Auto 274/12

 

 

RECURSO DE SUPLICA-Objeto

 

De conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, el objeto del recurso de súplica es que el ciudadano demandante cuente con una oportunidad ante el pleno de esta Corporación para controvertir los argumentos expuestos por el Magistrado Sustanciador al rechazar la demanda.

 

ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos

 

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTO LEGISLATIVO-Requisitos

 

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Exigencias

 

SUSTITUCION CONSTITUCIONAL-Concepto

 

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Requisitos

 

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION CONTRA ACTO LEGISLATIVO-Respeto del principio democrático, de separación de poderes y de auto restricción judicial

 

RECURSO DE SUPLICA CONTRA AUTO QUE RECHAZA DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO SOBRE REGIMEN DE REGALIAS Y COMPENSACIONES-Confirma rechazo por falta de pertinencia y argumentación

 

 

 

Referencia: expediente D-9227

 

Recurso de Súplica contra el auto del 21 de septiembre de 2012, por medio del cual el Magistrado Jorge Pretelt Chaljub rechazó la demanda de inconstitucionalidad contra el Acto Legislativo 05 de 2011 “Por el cual se constituye el Sistema General de Regalías, se modifican los artículos 360 y 361 de la Constitución Política y se dictas otras disposiciones sobre el Régimen de Regalías y Compensaciones”.

 

Demandantes: Elmer Ramiro Silva Rodríguez.

 

Magistrado Sustanciador

ALEXEI JULIO ESTRADA

 

 

Bogotá D. C., veintiocho (28) de noviembre de dos mil doce (2012).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido el siguiente

 

AUTO

 

I. ANTECEDENTES

 

1. Las normas demandadas

 

En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Elmer Ramiro Silva Rodríguez presentó ante esta Corporación demanda de inconstitucionalidad contra el Acto Legislativo 05 de 2011, modificatorio de los artículos 360 y 361 de la Constitución Política.

 

El texto de la norma demandada es el siguiente:

 

ACTO LEGISLATIVO 5 DE 2011

(julio 18)

Diario Oficial No. 48.134 de 18 de julio de 2011

CONGRESO DE LA REPÚBLICA

 

       Por el cual se constituye el Sistema General de Regalías, se modifican los artículos 360 y 361 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones sobre el Régimen de Regalías y Compensaciones.

 

EL CONGRESO DE COLOMBIA

 

 

DECRETA:

 

       ARTÍCULO 1o. El artículo 360 de la Constitución Política quedará así:

 

       Artículo 360. La explotación de un recurso natural no renovable causará, a favor del Estado, una contraprestación económica a título de regalía, sin perjuicio de cualquier otro derecho o compensación que se pacte. La ley determinará las condiciones para la explotación de los recursos naturales no renovables.

 

       Mediante otra ley, a iniciativa del Gobierno, la ley determinará la distribución, objetivos, fines, administración, ejecución, control, el uso eficiente y la destinación de los ingresos provenientes de la explotación de los recursos naturales no renovables precisando las condiciones de participación de sus beneficiarios. Este conjunto de ingresos, asignaciones, órganos, procedimientos y regulaciones constituye el Sistema General de Regalías.

 

       ARTÍCULO 2o. El artículo 361 de la Constitución Política quedará así:

 

       Artículo 361. Los ingresos del Sistema General de Regalías se destinarán al financiamiento de proyectos para el desarrollo social, económico y ambiental de las entidades territoriales; al ahorro para su pasivo pensional; para inversiones físicas en educación, para inversiones en ciencia, tecnología e innovación; para la generación de ahorro público; para la fiscalización de la exploración y explotación de los yacimientos y conocimiento y cartografía geológica del subsuelo; y para aumentar la competitividad general de la economía buscando mejorar las condiciones sociales de la población.

 

       Los departamentos, municipios y distritos en cuyo territorio se adelanten explotaciones de recursos naturales no renovables, así como los municipios y distritos con puertos marítimos y fluviales por donde se transporten dichos recursos o productos derivados de los mismos, tendrán derecho a participar en las regalías y compensaciones, así como a ejecutar directamente estos recursos.

 

       Para efectos de cumplir con los objetivos y fines del Sistema General de Regalías, créanse los Fondos de Ciencia, Tecnología e Innovación; de Desarrollo Regional; de Compensación Regional; y de Ahorro y Estabilización.

 

       Los ingresos del Sistema General de Regalías se distribuirán así: un porcentaje equivalente al 10% para el Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación; un 10% para ahorro pensional territorial, y hasta un 30% para el Fondo de Ahorro y Estabilización. Los recursos restantes se distribuirán en un porcentaje equivalente al 20% para las asignaciones directas de que trata el inciso 2o del presente artículo, y un 80% para los Fondos de Compensación Regional, y de Desarrollo Regional. Del total de los recursos destinados a estos dos últimos Fondos, se destinará un porcentaje equivalente al 60% para el Fondo de Compensación Regional y un 40% para el Fondo de Desarrollo Regional.

 

       De los ingresos del Sistema General de Regalías, se destinará un porcentaje del 2% para fiscalización de la exploración y explotación de los yacimientos, y el conocimiento y cartografía geológica del subsuelo. Este porcentaje se descontará en forma proporcional del total de los ingresos del Sistema General de Regalías distribuidos en el inciso anterior. Las funciones aquí establecidas serán realizadas por el Ministerio de Minas y Energía o por la entidad a quien este delegue.

 

       La suma de los recursos correspondientes a las asignaciones directas de que trata el inciso 2o del presente artículo, y de los recursos del Fondo de Desarrollo Regional y del Fondo de Compensación Regional, crecerán anualmente a una tasa equivalente a la mitad de la tasa de crecimiento total de los ingresos del Sistema General de Regalías. La ley que regulará el sistema definirá un mecanismo para mitigar la disminución de los mencionados recursos, que se presente como consecuencia de una reducción drástica en los ingresos del Sistema General de Regalías.

 

       La diferencia entre el total de los ingresos del Sistema General de Regalías y los recursos destinados al ahorro pensional territorial, al Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación, al Fondo de Desarrollo Regional, al Fondo de Compensación Regional, así como a los que se refiere el inciso 2o del presente artículo se destinará al Fondo de Ahorro y Estabilización.

 

       Los Fondos de Ciencia, Tecnología e Innovación y de Desarrollo Regional tendrán como finalidad la financiación de proyectos regionales acordados entre las entidades territoriales y el Gobierno Nacional.

 

       Los recursos del Fondo de Compensación Regional se destinarán a la financiación de proyectos de impacto regional o local de desarrollo en las entidades territoriales más pobres del país, de acuerdo con criterios de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI), población y desempleo, y con prioridad en las zonas costeras, fronterizas y de periferia. La duración del Fondo de Compensación Regional será de treinta (30) años, contados a partir de la entrada en vigencia de la ley a la que se refiere el inciso 2o del artículo anterior. Transcurrido este período, estos recursos se destinarán al Fondo de Desarrollo Regional.

 

       Los recursos del Fondo de Ahorro y Estabilización, así como sus rendimientos, serán administrados por el Banco de la República en los términos que establezca el Gobierno Nacional. En los períodos de desahorro, la distribución de estos recursos entre los demás componentes del Sistema se regirá por los criterios que defina la ley a la que se refiere el inciso 2o del artículo anterior.

 

       En caso de que los recursos destinados anualmente al Fondo de Ahorro y Estabilización excedan del treinta por ciento (30%) de los ingresos anuales del Sistema General de Regalías, tal excedente se distribuirá entre los demás componentes del Sistema, conforme a los términos y condiciones que defina la ley a la que se refiere el inciso 2o del artículo anterior.

 

       PARÁGRAFO 1o. Los recursos del Sistema General de Regalías no harán parte del Presupuesto General de la Nación, ni del Sistema General de Participaciones. El Sistema General de Regalías tendrá su propio sistema presupuestal que se regirá por las normas contenidas en la ley a que se refiere el inciso 2o del artículo anterior. En todo caso, el Congreso de la República expedirá bianualmente el presupuesto del Sistema General de Regalías.

 

       PARÁGRAFO 2o. La ejecución de los recursos correspondientes a las asignaciones directas de que trata el inciso 2o del presente artículo, así como de los recursos de los Fondos de Ciencia, Tecnología e Innovación; de Desarrollo Regional, y de Compensación Regional, se hará en concordancia con el Plan Nacional de Desarrollo y los planes de desarrollo de las entidades territoriales.

 

       Los proyectos prioritarios que se financiarán con estos recursos, serán definidos por órganos colegiados de administración y decisión, de conformidad con lo establecido en la ley que regule el Sistema General de Regalías. Para el caso de los departamentos a los que se refiere el inciso 2o del presente artículo, los órganos colegiados de administración y decisión estarán integrados por dos (2) Ministros o sus delegados, el gobernador respectivo o su delegado, y un número representativo de alcaldes. La ley que regule el Sistema General de Regalías podrá crear comités de carácter consultivo para los órganos colegiados de administración y decisión, con participación de la sociedad civil. En cuanto a los municipios y/o distritos a los que se refiere el inciso 2o del presente artículo, los órganos colegiados de administración y decisión estarán conformados por un delegado del Gobierno Nacional, el gobernador o su delegado y el alcalde.

 

       Los programas y/o proyectos en ciencia tecnología e innovación de los departamentos, municipios y distritos que se financiarán con los recursos del Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación, se definirán por un órgano colegiado de administración y decisión, en el cual tendrán asiento el Gobierno Nacional, representado por tres (3) Ministros o sus delegados, un (1) representante del Organismo Nacional de Planeación y un (1) representante del Organismo Nacional encargado del manejo de la política pública de ciencia y tecnología e innovación, quien además ejercerá la Secretaría Técnica, un (1) Gobernador por cada una de las instancias de planeación regional a que se refiere el inciso siguiente del presente artículo; cuatro (4) representantes de las universidades públicas y dos (2) representantes de universidades privadas. Así mismo, los recursos de este Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación, se distribuirán en la misma proporción en que se distribuyan a los departamentos, los recursos de los Fondos de Compensación Regional y de Desarrollo Regional. En ningún caso los recursos de este fondo podrán financiar gasto corriente.

 

       Los proyectos de impacto regional de los departamentos, municipios y distritos que se financiarán con los recursos de los Fondos de Desarrollo y Compensación Regional se definirán a través de ejercicios de planeación regional por órganos colegiados de administración y decisión donde tengan asiento cuatro (4) Ministros o sus delegados y un (1) representante del Organismo Nacional de Planeación, los gobernadores respectivos o sus delegados y un número representativo de alcaldes.

 

       La ley que regule el Sistema General de Regalías, podrá crear comités de carácter consultivo para los órganos colegiados de administración y decisión con participación de la sociedad civil.

 

       En todo caso, la representación de las entidades territoriales en los órganos colegiados será mayoritaria, en relación con la del Gobierno Nacional.

       PARÁGRAFO 3o. Créase el Sistema de Monitoreo, Seguimiento, Control y Evaluación de las Regalías, cuyo objeto será velar por el uso eficiente y eficaz de los recursos del Sistema General de Regalías, fortaleciendo la transparencia, la participación ciudadana y el Buen Gobierno.

 

       La ley a la que se refiere el inciso 2o del artículo anterior, definirá su funcionamiento y el procedimiento para la imposición de medidas preventivas, correctivas y sancionatorias por el inadecuado uso de los recursos del Sistema General de Regalías. Dentro de estas medidas podrán aplicarse a los Departamentos, Municipios y/o Distritos y demás ejecutores la suspensión de giros, cancelación de proyectos y/o el reintegro de recursos.

 

       La ley a la que se refiere el inciso 2o del artículo anterior definirá, igualmente, el porcentaje anual de los recursos de Sistema General de Regalías destinado a su funcionamiento y al del Sistema de Monitoreo, Seguimiento, Control y Evaluación de las Regalías. Este porcentaje se descontará en forma proporcional del total de los ingresos del Sistema General de Regalías distribuidos en el inciso cuarto del presente artículo.

 

       PARÁGRAFO 1o. TRANSITORIO. Suprímase el Fondo Nacional de Regalías a partir de la fecha que determine la ley a la que se refiere el inciso 2o del artículo anterior. El Gobierno Nacional designará al liquidador y definirá el procedimiento y el plazo para la liquidación. Los recursos no comprometidos que posea el Fondo Nacional de Regalías a la entrada en vigencia del presente Acto Legislativo, se destinarán prioritariamente a la reconstrucción de la infraestructura vial del país y a la recuperación ambiental de las zonas afectadas por la emergencia invernal de 2010-2011.

 

       PARÁGRAFO 2o. TRANSITORIO. Respecto de los recursos que se destinarán a las asignaciones directas de que trata el inciso 2o del presente artículo y a los Fondos de Compensación Regional, y de Desarrollo Regional, su distribución durante los tres primeros años será así: durante el primer año corresponderá a un porcentaje equivalente al 50% para las asignaciones directas de que trata el inciso 2o del presente artículo y un 50% para los fondos enunciados en este parágrafo; de la misma forma, durante el segundo año se destinará un porcentaje equivalente al 35% y al 65% respectivamente; y durante el tercer año se destinará un porcentaje equivalente al 25% y el 75%, respectivamente.

 

       En el evento en que durante el período comprendido entre los años 2012 y 2014, las asignaciones directas de que trata el inciso 2o del presente artículo, sean inferiores al 50% del promedio anual, en pesos constantes de 2010, de las asignaciones directas causadas menos descuentos de ley entre los años 2007 y 2010; y durante el período comprendido entre los años 2015 y 2020, sean inferiores al 40% del promedio anual, en pesos constantes de 2010, de las asignaciones directas causadas menos descuentos de ley entre los años 2007 y 2010; el departamento, municipio o distrito, podrá utilizar los recursos de la asignación del departamento respectivo en el Fondo de Desarrollo Regional, hasta alcanzar dicho porcentaje o hasta agotar los recursos del departamento en el mencionado Fondo, lo que ocurra primero.

 

       PARÁGRAFO 3o. TRANSITORIO. En el primer año de operación del Sistema General de Regalías, se destinará un veinticinco por ciento (25%) de sus recursos al Fondo de Ahorro y Estabilización.

 

       Durante el período 2012-2014, una quinta parte de los recursos anuales del Fondo de Ahorro y Estabilización se destinará a las asignaciones directas de que trata el inciso 2o del presente artículo.

 

       PARÁGRAFO 4o. TRANSITORIO. El Gobierno Nacional contará con un término de tres (3) meses contados a partir de la fecha de promulgación del presente acto legislativo, para radicar ante el Congreso de la República el proyecto de ley a la que se refiere el inciso 2o del artículo anterior, que ajuste el régimen de regalías al nuevo marco constitucional.

 

       Una vez radicado el proyecto de ley a que se refiere el inciso anterior, el Congreso de la República contará con un término que no podrá exceder de nueve (9) meses para su aprobación. Si vencido este término no se ha expedido la ley por parte del Congreso, se faculta por un (1) mes al Presidente de la República para expedir decretos con fuerza de ley para regular la materia.

 

       PARÁGRAFO 5o. TRANSITORIO. El Sistema General de regalías regirá a partir de 1o de enero de 2012. Si para esta fecha no ha entrado en vigencia la ley de que trata el inciso 2o del artículo anterior, el Gobierno Nacional garantizará la operación del Sistema mediante decretos transitorios con fuerza de ley, que expedirá a más tardar el 31 de diciembre de 2011.

 

       PARÁGRAFO 6o. TRANSITORIO. Para asegurar la ejecución de los recursos en la vigencia 2012, el Gobierno Nacional expedirá el presupuesto del Sistema General de Regalías para la citada vigencia fiscal, mediante un decreto con fuerza de ley.

 

       ARTÍCULO 3o. VIGENCIA Y DEROGATORIAS. El presente acto legislativo rige a partir de la fecha de su promulgación.

 

2. La demanda

 

En lo relativo al artículo 309 Superior, señaló el demandante que el Acto Legislativo es contrario a lo establecido por el precepto constitucional, en cuanto prevé que los bienes y derechos que a cualquier título pertenecían a las intendencias y comisarías continuarán siendo de propiedad de los respectivos departamentos. Manifestó que los tres departamentos con mayor producción de petróleo en la actualidad, Meta, Casanare y Arauca, ostentaron la calidad de intendencias y que, la razón para que el constituyente creara la norma citada es que los sitios de explotación petrolera deben ser sometidos a mayores y elevados costos por las presiones sociales, daños ecológicos y medioambientales, amenazas de orden público, requerimientos de educación, saludos, vivienda, saneamiento básico, entre otros. Afirmó que el Acto Legislativo desconoce lo anterior al preceptuar que las regalías pertenecen a todos los departamentos por igual, sustituyendo un contenido “tan sustancial” de la Carta como el establecido en el artículo 309 citado.

 

En palabras del accionante:

 

“No puede el CONSTITUYENTE DERIVADO que es el CONGRESO DE LA REPÚBLICA, SUSTITUIR de tan flagrante manera, tan SUSTANCIAL contenido de la CARTA DEL 91, so pretexto de mayor equidad y participación para todo el país, con el lirico [sic] pero inocuo y falso argumento de que la mermelada debe esparcirse en toda la tostada.” –folio 12-

 

Como complemento de lo afirmado, señala que las “normas, entes y burocracia derivadas del espurio Acto Legislativo” desconocen los principios de la función pública consagrados en el artículo 209 Superior.

 

Además, encontró vulnerado el artículo 13 Superior al establecer que las regalías pertenecen a todas las regiones, en la medida que los departamentos productores de petróleo quedan desprovistos de la compensación por daños ocasionados y les arrebatan lo poco que les aportaban. Lo anterior, sin tener en cuenta la mayor perturbación del orden público en Meta, Arauca y Casanare, el daño social, el impacto ecológico y ambiental y la disminución o cancelación de los programas oficiales.

 

En este sentido, luego de un recuento del significado del concepto de igualdad, manifestó:

 

“Por lo tanto, si el GOBIERNO colombiano, con su proyecto de Acto Legislativo, elevado finalmente a tal categoría quiso hacer IGUALDAD entre las regiones, a pretexto de repartir entre todas ellas, con supuesta equidad, los recursos generados por la exploración y la explotación del denominado “oro negro”; [sic] lo primero que debió haber hecho era ponerse al día en todas las DESIGUALDADES y DAÑOS que había ocasionado con la coadyuvancia de sus ASOCIADOS y de su propio ente estatal ECOPETROL” –folio 16-.

 

3. La inadmisión

 

Por medio de auto del dos (02) de agosto de dos mil doce (2012), el Magistrado Sustanciador inadmitió la demanda puesto que estimó que “los cargos entablados contra el Acto Legislativo 05 de 2011, no están destinados a plantear vicios de procedimiento o de competencia, como lo dispone el artículo 379 Superior y la jurisprudencia constitucional, sino a afirmar que la norma acusada viola preceptos constitucionales” –folio 25-.

 

En este sentido se consagró en el auto inadmisorio:

“En virtud de los argumentos expuestos, frente a una demanda como la que se estudia, la Corte debe evitar que se adopte una decisión de fondo sobre una demanda que está solicitando un control material de una reforma constitucional respecto de otras normas constitucionales, lo que inevitablemente ocurriría de admitirse la demanda analizada pues el actor, aunque plantea en ciertos momentos que se trata de una demanda por vicios de sustitución de la Constitución, su argumentación se dirige exclusivamente a confrontar lo establecido en el Acto Legislativo acusado con el contenido del artículo 309 y 13 de la Carta.

 

En efecto, no explica por qué considera que lo preceptuado en el acto reformatorio modifica la esencia de la Constitución. Ni siquiera hay claridad sobre qué parte del Acto Legislativo encuentra vulneratorio del régimen constitucional vigente. Recuérdese que el Congreso de la República está legitimado por la misma Constitución para reformarla a través de la aprobación cualificada de actos legislativos. En tal sentido, es lógico que ello implique necesariamente la variación de normas constitucionales, tal como ocurrió en esta ocasión” –folio 26-

 

4. La corrección de la demanda

 

El dieciséis (16) de agosto de dos mil doce (2012) el accionante presentó escrito de corrección de la demanda y, adicionalmente, de recusación contra los magistrados de la Corte Constitucional. Razón por la cual debió surtirse un estudio previo al análisis del escrito de corrección, el cual fue detallado en el auto de rechazo de la acción, que explicó:

 

4.    “Que, de acuerdo con el informe de la Secretaría General de esta Corporación del 13 de agosto de 2012, que obra a folio 36 del expediente, notificado el auto del 2 de agosto de este año, “durante el término de ejecutoria (08, 09 y 10 de agosto de 2012), el ciudadano ELMER RAMIRO SILVA RODRÍGUEZ, presentó escrito de corrección”.

 

5.    Que, mediante escrito radicado en la Secretaría General de la Corte Constitucional el 16 de agosto de 2012, el ciudadano Silva Rodríguez solicitó la nulidad de todo lo actuado en relación con el trámite de admisión de la demanda D-9227 al considerar que todos los Magistrados de esta Corporación se encuentran impedidos para decidir sobre la misma. Lo anterior aplazó la decisión con respecto a la corrección de la demanda hasta tanto la Sala Plena se pronunciara sobre dicha solicitud.

 

6.     Que, con Auto 208 de 19 de septiembre de 2012, la Sala Plena de la Corte Constitucional decidió declarar la falta de pertinencia de la recusación presentada por el actor contra todos los Magistrados de esta Corporación y denegó la nulidad solicitada.” –folio 37-

 

En los argumentos expuestos por el accionante se reitera que el acto legislativo 05 de 2011 vulneró un derecho que había sido reconocido por el orden constitucional anterior, que por tratarse de un derecho constitucional no podía ser desconocido por ley o acto legislativo alguno –folio 30-. En este sentido manifiesta que el elemento definitorio de la Constitución de 1991 que ha sido sustituido está representado en los derechos de rango constitucional consagrados a favor de las entidades territoriales, pues el acto legislativo “so pretexto de constituir el Sistema General de Regalías, se arrebatan los derechos constitucionales, ciertos, irrenunciables e indiscutibles a los ENTES TERRITORIALES por la explotación de los recursos naturales no renovables, se muestra y aplica un estado asocial de derecho, se trata de romper su condición de república unitaria atentando contra su integridad territorial, se centralizan los recursos se desconoce la autonomía de las entidades territoriales al punto de ser público y notorio el hecho del estancamiento y finalización de sus programas oficiales, se burla a la democracia, el derecho a la participación y el pluralismo y el consecuencial irrespeto a la dignidad humana” –folio 32-.

 

5. Las razones del rechazo

 

Por medio de auto del veintiuno (21) de septiembre de dos mil doce (2012) del Magistrado Sustanciador –Dr. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub- se rechazó la demanda al considerarse que no se verificaba, en realidad, una corrección de la misma en el sentido exigido por el auto de inadmisión.

 

En concretó se señaló que

 

“Si bien el actor intenta cumplir con la carga, el hilo conductor de la demanda y del escrito de corrección llegan al mismo punto: la violación de la Constitución mas no su sustitución. El ciudadano Silva Rodríguez plantea que el elemento definitorio de la Constitución que considera ha sido sustituido es el derecho de las entidades territoriales sobre la explotación de los recursos naturales no renovables que se encuentren en su territorio. Establece que es un derecho de rango constitucional consagrado en el inciso 1° del artículo 360 Superior y que su objetivo al ser incluido en la Carta Política era asegurar que los territorios donde se lleve a cabo explotación de recursos naturales se vean directamente retribuidos pues esa explotación conlleva daños y cargas que deben ser asumidas por el ente territorial, vulnerándose también el principio de igualdad. Si bien este razonamiento es claro y específico, al demandante le hace falta un paso en la argumentación para plantear un cargo de sustitución de la Constitución. Y esto es que, explique por qué considera que el derecho de las entidades territoriales sobre la explotación es un elemento definitorio de la Carta, es decir, que señale las razones para entender que su modificación o eliminación es de tal magnitud o trascendencia que convierte a la Constitución vigente en una distinta. 

 

A esta conclusión llega el suscrito Magistrado teniendo en cuenta la jurisprudencia constitucional^[1] sobre los requisitos que deben cumplir las demandas dirigidas contra actos reformatorios de la Constitución. En  Sentencia C-1200 de 2003^[2] la Corte estableció la diferencia entre el control de constitucionalidad y el control de sustitución por una parte, y el control de intangibilidad y el control de sustitución por otra^[3]”. –folios 37 y 38-

6. El recurso de súplica

 

El demandante presentó, dentro del término establecido, recurso de súplica contra el auto en el cual se rechazó la demanda.

 

Inicia su escrito recordando el carácter público de la acción de inconstitucionalidad, resaltando que a través de la misma se expresa un derecho de participación política y que, por consiguiente, los requisitos exigidos para su ejercicio deben ser los esenciales, de manera que se garantice y no se restrinja en forma desproporcionada este derecho ciudadano –folios 42 a 46-. Posteriormente hace un breve recuento de las fuentes jurídicas, resaltando que la jurisprudencia es fuente auxiliar, lo que lo conduce a concluir que los requisitos de las demandas de inconstitucionalidad están previstos en el art. 2º del decreto 2067 de 1991, de manera que exigir los requisitos que la jurisprudencia de la Corte ha previsto devendría un impedimento al derecho de acción –folio 47-.

 

En este sentido concluyó:

 

“La EXIGENCIA de los requisitos adicionales por parte de esa respetable entidad, consiste en pretender aplicar las JURISPRUDENCIAS y los REQUISITOS en ella contenidos, que sobre SUSTITUCIÓN de la Constitución ha expedido la H. CORTE CONSTITUCIONAL.

 

Por muy brillantes, juiciosas, bien intencionadas y profundas –lo que reconozco sin ambages- que sean sus JURISPRUDENCIAS, la H. CORTE CONSTITUCIONAL no puede violar la propia Carta que se le ha CONFIADO en su GUARDA e INTEGRIDAD, tal y como lo consagra el art 241 de la LEY DE LEYES.” –folio 49-

 

El demandante reitera los argumentos esgrimidos en la demanda original y en la corrección e insiste en que éstos constituyen cargos de inconstitucionalidad.

 

Posteriormente, el accionante reitera las razones de fondo por las cuales considera que el acto legislativo 05 de 2011 sustituye la Constitución.

 

La primera de ellas consiste en la eliminación de un derecho que respecto de las entidades territoriales reconocía el artículo 360 de la Constitución, por el solo hecho de la explotación de recursos naturales no renovables en sus territorios –folio 51-. De manera que “ni el GOBIERNO NACIONAL, a iniciativa suya, ni el CONGRESO DE LA REPÚBLICA, por su aprobación; pueden SUSTITUIR, MODIFICAR, DEROGAR O ABROGAR este DERECHO DE RANGO CONSTITUCIONAL que tienen las ENTIDADES TERRITORIALES sobre la EXPLOTACIÓN de los recursos naturales no renovables en sus territorios” –folio 51-

 

Luego de hacer referencia a la solicitud de recusación interpuesta contra los magistrados de la Corte Constitucional, el accionante presenta argumentos nuevos relativos al desconocimiento de otras normas constitucionales. En ese sentido manifestó:

 

“En verdad, el Acto Legislativo 5 de 2012, flagra lo dispuesto en el Preámbulo de la Carta y en los arts. 1, 2, [sic] y 374 de la Carta, remplazan y sustituyen por completo la naturaleza jurídica de las regalías en sus arts. 360 y 361 y la forma adoptada por el Constituyente primario como principio fundamental, desde que se proclamó el denominado ESTADO SOCIAL DE DERECHO, en forma de REPÚBLICA UNITARIA, DESCENTRALIZADA Y CON AUTONOMÍA DE SUS ENTIDADES TERRITORIALES, DEMOICRÁTIVA [sic], PARTICIPATIVA Y PLURALISTA y los principios, valores y fines que la misma eroga.” –folio 54-

 

Finaliza su solicitud manifestando:

 

“No hay duda que el derecho de las ENTIDADES TERRITORIALES sobre la explotación de petróleo, es un ELEMENTO DEFINITORIO de la Carta, porque desde que lo consigné en mi demanda inicial, el Estado es propietario del subsuelo, pero los entes territoriales lo son de los derechos que tal explotación ocasiona, como fundamento del daño a ellos causado, tanto en lo social, como ambiental, de orden público, etc.

 

Tal reconocimiento, como he venido señalando está consignado no sólo en la Carta del 91 sino en la de 1986”. –folio 55-

 

Son estos los argumentos presentados como sustento del recurso que ahora se decide.

 

II. CONSIDERACIONES

 

1. Competencia

 

La Corte Constitucional es competente para conocer del presente recurso de súplica, de conformidad con lo establecido en el artículo 6º del Decreto 2067 de 1991.

 

2. El recuso de suplica y el problema jurídico planteado

 

De conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, el objeto del recurso de súplica es que el ciudadano demandante cuente con una oportunidad ante el pleno de esta Corporación para controvertir los argumentos expuestos por el Magistrado Sustanciador al rechazar la demanda^[4].

 

Según el accionante su demanda contiene verdaderos cargos de inconstitucionalidad consistentes en que el Acto Legislativo 05 de 2011 sustituye la Constitución, por cuanto afecta el derecho a la propiedad que el texto original de la Constitución de 1991 reconocía a las entidades territoriales sobre la explotación de los recursos naturales no renovables que se realizaran en su territorio.

 

Por su lado, el Magistrado Sustanciador considera que los cargos antedichos no satisfacen los requisitos exigidos por la jurisprudencia constitucional puesto que “está solicitando un control material de una reforma constitucional respecto de otras normas constitucionales, lo que inevitablemente ocurriría de admitirse la demanda analizada pues el actor, aunque plantea en ciertos momentos que se trata de una demanda por vicios de sustitución de la Constitución, su argumentación se dirige exclusivamente a confrontar lo establecido en el Acto Legislativo acusado con el contenido del artículo 309 y 13 de la Carta”.

En este orden de ideas, corresponde a la Sala Plena determinar si los cargos planteados por el actor llenan las exigencias que se han establecido son las mínimas necesarias para plantear un juicio de sustitución de la Constitución.

 

3. Los requisitos de una acción pública de inconstitucionalidad

 

El artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 establece los requisitos que debe contener toda demanda de inexequibilidad. Así, en su numeral 3º dispone que aquéllas contendrán el señalamiento de las razones por las cuales las normas Constitucionales invocadas se estiman violadas. Al respecto, la Corte ha tenido oportunidad de pronunciarse, en el sentido de advertir que, si bien es cierto que la acción pública de inconstitucionalidad no está sometida a mayores rigorismos y debe prevalecer la informalidad^[5], el ciudadano debe cumplir con ciertos requisitos y contenidos mínimos que permitan a este Tribunal la realización satisfactoria del estudio de constitucionalidad.

 

Respecto del numeral 3º del Decreto 2067 de 1991 en mención, ha reiterado este Tribunal que la demanda debe ser susceptible de generar una verdadera controversia constitucional.

 

Esto quiere decir que la acción pública de inconstitucionalidad se materializa no sólo con una acusación de un ciudadano contra una norma legal con base en unas disposiciones constitucionales que se consideran infringidas, sino también explicando las razones por las cuales dichos textos se estiman violados, pues lo contrario implicaría, no solo estar utilizando recursos judiciales inadecuadamente, para una labor que no beneficia a ninguna persona, sino que conllevaría a que la sentencia deberá ser inhibitoria por ineptitud sustancial de la demanda. El ordenamiento exige entonces del ciudadano, la especial responsabilidad por ser diligente a fin de que la Corporación pueda cumplir eficiente y eficazmente con el ejercicio del control de constitucionalidad.

 

Por otro lado, las razones a las que alude tanto el numeral tercero del artículo 2º del Decreto 2067 como la jurisprudencia de manera reiterada, no son cualquier tipo de razones, sino que se circunscriben al seguimiento de exigencias mínimas razonables, sobre las cuales esta Corporación ha insistido vigorosamente. Una sistematización sobre el tema fue desarrollada en la sentencia C-1052 de 2001, la cual expresó:

 

“(...) tendrán que presentarse las razones por las cuales los textos normativos demandados violan la Constitución (artículo 2 numeral 3 del Decreto 2067 de 2000).  Esta es una materia que ya ha sido objeto de análisis por parte de la Corte Constitucional y en la que se revela buena parte de la efectividad de la acción pública de inconstitucionalidad como forma de control del poder público. La efectividad del derecho político depende, como lo ha dicho esta Corporación, de que las razones presentadas por el actor sean claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes^[6].  De lo contrario, la Corte terminará inhibiéndose, circunstancia que frustra “la expectativa legítima de los demandantes de recibir un pronunciamiento de fondo por parte de la Corte Constitucional”^[7].

 

La claridad de la demanda es un requisito indispensable para establecer la conducencia del concepto de la violación, pues aunque “el carácter popular de la acción de inconstitucionalidad, [por regla general], releva al ciudadano que la ejerce de hacer una exposición erudita y técnica sobre las razones de oposición entre la norma que acusa y el Estatuto Fundamental”^[8], no lo excusa del deber de seguir un hilo conductor en la argumentación que permita al lector comprender el contenido de su demanda y las justificaciones en las que se basa.

 

Adicionalmente, las razones que respaldan los cargos de inconstitucionalidad sean ciertas significa que la demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y existente^[9] “y no simplemente [sobre una] deducida por el actor, o implícita”^[10] e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto concreto de la demanda^[11]. Así, el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad supone la confrontación del texto constitucional con una norma legal que tiene un contenido verificable a partir de la interpretación de su propio texto; “esa técnica de control difiere, entonces, de aquella [otra] encaminada a establecer proposiciones inexistentes, que no han sido suministradas por el legislador, para pretender deducir la inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto normativo no se desprenden”^[12].

 

De otra parte, las razones son específicas si definen con claridad la manera como la disposición acusada desconoce o vulnera la Carta Política a través “de la formulación de por lo menos un cargo constitucional concreto contra la norma demandada”^[13]. El juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el texto de la Constitución Política, resultando inadmisible que se deba resolver sobre su inexequibilidad a partir de argumentos “vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales”^[14] que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan.  Sin duda, esta omisión de concretar la acusación impide que se desarrolle la discusión propia del juicio de constitucionalidad^[15].

 

La pertinencia también es un elemento esencial de las razones que se exponen en la demanda de inconstitucionalidad.  Esto quiere decir que el reproche formulado por el peticionario debe ser de naturaleza constitucional, es decir, fundado en la apreciación del contenido de una norma Superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado. En este orden de ideas, son inaceptables los argumentos que se formulan a partir de consideraciones puramente legales^[16] y doctrinarias^[17], o aquellos otros que se limitan a expresar puntos de vista subjetivos en los que “el demandante en realidad no está acusando el contenido de la norma sino que está utilizando la acción pública para resolver un problema particular, como podría ser la indebida aplicación de la disposición en un caso específico”^[18]; tampoco prosperarán las acusaciones que fundan el reparo contra la norma demandada en un análisis de conveniencia^[19], calificándola “de inocua, innecesaria, o reiterativa”^[20] a partir de una valoración parcial de sus efectos.

Finalmente, la suficiencia que se predica de las razones de la demanda de inconstitucionalidad guarda relación, en primer lugar, con la exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche; así, por ejemplo, cuando se estime que el trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado ha sido quebrantado, se tendrá que referir de qué procedimiento se trata y en qué consistió su vulneración (artículo 2 numeral 4 del Decreto 2067 de 1991), circunstancia que supone una referencia mínima a los hechos que ilustre a la Corte sobre la fundamentación de tales asertos, así no se aporten todas las pruebas y éstas sean tan sólo pedidas por el demandante. Por otra parte, la suficiencia del razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a la presentación de argumentos que, aunque no logren prime facie convencer al magistrado de que la norma es contraria a la Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional.

 

No obstante lo anterior, la Corte ha insistido también en que:

 

“La consagración de estos requisitos mínimos no puede entenderse, entonces, como una limitación a los derechos políticos del ciudadano ya referidos, pues lo que se persigue al identificar el contenido de la demanda de inconstitucionalidad es fijar unos elementos que informen adecuadamente al juez para poder proferir un pronunciamiento de fondo, evitando un fallo inhibitorio que torna inocuo el ejercicio de este derecho político.  Esto supone que el demandante de una norma cumpla con una carga mínima de comunicación y argumentación que ilustre a la Corte sobre la norma que se acusa, los preceptos constitucionales que resultan vulnerados, el concepto de dicha violación y la razón por la cual la Corte es competente para pronunciarse sobre la materia.

 

La presentación de una demanda de inconstitucionalidad ante la Corte da inicio a un diálogo entre el ciudadano, las autoridades estatales comprometidas en la expedición o aplicación de las normas demandadas y el juez competente para juzgarlas a la luz del Ordenamiento Superior. Esto supone como mínimo la exposición de razones conducentes para hacer posible el debate.”^[21]

 

Adicionalmente, se ha insistido por parte de esta Corporación que en caso de demandarse un acto legislativo deberán cumplirse requisitos especiales, cuya justificación y pertinencia pasan a recordarse.

 

4. Exigencias de las demandas de inconstitucionalidad por sustitución de la Constitución

 

La Corte en numerosas ocasiones, de forma constante y pacífica, ha expuesto las especiales exigencias que se requieren en una acción pública de inconstitucionalidad que se dirija contra un acto legislativo. Estas se justifican en que se demanda una norma de rango constitucional, por lo que, como es fácilmente apreciable, no basta con una presunta contradicción con otra norma constitucional para plantear adecuadamente el debate, sino que hará falta que se exponga con claridad, certeza y pertinencia las razones por las que se ha presentado una presunta sustitución de la Constitución.

 

En este sentido resulta conducente recordar lo expuesto en la sentencia C-599 de 2010 respecto del concepto de sustitución constitucional. En dicha ocasión se sostuvo:

 

“3.3. Al avanzar sobre el concepto de sustitución, la Corte, en la misma sentencia, precisó:

 

“Primero, como la competencia de un órgano es el presupuesto para analizar el procedimiento que dicho órgano ha de seguir para expedir una norma, el análisis de si el reformador de la constitución actuó dentro de su órbita de competencia es una cuestión diferente y previa a la de juzgar si el procedimiento se llevó a cabo respetando las formas establecidas. También es una cuestión distinta a juzgar si el contenido material del acto acusado contradice la Constitución, lo cual escapa al control constitucional que ejerce la Corte sobre las reformas constitucionales.

 Segundo, la especificidad del juicio relativo a la competencia del reformador radica en que en éste la Corte se circunscribe a estudiar si el reformador sustituyó la Constitución, sin que por ello efectúe un control material ordinario del acto acusado. Es decir, en el juicio de sustitución no hay una comparación entre la reforma y la Constitución con miras a establecer si la primera contradice la segunda, dado que, por definición, una reforma constitucional contradice la Constitución por ella reformada.

 

Tercero, el concepto de sustitución refiere a una transformación de tal magnitud y trascendencia, que la Constitución anterior a la reforma aparece opuesta o integralmente diferente a la que resultó después de la reforma, al punto que ambas resultan incompatibles. La jurisprudencia ha aludido a sustituciones totales y a sustituciones parciales y ha sostenido que el reformador tampoco puede introducir sustituciones parciales entendiendo por tales aquellas en las cuales un eje definitorio de la identidad de la Constitución sea remplazado por otro opuesto o integralmente diferente. En ninguna de sus sentencias la Corte ha declarado inexequible una reforma constitucional por haber llegado a la conclusión de que el reformador excedió su competencia y sustituyó la Constitución, en todo o en parte. No obstante, la Corte ha suministrado ejemplos para ilustrar cuándo se estaría ante una sustitución total o parcial de la Constitución. Además, en las sentencias en las cuales declaró exequibles artículos de actos reformatorios de la Constitución  -fuesen estos referendos o actos legislativos- la Corte estableció que dichos actos no representaban sustituciones parciales de la Carta.

 

Cuarto, la Corte ha subrayado que el concepto de sustitución se distingue de otros con los cuales no puede confundirse, tales como los de intangibilidad e irreversibilidad, o afectación y vulneración de contenidos, los cuales aluden a juicios materiales de las reformas constitucionales que escapan a la competencia de la Corte Constitucional. La Corte solo tiene competencia para verificar que el poder de reforma, que es constituido, no haya adoptado un acto mediante el cual sustituya la Constitución que lo habilitó exclusivamente para reformarla.

 

Quinto, la Corte ha fijado criterios de prudencia judicial para orientar el control de los actos reformatorios de la Carta e impedir que el subjetivismo determine la conclusión del juicio de sustitución. En esa dirección, esta Corporación ha delineado los rasgos generales del método que ha de aplicarse para identificar sustituciones totales o parciales de la Carta, aunque no ha desarrollado ni precisado sus componentes.

 

Sexto, la Corte ha dicho que la aplicación del método para identificar sustituciones en ningún caso puede conducir a volver irreformables normas de la Carta porque no hay normas pétreas ni principios intangibles en la Carta de 1991. Toda ella es reformable, más no sustituible.

 

De este modo, en la presente oportunidad la Corte reitera su jurisprudencia en el sentido de que el reformador de la Constitución no es soberano y ejerce una competencia limitada por las normas adoptadas por la Asamblea Constituyente en 1991. Se subraya que, de conformidad con el artículo 374 de la Carta, la Constitución puede ser “reformada” por el Congreso, no derogada, subvertida o sustituida. A su vez, el artículo 380 de la Carta  permite distinguir entre la derogación de una Constitución, de un lado, y las reformas introducidas a una Constitución, de otro, reformas que si bien pueden cambiar el contenido de las normas constitucionales no sustituyen la Constitución  por otra Carta opuesta o integralmente diferente, como sucedió cuando se promulgó la nueva Constitución en 1991. En el artículo 379 de la Carta  se establece que la Corte debe controlar que el reformador respete todos “los requisitos” establecidos en el Título XIII de la Constitución, el primero de los cuales es precisamente la competencia del órgano que expide la reforma regulada en el primer artículo de dicho Título. Esta competencia es un presupuesto para que dicho órgano, en este caso el Congreso de la República, pueda luego seguir el trámite para modificar válidamente la Constitución. El requisito que debe verificar la Corte es que el Acto Legislativo sea una reforma, no una derogación o sustitución de la Constitución, como lo ordena el artículo 374 en concordancia con el artículo 380 de la Constitución Política. La Corte enfatiza que el único titular de un poder constituyente ilimitado es el pueblo soberano, en virtud del artículo 3º de la Carta.  En 1991 el poder constituyente originario estableció un poder de reforma de la Constitución, del cual es titular, entre otros, el Congreso de la República que es un órgano constituido y limitado por la propia Constitución y, por lo tanto, solo puede ejercer sus competencias “en los términos que esta Constitución establece”, no de manera ilimitada. El Congreso, aun cuando reforma la Constitución,  no es el detentador de la soberanía que “reside exclusivamente en el pueblo”, el único que puede crear una nueva Constitución. Adicionalmente, la Corte constató que el pueblo puede investir a una Asamblea Constituyente de la competencia para expedir una nueva Constitución, posibilidad expresamente permitida en el artículo 376 de la Carta. Solo por medio de este mecanismo puede ser sustituida la Constitución vigente por una opuesta o integralmente diferente”.

 

En acuerdo con lo anteriormente expuesto, la misma sentencia C-599 de 2010 recordó los requisitos de las demandas que quieran demostrar una sustitución a la Constitución. En ese sentido consagró:

 

“3.4. Como se observa, la Corte ha establecido que una demanda que plantee la sustitución de la Constitución mediante un Acto Legislativo para cumplir con los requisitos establecidos en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, debe sustentar plenamente en qué consiste dicha sustitución. Al respecto ha dicho:

“(…) en una demanda por sustitución constitucional contra una reforma constitucional el actor debe sustentar plenamente en qué consiste la sustitución denunciada. No le basta, por tanto, afirmar que con la modificación de una disposición en concreto se sustituyó o se derogó la Constitución precedente, sino que debe justificar, con argumentos suficientes, que tal cambio implica la abrogación de la Constitución vigente.

La Corte reconoce que la carga argumentativa se incrementa considerablemente cuando se trata de descalificar una reforma constitucional por considerarla constitutiva de sustitución constitucional. No obstante, la Corte acepta que dicha exigencia es necesaria si se tiene en cuenta la magnitud de la pretensión, la trascendencia de la decisión de la Corte, el compromiso del principio democrático y la naturaleza misma de las disposiciones que se cotejan”.^[22]”

 

En el mismo sentido, la reciente sentencia C-317 de 2012, se ratificó la interpretación de la Corte Constitucional respecto de las exigencias para controvertir un acto legislativo. En este sentido se manifestó:

 

“La posibilidad de controvertir un acto del Congreso de la República mediante el cual se reforma la Constitución Política, por el llamado vicio de competencia, supone de parte del ciudadano que ejerce tal derecho político, asumir la carga de construir un cargo adecuado y suficiente de constitucionalidad, que le permita a la Corte entrar a conocer el asunto. Por eso, de manera reiterada, la jurisprudencia constitucional ha establecido que una demanda que plantee la sustitución de la Constitución mediante un Acto Legislativo, debe sustentar plenamente en qué consiste dicha sustitución,^[23] para poder cumplir con los requisitos establecidos en el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991. En tal sentido, por ejemplo, la sentencia C-153 de 2007, que resolvió una demanda contra el Acto Legislativo 01 de 2005, dijo al respecto:

  

“(E)l ciudadano que instaure una acción pública de inconstitucionalidad contra la totalidad de un Acto Legislativo, o una parte del mismo, no puede plantearle a la Corte que realice un examen material sobre las disposiciones constitucionales por violar otras normas de la Constitución. (…) En este caso, la carga para el demandante consiste en plantear cargos de inconstitucionalidad relacionados con el desbordamiento del poder de reforma del Congreso. En otras palabras, el actor debe demostrar de manera concreta, clara, específica y suficiente que la modificación introducida al texto de la Constitución de 1991 no es una reforma sino que se está ante una sustitución de la misma.

 

(…) la exigencia que la Corte le hace al ciudadano de estructurar al menos un verdadero cargo de inconstitucionalidad en los casos en que éste considere que el Congreso de la República se extralimitó en el ejercicio de sus competencias al reformar la Constitución, es consonante no sólo con el carácter rogado que tiene la jurisdicción constitucional en estos casos, sino con los mínimos requisitos exigidos por el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 a fin de que la Corte pueda centrar adecuadamente el examen constitucional correspondiente, permitiendo también a los intervinientes y al Procurador General de la Nación, el pronunciamiento sobre problemas jurídicos concretos.

 

(…) En virtud de los argumentos expuestos, frente a una demanda como la que se estudia y con el fin de garantizar (1) el límite al poder de reforma sin dar lugar a un injustificado subjetivismos judicial que bloquee de manera ilegítima los cambios y transformaciones constitucionales y, (2) la existencia de una verdadera controversia constitucional sobre la presunta sustitución, la Corte debe asegurarse que el cargo se encuentre suficientemente estructurado. Para ello, como acaba de ser mencionado, debe exigir que el demandante demuestre de manera clara, suficiente, concreta y específica, que ha existido una verdadera sustitución de la Constitución. De esta manera la Corte debe evitar que so pretexto de un juicio de sustitución se adopte una decisión de fondo sobre una demanda que, en realidad, este solicitando un control material de una reforma constitucional respecto de otras normas constitucionales o de tratados de derechos humanos.”

 

En este mismo sentido en la Sentencia C-1200 de 2003 se estableció que, “Cuando un ciudadano demanda una reforma constitucional por considerarla inconstitucional tiene la carga argumental de demostrar que la magnitud y trascendencia de dicha reforma conducen a que la Constitución haya sido sustituida por otra. No basta con argumentar que se violó una cláusula constitucional preexistente, ni con mostrar que la reforma creó una excepción a una norma superior o que estableció una limitación o restricción frente al orden constitucional anterior. El actor no puede pedirle a la Corte Constitucional que ejerza un control material ordinario de la reforma como si ésta fuera inferior a la Constitución. Esto es fundamental para delimitar el alcance del control atribuido al juez constitucional”.

 

Igualmente en la Sentencia C-572 de 2004 se dijo que, “Los actos reformatorios de la Constitución pueden demandarse sólo por vicios de procedimiento en su formación, lo cual incluye, tal y como esta Corte lo ha señalado, vicios de competencia, en particular cuando se ataque la reforma por implicar una eventual sustitución de la Constitución vigente. Así, el ciudadano puede intentar demostrar la sustitución del ordenamiento constitucional o alegar la existencia de un vicio en el trámite del acto. En ambos casos, debido a la existencia de un término de caducidad, que muestra la intención del Constituyente de no sólo dar firmeza a las reformas constitucionales sino también de sustraer esos actos de un control integral y automático por la Corte, el ciudadano debe entonces concretar y especificar con claridad, y no de manera genérica, el cargo constitucional…”

 

En cualquier caso, la Corte ha precisado que si no existe cargo, la Sala no puede, a propósito del control de la inconstitucionalidad por sustitución en las reformas constitucionales, construir oficiosamente los cargos de la demanda, cuando estos no cumplen con la carga argumentativa suficiente que demuestre que  un principio axial se está sustituyendo por otro. Como se estableció en la Sentencia C-682 de 2009, “…cuando los actores no satisfacen la carga mínima de argumentación la Corte no puede seleccionar las materias acerca de las cuales va a pronunciarse y menos aún inferir los cargos de inconstitucionalidad o directamente construirlos, so pretexto de la índole popular de la acción o del principio pro actione, dado que, si ese fuera el caso, desbordaría su competencia y sería juez y parte”.

 

Como corolario debe decirse que las exigencias ahora recordadas no tienen  como objeto obstaculizar el ejercicio de un derecho ciudadano. Las mismas están previstas en respeto del principio democrático -el cual se concreta en la decisión tomada por el Congreso de la República que es manifestada en las reformas a la Constitución-, del principio de separación de poderes –que previene a la Corte de asumir tareas que pudieran implicar aprobación o veto de reformas constitucionales con base en criterios distintos al estrictamente jurídico- y de auto restricción judicial –que impide a la Corte tomar decisiones con base en el criterio de conveniencia, propio de los órganos políticos-.

 

Son estos los limitantes que justifican las exigencias que la jurisprudencia ha planteado y cuyo cumplimiento pasa a verificarse en el presente caso.

 

5. El cargo por sustitución de la Constitución no cumple con los requisitos exigidos por la jurisprudencia constitucional

 

El accionante en sus distintos escritos ha sostenido que el Acto Legislativo 05 de 2011 sustituye la Constitución. Las razones que sustentan esta conclusión son en principio una contradicción de las nuevas disposiciones constitucionales con dos artículos de la Constitución, el 309 y el 13. Luego de inadmitida la demanda, en el escrito de corrección de la misma, y reiterados en el recurso que ahora se resuelve, el demandante expone que el acto legislativo 05 de 2011 vulneró un derecho que había sido reconocido por el orden constitucional anterior, que por tratarse de un derecho constitucional no podía ser desconocido por ley o acto legislativo alguno –folio 30-.

 

En este sentido manifiesta que el elemento definitorio de la Constitución de 1991 que ha sido sustituido está representado en los derechos de rango constitucional consagrados a favor de las entidades territoriales, pues el acto legislativo “so pretexto de constituir el Sistema General de Regalías, se arrebatan los derechos constitucionales, ciertos, irrenunciables e indiscutibles a los ENTES TERRITORIALES por la explotación de los recursos naturales no renovables, se muestra y aplica un estado asocial de derecho, se trata de romper su condición de república unitaria atentando contra su integridad territorial, se centralizan los recursos se desconoce la autonomía de las entidades territoriales al punto de ser público y notorio el hecho del estancamiento y finalización de sus programas oficiales, se burla a la democracia, el derecho a la participación y el pluralismo y el consecuencial irrespeto a la dignidad humana” –folio 32-.

 

Adicionalmente, en el recurso de súplica mencionó que se vulneraban el Preámbulo y los artículos 1, 2 y 374 de la Constitución. Sin embargo, no acierta a justificar el motivo de esta vulneración y mucho menos la relación que dicha eventual contradicción tiene con la sustitución de la Constitución de 1991 –folios 53 y 54-.

 

Siendo este el fundamento argumentativo de la acción la Sala encuentra que el auto de rechazo debe ser confirmado. La acción de inconstitucionalidad ahora estudiada no satisface los requisitos mínimos necesarios para plantear ante la Corte un debate jurídico por un presunto exceso en el ejercicio de la competencia del legislador al momento de elaborar un acto de reforma constitucional.

 

La acción, como se extrae del aparte trascrito, presenta cargos que carecen de certeza, que no son pertinentes y que, por consiguiente, adolecen del requisito de suficiencia.

 

En primer lugar debe señalarse que el demandante en ningún momento señala la específica disposición o precepto constitucional que reconocía el derecho que, en su decir, existía y que otorgaba la propiedad de los recursos provenientes de la explotación a las entidades territoriales; se limita a mencionar que el antiguo artículo 360 de la Constitución lo consagraba, mas en su decir no invoca un aparte concreto del precepto o interpretación que del mismo se haya hecho para respaldar la existencia de dicho derecho. En segundo lugar, nunca menciona el texto concreto del nuevo artículo 360 o 361 que desconocería ese derecho; es más, a lo largo de la demanda no se determina si el que lo desconoce el la primera o la segunda disposición modificadas, pues la referencia siempre se remite a la general y abstracta expresión “Acto Legislativo 05 de 2011”.

 

Es imposible para la Corte establecer qué contenidos sirven como fundamento a las afirmaciones del demandante, por lo cual, como se expresó, se encuentra el juez de lo constitucional ante una acción carente de certeza.

 

Derivado del anterior punto, las afirmaciones del actor caen en el campo de las visiones subjetivas acerca de la conveniencia, beneficios o prudencia de una decisión política. No encuentra esta Sala que los planteamientos, en cuanto no derivados de textos constitucionales específicamente señalados, propongan una controversia de esa naturaleza, es decir, de índole constitucional. Por el contrario, caen en el campo del debate sobre la conveniencia política, por medio de acusaciones vagas y generales sobre los efectos de una reforma constitucional de un contenido tan extenso y rico en detalles. En este sentido, la acusación ahora planteada carece de pertinencia, razón que imposibilita su admisión en sede de un debate jurídico de constitucionalidad, más aun cuando el problema jurídico que buscaba ser propuesto era sobre la sustitución parcial de la Constitución de 1991, lo que a todas luces no se logra en la acción ahora estudiada.

 

Finalmente, lo hasta ahora expuesto conduce, además, a que la argumentación no sea suficiente para plantear una discusión sobre la sustitución de la Constitución del 1991. Como se concluyó en el auto de rechazo, la simple afirmación de que un elemento es esencial a la Constitución, al punto de ser definitorio de la misma, no basta para plantear que su modificación evidencia un caso de sustitución constitucional. Para esto debe exponerse adecuadamente lo esencial del mismo; luego debe señalarse la modificación sufrida; explicarse a continuación cómo –en concreto- el nuevo texto erradica o modifica absolutamente dicho contenido del ordenamiento constitucional y lo remplaza por uno contrario al sistema constitucional; para concluir que la nueva redacción del texto constitucional no fue una reforma, sino que implicó la realización de una nueva Constitución.

 

Al no apreciarse en la acción ahora suplicada ninguno de los elementos anteriormente expuestos, la Sala rechazará los cargos presentados contra el acto Legislativo 05 de 2011 por sustitución de la Constitución.

 

III. DECISION

 

En mérito de lo expuesto la sala Plena de la Corte Constitucional en ejercicio de sus competencias

 

 

RESUELVE:

 

Primero: CONFIRMAR el auto de veintiuno (21) de septiembre de 2012, por el cual se rechazó la demanda presentada por el ciudadano Elmer Ramiro Silva Rodríguez, contra el Acto Legislativo 05 de 2011, “Por el cual se constituye el Sistema General de Regalías, se modifican los artículos 360 y 361 de la Constitución Política y se dictas otras disposiciones sobre el Régimen de Regalías y Compensaciones”.

 

Cópiese, notifíquese, archívese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.

 

 

 

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Presidente

 

 

 

MARIA VICTORIA CALLE CORREA

Magistrado

Ausente en comisión

 

 

 

MAURICIO GONZALEZ CUERVO

Magistrado

 

 

 

LUIS GUILLERMO GUERRERO PEREZ

Magistrado

 

 

 

ALEXEI JULIO ESTRADA

Magistrado

 

 

 

JORGE IVAN PALACIO PALACIO

Magistrado

 

 

 

NILSON PINILLA PINILLA

Magistrado

 

 

 

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB

Magistrado

No firma

 

 

 

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA

Magistrado

 

 

 

MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ

Secretaria General