Auto 244/12

 

 

SOLICITUD DE NULIDAD SENTENCIA DE REVISION DE TUTELA-Competencia de la Sala Plena de la Corte Constitucional

SOLICITUD DE NULIDAD CONTRA SENTENCIAS PROFERIDAS POR SALAS DE REVISION-Requisitos de procedibilidad

SOLICITUD DE NULIDAD SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Requisitos de legitimidad y oportunidad

NULIDAD CONTRA SENTENCIAS PROFERIDAS POR SALAS DE REVISION-Reiteración de jurisprudencia

NULIDAD DE SENTENCIAS PROFERIDAS POR SALA PLENA-Constituyen un cambio del precedente judicial

VICIO DE CAMBIO IRREGULAR DE JURISPRUDENCIA-Alcance

 

 

Referencia: Solicitud de nulidad parcial de la sentencia SU-917 de 2010, proferida por la Sala Plena de la Corte Constitucional.

 

Expediente: T-2190768

 

Magistrado Ponente:

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO

 

 

Bogotá, D.C., dieciocho (18) de octubre de 2012.

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, dicta el siguiente:

 

AUTO

 

Mediante el cual resuelve la solicitud de nulidad presentada por el señor Libardo de Jesús Mora Medina, en su calidad de accionante dentro del expediente T-2190768, contra el ordinal decimoquinto de la parte resolutiva de la sentencia SU-917 de 2010, proferida por la Sala Plena de esta Corporación.

 

I.                  ANTECEDENTES

 

En la sentencia SU-917 de 2010 esta Corporación revisó varios fallos de tutela previamente acumulados, referidos a la vulneración de varios derechos fundamentales debido a la desvinculación mediante actos administrativos no motivados de servidores públicos nombrados provisionalmente. A continuación, clasificados en cinco etapas, se reseñan los hechos que antecedieron la expedición del referido fallo, en lo que se refiere al caso específico del señor Libardo de Jesús Mora Medina:

 

1.- Nombramiento y desvinculación del cargo

 

-         Mediante nombramiento en provisionalidad, el señor Libardo de Jesús Mora Medina fue vinculado a la Fiscalía General de la Nación en el cargo de fiscal delegado ante los jueces penales del circuito especializado de Bogotá durante cerca de nueve (9) años, desde el 3 de noviembre de 1994 hasta el 15 de abril de 2003.

 

-         El demandante fue declarado insubsistente mediante la resolución 0-0813 del 15 de abril de 2003, sin que el respectivo acto fuese motivado. 

 

2.- Acción de nulidad y restablecimiento del derecho

-         En contra de la resolución que declaró la insubsistencia se interpuso una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, por ilegalidad en su objeto, vicios de procedimiento, falta de motivación y desviación de poder.

 

-         La demanda fue resuelta por el juzgado 10 administrativo de Bogotá, mediante sentencia del 8 de octubre de 2007^[1]. Amparado en amplia jurisprudencia del Consejo de Estado, la providencia niega las pretensiones de la demanda con el argumento de que las insubsistencias de este tipo de nombramientos no requieren de motivación^[2]. Aunque advierte algunos fallos de la Corte Constitucional que sostienen la tesis contraria,  afirmó que “las sentencias de tutela no son normas de obligatorio acatamiento, sino pautas que sirven a los jueces para adoptar sus decisiones, salvo las sentencias de tutela unificadoras y para casos idénticos a los resueltos por la máxima corporación constitucional. Las demás sentencias de tutela tienen efectos interpartes”.

 

-         La sentencia fue impugnada ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección segunda – subsección B), corporación que confirmó la decisión de primera instancia mediante providencia del 14 de marzo de 2008^[3]. Siguiendo su misma línea argumentativa y nuevamente apoyado en jurisprudencia del Consejo del Estado^[4], sostuvo que los nombramientos en provisionalidad no confieren “ningún tipo de estabilidad o fuero en el cargo (…)”, por lo que “al no encontrarse [el actor] en carrera administrativa, no podía ser calificado su desempeño laboral y en consecuencia el acto no debía ser motivado”. Como justificación complementaria afirma que la demanda sustentó la pretensión de nulidad en un supuesto vicio de desviación de poder que nunca fue demostrado. 

 

3.- Primera acción de tutela: vulneración de derechos por parte de las instancias judiciales que decidieron la acción de nulidad y restablecimiento del derecho

 

-         El peticionario promovió una acción de tutela contra las decisiones de la jurisdicción de lo contencioso administrativo señaladas anteriormente, por vulneración de los derechos al debido proceso, acceso a la justicia, igualdad y estabilidad laboral. Para tal efecto, en la solicitud se reseñan algunas sentencias de la Corte Constitucional en las que se exige la motivación de los actos de desvinculación de funcionarios nombrados provisionalmente^[5].

 

-         En la sentencia proferida el 26 de junio de 2008, la Sección Segunda del Consejo de Estado declaró la improcedencia de la acción en primera instancia^[6].

 

Para justificar el fallo sostuvo que de manera excepcional es posible controvertir providencias judiciales mediante la acción de tutela por violación del precedente, pero que para ello se requiere que la respectiva decisión desconozca efectivamente la jurisprudencia vigente y que además omita expresar las razones de este alejamiento. Advierte que en el caso particular las sentencias proferidas por el juzgado y por el tribunal administrativo no sólo no se apartan de las reglas sentadas por el órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (el Consejo de Estado), sino que además contienen una argumentación clara y precisa que justifica adecuadamente el sentido de la decisión; si bien es cierto que la providencia difiere de las pautas interpretativas de la Corte Constitucional en materia de motivación de los actos de retiro de empleados provisionales, en modo alguno existe una actuación arbitraria o irregular, por cuanto frente a una disparidad de criterios entre tales Corporaciones, las providencias se limitaron a decidir en el marco de su autonomía funcional y sin desconocer los derechos y garantías constitucionales.

 

Como argumento adicional  sostuvo la improcedencia de la acción de tutela por la existencia de otro mecanismo de defensa judicial, “que en este caso constituyó la vía ordinaria debida y suficientemente agotada por el actor”.

 

-         Una vez presentada la impugnación contra el fallo de primera instancia ante la Sección Cuarta del Consejo de Estado, éste es confirmado en providencia del 27 de agosto del mismo año, a partir de la tesis de la improcedencia absoluta de la tutela contra providencias judiciales, incluso en las hipótesis en que se configure una vía de hecho^[7].

 

La decisión se apoya en tres (3) argumentos. Por un lado se sustenta en la jurisprudencia de este Tribunal; en este sentido afirma que si bien el artículo 86 de la Constitución Política dispone que la acción procede contra las acciones y omisiones de todas las autoridades públicas, dentro de las cuales se encuentran comprendidas las que tienen un origen judicial, ha sido la propia Corte Constitucional la que mediante las sentencias C-543/92 y C-590/05 ha negado tal posibilidad, al declarar en aquella la inconstitucionalidad de la disposición legal que consagraba la tutela contra actos judiciales, y al no contemplar en la parte resolutiva de esta última su procedencia excepcional. 

 

Por otro lado, sostiene que la tutela contra sentencias de tutela únicamente sería viable si expresamente el sistema jurídico contemplara tal posibilidad. Por tal motivo, advierte que su postulación no es más que el resultado de una “importación” acrítica de instituciones foráneas, como el amparo mexicano.

 

Finalmente, evalúa la institución desde su implementación práctica. En este contexto afirma que controvertir decisiones que han sido el resultado de un largo, complejo y especializado proceso judicial, mediante un procedimiento breve y sumario, ha terminado por vulnerar los derechos fundamentales que se pretenden garantizar a través de la tutela. De igual modo, sostiene que hacer depender la procedencia de la acción de apreciaciones y calificaciones subjetivas, caprichosas  y arbitrarias como “errores protuberantes y groseros”, ha conducido en la práctica a su uso indiscriminado e irracional, y en últimas a la negación de las bases mismas sobre las cuales se asienta la organización política, como la independencia judicial y la sujeción de los jueces al ordenamiento jurídico.

 

-         La sentencia del Consejo de Estado fue remitida a la Corte Constitucional, pero no fue seleccionada para revisión por esta Corporación.

 

4.- Segunda acción de tutela: Solicitud de protección incoada contra las sentencias de tutela proferidas por el Consejo de Estado.

 

-         El actor promovió el amparo de sus derechos en contra de las decisiones judiciales que resolvieron la acción de tutela anterior. En la respectiva demanda alegó la existencia de una “vía de hecho” por la violación del precedente fijado por la Corte Constitucional en materia de motivación de los actos de desvinculación del personal nombrado en provisionalidad en cargos de carrera.

 

-         En auto del 27 de octubre de 2008, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca declaró la nulidad de todo lo actuado en el proceso judicial, por cuanto a la luz del decreto 1382 de 2000, la competencia para resolver las acciones de tutela en contra de las sentencias proferidas por el Consejo de Estado como órgano de cierre en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, corresponde a la propia corporación judicial y no al Consejo de la Judicatura. En consecuencia con ello, remitió el expediente a dicha entidad.

 

-         Mediante sentencia del 13 de noviembre de 2008, la Sección Quinta del Consejo de Estado negó el amparo. Fundado en el decreto 2591 de 1991 y en la jurisprudencia de la Corte Constitucional, reitera la improcedencia general de las acciones de tutela que controvierten decisiones judiciales, y específicamente sentencias de tutela.

 

-         La providencia fue remitida a la Corte Constitucional. Mediante auto del 10 de marzo de 2009 fue seleccionada para su revisión.

 

5.- Sentencia SU-917 de 2010

 

El caso anterior y otros 23 asuntos, fueron resueltos en la sentencia SU-917 de 2010. La acumulación se decidió en virtud de su conexidad fáctica y temática, al referirse todos a la desvinculación de cargos de carrera ocupados en provisionalidad en entidades públicas mediante actos administrativos no motivados.

 

Para resolverlos, la Corte se refirió a la procedencia y los requisitos de las tutelas contra providencias judiciales. Insistió en que éstas, de manera excepcional, pueden ser controvertidas mediante el amparo teniendo en cuenta la amplitud con la que el artículo 86 del texto constitucional configuró la acción, al autorizarla respecto a cualquier autoridad pública; también se justifica por el reconocimiento de distintos valores de rango constitucional, particularmente la facultad de toda persona de tener acceso a mecanismos judiciales ágiles y efectivos para garantizar sus derechos.

 

No obstante, con el objeto de asegurar otros principios como la seguridad jurídica y la autonomía e independencia judicial, se señaló que la tutela contra sentencias tiene un carácter excepcional, por lo que su procedencia está sujeta al cumplimiento de un amplio y exigente catálogo de requisitos, que se enuncian y explican a continuación.

 

(i)               Por un lado, el fallo reiteró su jurisprudencia concerniente a los requisitos generales de procedibilidad:

 

-         Relevancia constitucional del problema jurídico del que depende la resolución del caso concreto.  Este requisito responde a la necesidad de evitar que la justicia constitucional se involucre en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. Por este motivo, se debe demostrar que las cuestiones abordadas en la sentencia tienen una evidente e indiscutible trascendencia, particularmente sobre la vigencia de los derechos fundamentales.

 

-         Agotamiento de los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial que se encuentran al alcance de la persona afectada, salvo cuando tenga por objeto evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. Esta exigencia pretende que se garantice el carácter subsidiario de la acción, evitar la concentración de la resolución de todos los conflictos jurídicos en el juez de tutela y la distorsión del sistema jurisdiccional.

-         Inmediatez en la interposición de la acción, es decir, que se haya propuesto en un término razonable a partir del hecho que originó la vulneración del derecho constitucional.

 

-         Efecto decisivo y determinante de los vicios procesales alegados sobre la decisión final controvertida, salvo cuando por sí misma constituya una grave lesión de los derechos fundamentales.

 

-         Manifestación de la irregularidad dentro del proceso judicial, cuando ello sea posible, para evitar que la tutela se convierta en un mecanismo para subsanar la negligencia de las partes.

 

-         Que no se controvierta una sentencia de tutela. Aunque en la práctica no fue admitida la procedencia de la tutela contra decisiones de tutela^[8], sólo a partir de la sentencia SU-1219 de 2001 se hizo explícita esta prohibición.

 

(ii) Por otro lado, se encuentran las causales especiales de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, que son el conjunto de hipótesis prácticas en relación a las cuales esta corporación ha admitido la figura, por constituir yerros con trascendencia sobre el goce efectivo de los derechos fundamentales. No se trata de un catálogo cerrado y definitivo de categorías, sino una sistematización ilustrativa de casos en que procede el amparo contra sentencias. Ellos son los defectos orgánico, procedimental absoluto, fáctico y material o sustantivo, el error inducido, la decisión sin motivación, la violación directa de la Constitución y el desconocimiento del precedente.

 

Una vez establecidos los requisitos de la tutela contra providencias judiciales, la Corte definió los parámetros materiales y sustanciales para la solución del problema jurídico, a saber, la necesidad de motivar los actos administrativos de desvinculación de los empleados en condición de provisionalidad y el efecto de esa exigencia sobre los fallos judiciales que la desconocen.

 

Con fundamento en las consideraciones anteriores, la Corte resolvió el asunto objeto del presente recurso y los 23 restantes. Con respecto al peticionario Libardo de Jesús Mora Medina, teniendo en cuenta que el amparo se propuso en contra de las sentencias de tutela proferidas por las secciones segunda y cuarta del Consejo de Estado, la Corte declaró su improcedencia.

 

II.              FUNDAMENTOS DE LA SOLICITUD DE NULIDAD.

 

Mediante memorial radicado el día veintiséis (26) de enero de dos mil once (2011) en la Secretaría General de esta Corporación, el señor Libardo de Jesús Mora Medina promovió un incidente de nulidad contra el ordinal  decimoquinto de la parte resolutiva de la sentencia SU-917 de 2010.

 

En la solicitud de nulidad se alega como cargo único el desconocimiento del precedente constitucional. El actor presenta los siguientes argumentos como sustento de las posibles anomalías:

 

1.- Desconocimiento del precedente sobre los efectos de la cosa juzgada en materia constitucional

 

En primer lugar, el peticionario afirma que la Corte desconoció su propio entendimiento del fenómeno de la cosa juzgada, ya que la existencia de un fallo inhibitorio tornaba inaplicable la prohibición de la tutela en contra de sentencias de tutela, teniendo en cuenta que en el fondo no existía una decisión judicial propiamente dicha. Según sus palabras, la sentencia C-666 de 1996 expresamente sostuvo que los fallos inhibitorios no hacen tránsito a cosa juzgada. No obstante, la sentencia SU-917 de 2010 pasó por alto este precedente, al declarar la improcedencia del amparo con el argumento de existir una decisión previa que a su juicio había hecho tránsito a cosa juzgada, sin tener en cuenta que en ella no había un pronunciamiento sobre el fondo del asunto.

 

2.- Desconocimiento del precedente constitucional sobre el contenido y alcance de los efectos “inter comunis” de las sentencias de tutela

 

En segundo lugar, se argumenta que la decisión de la Corte de no extender los efectos del fallo de unificación al presente caso, que era materialmente idéntico a los demás que fueron fallados en la SU-917 de 2010, constituye una negación de la doctrina sobre los efectos inter comunis de las sentencias de tutela. En su concepto, este mecanismo decisional era perfectamente aplicable, ya que los otros asuntos tenían los mismos hechos relevantes y debían tener el mismo tratamiento jurídico. Pese a ello, la Corte se abstuvo de extender los efectos de la providencia, con el argumento de existir una sentencia de tutela en relación con la cual resulta improcedente una nueva acción.

 

3.- Desconocimiento del principio de igualdad

 

El incidentalista afirma que la sentencia SU-917 de 2010 transgrede el derecho a la igualdad, en la medida en que los demás casos que se revisaron en el proceso y que eran materialmente idénticos al suyo, fueron resueltos en sentido contrario, con el único argumento de haberse propuesto anteriormente otra acción de tutela. Esta línea argumentativa, en su sentir, no justifica el trato diferenciado, cuando justamente se origina en la omisión de la propia Corte en la selección del primer fallo de tutela, pese a ser abiertamente contrario a su jurisprudencia. En otras palabras, la improcedencia de la acción es causada por la decisión previa de la Corte Constitucional de no seleccionar para revisión los primeros fallos de tutela que se pronunciaron sobre las sentencias de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y que desde aquel entonces eran contrarias a los precedentes. La Corte no puede escudarse en su propia desatención para negar el reconocimiento de un derecho constitucional a quien ha actuado de manera diligente a lo largo de todos los procesos judiciales.  El memorialista concluye lo siguiente:

 

 “No parece a esta libelista justa la decisión de la Corte Constitucional, frente al problema traído a su conocimiento, toda vez que se vulneran los precedentes constitucionales en la materia, se desconocen los principios generales del derecho, se castiga al actor por hechos que no son de su dominio ni por acción ni por omisión, y se afecta el derecho a la igualdad de los ciudadanos, de que aquí se ha hablado constituyéndose con ellos una casual (sic) de nulidad supra legal que la Corte está en el deber de mitigar mediante la declaratoria de nulidad que se invoca y de contera la revocatoria del numeral quince de la Sentencia Unificadora de tutela, emitida el 16 de noviembre de 2010 para que en aplicación de sus teorías cobije con un fallo revocatorio  las tutelas emitidas en el caso sub examine y ordene el reconocimiento de los derechos de mi representado, aplicando su tesis inter comunis y cumpliendo con la facultad legal que amparar los derechos constitucionales de los ciudadanos”.

 

III.           TRÁMITE SURTIDO ANTE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

1.                Auto del 23 de febrero de 2011

 

Mediante auto del 23 de febrero de 2011, el magistrado sustanciador ordenó correr traslado de la solicitud de nulidad a la Fiscalía General de la Nación y a los órganos judiciales que dictaron las providencias controvertidas a través de la acción de tutela. De igual modo, solicitó la certificación sobre la fecha de notificación de la sentencia SU-917 de 2010.

 

2.                Respuestas a la Corte Constitucional

 

Corrido el término de traslado se recibieron las siguientes respuestas:

 

-         El 2 de marzo de 2011 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Segunda – Subsección “B”) solicita que se niegue la declaratoria de nulidad de la sentencia SU-917 de 2010. Sostiene que en ésta no se vulneró el derecho a la igualdad, ya que se interpuso contra otra providencia de tutela que se encontraba en firme, después de no haber sido seleccionada por la Corte Constitucional.

 

-         El 3 de marzo de 2011 se recibe respuesta de la Secretaría General del Consejo de Estado, en la que informa que los oficios mediante los cuales se notificó a las partes de la sentencia SU-917 de 2010, fueron librados el 24 de enero de 2011.

 

-         El día 4 de marzo de 2011 el Juez Décimo Administrativo del Circuito de Bogotá se abstiene de emitir pronunciamiento sobre la petición de nulidad. Aclara que la decisión judicial tutelada fue proferida por un funcionario diferente a quien actualmente ocupa el cargo.

 

-         El 16 de marzo se allega respuesta del Juzgado 44 Penal Municipal con funciones de control de garantías. Precisa que el acta de notificación personal de la sentencia SU-917 de 2010 a la Fiscalía General de la Nación, a la Sección Segunda del Consejo de Estado y al apoderado del accionante, se realizó el 7 de febrero de 2011.

 

-         El día 23 de marzo de 2011 la Sección Segunda del Consejo de Estado presentó un memorial de coadyuvancia al incidente de nulidad. Allí solicita no solo la anulación del fallo, sino también la declaración sobre la conformidad de la sentencia de tutela del Consejo de Estado con los derechos y garantías constitucionales, y sobre la improcedencia de estas acciones para “estudiar de fondo la situación propuesta por los actores”.

 

Para justificar la improcedencia de la tutela en contra de las decisiones de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, afirma que mientras la Corte ejerce el control de la actividad legislativa, el Consejo de Estado es el juez constitucional de la actividad estatal. Por tal motivo, compete exclusivamente a dicha jurisdicción ejercer este tipo de examen, sin que otro órgano pueda inmiscuirse en el ejercicio de esta función. Siendo esto así, concluye que la Corte Constitucional carece de toda competencia para controvertir las providencias proferidas por esa corporación, so pena de vulnerar el principio del juez natural.

 

Por otro lado, para justificar la tesis sobre la conformidad del fallo con la Constitución, sostiene que en la sentencia SU-917 de 2010 la Corte reconoce la validez de la posición asumida por dicha corporación sobre la condición jurídica de los empleados en provisionalidad y sobre el contenido y alcance del deber de motivación de los actos administrativos, pero se niega a aceptar las consecuencias lógicas que de ella se derivan. En otras palabras, a juicio del interviniente la sentencia de unificación incurre en una contradicción al compartir las mismas tesis definidas por el Consejo de Estado, pero negando los corolarios que indefectiblemente se derivan de dichas premisas: la Corte reconoce que la motivación de los actos administrativos no es un deber absoluto sino que tiene las excepciones que establezca el propio sistema jurídico; que dentro del régimen de la carrera administrativa se busca evitar la permanencia indefinida de empleados en provisionalidad; que dicha vinculación no tiene una vocación de permanencia, sino que por su propia naturaleza está llamada a ser temporal; y que estos empleados no gozan de la estabilidad relativa de los de carrera.  Aunque de estas premisas se infiere necesariamente la improcedencia de la motivación de los actos de desvinculación, la Corte se niega a aceptar esta conclusión.

 

Finalmente, la intervención advierte sobre las consecuencias negativas de la sentencia de esta Corporación, como el rompimiento del principio de confianza legítima, al exigir de los empleados públicos comportamientos que no están previstos en la ley; el detrimento patrimonial del Estado al ordenar reparaciones económicas sin causa jurídica alguna y el debilitamiento de la acción de tutela, al ser utilizada para fines diferentes para los cuales fue diseñada.

 

-              El día 26 de marzo de 2011 se recibe oficio de la Secretaría General del Consejo de Estado, en el que remite el expediente correspondiente a la segunda acción de tutela propuesta por el demandante Libardo de Jesús Mora Medina.

 

IV.           CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.

 

1.- Competencia.

 

De acuerdo con el artículo 49 del Decreto 2069 de 1991 y la jurisprudencia, la Sala Plena de esta Corporación es competente para decidir los incidentes de nulidad que se promueven contra las sentencias de tutela proferidas por la Corte Constitucional, y en este caso del ordinal decimoquinto de la sentencia SU-917 de 2010.

 

2.- Reglas jurisprudenciales sobre la nulidad de las sentencias de la Corte Constitucional

 

A partir de los argumentos planteados dentro del presente incidente, a continuación se examinarán las reglas para la procedencia de la nulidad en contra de las sentencias de la Corte Constitucional, especialmente las causales de cambio de jurisprudencia y de elusión de asuntos de relevancia constitucional. Luego, en el examen del caso concreto, se determinará si los cargos planteados por el memorialista cumplen los requisitos necesarios para anular la sentencia SU-917 de 2010.

 

2.1.- Procedencia excepcional y extraordinaria del incidente de nulidad en contra de las sentencias de la Corte Constitucional

 

De acuerdo con el artículo 243 de la Carta Política y el artículo 49 del Decreto 2067 de 1991, las decisiones de la Corte Constitucional hacen tránsito a cosa juzgada y contra ellas no procede recurso alguno. Significa esto que en virtud del principio de seguridad jurídica, las decisiones de esta Corporación son incontrovertibles, definitivas e inmodificables.

 

Sin embargo, por vía jurisprudencial la Corte ha admitido la procedencia excepcional del incidente de nulidad de las sentencias de tutela, en los casos en que el vicio se origine en la providencia misma e implique una notoria, contundente y grave vulneración del derecho al debido proceso, que tenga una incidencia y unas repercusiones decisivas y significativas en el contenido de la decisión adoptada. En otras palabras, se requiere de una transgresión de tal derecho y de la conexidad directa y estrecha entre éste y el contenido de la parte resolutiva del fallo. Esta figura no debe ser entendida como un recurso adicional contra las sentencias de la Corte, ni como una facultad para reabrir el debate jurídico en torno a sus decisiones^[9].

 

2.2.- Requisitos de procedibilidad del incidente de nulidad en contra de las sentencias de tutela de la Corte Constitucional.

 

La Corte ha definido los requisitos para la procedencia del incidente de nulidad contra sus sentencias de tutela. Estos deben ser interpretados rigurosamente dado el carácter extraordinario del trámite.

 

2.2.1.- Requisitos de carácter formal.

 

-         Temporalidad. En primer lugar, el incidente debe ser propuesto oportunamente. Esto implica, por un lado, que cuando el vicio se configura antes de la expedición de la decisión, debe ser alegado antes de que ésta sea comunicada. En caso contrario, cuando la anomalía se materializa en la providencia, debe ser propuesta dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación. Una vez vencido el término se entienden saneados todos los vicios invocados.

 

-         Legitimación en la causa por activa. Además, la nulidad debe ser presentada por quien haya sido parte en el proceso de tutela o por los terceros que resulten afectados por las órdenes consignadas en la sentencia de revisión.  

 

-         Carga argumentativa. Finalmente, el memorialista debe sustentar cuidadosamente las anomalías que vulneran el derecho al debido proceso. En tal sentido, tiene que identificar y señalar de manera clara y expresa las causales de nulidad invocadas, los preceptos constitucionales transgredidos y su impacto en la decisión que se pretende controvertir, así como el cumplimiento de los requisitos formales y materiales. La carencia de solidez argumentativa torna en improcedente el incidente.

 

La síntesis de lo descrito implica que la Corte se circunscriba al estudio de los cargos formulados por quien presenta el incidente de nulidad oportunamente, sin que sea posible reabrir el debate sobre los problemas jurídicos abordados en la providencia y sin que de oficio pueda entrar a analizar y determinar la existencia de vicios no identificados en la respectiva solicitud.

 

2.2.2.- Requisitos materiales

 

Dada la naturaleza excepcional y extraordinaria del incidente de nulidad, materialmente se requiere que el vicio de la respectiva sentencia de tutela implique una vulneración grave y manifiesta del derecho al debido proceso^[10]. Teniendo en cuenta este criterio general, la Corte ha establecido una tipología de casos que ejemplifican algunas categorías relevantes, que no constituyen un repertorio cerrado de causales de anulación, a saber^[11]:

 

-         Cambio irregular de jurisprudencia, en los términos que se explicarán más adelante^[12].

 

-         Desconocimiento de las mayorías establecidas en el ordenamiento jurídico y particularmente en el Decreto 2067 de 1991, el Acuerdo 05 de 1992 y la Ley 270 de 1996^[13].

 

-         Incongruencia entre la parte considerativa y la parte resolutiva de la sentencia. Esta inconsistencia puede ocurrir, por ejemplo, por la existencia de una contradicción insalvable entre ambas secciones del fallo o incluso al interior de una de ellas, o cuando la parte motiva carece de un principio argumentativo que torna totalmente inexplicable el contenido de la decisión. Lo anterior no significa que las eventuales falencias semánticas, sintácticas o justificativas constituyan per se un vicio de este tipo, sino únicamente cuando producen una inconsistencia insuperable e infranqueable al interior de la propia providencia judicial^[14].

 

-         Órdenes impartidas en la parte resolutiva de la sentencia a particulares que no fueron vinculados a lo largo del respectivo proceso y que no tuvieron la oportunidad para intervenir en su defensa^[15].

 

-         Desconocimiento de la cosa juzgada constitucional por una extralimitación en el ejercicio de las competencias constitucionales y legales de la Corte^[16].

 

-         Elusión arbitraria e injustificada del análisis de los asuntos con indiscutible relevancia constitucional y con una trascendencia cierta e incuestionable en la parte resolutiva de la decisión judicial^[17].

 

3.- Nulidad de las sentencias dictadas por la Sala Plena de la Corte que constituyen un cambio del precedente judicial.

 

Dado que el peticionario funda su solicitud de nulidad en la causal de cambio de jurisprudencia y desconocimiento del precedente, a continuación se hará una referencia general de esta problemática, indicando su contenido y alcance.

 

Lo primero que debe advertirse es que hasta el momento la Corte únicamente ha resuelto incidentes de nulidad por desconocimiento del precedente judicial cuando la sentencia de tutela censurada es proferida por las salas de revisión y no cuando se trata de una sentencia de unificación de la Sala Plena^[18].

 

En la medida en que el cambio de jurisprudencia es una competencia privativa de la Sala Plena conforme lo dispuesto por el artículo 34 del Decreto 2591 de 1991, cuando una Sala de Revisión modifica o altera los criterios interpretativos respecto al mismo patrón fáctico, se extralimita en el ejercicio de sus funciones y se configura, entonces, un vicio de competencia que afecta la validez de la decisión^[19].

 

¿Qué sucede entonces cuando el cambio de jurisprudencia se materializa en una sentencia de unificación de la Sala Plena? ¿Es procedente el cargo de nulidad? En caso afirmativo, ¿bajo qué circunstancias?

 

En cuanto al primero de estos interrogantes, debe advertirse que si el único sustento de la nulidad por cambio de jurisprudencia fuera el vicio de competencia, ello llevaría a la improcedencia de este tipo de incidentes en relación con una sentencia de unificación, teniendo en cuenta que la norma citada le confiere a la Sala Plena la facultad para modificar sus precedentes.

 

En su lugar, la propia Corte Constitucional ha reconocido otros ingredientes adscritos a la causal, que deben ser tenidos en cuenta para dar respuesta a tales interrogantes.

 

Por un lado, esta Corporación ha sostenido que el cambio jurisprudencial no debe ser entendido exclusivamente como un problema relacionado con la distribución de competencias entre la Sala Plena y las Salas de Revisión, sino como un fenómeno que guarda una relación directa y estrecha con un amplio catálogo de valores, principios y derechos de rango constitucional, particularmente la igualdad, la seguridad jurídica, la libertad individual, la confianza legítima y como consecuencia de ello, el debido proceso^[20].

 

En cuanto a la actividad judicial, el derecho a la igualdad se materializa en la uniformidad en la interpretación y la aplicación de la ley por los operadores jurídicos. En este contexto, cuando los órganos judiciales alteran de manera injustificada estos criterios y atribuyen consecuencias jurídicas diferentes e incompatibles a una misma hipótesis de hecho, vulneran el derecho a la igualdad y al debido proceso constitucional. Como se observa, existe un vínculo estrecho entre el respeto del precedente y el goce efectivo de los valores citados.

 

Cuando la Corte estudió la constitucionalidad de la disposición del Código Civil que consagraba la figura de la “doctrina legal probable”, encontró que pese al reconocimiento de los principios de independencia y autonomía judicial, en virtud de derechos como el debido proceso y la igualdad, los jueces tienen la obligación de respetar los precedentes fijados por ellos mismos y por sus superiores jerárquicos. Al respecto sostuvo lo siguiente:

 

“La igualdad (…) comprende dos garantías fundamentales: la igualdad ante la ley y la igualdad de protección y trato por parte de las autoridades. Sin embargo, estas dos garantías operan conjuntamente en lo que respecta a la actividad judicial, pues los jueces interpretan la ley y como consecuencia materialmente inseparable de esta interpretación, atribuyen determinadas consecuencias jurídicas a las personas involucradas en el litigio. Por lo tanto, en lo que respecta a la actividad judicial, la igualdad de trato que las autoridades deben otorgar a las personas supone además una igualdad (sic) y en la interpretación en la aplicación de la ley”^[21].

 

Existe también un nexo entre el respeto del precedente judicial y el principio de seguridad jurídica, por cuanto  las variaciones injustificadas en los criterios interpretativos y aplicativos de los textos constitucionales, legales y reglamentarios, impiden determinar y conocer el contenido y alcance del ordenamiento jurídico. En palabras de la Corte:

 

“La previsibilidad de las decisiones judiciales da certeza sobre el contenido material de los derechos y obligaciones de las personas, y la única forma en que se tiene dicha certeza es cuando se sabe que, en principio, los jueces han interpretado y van a seguir interpretando el ordenamiento de manera estable y consistente.  Esta certeza hace posible a las personas actuar libremente, conforme a lo que la práctica judicial les permite inferir que es un comportamiento protegido por la ley.  La falta de seguridad jurídica de una comunidad conduce a la anarquía y al desorden social, porque los ciudadanos no pueden conocer el contenido de sus derechos y de sus obligaciones.  Si en virtud de su autonomía, cada juez tiene la posibilidad de interpretar y aplicar el texto de la ley de manera distinta, ello impide que las personas desarrollen libremente sus actividades, pues al actuar se encontrarían bajo la contingencia de estar contradiciendo una de las posibles interpretaciones de la ley”^[22]. 

 

Adicionalmente, la observancia de los precedentes judiciales también se relaciona con el principio de confianza legítima, que en estricto sentido constituye la dimensión subjetiva de la seguridad jurídica. En virtud de aquella el Estado protege jurídicamente las expectativas adquiridas de manera razonable y prudente por las personas, a partir de la actuación regular de las autoridades públicas a lo largo del tiempo. Este derecho no solo exige el reconocimiento y respeto de la legalidad, la publicidad de las actuaciones estatales y la estabilidad en la producción legislativa, sino también la uniformidad en la interpretación y aplicación de la ley^[23].

 

Como consecuencia de tal conexión, los cambios de jurisprudencia también constituyen una amenaza potencial para la libertad individual, por cuanto las variaciones en los criterios de los operadores jurídicos privan a las personas de la posibilidad de conocer las “reglas del juego” imperantes en la vida social y les impide desplegar su autonomía^[24].

 

Finalmente, la disciplina jurisprudencial está vinculada con el derecho al debido proceso. En efecto, la Corte ha reconocido el deber general de justificar cualquier decisión judicial, es decir, de consignar las razones de hecho y de derecho que le confieren sustento, dado que la publicidad y claridad de estos fundamentos hace posible el derecho de defensa, hace efectiva la presunción de inocencia y permite evitar la arbitrariedad. Obviamente, la importancia constitucional del precedente implica que su modificación inopinada e irreflexiva transgrede el deber fundamental de soportar cada juicio de valor^[25].

 

En la medida en que el respeto por los precedentes judiciales se relaciona con diversos valores y principios constitucionales, el cambio de jurisprudencia debe ser antecedido de unas cargas de transparencia y argumentación estrictas, encaminadas no solo a reconocer explícitamente la modificación, sino también a demostrar que la nueva tesis adoptada es la que mejor se ajusta en su integralidad a la Carta Política, de manera que demuestre dentro de un análisis de “costo-beneficio” jurídico, que las ventajas del cambio superan la afectación de los derechos a la igualdad, la seguridad jurídica, la confianza legítima, la libertad individual y el debido proceso^[26]. En la medida en que este deber es connatural a la función judicial misma, vincula no sólo a todos los jueces y demás órganos judiciales, sino muy especialmente a la Corte Constitucional.

 

Bajo tales condiciones, la Sala Plena tiene una facultad limitada para variar su jurisprudencia, así esté justificada en hipótesis como la entrada en vigencia de reformas constitucionales, cambios sociales que hagan necesario un nuevo entendimiento del texto constitucional o ante la existencia de nuevas perspectivas y horizontes conceptuales, así como doctrinales que enriquezcan la producción constitucional o que no hayan sido abordados en el pasado:

 

“La necesidad de reiteración opera sin perjuicio del ejercicio de la autonomía interpretativa de la que es titular la Sala Plena de la Corte, la cual está facultada para modificar la jurisprudencia constitucional bajo la existencia de condiciones específicas, entre ellas ‘(i) los cambios que el Constituyente introduzca en la normatividad; (ii) la evolución que vayan mostrando los hechos de la vida en sociedad y (iii) los nuevos enfoques que promueva el desarrollo del pensamiento jurídico”^[27].

 

De acuerdo con las consideraciones anteriores, se debe aceptar que cuando la Sala Plena de la Corte Constitucional se aleja de manera arbitraria y caprichosa del precedente sentado por ella misma, omitiendo justificar la modificación jurisprudencial, vulnera de manera grave y ostensible el derecho al debido proceso y procede entonces el incidente de nulidad. A diferencia de las hipótesis de variación de jurisprudencia por la Sala de Revisión, en este caso el fundamento jurídico de la nulidad no son los principios de competencia y de juez natural, sino la vulneración del derecho al debido proceso por la omisión de las cargas de transparencia y argumentación, en detrimento de los valores antedichos.

 

Por las razones expuestas, para concluir, deben distinguirse dos (2) hipótesis: 

 

En primer lugar, se encuentra la modificación jurisprudencial efectuada por las Salas de Revisión. Como en estos casos el vicio tiene como sustento la transgresión del principio de competencia, basta con verificar que el fallo se ha apartado del precedente constitucional y que dicho alejamiento tiene una repercusión directa en la parte resolutiva de la providencia. Para la configuración de esta anomalía será irrelevante que la alteración se encuentre precedida del cumplimiento de la carga argumentativa, o que la justificación contenida en la sentencia sea o no aceptable.

 

En segundo lugar, se encuentra la hipótesis de la variación jurisprudencial en una sentencia de unificación dictada por la Sala Plena. A diferencia del anterior, en este caso se engendra una afectación directa del derecho al debido proceso cuando se omita justificar el cambio de la regla decisional. Por tanto, para la prosperidad de la nulidad se debe acreditar y demostrar no solo la alteración de las reglas judiciales vigentes, sino también la ausencia (i) de un reconocimiento explícito sobre la transformación y (ii) de una justificación adecuada del cambio según las pautas que se indicaron en el acápite anterior. En otras palabras, la causal sólo se configura cuando la decisión no cumple con el principio de “razón suficiente”, es decir, cuando no da cuenta de la necesidad constitucional para la modificación en los patrones interpretativos o aplicativos del ordenamiento jurídico^[28].

 

4.- El alcance del vicio de cambio irregular de jurisprudencia.

 

Una vez definida la procedencia del incidente de nulidad por cambio de jurisprudencia con referencia a las sentencias de unificación proferidas por la Sala Plena, se debe precisar el contenido y alcance de esta causal. Para estos efectos, es necesario concretar que la obligación de acatar el precedente sólo se circunscribe a la ratio decidendi de los fallos que resuelven casos equivalentes y que constituyen una doctrina constitucional vigente y vinculante^[29]. Cada uno de estos conceptos ha sido desarrollado por la Corte de la siguiente manera:

 

(i)               Para evaluar la existencia del vicio únicamente se deben tener en cuenta como parámetros de comparación las providencias que han resuelto casos equivalentes, es decir, asuntos con hechos constitucionalmente semejantes o análogos, y cuyos problemas jurídicos sean iguales a los abordados en el fallo controvertido. Se descartan, por consiguiente, todas aquellas decisiones judiciales con un sustento fáctico sustancialmente distinto.

 

(ii)             Solamente constituye precedente la ratio decidendi de las providencias y no cualquier otra afirmación o aserción que se haga en el cuerpo de la sentencia. En otras palabras, son vinculantes los razonamientos que resuelven los problemas jurídicos planteados y que soportan la parte resolutiva de la correspondiente decisión.

 

(iii)          Adicionalmente, debe tratarse de una doctrina constitucional consolidada, es decir, de reglas y estándares jurisprudenciales afianzados por la Corte, y no de simples aserciones casuales, aisladas o que no responden a decisiones reflexivas de esta Corporación. En efecto, las reiteraciones de jurisprudencia constituyen criterios útiles a la hora de establecer el nivel de consolidación de dichos estándares.

 

(iv)          Por último, debe corresponder a una doctrina vigente, ya que por la naturaleza evolutiva del derecho judicial, las reglas jurisprudenciales están sometidas a una permanente labor de reconstrucción. En esas circunstancias, únicamente constituyen parámetros obligatorios aquellos precedentes que se encuentran en vigor al momento de expedirse la decisión objeto del incidente de nulidad^[30].

 

De conformidad con esos parámetros, la Sala entrará a valorar si las censuras planteadas por el señor Libardo de Jesús Mora Medina tienen el poder de anular el ordinal décimo quinto de la sentencia SU 917 de 2010.

 

5.- Examen del caso concreto.

 

En atención a las pautas referidas para el examen de los incidentes de nulidad en contra de las sentencias de la Corte Constitucional, se procederá al análisis del caso concreto.

 

5.1.- Cumplimiento de los requisitos formales en el caso particular.

 

Los requisitos formales se encuentran satisfechos en este caso de la siguiente manera:

 

(i)           Factor temporal.  Teniendo en cuenta que la sentencia SU-917 de 2010 fue notificada al peticionario el día 24 de enero de 2011 y que el incidente de nulidad fue radicado ante la Secretaría de esta Corporación el 26 de enero siguiente, se entiende cumplido el requisito de presentación del escrito dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de la providencia controvertida^[31].

 

(ii)        Legitimidad. La solicitud de nulidad es presentada por el accionante, por tanto, ésta satisface este requerimiento formal.

 

(iii)      Carga argumentativa. Como se advertirá más adelante, en la mayoría de las censuras de este incidente se identifica con precisión la causal de nulidad invocada y las razones de hecho y de derecho en que se funda la estructuración del vicio.

 

5.2.- Examen de los cargos formulados

 

El memorialista ocupaba un cargo de carrera en provisionalidad en la Fiscalía General de la Nación y fue declarado insubsistente en el año 2003 mediante un acto administrativo sin motivación. Inició el proceso ordinario ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo en donde su pretensión fue denegada por considerar, con base en la jurisprudencia del Consejo de Estado, que el despido de este tipo de cargos no requiere motivación.

 

A continuación, interpuso acción de tutela contra tales providencias, la cual fue decidida por las Secciones Segunda y Cuarta del Consejo de Estado, quienes declararon la improcedencia del amparo. Como quiera que esos fallos no fueron revisados por la Corte Constitucional, procedió a interponer un nuevo amparo constitucional que es resuelto como improcedente por la Sección Quinta de la misma Corporación. Este último fue seleccionado por este Tribunal, quien en la sentencia SU-917 de 2010 llegó a igual conclusión pero atendiendo que se trata de una tutela interpuesta contra otra tutela. Respecto a este caso en la parte resolutiva se incluyó lo siguiente:

 

“DÉCIMO QUINTO: En el expediente T-2190768 (Libardo de Jesús Mora Medina) CONFIRMAR la sentencia proferida en única instancia por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, el 11 de diciembre de 2008, que negó la tutela promovida contra la providencias proferidas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “B”, el 14 de marzo de 2008, el Juzgado 10 Administrativo del Circuito de Bogotá, el 8 de octubre de 2007, y las proferidas dentro de la acción de tutela por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, y Sección Cuarta, por las razones expuestas en la presente providencia.”

 

Según el peticionario la nulidad del ordinal decimoquinto de la sentencia de unificación se configura por la existencia de la siguiente causal: el desconocimiento de la jurisprudencia constitucional. De un lado, argumenta que la Corte evitó estudiar unas decisiones inhibitorias que no habían hecho tránsito a cosa juzgada y que desvirtuarían la imposibilidad de interponer una acción de tutela contra otra tutela; de otro lado, acusa que la SU-917 de 2010 negó los efectos inter comunis a su caso respecto a asuntos con hechos relevantes equiparables y que debían tener el mismo tratamiento jurídico; y finalmente, señala que la providencia desconoció el principio de igualdad, al negar la acción en un caso específico y concederla en otros con los que existía plena identidad fáctica.

 

5.2.1.- Cargo por violación del precedente sobre los efectos de los fallos inhibitorios

 

En el incidente se argumenta que la providencia impugnada no tuvo en cuenta los precedentes sobre el contenido y los efectos de la cosa juzgada constitucional. Se sostiene que cuando la Corte negó la acción con el argumento de la improcedencia de las acciones de tutela que controvierten sentencias de tutela, esta Corporación desconoció las reglas jurisprudenciales que han fijado y reiterado a lo largo del tiempo, en el sentido de que las sentencias judiciales inhibitorias no hacen tránsito a cosa juzgada constitucional. Para tal efecto, en el incidente se cita un fragmento de la sentencia C-666/96, en la que se sostiene lo siguiente^[32]:

 

“Las sentencias que contengan una decisión inhibitoria sobre el mérito del litigio no hacen tránsito a cosa juzgada (...) Siempre consisten, por definición, en que la administración de justicia no se pronuncia, esto es, no falla, no decide, no juzga.  Y si no juzga, carece de toda lógica atribuir al acto judicial en que se consagra tal determinación, el carácter, la fuerza y el valor de la fuerza juzgada, que de suyo comporta la firmeza y la intangibilidad de ‘lo resuelto’. Tal conclusión resulta más clara y evidente en el caso de las inhibiciones de vías de hecho por cuanto la flagrante violación judicial al ordenamiento jurídico no puede alcanzar en justicia y el nivel y la intangibilidad de la cosa juzgada”.

 

En otras palabras, a juicio del memorialista las sentencias que declaran la improcedencia de un amparo contraviniendo la jurisprudencia constitucional, pueden ser controvertidas mediante una nueva acción de tutela, al tratarse en estricto sentido de fallos inhibitorios que no hacen tránsito a cosa juzgada. Por esta razón, la sentencia de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, que resolvió el amparo, podía ser debatida nuevamente.

 

La Corte considera que este cargo no está llamado a prosperar teniendo en cuenta que el actor no logra demostrar que la sentencia de unificación desconozca o varíe la jurisprudencia relativa al alcance de los fallos inhibitorios.

 

En el presente caso se sustenta la petición de nulidad en una referencia genérica al principio de cosa juzgada constitucional contenida en un fallo de control abstracto (la sentencia C-666 de 1996), para inferir de allí un supuesto desconocimiento del precedente judicial. Sin embargo, la trascripción de este aparte no cumple con ninguna de las exigencias para la estructuración del vicio de cambio de jurisprudencia. Por este motivo, carece de fundamento alegar el supuesto desconocimiento del precedente judicial.

 

Como se indicó, por “precedente” no puede entenderse cualquier afirmación hecha por la Corte Constitucional en el cuerpo de una providencia judicial, sin importar los ingredientes y límites del problema jurídico planteado^[33]. Por esta razón, esta Corporación ha establecido que únicamente aquellas reglas que sirven de fundamento para la decisión del caso concreto pueden ser tomadas como precedentes obligatorios, cuyo desconocimiento acarrea la nulidad de la respectiva decisión judicial. En este sentido, únicamente pueden ser consideradas como doctrinas vinculantes la ratio decidendi de las sentencias que  resuelvan los mismos patrones fácticos y los mismos problemas jurídicos, y que constituyan doctrina consolidada y vigente.

 

Además, la tesis del memorialista se sustenta en una falsa suposición: la errónea equiparación entre los fallos inhibitorios, en los que el juez elude su deber básico de emitir un pronunciamiento sobre el conflicto jurídico sometido a su conocimiento, y las sentencias que declaran la improcedencia del amparo. Es decir, el cargo se sustenta en un error conceptual que confunde dos fenómenos distintos, cuyos efectos son igualmente diferentes.

 

En este caso, la decisión de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, aunque se fundamentó en una tesis contraria a los precedentes de esta Corporación, no es una sentencia inhibitoria sino un fallo que declara la improcedencia de la acción. Independientemente de que sea respetuosa de los lineamientos trazados por esta Corte, lo cierto es que no puede ser considerada como una sentencia inhibitoria.

 

En razón a lo expuesto, la Corte concluye que la sentencia SU-917 de 2010 no desconoció el precedente sobre los efectos de los fallos inhibitorios y, por tanto, sobre este cargo, la solicitud de nulidad no puede prosperar.

 

5.2.2.- Cargo por violación del precedente, por no conferir efectos “inter comunis” a la sentencia de amparo.

 

En el incidente de nulidad también se sostiene que la sentencia SU-917 de 2010 abandona la doctrina de la Corte sobre los efectos inter comunis de las sentencias de tutela. A juicio del peticionario, cuando esta Corporación resuelve uno de los 23 casos acumulados de modo distinto, a pesar de que sus patrones fácticos relevantes eran sustancialmente idénticos a los demás, desconoce esa técnica decisional.

 

Tal y como se demostrará, este cargo tampoco tiene la capacidad de prosperar por cuanto todo el razonamiento del peticionario parte de una errónea comprensión de la figura de los efectos inter comunis de las sentencias de tutela^[34].

 

En primer lugar, esta forma de modulación de los efectos de las providencias judiciales constituye la excepción a la regla general sobre los efectos inter partes. Dado que la acción de tutela es una garantía jurisdiccional de los derechos individuales, resulta natural que la parte resolutiva de las respectivas decisiones judiciales se circunscriba a los sujetos procesales. Es por este motivo que el artículo 22 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia dispone expresamente que “las decisiones judiciales adoptadas en ejercicio de la acción de tutela tienen carácter obligatorio para las partes”. Un cambio a este criterio constituiría una amenaza potencial para la vigencia de los derechos al debido proceso y la defensa, ya que las decisiones judiciales se extenderían a personas que no hicieron parte de su trámite^[35].

 

Nótese que lo que para la Corte constituye una técnica excepcional, para el peticionario se convierte en la regla general, que supone erróneamente la existencia de un precedente judicial genérico sobre los efectos inter comunis en los fallos de tutela.

 

Ahora bien, la Corte Constitucional ha apelado a esta figura cuando la protección de los derechos constitucionales de los accionantes genera la vulneración de los derechos de quienes no hicieron parte de la correspondiente tutela. Se requiere, por ejemplo, la confluencia de tres circunstancias:

 

-         En primer lugar, que existan dos grupos diferenciados de personas: los accionantes y aquellos que no propusieron y no hicieron parte del respectivo proceso judicial.

 

-         En segundo lugar, que ambos grupos de sujetos se encuentren en la misma situación fáctica.

 

-         Finalmente, que exista una incompatibilidad entre la protección de los derechos de los primeros a través del fallo de tutela y los derechos del segundo grupo de sujetos, y que expresamente se indique la implantación del efecto inter comunis.

 

Por ejemplo, en la sentencia SU-1023 de 2001 se confirió ese efecto al fallo, en virtud del conflicto potencial entre la protección de los derechos de los accionantes, y los de quienes no acudieron a este mecanismo; este choque se dio debido a que la entidad demandada (Flota Mercante S.A.) se encontraba en estado de liquidación y los pagos ordenados a favor de los demandantes implicaban un desconocimiento de los derechos de los demás trabajadores. Una situación semejante se presentó en la sentencia SU-636 de 2003, en donde el estado de liquidación de la entidad demandada obligó a la Corte a extender los efectos de la providencia a los pensionados que no presentaron acciones para solicitar y hacer efectivos sus derechos.

 

Recientemente, en la sentencia T-698 de 2010, la Corte apeló a este mecanismo ordenando a la Secretaría de Educación de Bucaramanga que garantizara el derecho a la permanencia en el sistema educativo de cerca de 1000 estudiantes afectados por la decisión de esta entidad de no continuar con el plan de becas que venía ofreciendo y que no habían interpuesto el amparo.

 

Sin embargo, el peticionario pasó por alto estos presupuestos fácticos que posibilitan la aplicación de la figura y supuso erradamente que ésta debía ser utilizada en la sentencia SU-917 de 2010. En perjuicio de su solicitud de nulidad, se debe destacar que él fue parte del proceso de tutela y que el reconocimiento y protección de los derechos de los restantes 23 accionantes en nada afectaba el goce de los suyos.

 

En definitiva, la pretensión de nulidad se funda en una comprensión inadecuada de este fenómeno, lo que lleva a que el cargo sea descartado.

 

5.2.3.- Cargo por violación del principio de igualdad.

 

Finalmente, el peticionario sostiene que el fallo de la Corte vulneró el derecho a la igualdad, al establecer de manera injustificada un trato diferenciado entre casos semejantes, por referirse todos ellos a la declaratoria de insubsistencia de cargos en provisionalidad mediante actos administrativos no motivados.

 

Recuerda que mientras a los demás accionantes dentro de los expedientes acumulados se les concedió la tutela, a él le fue negada con la única razón de haber propuesto anteriormente otro amparo, que sin embargo no fue seleccionado para revisión por este Tribunal. En su concepto, la Corte Constitucional no puede escudarse en su propia omisión para negar el reconocimiento de un derecho constitucional a quien ha actuado de manera diligente a lo largo de todos los procesos judiciales.  Según sus palabras:

 

 “No parece a esta libelista justa la decisión de la Corte Constitucional, frente al problema traído a su conocimiento, toda vez que se vulneran los precedentes constitucionales en la materia, se desconoce los principios generales del derecho, se castiga al actor por hechos que no son de su dominio ni por acción ni por omisión, y se afecta el derecho a la igualdad de los ciudadanos, de que aquí se ha hablado constituyéndose con ellos una casual (sic) de nulidad supra legal que la Corte está en el deber de mitigar mediante la declaratoria de nulidad que se invoca y de contera la revocatoria del numeral quince de la Sentencia Unificadora de tutela, emitida el 16 de noviembre de 2010 para que en aplicación de sus teorías cobije con un fallo revocatorio  las tutelas emitidas en el caso sub examine y ordene el reconocimiento de los derechos de mi representado, aplicando su tesis inter comunis y cumpliendo con la facultad legal que amparar los derechos constitucionales de los ciudadanos”.

 

Como se advierte, el actor no adecua esta censura a ninguno de los requisitos materiales aplicables a los incidentes de nulidad de las sentencias proferidas por la Corte Constitucional. Además, no trae a colación los fundamentos que llevaron a declarar la improcedencia de su acción y solo señala que la decisión contenida en la sentencia SU-917 de 2010 no es “justa” porque la ausencia de selección de su caso fue un yerro atribuible a este Tribunal.

 

La Corte considera que la referencia genérica a la vulneración del principio de igualdad, sin invocar expresamente una causal de nulidad, incumple con el requisito formal de la “carga argumentativa” (vid. supra núm. 2.2.1). En efecto, era deber del memorialista sustentar claramente los alcances de la anomalía y explicar por qué ella constituye una infracción al debido proceso. En su lugar, esta queja se convierte simplemente en un intento por reabrir el debate inherente a la discusión sobre la procedencia o no de una acción de tutela contra otra acción de tutela. El incumplimiento de esta exigencia respecto de esta censura, conllevará a que esta Sala deniegue la solicitud de nulidad impetrada por el señor Libardo de Jesús Mora Medina.

 

Ahora bien, sin perjuicio de lo anterior, la Corte descarta la vulneración del derecho invocado por el actor. Para el efecto solo basta con comprobar que en la sentencia SU-917 de 2010 se dio una solución diferente a sus pretensiones porque su caso contrastaba con los demás, en la medida en que en ninguno de estos se pretendía que se declarara la ‘ilegalidad’ de unos fallos de tutela previos y proferidos sobre los mismos hechos^[36].

 

Con todo, la situación que diferenció al memorialista de los demás accionantes es constitucionalmente relevante, justifica que la decisión haya sido desigual y está soportada en precedentes consistentes y reiterados de la Corporación. En efecto, ella obligó a que la Sala Plena estudiara su solicitud atendiendo los “requisitos generales de procedibilidad” de la acción de tutela contra providencias judiciales^[37], entre los cuales se citó el siguiente:

 

“f. Que no se trate de sentencias de tutela (T-088 de 1999 y SU-1219 de 2001). Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas”^[38]. (Resaltado fuera de texto).”

 

Los criterios de procedibilidad no son barreras injustificadas o caprichosas impuestas al ejercicio de la acción constitucional. Como lo ha señalado insistente jurisprudencia, constituyen pautas que articulan la defensa de los derechos fundamentales con la autonomía de las autoridades judiciales, la cosa juzgada y la seguridad jurídica. Fue el equilibrio requerido por esos valores lo que llevó a que la sentencia SU-917 de 2010 efectuara el siguiente razonamiento:

 

“Sin embargo, la Corte encuentra que este requisito no se cumple en el caso del expediente T-2190768 (Libardo de Jesús Mora Medina), en el cual el actor presentó acción de tutela contra un fallo de tutela promovido con anterioridad. En efecto, en el presente asunto se observa que el 9 de octubre de 2008 el actor interpuso acción de tutela contra los fallos de primera y segunda instancia proferidos dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho por el Juzgado 10 Administrativo del Circuito de Bogotá y por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca que le fueron adversos a sus pretensiones y contra los proferidos dentro de la acción de tutela instaurada contra dichas providencias judiciales, por el Consejo de Estado Sección Segunda, Subsección A en primera instancia y en segunda instancia por la Sección Cuarta, en los cuales se le negó al actor la protección constitucional solicitada. Al resolver la presente acción de tutela, el Consejo de Estado negó también el amparo deprecado.

 

Al respecto es preciso señalar que en razón a que los fallos de tutela que se cuestionan fueron remitidos a la Corte Constitucional para su eventual revisión y excluidos de revisión bajo el expediente T-2047312, mediante auto de Sala de Selección No.10 de octubre 9 de 2008, es incuestionable que ha operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional quedando así las sentencias definitivamente en firme por decisión judicial de la Corte Constitucional sin que haya lugar a reabrir el debate sobre lo decidido.

 

Por lo anterior, teniendo en cuenta que la acción de tutela objeto del presente proceso es improcedente porque se trata de fallos de tutela que no fueron objeto de revisión por no haber sido seleccionados y respecto de los que ha operado la cosa juzgada constitucional, la Sala Plena confirmará la decisión del juez de tutela de única instancia que negó la tutela solicitada”.

 

Incluso, ese razonamiento guarda consonancia con los fundamentos que se han fijado y reiterado para prohibir de manera genérica que se presente una tutela contra otra acción de la misma naturaleza. En la sentencia SU-1219 de 2001, la Corte afirmó lo siguiente:

 

“Además, de aceptarse que la tutela procede contra sentencias de tutela ésta perdería su efectividad como mecanismo de acceso a la justicia para amparar los derechos fundamentales. El derecho a acceder a la justicia no comprende tan sólo la existencia formal de acciones y recursos sino ante todo que las personas puedan obtener de los jueces una decisión que resuelva las controversias jurídicas conforme a derecho. Si la acción de tutela procediera contra fallos de tutela, siempre sería posible postergar la resolución definitiva de la petición de amparo de los derechos fundamentales, lo cual haría inocua ésta acción y vulneraría el derecho constitucional a acceder a la justicia. La Corte Constitucional tiene la misión institucional de impedir que ello ocurra porque lo que está en juego no es nada menos que la efectividad de todos los derechos constitucionales, la cual quedaría indefinidamente postergada hasta que el vencido en un proceso de tutela decidiera no insistir en presentar otra tutela contra el fallo que le fue adverso para buscar que su posición coincida con la opinión de algún juez. En este evento, seguramente el anteriormente triunfador iniciará la misma cadena de intentos hasta volver a vencer.”

 

A juicio de esta Corporación, todo lo expuesto permite inferir que la sentencia SU-917 de 2010 tampoco incurrió en el desconocimiento del derecho a la igualdad. En ella se aplicaron las subreglas de decisión fijadas y reiteradas en diferentes asuntos decididos con anterioridad. No haber seleccionado el caso dentro del trámite de eventual revisión^[39], no justifica la interposición interminable de acciones, ni el aplazamiento de la decisión definitiva de los conflictos.

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional

 

RESUELVE:

 

PRIMERO.- DENEGAR la solicitud de nulidad del ordinal decimoquinto de la sentencia SU-917 de 2010, solicitada por el señor Libardo de Jesús Mora Medina.

 

SEGUNDO.- Efectuar la devolución del expediente correspondiente a la acción de tutela presentada por el señor Mora Medina a la Secretaría General del Consejo de Estado.

 

TERCERO.- Contra esta providencia no procede recurso alguno.

 

Notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.

 

 

 

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Presidente

 

 

 

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA

Magistrado

Ausente en comisión

 

 

 

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO

Magistrado

 

 

 

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ

Magistrado

 

 

 

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO

Magistrado

 

 

 

NILSON PINILLA PINILLA

Magistrado

 

 

 

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB

Magistrado

 

 

 

ALEXEI JULIO ESTRADA

Magistrado

 

 

 

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA

Magistrado

Ausente en comisión

 

 

 

MARTHA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General