Auto 040/14

 

 

CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIA ENTRE JUZGADO ADMINISTRATIVO ORAL Y JUZGADO CIVIL DEL CIRCUITO-Reiteración auto A124/09

 

CORTE CONSTITUCIONAL-Competencia para dirimir conflictos de competencia/CORTE CONSTITUCIONAL-Competencia residual cuando autoridades judiciales carezcan de superior jerárquico común

 

ACCION DE TUTELA-Normas que determinan la competencia

 

ACCION DE TUTELA-Decreto 1382 de 2000 no establece competencia sino reglas de simple reparto

 

COMPETENCIA A PREVENCION EN TUTELA-Factor territorial

 

ACCION DE TUTELA-No pueden transcurrir más de diez días entre la solicitud y su resolución

 

PRINCIPIO DE INTERPRETACION PRO HOMINE-Factor territorial

 

ACCION DE TUTELA CONTRA EL INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES EN LIQUIDACION Y COLPENSIONES-Competencia de Juzgado Administrativo Oral

 

 

Referencia: Expediente ICC-1971

 

Acción de tutela presentada por la señora Maritza Auxiliadora Conde contra la Administradora Colombiana de Pensiones (COLPENSIONES) y el Instituto de los Seguros Sociales (en liquidación)

 

Magistrado Ponente:

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO

 

 

Bogotá, D. C., veinte (20) de febrero de dos mil catorce (2014).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere el siguiente:

 

AUTO

 

I. ANTECEDENTES

 

1. Hechos

 

1.1. La señora Maritza Auxiliadora Conde, actuando por intermedio de apoderado judicial, presenta acción de tutela contra la Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante COLPENSIONES) y el Instituto de los Seguros Sociales, con el fin de que sean restablecidos los derechos fundamentales a la vida, mínimo vital, dignidad humana y seguridad social.

 

1.2. Asevera que la supuesta vulneración o amenaza se ocasiona con el acto administrativo ficto o presunto dictado por las entidades demandadas, mediante el cual no fue reconocido su derecho a la pensión de retiro por vejez.

 

1.3. Refiere que prestó sus servicios como empleada pública en el departamento de Córdoba y el municipio de Sahagún, entre el 3 de abril de 1997 y el 15 de octubre de 2009 (12 años, 6 meses y 12 días), última fecha en la que fue desvinculada del cargo que venía ocupando por haber cumplido la edad de retiro forzoso.

 

1.4. Manifiesta que reúne las condiciones para ser beneficiaria del régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993, razón por la cual el marco normativo aplicable es el previsto en el artículo 1° de la Ley 33 de 1985.

 

1.5. Sostiene que aun cuando no cumple con el requisito de los 20 años de servicio continuos o discontinuos que exige la citada Ley 33 de 1985, se le debe reconocer y pagar la pensión de retiro por vejez consagrada en el artículo 29 del Decreto 3135 de 1968, en tanto cuenta con 70 años de edad. Agrega que dicha prestación fue solicitada mediante derecho de petición el 28 de marzo de 2012, sin obtener respuesta por parte de las entidades demandadas a pesar de contar con una decisión judicial que tuteló el derecho fundamental de petición. Así mismo, pone de presente que padece una enfermedad renal hipertensiva con insuficiencia renal y diabetes mellitus no insulinodependiente con complicaciones renales.

 

1.6. En orden a lo anterior, solicita al juez constitucional el reconocimiento y pago de la pensión de retiro por vejez, con efectos retroactivos desde el 15 de octubre de 2009, “fecha en la que cumplió los requisitos que estructuraron su derecho a la pensión de retiro por vejez, hasta el día en que se verifique el pago”^[1].

 

2. Decisiones que suscitaron el supuesto conflicto de competencia

 

2.1. Efectuado el reparto administrativo el asunto fue asignado al Juzgado Séptimo Administrativo Oral de Sincelejo, que en auto del 29 de agosto de 2013 declara su incompetencia y considera que los lugares en los que se está presentando la supuesta vulneración o amenaza son Montería y Sahagún^[2]. El primer municipio porque fue el lugar en el que se efectuaron los aportes para pensión de la demandante en la seccional del Instituto de los Seguros Sociales y, el segundo, en tanto es su residencia. Advierte que de asumir el conocimiento de la solicitud de amparo estaría desconociendo el factor territorial como presupuesto que determina la competencia en materia de tutela.

 

En definitiva estima que existe una competencia concurrente entre la autoridades judiciales de Sahagún y Montería, resultando más acorde con los principios que orientan el ejercicio de la acción de tutela remitirlo al lugar de domicilio de la demandante, esto es, Sahagún.

 

2.2. Por su parte, el Juzgado Civil del Circuito de Sahagún en proveído del 20 de septiembre de 2013, se abstiene de darle trámite a la solicitud de amparo y la remite a la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, para que decida el conflicto de competencia suscitado conforme lo establece el artículo 112 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia.

 

2.3. En auto del 19 de noviembre de 2013, la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia decide remitir el supuesto conflicto de competencia a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, bajo la consideración que se trata de autoridades judiciales pertenecientes a diferentes jurisdicciones.

 

2.4. Finalmente, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura en providencia del 11 de diciembre de 2013, se abstiene de resolver el conflicto de competencia suscitado y ordena la remisión del expediente a la Corte Constitucional, en tanto se trata de autoridades que hacen parte de la jurisdicción constitucional y no cuentan con superior funcional común.

 

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

1. Competencia

 

1.1. Conforme lo ha considerado la reiterada, consistente y consolidada jurisprudencia de esta Corporación, la Sala Plena puede conocer y dirimir los posibles conflictos de competencia que surjan en el trámite de la acción de tutela, en los casos en que las autoridades judiciales involucradas, no cuenten con superior funcional común^[3]. En este contexto, el expediente deberá ser remitido a esta Corte, para que, como órgano de cierre de la jurisdicción constitucional, decida cuál despacho judicial debe conocer de la solicitud de amparo, de modo que su competencia es, en esta materia, residual^[4].

 

Lo anterior no plantea una excepción a la regla general contenida en los artículos 256-6 de la Constitución Política y 112-2 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia que confieren al Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, la competencia para dirimir posibles conflictos que ocurran entre las distintas jurisdicciones, puesto que las colisiones que se presenten entre dos autoridades judiciales con ocasión de una acción de tutela, son siempre eventuales conflictos de competencia dentro de la jurisdicción constitucional, así los jueces involucrados pertenezcan a esferas distintas. Ello es así porque desde el punto de vista funcional, todos los jueces de tutela hacen parte de la jurisdicción constitucional^[5].

 

1.2. Empero, la Corte ha considerado que en atención a los principios de celeridad, eficacia y acceso oportuno a la administración de justicia, el parámetro de la residualidad anotado puede excepcionarse en aquellos casos en los que a pesar de existir superior funcional común, la demora en la decisión de un supuesto conflicto de competencia puede comprometer la efectividad de los derechos fundamentales^[6].

 

2. Marco jurídico que determina la competencia en materia de tutela

 

2.1. Este Tribunal en diferentes oportunidades ha precisado que los artículos 86 de la Constitución y 37 del Decreto 2591 de 1991, son las disposiciones que expresamente aluden a los factores que precisan la competencia en materia de tutela^[7].

 

Por su parte, el Decreto 1382 de 2000 establece las “reglas para el reparto de la acción de tutela” y no las que definen la competencia de los despachos judiciales, en la medida en que por su inferioridad jerárquica respecto a las citadas disposiciones, no puede modificarlas. Ese fue precisamente el entendimiento dado por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, al desestimar la mayoría de los cargos de nulidad contra el mencionado acto administrativo, en sentencia del 18 de julio de 2002, por considerar que no era contrario al artículo 86 de la Constitución, en tanto establecía normas de reparto y no de competencia^[8].

 

En este contexto, la Corte Constitucional ha precisado que “la observancia del mencionado acto administrativo en manera alguna puede servir de fundamento para que los jueces o corporaciones que ejercen jurisdicción constitucional se declaren incompetentes para conocer de una acción de tutela, puesto que las reglas en él contenidas son meramente de reparto. Una interpretación en sentido contrario, transforma sin justificación válida el término constitucional de diez (10) días, como acaece en este caso, en varios meses, lesionándose de esa manera la garantía de la efectividad (art. 2° C.P.) de los derechos constitucionales al acceso a la administración de justicia (art. 229 ibídem) y al debido proceso de los accionantes (art. 29 ibídem).”^[9]

 

Con fundamento en lo anterior, esta Corte estableció en el auto 124 de 2009^[10], las siguientes reglas para la resolución de los conflictos de competencia en materia de tutela, derivados de la falta de aplicación del factor territorial contenido en la Constitución Política (art. 86) y el Decreto 2591 de 1991 (art. 37), así como lo relativo a las reglas de reparto contenidas en el Decreto 1382 de 2000, las cuales, en uno y otro supuesto, son simplemente las consecuencias naturales de la jurisprudencia tantas veces reiterada por esta Corte:

 

“(i) Un error en la aplicación o interpretación de las reglas de competencia contenidas en el artículo 37 del decreto 2591 de 1991 puede llevar al juez de tutela a declararse incompetente (factor territorial y acciones de tutela que se dirijan contra los medios de comunicación). La autoridad judicial debe, en estos casos, remitir el expediente al juez que considere competente con la mayor celeridad posible.

 

(ii) Una equivocación en la aplicación o interpretación de las reglas de reparto contenidas en el Decreto 1382 de 2000 no autorizan al juez de tutela a declararse incompetente y, mucho menos, a declarar la nulidad de lo actuado por falta de competencia. El juez de tutela debe, en estos casos, tramitar la acción o decidir la impugnación, según el caso.

 

(iii) Los únicos conflictos de competencia que existen en materia de tutela son aquéllos que se presentan por la aplicación o interpretación del artículo 37 del Decreto 2591 de 1991 (factor territorial y acciones de tutela que se dirijan contra los medios de comunicación).

 

Estos serán decididos, en principio, por el superior jerárquico común de las autoridades judiciales involucradas o, en su ausencia, por la Corte Constitucional en su calidad de máximo órgano de la jurisdicción constitucional, de conformidad con las reglas jurisprudenciales que hasta el momento se han venido aplicando en esta materia.

 

(iv) Ninguna discusión por la aplicación o interpretación del Decreto 1382 de 2000 genera conflicto de competencia, ni siquiera aparente.

 

Por tanto, en el caso de que dos autoridades judiciales promuevan un conflicto de competencia por este motivo, el expediente será remitido a aquella a quien se repartió en primer lugar con el fin de que la acción de tutela sea decidida inmediatamente, sin que medien consideraciones adicionales relativas a las normas de reparto. Lo anterior no obsta para que esta Corporación o el superior funcional al que sea enviado un supuesto conflicto de competencia, proceda a devolver el asunto, conforme a las reglas de reparto del Decreto 1382 de 2000, en aquellos supuestos en que se presente una distribución caprichosa de la acción de tutela fruto de una manipulación grosera de las reglas de reparto contenidas en el mencionado acto administrativo, como sería el caso de la distribución equivocada de una acción de tutela interpuesta contra una providencia judicial emanada de una de las Altas Cortes.”

 

En relación con la última regla anotada, este Tribunal en auto 198 de 2009, precisó que “tales excepciones, se presentarían en los casos en los que se advierta una manipulación grosera de las reglas de reparto, como cuando se asigna el conocimiento de una demanda de tutela contra una Alta Corte, a un funcionario judicial diferente a sus miembros; o, necesariamente, siguiendo esa misma directriz, en los casos en que se reparta caprichosamente una acción de tutela contra una providencia judicial, a un despacho diferente del superior funcional del que dictó el proveído.”

 

También, la Corte ha precisado el significado del término “a prevención”^[11], contenido en los artículos 37 del Decreto 2591 de 1991 y 1° del Decreto 1382 de 2000. Sobre el particular, este Tribunal expresó:

 

“Esta nueva interpretación consiste en entender que el término ‘competencia a prevención’, significa que cualquiera de los jueces que sea competente, de acuerdo con los artículos 86 de la Constitución y 37 del Decreto 2591 de 1991, está autorizado para conocer de la acción de tutela, independientemente de la especialidad que haya sido escogida por el actor. En este orden de ideas, los jueces no deben promover conflictos aparentes de competencia en las acciones de tutela con el argumento de que la oficina judicial no respetó la especialidad seleccionada por el demandante.

 

De manera que el alcance de la expresión competencia ‘a prevención’, en los términos de las disposiciones precedentemente citadas (artículos 37 del Decreto 2591 de 1991 y 1º del Decreto 1382 de 2000), debe entenderse circunscrita a la posibilidad con que cuenta el demandante de presentar su solicitud de tutela (i) ante el juez con jurisdicción en el lugar donde ocurriere la violación o amenaza que la motivare o, a su elección, (ii) ante el juez con jurisdicción en el lugar donde se produjeren sus efectos. Solicitud de amparo que se repartirá a través de la oficina judicial respectiva encargada de efectuar la distribución y asignación de estos casos, en los lugares donde exista.

 

La posición mayoritaria que se había acogido ha originado numerosos conflictos de competencia aparentes que dilatan enormemente la decisión de las acciones de tutela. En efecto, las oficinas de reparto, en algunas ocasiones, efectúan la distribución de las acciones de tutela a jueces diferentes de los escogidos por los demandantes, al cabo de lo cual éstos se declaran incompetentes en aplicación de la jurisprudencia mayoritaria de ésta Corporación y proceden a remitir el asunto a los jueces elegidos por los actores quienes a su vez consideran que, al margen de tal selección, se debe respetar la asignación de las oficinas de reparto, surgiendo entonces el conflicto aparente de competencia.

 

(…)

 

Es por ello que la Corte acoge esta nueva posición respecto del significado del término ‘a prevención’ pues es la que protege de manera efectiva los derechos fundamentales al evitar las dilaciones indebidas que se están presentando, ya que los jueces no podrían iniciar conflictos aparentes de competencia en las acciones de tutela basados en que la oficina de reparto no respetó la especialidad escogida por el actor. Ello en aplicación de la regla según la cual se debe escoger la interpretación más favorable para los derechos de las personas (interpretación pro homine).

 

Esta argumentación se basa, además, en la aplicación de los principios de garantía efectiva de los derechos fundamentales (artículo 2 de la Constitución) y de primacía de los derechos inalienables de las personas (artículo 5 ídem) y busca proteger materialmente el derecho constitucional al acceso a la administración de justicia (artículo 229 ídem), así como observar los principios de informalidad, sumariedad y celeridad que deben informar el trámite de la acción de tutela (artículo 86 ídem y artículo 3 del Decreto 2591 de 1991).”

 

2.2. De esta manera, la jurisprudencia constitucional teniendo en cuenta que el trámite de la acción de tutela es preferente, sumario e informal (arts. 86 C.P., 3° y 14 del Decreto 2591 de 1991) y que una de las finalidades del Estado social de derecho proclamado en la Constitución es la efectividad de los derechos (art. 2° C.P.), ha fijado los citados lineamientos en materia de conflictos de competencia, los cuales buscan, en últimas, evitar dilaciones injustificadas y barreras infranqueables y desproporcionadas en el acceso efectivo a la justicia, cuando lo que está en juego es la garantía de los derechos fundamentales. Lo anterior, está en estrecha armonía con los compromisos internacionales adquiridos por el Estado colombiano en el Pacto de Derechos Civiles y Políticos^[12] y la Convención Americana sobre Derechos Humanos^[13].

 

III. CASO CONCRETO

 

1. Como quedó anotado en las consideraciones de esta decisión, la posibilidad que tiene la Corte Constitucional de asumir el conocimiento de conflictos de competencia o de atribución, está supeditada en principio, a la inexistencia de superior funcional común.

 

Sin embargo, tal como lo ha considerado en repetidas ocasiones la jurisprudencia^[14], dicho parámetro procesal no debe ser entendido en términos absolutos, toda vez que en aquellos casos en los que se prevea la tardanza en la adopción de una decisión de fondo dentro de los términos perentorios que establece la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991 o, que sencillamente, la Corte constate que no se trata ni siquiera de un conflicto aparente de competencia, sino que en realidad advierte es una discusión que apenas envuelve cuestiones de interpretación en la aplicación de las reglas administrativas de reparto previstas en el Decreto 1382 de 2000, no tiene justificación remitir el expediente de tutela al respectivo superior, en tanto lo que se impone es privilegiar la tutela judicial efectiva (art. 229 de la C.P.).

 

En el asunto que ocupa la atención de esta Corporación, se tiene que la controversia respecto de la autoridad judicial que debe asumir el conocimiento de la acción de tutela promovida por la señora Maritza Auxiliadora Conde, quien actúa por intermedio de apoderado judicial, está trabada entre el Juzgado Séptimo Administrativo Oral de Sincelejo y el Juzgado Civil del Circuito de Sahagún, quienes no cuentan con superior funcional común en tanto pertenecen a jurisdicciones diferentes^[15].

 

Por tanto, fue poco afortunada la remisión del expediente efectuada por el Juzgado Civil del Circuito de Sahagún a la Corte Suprema de Justicia, corporación judicial que a su vez dispuso el envío al Consejo Superior de la Judicatura, en tanto ello implicó una inusitada demora que eventualmente puede tener hondas repercusiones en el goce efectivo de los derechos fundamentales de la demandante (han transcurrido un poco más de cinco meses desde la presentación de la solicitud de tutela). Dicha tardanza ha puesto en entredicho la naturaleza de este mecanismo que por expreso mandato constitucional “[e]n ningún caso podrán transcurrir más de diez días entre la solicitud de tutela y su resolución” (art. 86 de la CP).

 

Así las cosas, le corresponde a esta Corporación como órgano de cierre de la jurisdicción constitucional determinar la agencia judicial que debe adoptar la decisión de fondo de primera instancia.

 

2. Debe advertir la Corte que en esta ocasión se ha suscitado un conflicto negativo de competencia, en razón del factor territorial como presupuesto para el ejercicio de la acción de tutela establecido en la Carta Política (art. 86) y el Decreto 2591 de 1991 (art. 37).

 

En efecto, el Juzgado Séptimo Administrativo Oral de Sincelejo considera que el trámite de la solicitud de amparo puede adelantarse en Montería o Sahagún y decide remitirlo al segundo municipio por considerar que es allí donde tiene asiento el domicilio de la accionante y no en aquél que es donde se han efectuado los aportes al sistema general de seguridad social en salud. Por su parte, el Juzgado Civil del Circuito de Sahagún concluye que debe ser la primera agencia judicial la que debe asumir el conocimiento del asunto, a prevención, lo cual es consecuente con la escogencia efectuada por la actora.

 

A juicio de este Tribunal, ambos despachos judiciales tienen competencia para adelantar el trámite de la acción de tutela impetrada por la señora Maritza Auxiliadora Conde, en razón de la interpretación pro homine que la jurisprudencia constitucional ha efectuado a las normas que establecen las reglas de competencia en materia de tutela que hace posible la interposición del escrito de amparo en el lugar en el que se presenta la supuesta vulneración y/o amenaza o donde se produjeren los efectos. Téngase en consideración que el lugar de notificaciones de la accionante es el municipio de Sahagún, el cual puede coincidir con su domicilio, y la petición que tiene por objeto el reconocimiento y pago de la pensión de retiro por vejez fue presentada en Sincelejo. De esta manera, se reitera que en los dos circuitos judiciales se puede dar curso al escrito de tutela en tanto está configurado cualquiera de los supuestos reseñados.

 

En orden a lo anterior, este Tribunal remitirá el expediente al Juzgado Séptimo Administrativo Oral de Sincelejo, para que a prevención, asuma el conocimiento de la acción de tutela presentada por la señora Maritza Auxiliadora Conde, quien actúa por intermedio de apoderado judicial, contra la Administradora Colombiana de Pensiones (COLPENSIONES) y el Instituto de Seguros Sociales (en liquidación), con el fin de que dicte la decisión como juez constitucional de primera instancia con la debida prelación, conforme a las pretensiones formuladas por la peticionaria.

 

3. En consecuencia, la Sala Plena de la Corte Constitucional dejará sin efecto el auto dictado el 29 de agosto de 2013 por el Juzgado Séptimo Administrativo Oral de Sincelejo, que rechazó la aludida solicitud de amparo por falta de competencia.

 

IV. DECISIÓN

 

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE:

 

 

Primero.- DEJAR SIN EFECTO el auto proferido por el Juzgado Séptimo Administrativo Oral de Sincelejo, el 29 de agosto de 2013, dentro de la acción de tutela promovida por la señora Maritza Auxiliadora Conde, quien actúa a través de apoderado judicial, contra la Administradora Colombiana de Pensiones (COLPENSIONES) y el Instituto de los Seguros Sociales (en liquidación).

 

Segundo.- REMITIR al Juzgado Séptimo Administrativo Oral de Sincelejo, el expediente que contiene la acción de tutela presentada por la accionante (ICC-1971), para que de manera inmediata tramite y adopte la decisión de fondo de primera instancia a que haya lugar.

 

Tercero.- Por la Secretaría General de la Corporación, COMUNICAR al Juzgado Civil del Circuito de Sahagún, la decisión adoptada en la presente providencia.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA

Presidente

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA Magistrada	MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO Magistrado Ausente con excusa
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ Magistrado	GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO Magistrado	NILSON PINILLA PINILLA Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB Magistrado	ALBERTO ROJAS RÍOS Magistrado

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO

Secretaria General