Auto 262/13

 

 

CORTE CONSTITUCIONAL-Competencia residual cuando autoridades judiciales carezcan de superior jerárquico común

 

ACCION DE TUTELA-Normas que determinan la competencia

 

ACCION DE TUTELA-Decreto 1382 de 2000 no establece competencia sino reglas de simple reparto

 

CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIA ENTRE TRIBUNALES SUPERIORES-Reiteración Auto 124/09/CONFLICTO DE COMPETENCIA EN TUTELA-Factor territorial

 

COMPETENCIA A PREVENCION EN TUTELA

 

ACCION DE TUTELA CONTRA MINISTERIOS DE SALUD Y PROTECCION SOCIAL Y DE TRABAJO Y DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCION PUBLICA-Competencia de Tribunal Superior

 

 

Referencia: expediente ICC-1953

 

Acción de tutela presentada por la señora Beatriz Helena Rubiano Mejía contra los Ministerios de Salud y Protección Social, de Trabajo y el Departamento Administrativo de la Función Pública

 

Magistrado Ponente:

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO

 

 

Bogotá, D. C., catorce  (14) de noviembre de dos mil trece (2013).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere el siguiente:

 

AUTO

 

I. ANTECEDENTES

 

1. Hechos

 

1.1. La señora Beatriz Helena Rubiano Mejía, interpone acción de tutela contra los Ministerios de Salud y Protección Social, de Trabajo y el Departamento Administrativo de la Función Pública, por considerar vulnerados los derechos fundamentales al trabajo, negociación colectiva laboral y asociación.

 

1.2. Asevera que el 13 de junio de 2011, profesionales de diferentes áreas de la salud constituyeron un sindicato de gremio denominado Sindicato de Profesiones y Oficios de la Salud (DARSER), lo cual quedó refrendado en la asamblea de constitución en la que se discutieron y aprobaron los estatutos y reglamentos. Agrega, que esta figura sindical les ha permitido el mejoramiento de los ingresos económicos y la celebración de contratos sindicales con diferentes clínicas y hospitales públicos y privados del país.

 

1.3. Anota que los Ministerios de Trabajo y Salud y Protección Social mediante oficio núm. 42578 del 22 de marzo de 2012, contemplaron la posibilidad de tercerizar los servicios gestionados por el talento humano. Esto conllevó que dichos organismos conjuntamente con el Departamento Administrativo de la Función Pública, mediante Circular núm. 100-003-2013, instara a que la vinculación de personal en la prestación de servicios de salud de las empresas sociales del estado del nivel nacional y territorial, se realice mediante plantas temporales reguladas en la Ley 909 de 2004 y el Decreto 1227 de 2005.

 

1.4. En orden a lo anterior, señala la peticionaria que se están desconociendo las formas de negociación colectiva de trabajo, “como lo es la Contratación Colectiva Laboral formalizada a través de un Contrato Sindical”^[1], así como el derecho al trabajo en tanto disminuye “las condiciones actuales de estabilidad”,^[2] pasando por alto otras opciones legales y constitucionales de contratación.

 

2. Decisiones que suscitaron el conflicto de competencia

 

2.1. Sometida a reparto administrativo la acción de tutela, le correspondió el conocimiento al Tribunal Superior de Barranquilla, Sala Penal, quien mediante auto del 30 de julio de 2013, se abstuvo de darle trámite por considerar que no se encuentra satisfecho el factor territorial. En su sentir, la presunta violación o amenaza se está presentando en el departamento de Antioquia y no en el Atlántico, con independencia de que la dirección de notificaciones sea en la ciudad de Barranquilla. En tal virtud, ordena remitir la solicitud de amparo al Tribunal Superior de Antioquia, de conformidad con lo previsto en los artículos 37 del Decreto 2591 de 1991 y 1° del Decreto 1382 de 2000.

 

2.2. A su turno, el Tribunal Superior de Antioquia, Sala Unitaria de Decisión Civil-Familia, en proveído del 26 de agosto del mismo año, propone conflicto negativo de competencia y dispone remitir el expediente a la Corte Constitucional para que lo dirima. Destaca que una cosa es el lugar de constitución del sindicato y otra en el que funciona o tiene su sede o sucursal, siendo este último el criterio que prevalece para determinar la competencia, toda vez que “es en dichos lugares donde se produce la presunta violación a los derechos fundamentales o en otro sentido se dan los efectos de dicha vulneración”^[3]. En ese orden de consideraciones, anota que el sindicato al tener sede en Medellín y Barranquilla, no hace posible asumir el conocimiento del asunto puesto que la primera ciudad está por fuera de su circunscripción territorial y fue el lugar escogido por la actora.

 

Para concluir, pone de presente que la acción de tutela se presentó a título personal y no en calidad de agente oficiosa de la agremiación ni como representante legal, lo cual conlleva que los efectos de la supuesta vulneración o amenaza se estén presentando en Barranquilla.

 

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

1. Competencia

 

1.1. Conforme lo ha considerado la reiterada, consistente y consolidada jurisprudencia de esta corporación, la Sala Plena puede conocer y dirimir los posibles conflictos de competencia que surjan en el trámite de la acción de tutela, en los casos en que las autoridades judiciales involucradas, no cuenten con superior funcional común^[4]. En este contexto, el expediente deberá ser remitido a esta Corte, para que, como órgano de cierre de la jurisdicción constitucional, decida cuál despacho judicial debe conocer de la solicitud de amparo, de modo que su competencia es, en esta materia, residual^[5].

 

Lo anterior no plantea una excepción a la regla general contenida en los artículos 256-6 de la Constitución Política y 112-2 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, que confieren al Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, la competencia para dirimir posibles conflictos que ocurran entre las distintas jurisdicciones, puesto que las colisiones que se presenten entre dos autoridades judiciales con ocasión de una acción de tutela, son siempre eventuales conflictos de competencia dentro de la jurisdicción constitucional, así los jueces involucrados pertenezcan a esferas distintas. Ello es así porque, desde el punto de vista funcional, todos los jueces de tutela hacen parte de la jurisdicción constitucional^[6].

 

1.2. Empero, la Corte ha considerado que en atención a los principios de celeridad, eficacia y acceso oportuno a la administración de justicia, el parámetro de la residualidad anotado, puede excepcionarse en aquellos casos en los que a pesar de existir superior funcional común, la demora en la decisión de un supuesto conflicto de competencia puede comprometer la efectividad de los derechos fundamentales^[7].

 

2. Marco jurídico que determina la competencia en materia de tutela

 

2.1. Este tribunal en diferentes oportunidades ha precisado que los artículos 86 de la Constitución y 37 del Decreto 2591 de 1991, son las disposiciones que expresamente aluden a los factores que precisan la competencia en materia de tutela^[8]. Por su parte, el Decreto 1382 de 2000 establece las “reglas para el reparto de la acción de tutela” y no las que definen la competencia de los despachos judiciales, en la medida en que por su inferioridad jerárquica respecto a las citadas disposiciones, no puede modificarlas. Ese fue precisamente el entendimiento dado por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, al desestimar la mayoría de los cargos de nulidad contra el mencionado acto administrativo, en sentencia del 18 de julio de 2002, por considerar que no era contrario al artículo 86 de la Constitución, en tanto establecía normas de reparto y no de competencia^[9].

 

En este contexto, la Corte Constitucional ha precisado que “la observancia del mencionado acto administrativo en manera alguna puede servir de fundamento para que los jueces o corporaciones que ejercen jurisdicción constitucional se declaren incompetentes para conocer de una acción de tutela, puesto que las reglas en él contenidas son meramente de reparto. Una interpretación en sentido contrario, transforma sin justificación válida el término constitucional de diez (10) días, como acaece en este caso, en varios meses, lesionándose de esa manera la garantía de la efectividad (art. 2° C.P.) de los derechos constitucionales al acceso a la administración de justicia (art. 229 ibídem) y al debido proceso de los accionantes (art. 29 ibídem).”^[10]

 

Con fundamento en lo anterior, esta Corte estableció en el auto 124 de 2009, las siguientes reglas para la resolución de los conflictos de competencia en materia de tutela, derivados de la falta de aplicación del factor territorial contenido en la Constitución Política (art. 86) y el Decreto 2591 de 1991 (art. 37), así como lo relativo a las reglas de reparto contenidas en el Decreto 1382 de 2000, las cuales, en uno y otro supuesto, son simplemente las consecuencias naturales de la jurisprudencia tantas veces reiterada por esta Corte:

 

“(i) Un error en la aplicación o interpretación de las reglas de competencia contenidas en el artículo 37 del decreto 2591 de 1991 puede llevar al juez de tutela a declararse incompetente (factor territorial y acciones de tutela que se dirijan contra los medios de comunicación). La autoridad judicial debe, en estos casos, remitir el expediente al juez que considere competente con la mayor celeridad posible.

 

(ii) Una equivocación en la aplicación o interpretación de las reglas de reparto contenidas en el Decreto 1382 de 2000 no autorizan al juez de tutela a declararse incompetente y, mucho menos, a declarar la nulidad de lo actuado por falta de competencia. El juez de tutela debe, en estos casos, tramitar la acción o decidir la impugnación, según el caso.

 

(iii) Los únicos conflictos de competencia que existen en materia de tutela son aquéllos que se presentan por la aplicación o interpretación del artículo 37 del Decreto 2591 de 1991 (factor territorial y acciones de tutela que se dirijan contra los medios de comunicación).

 

Estos serán decididos, en principio, por el superior jerárquico común de las autoridades judiciales involucradas o, en su ausencia, por la Corte Constitucional en su calidad de máximo órgano de la jurisdicción constitucional, de conformidad con las reglas jurisprudenciales que hasta el momento se han venido aplicando en esta materia.

 

(iv) Ninguna discusión por la aplicación o interpretación del Decreto 1382 de 2000 genera conflicto de competencia, ni siquiera aparente.

 

Por tanto, en el caso de que dos autoridades judiciales promuevan un conflicto de competencia por este motivo, el expediente será remitido a aquella a quien se repartió en primer lugar con el fin de que la acción de tutela sea decidida inmediatamente, sin que medien consideraciones adicionales relativas a las normas de reparto. Lo anterior no obsta para que esta Corporación o el superior funcional al que sea enviado un supuesto conflicto de competencia, proceda a devolver el asunto, conforme a las reglas de reparto del Decreto 1382 de 2000, en aquellos supuestos en que se presente una distribución caprichosa de la acción de tutela fruto de una manipulación grosera de las reglas de reparto contenidas en el mencionado acto administrativo, como sería el caso de la distribución equivocada de una acción de tutela interpuesta contra una providencia judicial emanada de una de las Altas Cortes.”

 

En relación con la última regla anotada, este tribunal en auto 198 de 2009, precisó que “tales excepciones, se presentarían en los casos en los que se advierta una manipulación grosera de las reglas de reparto, como cuando se asigna el conocimiento de una demanda de tutela contra una Alta Corte, a un funcionario judicial diferente a sus miembros; o, necesariamente, siguiendo esa misma directriz, en los casos en que se reparta caprichosamente una acción de tutela contra una providencia judicial, a un despacho diferente del superior funcional del que dictó el proveído.”

 

También, la Corte ha precisado el significado del término “a prevención”^[11], contenido en los artículos 37 del Decreto 2591 de 1991 y 1° del Decreto 1382 de 2000. Sobre el particular, este tribunal expresó:

 

“Esta nueva interpretación consiste en entender que el término ‘competencia a prevención’, significa que cualquiera de los jueces que sea competente, de acuerdo con los artículos 86 de la Constitución y 37 del Decreto 2591 de 1991, está autorizado para conocer de la acción de tutela, independientemente de la especialidad que haya sido escogida por el actor. En este orden de ideas, los jueces no deben promover conflictos aparentes de competencia en las acciones de tutela con el argumento de que la oficina judicial no respetó la especialidad seleccionada por el demandante.

 

De manera que el alcance de la expresión competencia ‘a prevención’, en los términos de las disposiciones precedentemente citadas (artículos 37 del Decreto 2591 de 1991 y 1º del Decreto 1382 de 2000), debe entenderse circunscrita a la posibilidad con que cuenta el demandante de presentar su solicitud de tutela (i) ante el juez con jurisdicción en el lugar donde ocurriere la violación o amenaza que la motivare o, a su elección, (ii) ante el juez con jurisdicción en el lugar donde se produjeren sus efectos. Solicitud de amparo que se repartirá a través de la oficina judicial respectiva encargada de efectuar la distribución y asignación de estos casos, en los lugares donde exista.

 

La posición mayoritaria que se había acogido ha originado numerosos conflictos de competencia aparentes que dilatan enormemente la decisión de las acciones de tutela. En efecto, las oficinas de reparto, en algunas ocasiones, efectúan la distribución de las acciones de tutela a jueces diferentes de los escogidos por los demandantes, al cabo de lo cual éstos se declaran incompetentes en aplicación de la jurisprudencia mayoritaria de ésta Corporación y proceden a remitir el asunto a los jueces elegidos por los actores quienes a su vez consideran que, al margen de tal selección, se debe respetar la asignación de las oficinas de reparto, surgiendo entonces el conflicto aparente de competencia.

 

(…)

 

Es por ello que la Corte acoge esta nueva posición respecto del significado del término ‘a prevención’ pues es la que protege de manera efectiva los derechos fundamentales al evitar las dilaciones indebidas que se están presentando, ya que los jueces no podrían iniciar conflictos aparentes de competencia en las acciones de tutela basados en que la oficina de reparto no respetó la especialidad escogida por el actor. Ello en aplicación de la regla según la cual se debe escoger la interpretación más favorable para los derechos de las personas (interpretación pro homine).

 

Esta argumentación se basa, además, en la aplicación de los principios de garantía efectiva de los derechos fundamentales (artículo 2 de la Constitución) y de primacía de los derechos inalienables de las personas (artículo 5 ídem) y busca proteger materialmente el derecho constitucional al acceso a la administración de justicia (artículo 229 ídem), así como observar los principios de informalidad, sumariedad y celeridad que deben informar el trámite de la acción de tutela (artículo 86 ídem y artículo 3 del Decreto 2591 de 1991).”

 

2.2. De esta manera, la jurisprudencia constitucional, teniendo en cuenta que el trámite de la acción de tutela es preferente, sumario e informal (arts. 86 C.P., 3° y 14 del Decreto 2591 de 1991), y que una de las finalidades del Estado social de derecho proclamado en la Constitución es la efectividad de los derechos (Art. 2° C.P.), lo cual está en estrecha armonía con compromisos internacionales adquiridos por el Estado colombiano, como el Pacto de Derechos Civiles y Políticos^[12] y la Convención Americana sobre Derechos Humanos^[13], ha fijado los citados lineamientos en materia de conflictos de competencia, los cuales buscan, en últimas, evitar dilaciones injustificadas y barreras infranqueables y desproporcionadas en el acceso efectivo a la justicia, cuando lo que está en juego es la garantía de los derechos fundamentales.

 

III. CASO CONCRETO

 

1. Como quedó expuesto en las consideraciones de esta decisión, la posibilidad que tiene la Corte Constitucional de asumir el conocimiento de conflictos de competencia o de atribución, está supeditada en principio, a la inexistencia de superior funcional común. Sin embargo, tal como lo ha considerado en repetidas ocasiones la jurisprudencia^[14], dicho parámetro procesal no debe ser entendido de manera absoluta, toda vez que en aquellos casos en los que se prevea la tardanza en la adopción de una decisión de fondo dentro de los términos perentorios que establece la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991 o, que sencillamente, la Corte constate que no se trata ni siquiera de un conflicto aparente de competencia, sino que en realidad advierte es una discusión que apenas envuelve cuestiones de interpretación en la aplicación de las reglas administrativas de reparto previstas en el Decreto 1382 de 2000, no tiene justificación remitir el expediente de tutela al respectivo superior, en tanto lo que se impone es garantizar la tutela judicial efectiva.

 

En el asunto que ocupa la atención de la Corte, se tiene que la controversia respecto de la autoridad judicial que debe asumir el conocimiento de la acción de tutela promovida por la señora Beatriz Helena Rubiano Mejía contra los Ministerios de Salud y Protección Social, de Trabajo y el Departamento Administrativo de la Función Pública, está trabada entre el Tribunal Superior de Barranquilla, Sala Penal y el Tribunal Superior de Antioquia, Sala Unitaria de Decisión, Civil-Familia, por lo que el superior funcional que debe resolverla es la Corte Suprema de Justicia.

 

Sin embargo, la circunstancia de que hayan transcurrido más de tres meses desde que fue presentada la acción de tutela, es un principio de razón suficiente dictar la decisión que corresponda, lo cual redunda en garantizar la efectividad del derecho fundamental al acceso a la administración de justicia (art. 229 de la Constitución)^[15], postura que encuentra respaldo en los principios de economía, celeridad y eficacia que orientan el ejercicio de la acción de tutela (Decreto 2591 de 1991, art. 3°). De otra manera, se desnaturalizaría el carácter célere de este mecanismo constitucional, que por expreso mandato superior “en ningún caso podrá transcurrir más de diez días ente la solicitud de tutela y su resolución” (art. 86).

 

2. Ahora bien, lo primero que debe indicarse es que en esta ocasión existe un conflicto negativo de competencia derivado del factor territorial previsto en los artículos 86 de la Carta Política y 37 del Decreto 2591 de 1991. Valga recordar que para el Tribunal Superior de Barranquilla, la circunstancia de que el sindicato se hubiera constituido en el departamento de Antioquia, lleva a concluir que es allí donde debe tramitarse la solicitud de amparo por ser el lugar en el que se están produciendo los efectos de la supuesta vulneración iusfundamental. Por su parte, el Tribunal Superior de Antioquia considera que el amparo solicitado por la accionante fue a título personal y no a nombre del sindicato DARSER, por lo que la primera agencia judicial es la competente para avocar el conocimiento, además de que fue la elegida por la actora.

 

Sobre ese preciso particular, la Corte estima que fue poco afortunada la decisión del Tribunal Superior de Barranquilla, en la medida en que solamente tuvo en consideración el lugar de fundación de la anotada agremiación, pasando por alto que el criterio que prevalece para determinar la competencia en materia de tutela es el lugar en el que se encuentra el demandante, en esta ocasión la ciudad de Barranquilla, en tanto es allí donde se puede estar presentando la supuesta afectación de los derechos fundamentales invocados, lo cual armoniza con el deber del Estado social y democrático de derecho de garantizar el acceso efectivo a la administración de justicia (art. 229 C.P.)^[16]. Del mismo modo, no puede pasarse por alto que la protección que reclama la accionante la efectúa individualmente como afiliada al sindicato y no como representante legal del mismo, lo cual descarta cualquier eventual posibilidad de que deba remitirse a la ciudad de Medellín.

 

3. En orden a lo anterior, este Tribunal dispondrá la remisión del expediente al Tribunal Superior de Barranquilla, con el fin de que asuma, a prevención, el conocimiento de la acción de tutela interpuesta por la señora Beatriz Helena Rubiano Mejía contra los Ministerios de Salud y Protección Social, de Trabajo y el Departamento Administrativo de la Función Pública, con el objeto de que dicte la decisión de primera instancia a que haya lugar, como ha debido hacerlo desde el primer momento.

 

Así las cosas, la Sala Plena de la Corte Constitucional dejará sin efecto el auto dictado el 30 de julio de 2013, por el Tribunal Superior de Barranquilla, Sala Penal, que no avocó el conocimiento de la mencionada solicitud de amparo constitucional.

 

IV. DECISIÓN

 

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

 

RESUELVE:

 

Primero.- DEJAR SIN EFECTO el auto proferido por el Tribunal Superior de Barranquilla, Sala Penal, el 30 de julio de 2013, dentro de la acción de tutela promovida por la señora Beatriz Helena Rubiano Mejía contra los Ministerios de Salud y Protección Social, de Trabajo y el Departamento Administrativo de la Función Pública.

 

Segundo.- REMITIR al Tribunal Superior de Barranquilla, Sala Penal, el expediente que contiene la acción de tutela presentada por la accionante (exp. ICC-1953), para que de manera inmediata tramite y adopte la decisión de fondo de primera instancia a que haya lugar.

 

Tercero.- Por la Secretaría General de esta Corporación, COMUNICAR al Tribunal Superior de Antioquia, Sala Unitaria de Decisión Civil-Familia, la decisión adoptada en la presente providencia.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO

Presidente

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA Magistrada	MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO Magistrado Ausente con excusa
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ Magistrado	GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA Magistrado	JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB Magistrado Ausente en comisión
ALBERTO ROJAS RÍOS Magistrado	LUIS ERNESTO VARGAS SILVA Magistrado

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO

Secretaria General