verdadero alcance de la norma examinada, tomando conciencia clara de la regla de derecho que va a ser confrontada con la Constitución Política. Ello, bajo la consideración de que el control de constitucionalidad está llamado a cumplirse sobre el texto de la norma demandada que se encuentra produciendo efectos jurídicos y que es oponible a los destinatarios de la ley, y en ningún caso sobre aquellos contenidos que carecen de eficacia y que son del todo intrascendentes en el mundo del derecho^[4].  || Por otra parte, la doctrina del derecho viviente evita que la Corte Constitucional se pronuncie sobre contenidos normativos eventuales e hipotéticos, al concentrar su atención en el sentido real de los preceptos controlados, lo cual evita el riesgo de declarar inexequibles disposiciones cuyo significado viviente es compatible con la Carta, lo cual representaría un ejercicio inadecuado de sus funciones.^[5]”^[6]

 

Aunque este precedente admite la posibilidad de invocar la existencia del derecho viviente como causal para ejercer el control de constitucionalidad, también la ha revestido de estrictos requisitos de índole fáctico.  Así, ha considerado que para aplicar esa doctrina debe acreditarse que: (i) es consistente, aun cuando no sea idéntica y uniforme, y salvo que resulte abiertamente contradictoria, caso en el cual no puede hablarse de una regla normativa generalmente acogida; (ii) debe estar plenamente consolidada o afianzada, pues una sola opinión doctrinal o una decisión judicial de los órganos de cierre de la respectiva jurisdicción -Corte Suprema de Justicia y Consejo de Estado-, no alcanza a conformar un criterio dominante de interpretación; (iii) debe ser relevante o significativa, en cuanto permita señalar el verdadero espíritu de la norma o determinar sus alcances y efectos. Finalmente, una interpretación judicial que constituya doctrina viviente debe ser ajustada a la Constitución, y en todo caso, corresponde a esta Corporación excluir del ordenamiento jurídico aquellas interpretaciones contrarias al ordenamiento constitucional, aun cuando provengan de una autoridad judicial.^[7]

 

4.  La Sala encuentra que ni la demanda original ni el recurso de súplica planteado cumplen con esos estándares.  En contrario, la ciudadana Flórez Arévalo no identifica una práctica judicial definida, sino que presenta una hipótesis no comprobada, y por ello apenas especulativa, acerca de los presuntos efectos de la aplicación de la Ley 1425/10.  En otras palabras, no demuestra que exista una práctica judicial definida, consolidada y significativa, que permita verificar la mencionada hipótesis, relativa a la afectación de los derechos colectivos, vía disminución de su grado de exigibilidad judicial mediante la acción popular. 

 

Antes bien, la demandante insiste en que debe ser la Corte, a través de un ejercicio probatorio, la que pruebe la hipótesis antes expresada.  Esta conclusión no es aceptable, puesto que en el caso analizado es claro que la demostración sobre la existencia de una práctica judicial definida, constitutiva de derecho viviente, es un asunto que recae no en el análisis de constitucionalidad, sino que es un requisito argumentativo del cargo correspondiente, en cuanto hace parte de las condiciones mínimas de suficiencia para suscitar una duda mínima sobre la exequibilidad del respectivo precepto.

 

En consecuencia, las razones aducidas en el recurso de súplica carecen de la entidad suficiente para enervar los argumentos que llevaron al magistrado sustanciador a rechazar el cargo mencionado.  Por ende, se impone la confirmación del auto objeto de censura.

 

De conformidad con las razones expuestas, la Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales,

 

 

RESUELVE:

 

PRIMERO: RECHAZAR, en razón de haber sido presentado extemporáneamente, el recurso de súplica formulado contra el auto del 25 de junio de 2012, proferido por el magistrado Humberto Antonio Sierra Porto en el proceso de la referencia.

 

SEGUNDO: CONFIRMAR el auto del 31 de mayo de 2012, proferido por el magistrado Humberto Antonio Sierra Porto que, en su numeral cuarto, rechazó la demanda de inconstitucionalidad promovida por la ciudadana Olga Victoria Flórez Arévalo contra los artículos 1° y 2° de la Ley 1425 de 2010 “por medio de la cual se derogan artículos de la Ley 472 de 1998 Acciones Populares y Grupo.”, por el cargo atinente a la vulneración del principio de progresividad.

 

TERCERO: A través de la Secretaría General de la Corte, comuníquese el  contenido de esta decisión a la recurrente, indicándole que contra esta no procede recurso alguno.

 

CUARTO: Ejecutoriada esta decisión, archívese el expediente.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Presidente

 

 

 

MARIA VICTORIA CALLE CORREA

Magistrado

 

 

 

MAURICIO GONZALEZ CUERVO

Magistrado

 

 

 

ADRIANA MARIA GUILLEN ARANGO

Magistrado

 

 

 

JORGE IVAN PALACIO PALACIO

Magistrado

 

 

 

NILSON PINILLA PINILLA

Magistrado

 

 

 

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB

Magistrado

 

 

 

HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO

Magistrado

No interviene

 

 

 

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA

Magistrado

 

 

 

MARGHA VICTORIA SACHICA MENDEZ

Secretaria General