Auto 106/14

 

 

CONFLICTO DE COMPETENCIA ENTRE TRIBUNAL SUPERIOR Y CONSEJO DE ESTADO-Reiteración auto A124/09

 

CORTE CONSTITUCIONAL-Competencia para dirimir conflictos de competencia/CORTE CONSTITUCIONAL-Competencia residual cuando autoridades judiciales carezcan de superior jerárquico común

 

ACCION DE TUTELA-Normas que determinan la competencia

 

ACCION DE TUTELA-Decreto 1382 de 2000 no establece competencia sino reglas de simple reparto

 

COMPETENCIA A PREVENCION EN TUTELA-Factor territorial

 

CONFLICTO DE COMPETENCIA-Principio perpetuatio jurisdictionis

 

ACCION DE TUTELA CONTRA LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTION PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCION SOCIAL-Competencia de Tribunal Superior

 

 

Referencia: expediente ICC-1989

 

Acción de tutela presentada por Norma Myriam Bejarano Guzmán contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP)

 

Magistrado Ponente:

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO

 

 

Bogotá, D. C., veinticuatro (24) de abril de dos mil catorce (2014).

 

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere el siguiente:

 

AUTO

 

I. ANTECEDENTES

 

1. Hechos

 

1.1. Norma Myriam Bejarano Guzmán, interpone acción de tutela contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP), con el fin de que sean restablecidos los derechos fundamentales al debido proceso y a la seguridad social.

 

1.2. Refiere que mediante resolución N° 006717 del 23 de marzo de 2001, Cajanal en liquidación accedió al reconocimiento de su pensión de jubilación, sin tener en consideración lo previsto en el Decreto 546 de 1971 (art. 6°), es decir, pasando por alto que el monto correspondía al 75% del salario más alto devengado durante el último año de prestación del servicio.

 

1.3. Por tanto, asevera que en el año 2002 presentó acción de tutela la cual fue concedida como mecanismo transitorio, decisión que fue reiterada en la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 31 de marzo de 2007, en el marco de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho incoada. En tal virtud, ordenó “reliquidar la pensión de jubilación (…) en el equivalente al 75% del salario más alto devengado en el último año de prestación de los servicios de la Procuraduría General de la Nación”^[1].

 

1.4. Manifiesta que dicha decisión fue acatada por Cajanal (3 años y diez meses después), lo que permitió recibir el pago de sus mesadas pensionales hasta el mes de junio de 2013. Agrega que el 15 de julio de 2013, la UGPP le informó que en cumplimiento de la sentencia C-258 de 2013, el monto de la pensión de jubilación se reajustaría de manera automática al tope de los 25 SMLMV. Contra dicha decisión interpuso recurso de apelación, obteniendo como respuesta que por tratarse de un acto de ejecución era improcedente.

 

1.5. En ese orden de ideas, solicita al juez constitucional la protección de los derechos fundamentales invocados y, en consecuencia, que ordene a la entidad administrativa demandada el cumplimiento de la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca que ordenó la reliquidación de su pensión de jubilación conforme a las previsiones del Decreto 546 de 1971.

 

2. Decisiones que suscitaron el supuesto conflicto de competencia

 

2.1. Efectuado el reparto administrativo el asunto le correspondió al Juzgado Veintisiete Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Bogota, quien en sentencia del 12 de noviembre de 2013 negó por improcedente el amparo constitucional deprecado, decisión que fue objeto de impugnación.

 

2.2. Por su parte, el Tribunal Superior de Bogotá, Sala Penal, en auto del 18 de diciembre del mismo año declaró la nulidad de lo actuado a partir del auto admisorio de la solicitud de amparo, bajo la consideración que la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 31 de de marzo de 2007, es el motivo de la controversia constitucional, razón por la que le corresponde al Consejo de Estado asumir el conocimiento en primera instancia. Para el efecto, se apoyó en el Decreto 2591 de 1991 (art. 37) y el Decreto 1382 de 2000 (art. 1°), así como en algunos pronunciamientos de la Corte Suprema de Justicia.

 

2.3. Finalmente, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, en proveído del 30 de enero de 2014, propuso conflicto de competencia y ordenó la remisión del expediente a la Corte Constitucional. Dicha determinación tuvo por fundamento que el amparo deprecado se dirigió contra la UGPP, razón por la cual el reparto se realizó adecuadamente. Al mismo tiempo, hizo referencia al principio perpetuatio jurisdictionis, en virtud del cual la competencia en materia de tutela no puede ser alterada en ninguna de las instancias, en tanto ello sería imponer unas cargas adicionales e insoportables para el gestor tutelar.

 

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

1. Competencia

 

1.1. Conforme lo ha considerado la reiterada, consistente y consolidada jurisprudencia de esta Corporación, la Sala Plena puede conocer y dirimir los posibles conflictos de competencia que surjan en el trámite de la acción de tutela, en los casos en que las autoridades judiciales involucradas, no cuenten con superior funcional común^[2]. En este contexto, el expediente deberá ser remitido a esta Corte, para que, como órgano de cierre de la jurisdicción constitucional, decida cuál despacho judicial debe conocer de la solicitud de amparo, de modo que su competencia es, en esta materia, residual^[3].

 

Lo anterior no plantea una excepción a la regla general contenida en los artículos 256-6 de la Constitución Política y 112-2 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia que confieren al Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, la competencia para dirimir posibles conflictos que ocurran entre las distintas jurisdicciones, puesto que las colisiones que se presenten entre dos autoridades judiciales con ocasión de una acción de tutela, son siempre eventuales conflictos de competencia dentro de la jurisdicción constitucional, así los jueces involucrados pertenezcan a esferas distintas. Ello es así porque desde el punto de vista funcional, todos los jueces de tutela hacen parte de la jurisdicción constitucional^[4].

 

1.2. Empero, la Corte ha considerado que en atención a los principios de celeridad, eficacia y acceso oportuno a la administración de justicia, el parámetro de la residualidad anotado puede excepcionarse en aquellos casos en los que a pesar de existir superior funcional común, la demora en la decisión de un supuesto conflicto de competencia puede comprometer la efectividad de los derechos fundamentales^[5].

 

2. Marco jurídico que determina la competencia en materia de tutela

 

2.1. Este Tribunal en diferentes oportunidades ha precisado que los artículos 86 de la Constitución y 37 del Decreto 2591 de 1991, son las disposiciones que expresamente aluden a los factores que precisan la competencia en materia de tutela^[6].

 

Por su parte, el Decreto 1382 de 2000 establece las “reglas para el reparto de la acción de tutela” y no las que definen la competencia de los despachos judiciales, en la medida en que por su inferioridad jerárquica respecto a las citadas disposiciones, no puede modificarlas. Ese fue precisamente el entendimiento dado por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, al desestimar la mayoría de los cargos de nulidad contra el mencionado acto administrativo, en sentencia del 18 de julio de 2002, por considerar que no era contrario al artículo 86 de la Constitución, en tanto establecía normas de reparto y no de competencia^[7].

 

En este contexto, la Corte Constitucional ha precisado que “la observancia del mencionado acto administrativo en manera alguna puede servir de fundamento para que los jueces o corporaciones que ejercen jurisdicción constitucional se declaren incompetentes para conocer de una acción de tutela, puesto que las reglas en él contenidas son meramente de reparto. Una interpretación en sentido contrario, transforma sin justificación válida el término constitucional de diez (10) días, como acaece en este caso, en varios meses, lesionándose de esa manera la garantía de la efectividad (art. 2° C.P.) de los derechos constitucionales al acceso a la administración de justicia (art. 229 ibídem) y al debido proceso de los accionantes (art. 29 ibídem).”^[8]

 

Con fundamento en lo anterior, esta Corte estableció en el auto 124 de 2009^[9], las siguientes reglas para la resolución de los conflictos de competencia en materia de tutela, derivados de la falta de aplicación del factor territorial contenido en la Constitución Política (art. 86) y el Decreto 2591 de 1991 (art. 37), así como lo relativo a las reglas de reparto contenidas en el Decreto 1382 de 2000, las cuales, en uno y otro supuesto, son simplemente las consecuencias naturales de la jurisprudencia tantas veces reiterada por esta Corte:

 

“(i) Un error en la aplicación o interpretación de las reglas de competencia contenidas en el artículo 37 del decreto 2591 de 1991 puede llevar al juez de tutela a declararse incompetente (factor territorial y acciones de tutela que se dirijan contra los medios de comunicación). La autoridad judicial debe, en estos casos, remitir el expediente al juez que considere competente con la mayor celeridad posible.

 

(ii) Una equivocación en la aplicación o interpretación de las reglas de reparto contenidas en el Decreto 1382 de 2000 no autorizan al juez de tutela a declararse incompetente y, mucho menos, a declarar la nulidad de lo actuado por falta de competencia. El juez de tutela debe, en estos casos, tramitar la acción o decidir la impugnación, según el caso.

 

(iii) Los únicos conflictos de competencia que existen en materia de tutela son aquéllos que se presentan por la aplicación o interpretación del artículo 37 del Decreto 2591 de 1991 (factor territorial y acciones de tutela que se dirijan contra los medios de comunicación).

 

Estos serán decididos, en principio, por el superior jerárquico común de las autoridades judiciales involucradas o, en su ausencia, por la Corte Constitucional en su calidad de máximo órgano de la jurisdicción constitucional, de conformidad con las reglas jurisprudenciales que hasta el momento se han venido aplicando en esta materia.

 

(iv) Ninguna discusión por la aplicación o interpretación del Decreto 1382 de 2000 genera conflicto de competencia, ni siquiera aparente.

 

Por tanto, en el caso de que dos autoridades judiciales promuevan un conflicto de competencia por este motivo, el expediente será remitido a aquella a quien se repartió en primer lugar con el fin de que la acción de tutela sea decidida inmediatamente, sin que medien consideraciones adicionales relativas a las normas de reparto. Lo anterior no obsta para que esta Corporación o el superior funcional al que sea enviado un supuesto conflicto de competencia, proceda a devolver el asunto, conforme a las reglas de reparto del Decreto 1382 de 2000, en aquellos supuestos en que se presente una distribución caprichosa de la acción de tutela fruto de una manipulación grosera de las reglas de reparto contenidas en el mencionado acto administrativo, como sería el caso de la distribución equivocada de una acción de tutela interpuesta contra una providencia judicial emanada de una de las Altas Cortes.”

 

En relación con la última regla anotada, este Tribunal en auto 198 de 2009, precisó que “tales excepciones, se presentarían en los casos en los que se advierta una manipulación grosera de las reglas de reparto, como cuando se asigna el conocimiento de una demanda de tutela contra una Alta Corte, a un funcionario judicial diferente a sus miembros; o, necesariamente, siguiendo esa misma directriz, en los casos en que se reparta caprichosamente una acción de tutela contra una providencia judicial, a un despacho diferente del superior funcional del que dictó el proveído.”

 

También, la Corte ha precisado el significado del término “a prevención”^[10], contenido en los artículos 37 del Decreto 2591 de 1991 y 1° del Decreto 1382 de 2000. Sobre el particular, este Tribunal expresó:

 

“Esta nueva interpretación consiste en entender que el término ‘competencia a prevención’, significa que cualquiera de los jueces que sea competente, de acuerdo con los artículos 86 de la Constitución y 37 del Decreto 2591 de 1991, está autorizado para conocer de la acción de tutela, independientemente de la especialidad que haya sido escogida por el actor. En este orden de ideas, los jueces no deben promover conflictos aparentes de competencia en las acciones de tutela con el argumento de que la oficina judicial no respetó la especialidad seleccionada por el demandante.

 

De manera que el alcance de la expresión competencia ‘a prevención’, en los términos de las disposiciones precedentemente citadas (artículos 37 del Decreto 2591 de 1991 y 1º del Decreto 1382 de 2000), debe entenderse circunscrita a la posibilidad con que cuenta el demandante de presentar su solicitud de tutela (i) ante el juez con jurisdicción en el lugar donde ocurriere la violación o amenaza que la motivare o, a su elección, (ii) ante el juez con jurisdicción en el lugar donde se produjeren sus efectos. Solicitud de amparo que se repartirá a través de la oficina judicial respectiva encargada de efectuar la distribución y asignación de estos casos, en los lugares donde exista.

 

La posición mayoritaria que se había acogido ha originado numerosos conflictos de competencia aparentes que dilatan enormemente la decisión de las acciones de tutela. En efecto, las oficinas de reparto, en algunas ocasiones, efectúan la distribución de las acciones de tutela a jueces diferentes de los escogidos por los demandantes, al cabo de lo cual éstos se declaran incompetentes en aplicación de la jurisprudencia mayoritaria de ésta Corporación y proceden a remitir el asunto a los jueces elegidos por los actores quienes a su vez consideran que, al margen de tal selección, se debe respetar la asignación de las oficinas de reparto, surgiendo entonces el conflicto aparente de competencia.

 

(…)

 

Es por ello que la Corte acoge esta nueva posición respecto del significado del término ‘a prevención’ pues es la que protege de manera efectiva los derechos fundamentales al evitar las dilaciones indebidas que se están presentando, ya que los jueces no podrían iniciar conflictos aparentes de competencia en las acciones de tutela basados en que la oficina de reparto no respetó la especialidad escogida por el actor. Ello en aplicación de la regla según la cual se debe escoger la interpretación más favorable para los derechos de las personas (interpretación pro homine).

 

Esta argumentación se basa, además, en la aplicación de los principios de garantía efectiva de los derechos fundamentales (artículo 2 de la Constitución) y de primacía de los derechos inalienables de las personas (artículo 5 ídem) y busca proteger materialmente el derecho constitucional al acceso a la administración de justicia (artículo 229 ídem), así como observar los principios de informalidad, sumariedad y celeridad que deben informar el trámite de la acción de tutela (artículo 86 ídem y artículo 3 del Decreto 2591 de 1991).”

 

2.2. De esta manera, la jurisprudencia constitucional teniendo en cuenta que el trámite de la acción de tutela es preferente, sumario e informal (arts. 86 C.P., 3° y 14 del Decreto 2591 de 1991) y que una de las finalidades del Estado social de derecho proclamado en la Constitución es la efectividad de los derechos (art. 2° C.P.), ha fijado los citados lineamientos en materia de conflictos de competencia, los cuales buscan, en últimas, evitar dilaciones injustificadas y barreras infranqueables y desproporcionadas en el acceso efectivo a la justicia, cuando lo que está en juego es la garantía de los derechos fundamentales. Lo anterior, está en estrecha armonía con los compromisos internacionales adquiridos por el Estado colombiano en el Pacto de Derechos Civiles y Políticos^[11] y la Convención Americana sobre Derechos Humanos^[12].

 

III. CASO CONCRETO

 

1. Como quedó anotado en las consideraciones de esta decisión, la posibilidad que tiene la Corte Constitucional de asumir el conocimiento de conflictos de competencia o de atribución, está supeditada en principio, a la inexistencia de superior funcional común.

 

Sin embargo, tal como lo ha considerado en repetidas ocasiones la jurisprudencia^[13], dicho parámetro procesal no debe ser entendido en términos absolutos, toda vez que en aquellos casos en los que se prevea la tardanza en la adopción de una decisión de fondo dentro de los términos perentorios que establece la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991 o, que sencillamente, la Corte constate que no se trata ni siquiera de un conflicto aparente de competencia, sino que en realidad advierte es una discusión que apenas envuelve cuestiones relativas a la interpretación en la aplicación de las reglas administrativas de reparto previstas en el Decreto 1382 de 2000, no tiene justificación remitir el expediente de tutela al respectivo superior, en tanto lo que se impone es privilegiar la tutela judicial efectiva (art. 229 de la C.P.).

 

Así las cosas, en el asunto que ocupa la atención de esta Corporación se tiene que la controversia respecto de la autoridad judicial que debe darle trámite a la solicitud de amparo promovida por la señora Norma Myriam Bejarano Guzmán, está trabada entre el Tribunal Superior de Bogotá, Sala Penal, y el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, quienes de conformidad con la estructura orgánica de la Rama Judicial no cuentan con superior funcional común. De allí, que sea este Tribunal como órgano de cierre de la jurisdicción constitucional el encargado de definir a cuál de ellas debe remitirse, para que inicie el trámite constitucional o, en su defecto, dicte la decisión de segunda instancia a que haya lugar.

 

2. Ahora bien, para la Corte Constitucional el expediente que contiene la acción de tutela promovida por la accionante debe remitirse al Tribunal Superior de Bogotá, Sala Penal, a fin de que se imparta el respectivo trámite a la impugnación presentada contra la sentencia de primera instancia. En efecto, para este Tribunal no es de recibo el argumento expuesto por el citado despacho judicial para declarar la nulidad de lo actuado, por cuanto parte de una premisa equivocada, cual es que la controversia constitucional gravita alrededor de la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca que ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación de la actora, cuando en realidad la pretensión tutelar está encaminada a que la UGPP dé cumplimiento a la aludida decisión.

 

De esta manera, la decisión del Tribunal Superior de Bogotá conllevaría la posibilidad de aplicar las reglas de reparto contenidas en el Decreto 1382 de 2000 para no asumir el conocimiento de las acciones de tutela, postura que desconocería abiertamente el estable y consolidado precedente judicial reseñado en las consideraciones de esta providencia. Sobre este preciso particular, sea del caso recordar que el citado acto administrativo no establece reglas de competencia, sino de reparto, por lo que una equivocación en su aplicación no autoriza al juez de tutela a declarar su incompetencia o la nulidad de todo lo actuado.

 

En consecuencia, este Tribunal Constitucional dará aplicación al principio perpetuatio jurisdictionis, de tal manera que el Tribunal Superior de Bogotá, Sala Penal, continúe con el conocimiento de la impugnación presentada dentro de la acción de tutela de Norma Myriam Bejarano Guzmán contra la UGPP y dicte la decisión de segunda instancia a que haya lugar.

 

3. Por lo anteriormente expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional dejará sin efecto el auto dictado el 18 de diciembre de 2013 por el Tribunal Superior de Bogotá, Sala Penal, que declaró la nulidad de todo lo actuado desde el auto admisorio de la acción de tutela.

 

IV. DECISIÓN

 

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

 

RESUELVE:

 

 

Primero.- DEJAR SIN EFECTO el auto proferido por el Tribunal Superior de Bogotá, Sala Penal, el 18 de diciembre de 2013, dentro de la acción de tutela promovida por Norma Myriam Bejarano Guzmán contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP).

 

Segundo.- REMITIR al Tribunal Superior de Bogotá, Sala Penal, el expediente ICC-1989 que contiene la acción de tutela presentada por Norma Myriam Bejarano Guzmán contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para que de manera inmediata tramite la impugnación presentada y adopte la decisión de fondo de segunda instancia a que haya lugar.

 

Tercero.- Por la Secretaría General de la Corporación, COMUNICAR al Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, la decisión adoptada en la presente providencia.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA

Presidente

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA Magistrada	MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO Magistrado
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ Magistrado	GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO Magistrado	NILSON PINILLA PINILLA Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB Magistrado	ALBERTO ROJAS RÍOS Magistrado

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO

Secretaria General