Auto 220/12

 

 

ACCION DE TUTELA CONTRA LA ALCALDIA MUNICIPAL DE FACATATIVA-Nulidad de todo lo actuado por cuanto funcionaria carecía de facultad para actuar dentro del proceso

 

CONTRATO REALIDAD-Elementos

 

IMPUGNACION FALLO DE TUTELA-Derecho constitucional

 

La impugnación de las providencias de tutela constituye un derecho de rango constitucional, a través del cual se busca que el superior jerárquico de la autoridad judicial que realizó el pronunciamiento, evalúe nuevamente los argumentos debatidos y adopte una decisión definitiva, ya sea confirmando o revocando la sentencia de primera instancia

 

REPRESENTACION JUDICIAL DE LAS ENTIDADES PUBLICAS-Reiteración de jurisprudencia

 

 

 

Referencia: expediente T- 3.470.556

 

Demandante: Ernestina Vaca de Castillo

 

Demandado: Alcaldía Municipal de Facatativá

 

Magistrado Ponente:

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

 

 

Bogotá, D.C. veintiséis (26) de septiembre de dos mil doce (2012)

 

 

La Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio y Nilson Elías Pinilla Pinilla, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha pronunciado el siguiente,

 

AUTO

 

En la revisión del fallo de tutela proferido por el Juzgado Civil Municipal de Facatativá, el 11 de abril de 2012, dentro del trámite de la acción constitucional promovida por la señora Ernestina Vaca de Castillo contra la Alcaldía Municipal de Facatativá.

 

El presente expediente fue escogido para revisión por medio de auto del 23 de mayo de 2012, por la Sala de Selección número Cinco y repartido a la Sala Cuarta de Revisión.

 

I.      ANTECEDENTES

 

1.                La solicitud

 

El 21 de marzo de 2011, la señora Ernestina Vaca de Castillo interpuso acción de tutela para que le fueran protegidos sus derechos fundamentales al mínimo vital, a la seguridad social, al trabajo, entre otros, presuntamente vulnerados por la Alcaldía Municipal de Facatativá, al negarse a diligenciar el formulario de Registro de Afiliación al  Sistema General de Pensiones.

 

2.     Reseña fáctica

 

La accionante los narra, en síntesis, así:

 

1.     Estuvo vinculada con la Alcaldía Municipal de Facatativá desde el 1° de Enero de 1995, a través de un contrato de prestación de servicios. Este contrato fue prorrogado en 10 ocasiones, finalizando el 20 de abril de 1998.

2.     Se desempeñó como Auxiliar de Enfermería en el Centro de Salud Los Molinos.

3.     A su juicio, no obstante estuvo vinculada a la entidad accionada a través de varios contratos de prestación de servicios, durante la ejecución de los mismos se configuraron los supuestos fácticos que dan lugar a una relación laboral.

4.     Ante la imposibilidad de seguir cotizando en el régimen de prima media con prestación definida como dependiente por haber cumplido la edad de retiro forzoso, solicitó al Instituto de Seguros Sociales la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez.

5.     En respuesta a su petición, el ISS le informó que debía allegar por cada empleador el registro de afiliación al Sistema General de Pensiones.

6.     Con fundamento en lo anterior, en ejercicio del derecho de petición, solicitó a la Alcaldía Municipal de Facatativá que diligenciara el formulario de afiliación al Sistema General de Pensiones con el fin de obtener el registro de afiliación, lo cual le fue negado bajo el fundamento de que su vinculación con dicha entidad estuvo regida por un contrato de prestación de servicios y no, por una relación laboral.

 

3.     Trámite procesal y oposición de la demanda

 

1.     El Juzgado Civil Municipal de Facatativá, mediante proveído del 28 de marzo de 2012, admitió la demanda y corrió traslado a la entidad accionada para que ejerciera su defensa.

2.     Dentro de la oportunidad procesal correspondiente, la Alcaldía Municipal de Facatativá, se pronunció sobre los supuestos de hecho expuestos en el escrito de tutela y al respecto manifestó que la vinculación de la señora Ernestina Vaca de Castillo, con dicha entidad, estuvo enmarcada dentro de un contrato de prestación de servicios. Afirmó, que aunque la contratista cumpliera con algún horario o ejecutara las labores en las instalaciones del contratante, ello no implica el surgimiento de una relación laboral. Por otro lado, expuso que no era cierto que la accionante devengara un salario, pues esta nunca fue incluida en la nómina de la alcaldía. Finalmente, adujo que la demandante no acudió en el momento oportuno a la jurisdicción competente para dirimir esta controversia.

 

4.     Decisión judicial que se revisa

 

1.     El día 11 de abril de 2012, el Juzgado Civil Municipal de Facatativá, decidió amparar los derechos constitucionales fundamentales al trabajo en conexidad con el mínimo vital y a la seguridad social de la señora Ernestina Vaca de Castillo, al considerar que “del acervo probatorio se desprenden que se dan los elementos del contrato realidad, cuales son prestación personal de servicio, subordinación y remuneración como contraprestación del mismo”. En consecuencia, ordenó al representante legal de la Alcaldía Municipal de Facatativá, que en el término perentorio de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación de la presente decisión, realizara todos los aportes pensionales ante el Instituto de Seguros Sociales, bajo el régimen de prima media con prestación definida a favor de la accionante.

2.     La parte accionada, al conocer la decisión del a quo, decidió impugnar dicho fallo mediante escrito presentado el 17 de abril de 2012.

3.     El Juzgado Primero Civil del Circuito de Facatativá, mediante proveído del 23 de abril 2012, resolvió no dar trámite a la impugnación interpuesta, por considerar que la Jefe de la Oficina Jurídica de la Alcadía Municipal de Facatativá carecía de facultad para actuar dentro del proceso.

El Juzgado Primero Civil del Circuito de Facatativá, sustentó dicha decisión bajo las siguientes consideraciones:

 

“Revisada la actuación procesal, se observa que la abogada del Municipio carece de facultad (poder) para actuar dentro del presente proceso, razón suficiente para no atender la petición de impugnación contra la sentencia proferida por la señora Juez Civil Municipal de la localidad.

 

La profesional manifiesta en su escrito de contestación de demanda y de impugnación que actúa de acuerdo con las facultades conferidas en el Decreto 135 de 2009.

 

El mencionado decreto nada tiene que ver con las facultades para actuar en la presente acción de tutela, el cual es del siguiente tenor:

 

Decreto 135 de 2009: “ Por el cual se reglamenta el acuerdo 325 de 2008, por medio del cual se asimila el estrato uno (1) para los predios donde funcionen hogares comunitarios y sustitutos legalmente autorizados en lo relacionado con el cobro de servicios públicos domiciliarios de energía eléctrica y gas natural. ”.

 

5.     Actuaciones y pruebas en sede de revisión

 

1.     El día 8 de agosto de 2012, previa solicitud telefónica efectuada por el despacho, la señora Ernestina Vaca de Castillo, allegó a esta Corporación copia del Oficio SCA-0113 del 15 de mayo 2012, por medio del cual se dio cumplimiento a la orden proferida por el Juzgado Civil Municipal de Facatativá. Así mismo, adjuntó copia del comprobante de egreso en el que consta que la Alcaldía Municipal de Facatativá realizó el pago por concepto de liquidación de aportes patronales en pensión por un valor de $ 8.967.016.00 a la señora Vaca de Castillo.

 

2.     El día 14 de agosto de 2012, fue remitido a esta Corporación el Oficio No. 246 con fecha 15 de mayo de 2012 proveniente del Juzgado Primero Civil del Circuito de Facatativá, en el que se adjunta el recurso de reposición presentado por la Jefe de la Oficina Jurídica de la Alcaldía Municipal de Facatativá, contra el auto del 23 de abril de 2012, por el cual el Juzgado Primero Civil del Circuito de Facatativá, resolvió no dar trámite a la impugnación interpuesta, argumentando lo siguiente:  

 

“Se hace necesario advertir que en tratándose de una acción constitucional de tutela, la doctrina constitucional ha señalado su carácter de orfandad de ritualidades para efectos de comparecer ante el Juez Constitucional, en atención al núcleo esencial de prevalencia de lo sustancial sobre lo meramente formal inherente al derecho del Debido Proceso...”

(…)

“..... Máxime que en atención al principio constitucional de buena fe era deber del ad quem constitucional tener por cierta y probada la calidad de la suscrita como mandataria de la entidad territorial.”

 

“Dicho acto administrativo, Decreto Municipal 135 de 2009 (subrayado fuera del texto) delega, entre otros, a la Jefe de la Oficina Jurídica (funcionaria de la Entidad, calidad que se indica en el encabezado del escrito de la impugnación), la facultad de contestar acciones constitucionales que contra esta entidad territorial se impetren, tales como acciones de tutela y por ello no se requiere de poder con las formalidades propias de la defensa judicial a abogados externos. Y con todo respeto por lógica, no le era aplicable el Decreto Distrital 135 de 2009 (subrayado fuera del texto) expedido por el Alcalde Mayor de Bogotá D.C., que se tuvo en cuenta para la decisión final.”

 

II.               CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

1.     Competencia

 

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 y 241 de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, la Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir la acción de tutela de la referencia.

 

2.     Alcance del presente pronunciamiento

 

De acuerdo con la situación fáctica anteriormente descrita, advierte la Sala que, en el presente caso, se debe declarar la nulidad de todo lo actuado en el trámite de la acción de tutela, a partir de la providencia mediante la cual se decidió no dar trámite a la impugnación formulada por la Jefe de la Oficina Jurídica de la Alcaldía Municipal de Facatativá; en razón de que la mencionada funcionaria carecía de facultad para actuar dentro de dicho proceso.

 

3.     Impugnación del fallo de tutela

 

La impugnación del fallo de tutela, ha sido concebida como la oportunidad procesal para controvertir las decisiones adoptadas por los jueces de primera instancia ante el superior jerárquico, para que éste las revise y adopte una decisión definitiva ya sea, avalándolas o revocándolas.

 

Esta Corporación ha señalado que la impugnación es parte del trámite de la acción de tutela y, a su vez, es un derecho constitucional reconocido en el artículo 86 de la Constitución Política, en el cual se dispone que el fallo proferido por el juez de primera instancia “podrá impugnarse ante el juez competente y, en todo caso éste lo remitirá a la Corte Constitucional para su eventual revisión.”

 

Al respecto, este Tribunal ha señalado que “la impugnación de las providencias de tutela constituye un derecho de raigambre constitucional, a través del cual se pretende que el superior jerárquico de la autoridad judicial que emitió el pronunciamiento, evalúe nuevamente los argumentos debatidos y adopte una decisión definitiva, ya sea confirmando o revocando la sentencia de primera instancia.”^[1]

 

En desarrollo del precepto constitucional mencionado, el Decreto 2591 de 1991 en los  artículos 31 y 32 disponen:  

 

“ARTÍCULO 31. IMPUGNACIÓN DEL FALLO. Dentro de los tres días siguientes a su notificación el fallo podrá ser impugnado por el Defensor del Pueblo, el solicitante, la autoridad pública o el representante del órgano correspondiente, sin perjuicio de su cumplimiento inmediato.

 

Los fallos que no sean impugnados serán enviados al día siguiente a la Corte Constitucional para su revisión.”

 

“ARTICULO 32. TRÁMITE DE LA IMPUGNACIÓN. Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente.

 

El juez que conozca de la impugnación, estudiará el contenido de la misma, cotejándola con el acervo probatorio y con el fallo. El juez, de oficio o a petición de parte, podrá solicitar informes y ordenar la práctica de pruebas y proferirá el fallo dentro de los 20 días siguientes a la recepción del expediente. Si a su juicio, el fallo carece de fundamento, procederá a revocarlo, lo cual comunicará de inmediato. Si encuentra el fallo ajustado a derecho, lo confirmará. En ambos casos, dentro de los diez días siguientes a la ejecutoria del fallo de segunda instancia, el juez remitirá el expediente a la Corte Constitucional, para su eventual revisión.”

 

Teniendo en cuenta que el trámite de impugnación se rige por normas imperativas, de carácter constitucional, y obligatorias para el juez, se ha reiterado que el desconocimiento del derecho de impugnación implica la vulneración al debido proceso y al principio de la doble de instancia y, por tanto, su desconocimiento genera nulidad. En este sentido, el juez constitucional no puede proceder a negarlo, pues, como lo ha reiterado esta Corporación en distintas ocasiones: “La negativa de trámite a la impugnación se constituye, en sí misma, en una flagrante violación de los derechos de acceso a la administración de justicia (art. 229 de la Constitución), debido proceso (art. 29 Ibidem), y petición (art. 23), lo cual representa franco desconocimiento de los principios de justicia e igualdad invocados en el Preámbulo de la Constitución Política y de los postulados que plasman sus artículos 1º (respeto de la dignidad humana), 2º (garantía de la efectividad de los derechos constitucionales como fin esencial del Estado) y 5º (reconocimiento constitucional de los derechos individuales de la persona sin discriminación alguna), fuera de la ostensible vulneración del artículo 86 Constitucional.”^[2]

 

Conforme con el principio de informalidad que rige la acción de tutela, y en concordancia con lo dispuesto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, esta Corporación ha determinado que el único requisito de procedibilidad para el trámite de impugnación, es que ésta se haya presentado dentro del término legalmente estipulado para ello, sin que se pueda exigir el cumplimiento de alguna otra formalidad. De esta manera, se da aplicación y se garantiza el derecho constitucional de defensa, se imparte una correcta administración de justicia y se asegura el principio de la doble instancia.^[3]

 

4.     La representación judicial de las Entidades Públicas

 

Ahora bien, en relación con la representación judicial de las entidades públicas, esta Corporación ha señalado, de manera reiterada y uniforme, que en virtud del principio de informalidad que orienta el trámite de la acción constitucional, aquella no siempre debe ejercerse por su representante legal, sino también, por funcionarios de la entidad cuando así lo dispongan las normas que definan su estructura^[4]. Así por ejemplo, en la mayoría de los casos, dicha función se asigna al jefe de la oficina jurídica de la misma.

 

En Sentencia T-471 de 2001^[5], la Corte desestimó el alegato que en ese proceso había formulado la parte demandante conforme al cual la impugnación presentada por el Jefe de la Oficina Jurídica de la Entidad demandada no podía tramitarse, por cuanto, no obraba en el expediente poder conferido por el representante legal de la misma. Así, quien suscribió el recurso, carecía de interés legítimo y del derecho de postulación. La Corte en esa oportunidad avaló la decisión del juez de segunda instancia, que le dio trámite al recurso, al considerar que la demandada podía actuar a través de sus funcionarios y que en ese caso, lo había hecho por medio del Jefe de la Oficina Jurídica, funcionario que tenía competencia para el efecto. En esa oportunidad, la Corte reiteró la jurisprudencia conforme a la cual la defensa de las entidades públicas en los procesos de tutela puede adelantarse por  funcionarios de la entidad con independencia de que tengan o no la representación legal de la institución.

 

En conclusión, en el caso de la representación judicial de las entidades públicas dentro del trámite de una acción de tutela, puede ser también ejercida por funcionarios de la entidad que se encuentren facultados de acuerdo con la normatividad que regula su estructura.

 

5.     Caso concreto

 

En el expediente se constata que en el trámite de la acción constitucional promovida por la señora Ernestina Vaca de Castillo, el Juzgado Civil Municipal de Facatativá, profirió la decisión de primera instancia, el 11 de abril de 2012, la cual fue notificada a las partes el 12 del mismo mes y año.

 

En cumplimiento del artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, la Alcaldía Municipal de Facatativá, a través de la Jefe de la Oficina Jurídica de la entidad, impugnó la decisión proferida en primera instancia, el 17 de abril de abril de 2012.

 

En el caso concreto, se tiene que según el artículo 1° del Decreto 135 de 2009 “MEDIANTE EL CUAL SE DELEGAN FUNCIONES EN LOS SECRETARIOS DE DESPACHO Y JEFES DE OFICINA JURÍDICA DE LA ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL DE FACATATIVÁ, CUNDINAMARCA.” se establece:

 

“DELÉGASE en los secretarios de Despacho y el Jefe de la Oficina Jurídica del municipio de Facatativá, la facultad de contestar las acciones constitucionales que contra esta entidad territorial se impetren, tales como acciones de tutela, acciones populares y de grupo y cualquiera otra de naturaleza judicial o administrativa, y hacerse parte en ella, siempre que el asunto que las origine, corresponda con las competencias funcionales señaladas a cada uno de los funcionarios delegatarios.”

 

Estima la Sala que, si bien la Jefe de la Oficina Jurídica de la alcaldía demandada, además, de hacer mención en el escrito de impugnación de la normatividad que la facultaba para actuar, debió adjuntar una copia de la Resolución de nombramiento y una referencia de las funciones de representación judicial que de acuerdo con el Decreto Municipal 135 de 2009 le corresponden, el Juzgado Primero Civil del Circuito de Facatativa, al no dar trámite al recurso interpuesto, desconoció que el mecanismo de amparo constitucional está regido por el principio de informalidad y que la prevalencia del derecho sustancial le exigía una especial atención y diligencia para que en ejercicio de los poderes que la ley le confiere, subsanara la duda observada con el fin de permitir que se surtiese la instancia de la impugnación, a objeto de darle cabal aplicación al principio de la buena fe, el cual en este caso, lo mínimo que imponía era darle credibilidad al dicho de la Jefe de la Oficina Jurídica en cuanto a que estaba revestida de la facultad de representación que alegan.

 

Dicho en otros términos, el Juzgado Primero Civil del Circuito de Facatativa, antes de rechazar la impugnación debió, por lo menos,  solicitar a dicha funcionaria que en un término perentorio acreditase la condición en la que actuaba, con el fin de asegurar la efectividad del derecho de defensa, buena fe, impartir una correcta administración de justicia, y en todo caso, garantizar el principio de la doble instancia.  

 

Esta Corporación ha analizado en distintas ocasiones^[6] las consecuencias jurídicas cuando se incurre en una pretermisión de instancia, resolviendo que, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 4° del Decreto 306 de 1992^[7], en dichos casos se genera nulidad procesal según lo dispuesto en el numeral 3 del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil.

 

Con fundamento en lo expuesto, se ha configurado en este caso, respecto de la Alcaldía Municipal de Facatativá una pretermisión de instancia que deriva en una nulidad procesal insaneable en sede de revisión. En consecuencia, la Sala declarará la nulidad de lo actuado a partir del Auto del 23 de abril de 2012, y ordenará la devolución del expediente al Juzgado Primero Civil del Circuito de Facatativá, para que proceda a tramitar y resolver la impugnación contra el fallo de primer grado, interpuesta por la Jefe de  la Oficina de la Alcaldía Municipal de Facatativá^[8].

 

III.           DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo, y por mandato de la Constitución.

 

 

RESUELVE

 

 

 Primero: DECLARAR la nulidad de todo lo actuado, en este proceso de tutela, a partir del Auto del 23 de abril de 2012, mediante el cual se resolvió no dar trámite a la impugnación formulada por la Jefe de la Oficina Jurídica de la Alcaldía Municipal de Facatativá contra el fallo de primera instancia  y ordenó el envío del expediente a la Corte Constitucional. 

 Segundo: ORDENAR, en consecuencia, la devolución del expediente al Juzgado Primero Civil del Circuito de Facatativá, para que tramite y resuelva la impugnación formulada por la Jefe de la Oficina Jurídica de la Alcaldía Municipal de Facatativa, contra la sentencia de primer grado, proferida por el Juzgado Civil Municipal de la mencionada localidad.

 

Tercero-. La sentencia que sobre la demanda de tutela profiera el Juzgado Primero Civil del Circuito de Facatativá, se enviará a la Corte Constitucional para su eventual revisión, tal como lo disponen los artículos 86 de la Constitución y 32 del Decreto 2591 de 1991.

 

Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.

 

 

 

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Magistrado

 

 

 

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO

Magistrado

 

 

 

NILSON ELÍAS PINILLA PINILLA

Magistrado

 

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO

Secretaria General