A188-12 Auto 188/12
ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTOS LEGISLATIVOS POR EXCESO EN EJERCICIO DEL PODER DE REFORMA POR PARTE DEL CONGRESO-Competencia de la Corte Constitucional/ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTOS REFORMATORIOS DE LA CONSTITUCION-Competencia de la Corte Constitucional
La jurisprudencia de la Corte, por cerca de una década, ha determinado el marco de la competencia de este Tribunal en materia del control de constitucionalidad de los actos legislativos reformatorios de la Carta Política. Ha considerado ese precedente que si bien la Constitución otorga a la Corte la facultad de escrutar en sede judicial el procedimiento para la formación de dichas reformas, ese concepto no se restringe al estudio del trámite al interior del Congreso, sino que también comprende el análisis jurídico acerca de la competencia de ese órgano para modificar la Constitución, pues dicha competencia es el presupuesto necesario para adelantar el mencionado procedimiento de reforma. Esto en el entendido que, por expreso mandato del Estatuto Superior, el Congreso tiene competencia para reformar la Constitución, lo que excluye la posibilidad que la sustituya por una distinta, a través de la modificación de sus elementos esenciales o definitorios.
CORTE CONSTITUCIONAL-Competencia para pronunciarse sobre exceso del Congreso en ejercicio del poder de reforma constitucional/JUICIO DE SUSTITUCION-Metodología/CONSTITUCION POLITICA-Juicio de sustitución
RECURSO DE SUPLICA CONTRA AUTO QUE RECHAZA DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE REGIMEN DE REGALIAS Y COMPENSACIONES-Revocar y admitir demanda contra Acto Legislativo 5/12 por competencia para asumir cargos de inconstitucionalidad
Referencia: expediente D-9206
Recurso de súplica presentado contra el auto del 19 de julio de 2012, proferido por el magistrado Humberto Antonio Sierra Porto, que rechazó la demanda de inconstitucionalidad presentada por Oscar Mauricio Cruz Ortiz y Alexis Ferley Bohórquez
Magistrado Ponente:
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Bogotá, D.C., quince (15) de agosto de dos mil doce (2012).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial la prevista en el artículo 6º del Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente providencia.
I. ANTECEDENTES
1. Los ciudadanos Oscar Mauricio Cruz Ortiz y Alexis Ferley Bohórquez presentaron demanda de inconstitucionalidad contra el Acto Legislativo 5 de 2011 “por el cual se constituye el sistema general de regalías, se modifican los artículos 360 y 361 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones sobre el régimen de regalías y compensaciones.” Ello con el argumento que el Congreso de la República, al expedir esa reforma constitucional, había incurrido en un vicio de competencia, debido a que sustituyó la Constitución al desnaturalizar los principios de descentralización administrativa y autonomía de las entidades territoriales, que consideran definitorios de la Carta Política.
Una vez repartido el expediente por la Sala Plena, correspondió su sustanciación al magistrado Humberto Antonio Sierra Porto, quien mediante Auto del 19 de julio de 2012 resolvió rechazar la demanda, al considerar que la Corte era incompetente para conocer de la misma. Para sustentar esta conclusión, planteó los argumentos siguientes:
“1.- El numeral 1° del artículo 241 de la Constitución Política, dispone lo siguiente:
“Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones:
“1. Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que promuevan los ciudadanos contra los actos reformatorios de la Constitución, cualquiera que sea su origen, sólo por vicios de procedimiento en su formación.” (negrillas y subraya fuera del texto).
2.- Esta disposición superior hace parte de la Constitución orgánica colombiana y, en consecuencia, tiene la estructura de reglas de competencia[1], pues fijan las distintas atribuciones de la Corte Constitucional como órgano encargado de velar por la integridad de la Carta Política, por lo tanto su alcance y contenido puede ser precisado con ayuda de la interpretación gramatical.
Pues bien, lo que está en discusión es el alcance de la expresión sólo por vicios de procedimiento en su formación, en lo que hace referencia al control de los actos reformatorios de la Carta. Si acudimos a la interpretación gramatical, el adverbio sólo delimita todo el alcance del enunciado normativo examinado, pues excluye cualquier otro defecto distinto de los que constituyan vicios de procedimiento.
Así, esta Corporación sólo tiene competencia para estudiar la constitucionalidad de los actos reformatorios de la Constitución, por las presuntas irregularidades en que haya podido incurrir el legislador en el procedimiento de formación de dichos actos, para lo cual habría que consultar las distintas ritualidades que han de cumplirse con ocasión del trámite de una reforma constitucional, las cuales varían de acuerdo al mecanismo de reforma de que se trate, pero se refieren en general a que se surtan los trámites o etapas previstas por la Constitución y las leyes que sirvan de norma interpuesta de control en estos casos, bien sea la Ley Orgánica del Congreso de la República o la Ley Estatutaria de los Mecanismos de Participación Ciudadana.
3.- De conformidad con lo anterior, el Despacho considera que la Corte Constitucional carece de competencia para conocer una demanda contra un acto reformatorio de la Constitución, en el que se aleguen vicios de competencia del legislador por supuesta sustitución Constitucional, pues como ha sido precisado, la competencia de esta Corporación frente a los actos legislativos, se restringe al examen por vicios de procedimiento en su formación.
4.- En virtud de lo expuesto habrá de darse aplicación a lo dispuesto en el artículo 6º del Decreto 2067 de 1991, de conformidad con el cual “se rechazarán las demandas […] respecto de las cuales [la Corte] sea manifiestamente incompetente”; y, al mismo tiempo, se advertirá a los demandantes que contra lo dispuesto en este auto procede el recurso de súplica ante la Sala Plena de la Corte Constitucional.”
2. Según la constancia emitida por la Secretaría General de la Corte, el anterior proveído fue notificado por medio del estado número 105 del 24 de julio de 2012. Del mismo modo, se señaló que dentro del término de ejecutoria del mismo, que corrió los días 25, 26 y 27 de julio, los actores formularon recurso de súplica contra la anterior decisión.
A través de comunicación recibida en la Secretaría de la Corte el 27 de julio de 2012, los demandantes impetraron recurso de súplica respecto del auto del 19 de julio antes citado. Manifestaron que no era cierto lo sostenido por el magistrado sustanciador, respecto a que la Corte Constitucional solo fuera competente para pronunciarse sobre la constitucionalidad del procedimiento legislativo de los actos reformatorios de la Constitución, entendido exclusivamente como las distintas etapas del trámite al interior del Congreso. En cambio, ponen de presente que la jurisprudencia de la Corte señala que ese ámbito se extiende al análisis de los vicios de competencia de esas reformas, referidos al exceso en que incurre el Congreso cuando sustituye elementos definitorios de la Carta Política. Agregan que tanto la normatividad estatutaria en materia de administración de justicia, como la jurisprudencia de esta Corporación, son unívocos en sostener el carácter vinculante del precedente constitucional, que debe comprenderse como fuente formal de derecho y, en consecuencia, vinculante para el caso analizado.
III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
La Corte Constitucional es competente para conocer de acciones públicas de inconstitucionalidad contra actos legislativos, basadas en el presunto exceso en el ejercicio del poder de reforma por parte del Congreso
1. La jurisprudencia de la Corte, por cerca de una década, ha determinado el marco de la competencia de este Tribunal en materia del control de constitucionalidad de los actos legislativos reformatorios de la Carta Política. Ha considerado ese precedente que si bien la Constitución otorga a la Corte la facultad de escrutar en sede judicial el procedimiento para la formación de dichas reformas, ese concepto no se restringe al estudio del trámite al interior del Congreso, sino que también comprende el análisis jurídico acerca de la competencia de ese órgano para modificar la Constitución, pues dicha competencia es el presupuesto necesario para adelantar el mencionado procedimiento de reforma. Esto en el entendido que, por expreso mandato del Estatuto Superior, el Congreso tiene competencia para reformar la Constitución, lo que excluye la posibilidad que la sustituya por una distinta, a través de la modificación de sus elementos esenciales o definitorios.
Sobre este particular, en la reciente sentencia C-288/12, que estudió la constitucionalidad del Acto Legislativo 3 de 2011 “por el cual se establece el principio de sostenibilidad fiscal”, la Sala Plena expresó los siguientes argumentos, que recopilan la doctrina en materia de la competencia de la Corte para pronunciarse sobre el exceso del Congreso en el ejercicio del poder de reforma constitucional, en especial a través de las conclusiones planteadas, a su vez, en la sentencia C-574/11. Al respecto se expresó lo siguiente:
“Conclusiones sobre la metodología del juicio de sustitución
14. Se ha comprobado en esta sección que a partir de la sentencia C-551/03, primigenia en lo que respecta al juicio de sustitución, la Corte ha proferido distintas sentencias que han llenado de contenido los requisitos para esta modalidad de control de constitucionalidad. La decisión C-574/11, que constituye el precedente más reciente sobre la materia examinada, hizo un completo inventario de esas decisiones y de las reglas jurisprudenciales por ellas fijadas, con base en las cuales fijó un grupo de presupuestos metodológicos sobre el mencionado juicio, que por su especial pertinencia para el presente análisis, son reiterados en este fallo del modo siguiente:
14.1. Por tratarse de una demanda por un vicio formal relacionado con la competencia, la Corte tiene que verificar que no se haya sobrepasado el término de caducidad de un año establecido en los artículos 242-3 C.P. e inciso final del artículo 379 C.P., y que la competencia en el análisis de la demanda estará únicamente determinada por los cargos establecidos en ella.
14.2. El juicio de sustitución no es un juicio de intangibilidad ni tampoco un juicio de un contenido material de la Constitución, ya que el juicio de sustitución no tiene por objeto constatar una contradicción entre normas, como sucede típicamente en el control material ordinario, ni verificar si se presenta la violación de un principio o regla intocable, como sucede en el juicio de intangibilidad. Por tal razón, la Corte debe comprobar que este elemento esencial es irreductible a un artículo de la Constitución o un límite material intocable por el poder de reforma, lo cual supone evitar que el juicio derive en un control de violación de algo supuestamente intangible, lo cual no le compete a la Corte.
14.3. El concepto de sustitución no es un tópico completo, acabado o definitivamente agotado que permita identificar el conjunto total de hipótesis que lo caracterizan, puesto que las situaciones concretas estudiadas por la Corte solo le han permitido sentar unas premisas para avanzar en la difícil tarea de precisar los contornos de ese límite competencial al poder de reforma constitucional. En este sentido se trata de un control de tipo inductivo y no deductivo, porque la Corte analizará en cada caso concreto si el principio estructural fue sustituido, pero al mismo tiempo el precedente en torno a la definición del principio servirá para resolver si se presentó o no la sustitución de la Constitución en casos posteriores.
14.4. La sustitución de la Constitución puede ser total, parcial, temporal o definitiva. En todos los casos se debe analizar si la sustitución es de tal magnitud que se ha producido un cambio o reemplazo de la Constitución existente.
14.5. Para determinar si la Constitución fue sustituida por otra, parcial, total, transitoria o permanentemente, se debe realizar el juicio de sustitución, fundado en dos premisas y una conclusión. En primer lugar, la premisa mayor (i) en donde se aprecia si la reforma introduce un nuevo elemento esencial a la Constitución; en segundo término la premisa menor (ii) en donde se analiza si este nuevo elemento esencial reemplaza al originalmente adoptado por el constituyente y, finalmente, la síntesis (iii) en donde se compara el nuevo principio con el anterior para verificar, no si son distintos, lo cual siempre ocurrirá, sino si son opuestos o integralmente diferentes, al punto que resulten incompatibles.
14.6. Para la verificación del cumplimiento de la premisa mayor la Corte debe comprobar, a través de una lectura transversal e integral de la Constitución, si dicho elemento que se establece como sustituido es un elemento estructural o axial de la Constitución. Este elemento estructural puede estar reflejado o contenido en varios artículos de la Constitución o en elementos del bloque de constitucionalidad, que se pueden determinar a través del análisis histórico o sistemático de la Constitución. Para construir dicha premisa es necesario para el demandante en su acción y para la Corte en su estudio: (i) enunciar con suma claridad cuál es dicho elemento, (ii) señalar a partir de múltiples referentes normativos cuáles son sus especificidades en la Carta Política y (iii) mostrar por qué es esencial y definitorio de la identidad de la Constitución integralmente considerada.
14.7. Mediante el llamado test de la eficacia el juez constitucional puede comprobar: (i) si las normas constitucionales a reformar siguen siendo las mismas antes y después de la reforma, porque si las normas después de la revisión resultan ser idénticas, entonces no ha existido reforma constitucional, sino que se ha encubierto con el ropaje de la reforma una decisión política singular, (ii) que el cambio no dio lugar a que se establecieran normas ad hoc o particulares, y (iii) que no se hayan sustituido tácitamente a través de la reforma otros principios estructurales de la Constitución, dando lugar al fraude de la misma.
14.8. Teniendo en cuenta lo anterior se puede afirmar que dentro de la clasificación de los límites al poder de reforma constitucional, la Corte Constitucional, a través de la teoría de la inconstitucionalidad por sustitución, ha reconocido que existen unos límites intrínsecos al poder de reforma, ya que estos se encuentran reflejados en la Constitución misma o en los elementos del bloque de constitucionalidad. Sin embargo, estos límites intrínsecos al poder de reforma no deben confundirse con elementos intangibles ni inmanentes, como en las Constituciones que establecen cláusulas de intangibilidad expresas o cláusulas pétreas, ya que el análisis de sustitución que se realiza a través de la metodología planteada en la jurisprudencia descrita tiene como finalidad comprobar que se produjo evidentemente una sustitución de la Constitución so pretexto de la reforma. Esta sustitución como se ha dicho, puede ser total, parcial, temporal o permanente y se refiere a principios estructurales o axiales que hacen parte de la arquitectura constitucional de la Carta Política.”
2. De acuerdo con las consideraciones expuestas, la Sala advierte que las razones utilizadas por el magistrado sustanciador para rechazar la demanda se oponen al precedente planteado, que de manera consolidada y estable ha interpretado las normas constitucionales pertinentes, en el sentido que la Corte es competente para asumir cargos de inconstitucionalidad contra los actos legislativos, fundados en el presunto exceso del Congreso en el ejercicio del poder de reforma de la Carta Política. Por ende, el Pleno concluye que dichos argumentos no son hábiles para sustentar el rechazo de la demanda de la referencia, por lo que se dispondrá su admisión.
De conformidad con las razones expuestas, la Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales,
RESUELVE:
PRIMERO: REVOCAR el auto del 19 de julio de 2012, que rechazó la demanda de inconstitucionalidad de la referencia.
SEGUNDO: En consecuencia, DISPONER que el magistrado Humberto Antonio Sierra Porto admita la demanda presentada por los ciudadanos Oscar Mauricio Cruz Holguín y Alexis Ferley Bohórquez contra el Acto Legislativo 5 de 2011 “por el cual se constituye el sistema general de regalías, se modifican los artículos 360 y 361 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones sobre el régimen de regalías y compensaciones.”
TERCERO: A través de la Secretaría General de la Corte, COMUNICAR el contenido de esta decisión a los recurrentes, indicándole que contra esta no procede recurso alguno.
CUARTO: Ejecutoriada esta decisión y por intermedio de la Secretaría General de la Corte, REMITIR el expediente al despacho del magistrado sustanciador, a efectos que admita la demandada mencionada y continúe con el trámite previsto en el Decreto Ley 2067 de 1991.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Presidente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
ADRIANA MARÍA GUILLÉN ARANGO
Magistrada
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
Con aclaración de voto
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
No interviene
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Esta clasificación es propuesta por J.J. GÓMEZ CANOTILHO, Direito constitucional e Teoria da Constitucao, Coimbra, Livreria Almedina, 1998, pp. 1041 y ss.