Auto 253/13

 

 

JUEZ CONSTITUCIONAL-Deber de tramitar impugnación del fallo de tutela

 

IMPUGNACION-Garantía del debido proceso y oportunidad procesal para controvertir ante superior jerárquico decisión adoptada en primera instancia

 

IMPUGNACION FALLO DE TUTELA-Derecho constitucional

 

IMPUGNACION FALLO DE TUTELA-Presentación dentro del término legal

 

NULIDAD DE ACTUACIONES PROCESALES EN TRAMITE DE TUTELA-Consecuencia de que se haya pretermitido la segunda instancia

 

TRAMITE DE TUTELA-Nulidad total o parcial cuando juez procede contra providencia ejecutoriada del superior, revive proceso concluido o pretermite instancia según artículo 140 del CPC

 

ACCION TUTELA-Se pretermite una instancia cuando juez se abstiene de resolver de fondo impugnación por razones distintas a la extemporaneidad del recurso

 

ACCION DE TUTELA DE AGENTE OFICIOSO FRENTE A SALUD DE PERSONA DE TERCERA EDAD CONTRA EPS-Nulidad de lo actuado a partir de auto que resolvió no tramitar impugnación por pretermisión de la segunda instancia

 

ACCION DE TUTELA DE AGENTE OFICIOSO FRENTE A SALUD DE PERSONA DE TERCERA EDAD CONTRA EPS-Devolución de expediente para resolver impugnación de Gerente y representante judicial de EPS

 

 

 

Referencia: expediente T-3988132

 

Acción de tutela instaurada por Felisa Leonor Gutiérrez como agente oficioso de Carmen Gutiérrez de Arévalo contra Salud Total EPS, Fondo de Solidaridad

 

Magistrado Ponente:

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA

 

 

Bogotá, D.C.,  catorce (14) de noviembre de dos mil trece (2013).

 

La Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados María Victoria Calle Correa, Mauricio González Cuervo y Luis Ernesto Vargas Silva en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido el siguiente:

 

AUTO

 

Dentro del trámite de revisión del fallo proferido por el Juzgado Treinta y Seis Penal Municipal de Bogotá, en el asunto de la referencia.

 

I.  ANTECEDENTES

 

De los hechos y la demanda.

 

1.     Felisa Leonor Gutiérrez actuando como agente oficiosa de Carmen Gutiérrez de Arévalo presentó acción de tutela en contra de Salud Total EPS, por considerar que esta entidad vulneró el derecho a la salud de su agenciada de acuerdo con los siguientes hechos^[1] y consideraciones:

 

1.1.                    Carmen Gutiérrez de Arévalo tiene 93 años de edad y se encuentra afiliada como cotizante a la EPS accionada.

1.2.                    Afirmó la demandante que la señora Gutiérrez de Arévalo presenta las siguientes enfermedades: “demencia senil, gastritis crónica, incapacidad permanente por la degeneración neuronal progresiva, cuadro progresivo con curso clínico escalonado dado por alteración motora por temblor, rigidez  asociada con un compromiso sensitivo severo, desorientación espacial, alteraciones mésicas, alteración en la marcha y compromiso en el comportamiento, atrofia cortical, alteraciones en las funciones tensiónales, escaras producidas por falta de movimiento y acomodamiento frecuente e infección de las mismas”. Esta situación impide que la afectada pueda actuar directamente en el trámite de la presente acción de tutela.

1.3.                    La demandante informó que Carmen Gutiérrez, como consecuencia de las distintas enfermedades que padece y en razón de su avanzada edad, requiere pañales desechables y la hospitalización en una unidad de pacientes crónicos o en un hogar geriátrico.

1.4.                    Adujo que solicitó la prestación los mencionados servicios médicos pero que la EPS los negó bajo las siguientes razones: (i) los pañales son implementos de aseo que no hacen parte de la cobertura del plan de beneficios de salud y (ii) que no existe orden del médico tratante para la hospitalización en una unidad de pacientes crónicos o en un hogar geriátrico.

1.5.                    Señaló la demandante que actualmente la señora Gutiérrez de Arévalo se encuentra hospitalizada en la unidad de cuidados crónicos de salud integral GH&M Ltda.y que los costos que se generan por su estadía son asumidos por ella. Agregó que se encuentra en mora en el pago de los servicios que presta dicha Institución y que ya no cuenta con los recursos económicos que le permitan continuar sufragando estos gastos.

1.6.                    Manifestó que es la única familiar cercana que puede asumir el cuidado de su tía Carmen Gutiérrez de Arévalo.

1.7.                    Aseguró que Salud Total EPS ha prestado a la señora Carmen Gutiérrez los servicios médicos correspondientes a hospitalización domiciliaria.

2.     La demanda de tutela fue admitida el 31 de diciembre de 2012 por el Juez Treinta y Seis Penal Municipal de Bogotá.

 

Intervenciones de la entidad accionada.

 

3.     María Antonia Bernal Escallón actuando como gerente y representante judicial de Salud Total EPS contestó la tutela. Afirmó que se están prestando los servicios de salud ordenados por el médico para tratar las patologías que presenta la paciente a través del plan de manejo domiciliario, conformado por: “terapias físicas, terapias respiratorias, valoración médica mensual y continuidad al manejo farmacológico”.

 

4.     En relación con la institucionalización en la unidad de cuidados crónicos, la representante de la EPS accionada manifestó que este servicio médico no ha sido autorizado porque no existe prescripción médica. Para sustentar su respuesta informó el resultado de la valoración médica realizada por Andrés Candamil el 3 de enero de 2013, que señala lo siguiente:

 

 

“sin indicaciones de cuidados de enfermería ya que no necesita manejo de catéteres, gastrostomía o traqueotomía, demencia sin desorganización comportamental con deglución conservada, no administración de medicamentos por vía endovenosa, no realización cateterismos vesicales, ni criterios para la realización de terapias físicas ni respiratoria ya que por pronostico de paciente no las necesita ni hay patología pulmonar que desestabilice a la paciente para la realización de las mismas, se considera paciente es candidata para valoración médica mensual y realización de clínica de heridas con dermoproductos para ulcera presión trocanterica”.

 

Del fallo de tutela.

 

5.     Mediante sentencia proferida el 17 de enero de 2013, el Juzgado Treinta y Seis Penal Municipal con función de control de garantías de Bogotá resolvió amparar los derechos a la salud y vida digna de la señora Carmen Gutiérrez de Arévalo, como consecuencia ordenó a la EPS Salud Total que dentro de las 48 horas siguientes a la notificación de dicha providencia suministrara a la paciente los pañales desechables que requiere y facultó el recobro.

6.     En relación con la institucionalización en una unidad de cuidados crónicos o en un hogar geriátrico, el Juez de primera instancia negó el amparo  bajo el argumento de que no existe prescripción médica. No obstante, ordenó a la EPS accionada que en el término de un mes convocara a una junta médica de especialistas a fin de que determinaran si la señora Carmen Gutiérrez de Arévalo requiere alguno de estos servicios de salud y que de ser así los autorizara inmediatamente.

7.     Salud Total EPS impugnó el fallo de tutela tras considerar que los pañales son implementos de aseo que no se encuentran dentro de la cobertura del plan de beneficios.

8.     El Juzgado Décimo Penal del Circuito de Conocimiento de Bogotá asumió el conocimiento de la impugnación presentada. Mediante Auto del 28 de febrero de 2013declaró la nulidad de lo actuado en primera instancia, bajo el argumento de que el Juez Treinta y Seis Penal Municipal de Bogotá no vinculó al trámite al Fondo de Solidaridad y Garantías (FOSYGA) del Ministerio de la Protección Social. El Juzgado  consideró que esta vinculación era necesaria por cuanto el fallo de primera instancia facultó a la Salud Total EPS para recobrar al FOSYGA.

9.     De acuerdo con lo anterior, el Juzgado Treinta y Seis Penal Municipal con función de control garantías de Bogotá mediante providencia del 6 de marzo de 2013 vinculó al Fondo de Solidaridad y Garantías (FOSYGA) del Ministerio de Protección Social corriéndole traslado de la demanda.

10.           Luis Gabriel Fernández Franco, director jurídico del Ministerio de Salud y Protección Social contestó la tutela. Solicitó al Juez negar el amparo del derecho a salud de Carmen Gutiérrez de Arévalo porque los pañales son implementos de aseo que no hacen parte de la cobertura del POS. Subsidiariamente solicitó al Juez de instancia que en caso de que ordenara a Salud Total prestar los servicios médicos solicitados por la accionante, se abstuviera de facultar el recobro al FOSYGA.

11.           Mediante providencia del 1 de abril de 2013 el Juzgado Treinta y Seis Penal Municipal con función de control de garantías resolvió amparar el derecho a la salud de la señora Carmen Gutiérrez de Arévalo y como consecuencia ordenó a Salud Total  EPS que dentro de las 48 siguientes a la notificación del fallo de tutela, autorizara el suministro de los pañales desechables requeridos por la paciente. Asimismo facultó el recobro ante el FOSYGA, para que la EPS accionada “recupere las erogaciones que por ley no le corresponda”.

12.           Frente a la institucionalización en una unidad de cuidados crónicos o en un hogar geriátrico, el Juzgado negó esta pretensión. No obstante  ordenó a Salud Total EPS que en el término de un mes convocara a una Junta de Médicos especialistas a fin de que se estableciera si la paciente requiere de estos servicios de salud.

13.           Salud Total EPS y el Ministerio de Salud y de la Protección Social, bajo argumentos similares, impugnaron el fallo de tutela. Coinciden en  señalar que los pañales desechables son implementos de aseo que no hacen parte de la cobertura del POS. Por su parte, el representante del Ministerio se opuso a que se facultara el recobro.

14.           En segunda instancia, conoció de la acción de tutela el Juez Décimo Penal del Circuito con función de conocimiento. Mediante providencia del 4 de junio de 2013 decidió abstenerse de resolver la impugnación presentada por la EPS accionada, bajo el argumento de que la representante de Salud Total no acreditó la calidad con la que actuaba. Como consecuencia ordenó remitir el expediente al Juzgado de primera instancia a fin de que “continúe el trámite subsiguiente”. En relación con el recurso presentado por el representante del Ministerio de Salud, guardó silencio.

15.           En cumplimiento de lo anterior, el Juzgado Treinta y Seis Penal Municipal con función de control de garantías mediante Auto del 21 de junio de 2013 dispuso remitir el expediente a esta Corporación para su eventual revisión.

 

Actuaciones realizadas en sede de revisión.

 

16.           Mediante Auto del 9 de septiembre de 2013 el Magistrado sustanciador solicitó a Salud Total EPS remitir a esta corporación: (i) los documentos que acrediten que María Antonia Bernal Escallón está facultada para representar a esta Entidad dentro del trámite de la referida acción de tutela; (ii) copia del Acta de la junta médica de especialistas en la que se indique si la señora Carmen Gutiérrez de Arévalo requiere de la institucionalización en un hogar geriátrico o en una unidad de cuidados crónicos, o la prestación del servicio de transporte especializado.

 

17.           El 18 de septiembre de 2013 Juan Andrés Vargas Camelo actuando como representante legal de Salud Total EPS, informó al despacho que María Antonia Bernal Escallón fue la persona encargada de representar a esta entidad en los asuntos judiciales que la involucran, hasta el 31 de julio de 2013.

 

18.           Aportó copia del Acta de la junta de médicos especialistas celebrada el  20 de abril de 2013 que establece: “no se considera necesario en el momento manejo por unidad de salud mental (se recomienda antipsicóticos a dosis bajas para control de síntomas psicóticos y atenuación de alteraciones de la conducta. Ni manejo por unidad de cuidado crónico (continua manejo igual) con posible síndrome anémico sin evidencia de sepsis, se ordena hemograma, TSH, sodio, potasio, y albumina, paciente sin requerimiento de transporte especializado puede ser transportada por sus familiares. La continuidad en el hogar geriátrico será definida por su núcleo familiar”.

 

II. FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN

 

Competencia.

 

Esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional es competente para revisar las decisiones adoptadas por los jueces de instancia dentro de la acción de tutela de la referencia, con fundamento en los artículos 86 inciso 2 y 241 numeral 9 de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991y, en cumplimiento del auto del treinta (30) de julio de dos mil trece (2013), expedido por la Sala número Siete de Selección de esta Corporación, que escogió el presente asunto para revisión.

 

De acuerdo con la situación fáctica expuesta advierte la Sala que, en el presente caso se debe declarar la nulidad de lo actuado desde Auto del 4 de junio de 2013 proferido por el Juez de segunda instancia que resolvió no dar trámite a la impugnación formulada por Salud Total EPS bajo el argumento de que no se acreditó la calidad de la representante legal que recurrió el fallo.

 

Para el análisis de esta cuestión, la Sala se referirá a: (i) el deber del Juez constitucional de tramitar la impugnación del fallo de tutela (ii) Nulidad de las actuaciones procesales dentro del trámite de la acción de tutela: una consecuencia de que se haya pretermitido la segunda instancia. En ese marco se abordará el caso concreto.

 

El deber del Juez constitucional de tramitar la impugnación del fallo de tutela.

 

La posibilidad de impugnar los fallos de tutela se encuentra regulada en los  artículos 31 y 32 del Decreto 2591 de 1991 que disponen lo siguiente:  

“ARTÍCULO 31. IMPUGNACIÓN DEL FALLO. Dentro de los tres días siguientes a su notificación el fallo podrá ser impugnado por el Defensor del Pueblo, el solicitante, la autoridad pública o el representante del órgano correspondiente, sin perjuicio de su cumplimiento inmediato.

Los fallos que no sean impugnados serán enviados al día siguiente a la Corte Constitucional para su revisión.”

 

“ARTICULO 32.TRÁMITE DE LA IMPUGNACIÓN. Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente.

 

El juez que conozca de la impugnación, estudiará el contenido de la misma, cotejándola con el acervo probatorio y con el fallo. El juez, de oficio o a petición de parte, podrá solicitar informes y ordenar la práctica de pruebas y proferirá el fallo dentro de los 20 días siguientes a la recepción del expediente. Si a su juicio, el fallo carece de fundamento, procederá a revocarlo, lo cual comunicará de inmediato. Si encuentra el fallo ajustado a derecho, lo confirmará. En ambos casos, dentro de los diez días siguientes a la ejecutoria del fallo de segunda instancia, el juez remitirá el expediente a la Corte Constitucional, para su eventual revisión.”

 

La jurisprudencia constitucional^[2] ha definido la impugnación como una herramienta necesaria para garantizar el debido proceso y, como la oportunidad procesal que tienen las partes para controvertir ante el superior jerárquico una decisión adoptada en primera instancia, con el fin de que la revise: revocándola, modificándola o confirmándola.

 

Desde iniciales pronunciamientos^[3] esta Corporación ha desarrollado la impugnación de los fallos de tutela como un derecho constitucional a partir del artículo 86 Superior que establece la posibilidad de promover una acción de tutela para reclamar la protección de un derecho constitucional fundamental y la de impugnar la sentencia que resuelva de fondo la petición de amparo. En términos de la sentencia T-410 de 1993:

 

  “diversos pronunciamientos de esta Corte han puntualizado que la impugnación tiene la naturaleza de derecho reconocido por la Constitución, derecho en virtud del cual las partes que intervienen dentro del proceso al sentirse desfavorecidas o insatisfechas con la decisión de primera instancia se encuentran en la posibilidad de acudir ante el Juez competente en procura de un nuevo examen de la situación planteada”.

 

De acuerdo con lo expuesto, el único requisito que se debe acreditar para que se resuelva la impugnación de un fallo de tutela radica en que se presente dentro del término legal. En este sentido la Corte Constitucional en el Auto 003 de 1995^[4]precisó: “que el derecho a impugnar los fallos de tutela ha sido reconocido a las partes en forma directa por la Carta Política, por lo que los jueces de la República no pueden impedir su ejercicio ni exigir más requisitos que aquellos expresamente establecidos en las disposiciones superiores”.

 

Entonces, una de las tareas primordiales del juez de tutela durante el trámite de la segunda instancia, consiste en adoptar una decisión de fondo respecto de la impugnación que se haya presentado conforme lo establecido en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991^[5].Para ello deberá adelantar las actuaciones necesarias a fin de que el recurrente incorpore al proceso aquello que la autoridad judicial respectiva considere necesario para poder resolver de fondo el recurso interpuesto. Siendo lo único insubsanable, la extemporaneidad de la impugnación.

 

Nulidad de las actuaciones procesales dentro del trámite de la acción de tutela: una consecuencia de que se haya pretermitido la segunda instancia.

 

Es importante precisar que a partir de lo dispuesto en el artículo 4 del Decreto 306 de 1992^[6]esta Corporación^[7] ha aplicado las causales de nulidad establecidas en el artículo 140 del Código de Procedimiento Civil dentro del trámite de la acción de tutela. Tal es el caso de lo dispuesto en el numeral tercero de este precepto normativo que establece que un proceso es nulo total o parcialmente: “cuando el juez procede contra providencia ejecutoriada del superior, revive un proceso legalmente concluido o pretermite íntegramente la respectiva instancia”.

 

En ese marco, durante el trámite de la acción tutela se pretermite una instancia cuando el Juez se abstiene de resolver de fondo la impugnación de un fallo de tutela por razones distintas a la extemporaneidad del recurso.

 

Bajo este argumento, la Corte Constitucional mediante Auto 220 del 2012^[8]decretó la nulidad del trámite de segunda instancia adelantado por el Juez Primero Civil del Circuito de Facatativá. En esta oportunidad, el Juzgado se abstuvo de tramitar la impugnación que presentó el jefe de la oficina jurídica de la Alcaldía de este Municipio en contra de un fallo de tutela que le ordenó realizar aportes a pensión respecto de un extrabajador de dicha entidad, bajo el argumento de que el funcionario que firmaba el escrito de impugnación carecía de facultades para representar al ente territorial accionado.

 

La Sala de Revisión rechazó el argumento dado por el Juez de segunda instancia para sustentar la decisión de abstenerse de resolver de fondo la impugnación presentada por el jefe de la oficina jurídica de la Alcaldía accionada. Recordó que el único requisito que debe verificar el Juez constitucional para tramitar este recurso, es que el recurrente cumpla con el requisito de oportunidad. De la misma manera, adujo que conforme al principio de informalidad que rige el trámite de la acción de tutela el Juez debió requerir al funcionario para que acreditara la calidad de representante judicial de la entidad demandada, señaló:

 

“(…)el Juzgado Primero Civil del Circuito de Facatativá, al no dar trámite al recurso interpuesto, desconoció que el mecanismo de amparo constitucional está regido por el principio de informalidad y que la prevalencia del derecho sustancial le exigía una especial atención y diligencia para que en ejercicio de los poderes que la ley le confiere, subsanara la duda observada con el fin de permitir que se surtiese la instancia de la impugnación, a objeto de darle cabal aplicación al principio de la buena fe, el cual en este caso, lo mínimo que imponía era darle credibilidad al dicho de la Jefe de la Oficina Jurídica en cuanto a que estaba revestida de la facultad de representación que alegan.

 

Dicho en otros términos, el Juzgado Primero Civil del Circuito de Facatativa, antes de rechazar la impugnación debió, por lo menos,  solicitar a dicha funcionaria que en un término perentorio acreditase la condición en la que actuaba, con el fin de asegurar la efectividad del derecho de defensa, buena fe, impartir una correcta administración de justicia, y en todo caso, garantizar el principio de la doble instancia”.  

 

En suma, cuando el Juez de segunda instancia se abstiene de resolver de fondo la impugnación a un fallo de tutela bajo la exigencia de requisitos distintos al de oportunidad, se configura la causal de nulidad contenida en el numeral 3 del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil, en el sentido de que se pretermite dicha instancia. Como consecuencia, la Corte Constitucional no puede continuar adelante con el trámite de Revisión hasta tanto no se tramite íntegramente la segunda instancia.

 

Caso concreto.

 

La Sala constató que María Antonia Bernal Escallón actuando como representante judicial de Salud Total EPS, impugnó, oportunamente^[9], la sentencia del 1 de abril de 2013 proferida por el Juez Treinta y Seis Penal Municipal con función de control de garantías de Bogotá. De la misma manera  observó que el 3 de abril de 2013, Luis Gabriel Fernández Franco actuando como represente judicial del Ministerio de Salud radicó impugnación del fallo de tutela.

 

Frente a la impugnación presentada por ambas entidades accionadas se destaca que el Juzgado Décimo Penal Municipal con función de conocimiento de Bogotá decidió abstenerse de tramitar el recurso presentado por Salud Total EPS bajo el argumento de que la recurrente no acreditó la calidad con la que actuaba. En torno al recurso presentado por el representante del Ministerio de Salud, guardó silencio.

 

Respecto de los argumentos dados por el Juez de segunda instancia y en armonía con los fundamentos de esta providencia, la Sala rechaza la actuación desplegada por el Juzgado Décimo Penal del Circuito con función de conocimiento, toda vez que la ausencia del documento que acredite la calidad con la que actuó María Antonia Bernal Escallón durante el trámite de la tutela no es una razón suficiente para impedir que Salud Total EPS controvierta la decisión de primera instancia pues esto limita injustificadamente el ejercicio de los derechos constitucionales a la doble instancia, debido proceso y defensa.

 

Ahora bien, advierte la Corte que el Juzgado no requirió a la recurrente para que absolviera las dudas que, a su juicio, le impedían adoptar una decisión de fondo. Por ello, la Sala de Revisión solicitó a Salud Total EPS que acreditara tal calidad a fin de que obre en el expediente y este requisito no sea un obstáculo para que el Juez resuelva la impugnación presentada^[10].

 

De la misma manera, resulta inadmisible para esta Corporación el silencio que guardó el Juzgado en relación con la impugnación presentada por el representante judicial del Ministerio de Salud el 3 de abril de 2013.

 

Bajo este escenario, es claro para la Sala que dentro del trámite de la acción de tutela promovida por Carmen Gutiérrez de Arévalo en contra de Salud Total EPS y el FOSYGA, se pretermitió la segunda instancia. Por ende, la Sala declarará la nulidad de lo actuado a partir de la providencia del 4 de junio de 2013 y ordenará al Juez Décimo Penal del Circuito con función de conocimiento de Bogotá que resuelva de fondo la impugnación presentada por las entidades accionadas.

 

III. DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo, y por mandato de la Constitución Política,

 

 

RESUELVE

 

PRIMERO: DECLARAR la nulidad de todo lo actuado, en este proceso de tutela, a partir del Auto del 4 de junio de 2013, que resolvió no dar trámite a la impugnación presentada por María Antonia Bernal Escallón en calidad de Gerente y representante judicial de la sucursal Bogotá de Salud Total EPS en contra del fallo de primera instancia y, que ordenó el envío del expediente a la Corte Constitucional.

 

SEGUNDO: ORDENAR, la devolución del expediente al Juzgado Décimo Penal del Circuito con funciones de conocimiento de Bogotá, para que resuelva la impugnación formulada María Antonia Bernal Escallón en calidad de Gerente y representante judicial de la sucursal Bogotá de Salud Total EPS en contra del fallo proferido por el Juzgado Treinta y Seis Penal Municipal con función de control de garantías de Bogotá el 1 de abril de 2013.

 

TERCERO: ORDENAR al Juzgado Décimo Penal del Circuito con función de conocimiento de Bogotá, que imparta el trámite correspondiente a la impugnación formulada por Luis Gabriel Fernández Franco quien actúa como representante judicial del Ministerio de Salud.

 

CUARTO: ADVERTIR que la sentencia que profiera el Juzgado Décimo Penal del Circuito con función de conocimiento de Bogotá en torno al presente caso, deberá enviarse a la Corte Constitucional para su eventual revisión, tal como lo disponen los artículos 86 de la Constitución y 32 del Decreto 2591 de 1991.

 

 

Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.

 

 

 

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA

Magistrado

 

 

 

 

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA

Magistrada

 

 

 

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO

Magistrado

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General