A135-14


Auto 135/14

 

 

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA LA CONSTITUCION POLITICA-Incompetencia

 

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA NORMA QUE DESARROLLA EL ARTICULO 344 DE LA CONSTITUCION POLITICA SOBRE INCIDENTE DE IMPACTO FISCAL-Recurso de súplica

 

ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Derecho político de ciudadanos

 

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Carácter técnico procesal/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos

 

RECURSO DE SUPLICA-Objeto

 

PRINCIPIO PRO ACTIONE EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación

 

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA NORMA QUE DESARROLLA EL ARTICULO 344 DE LA CONSTITUCION POLITICA SOBRE INCIDENTE DE IMPACTO FISCAL-Rechazar recurso de súplica por falta de especificidad y pertinencia

 

 

Expediente D-10130

 

Recurso de súplica contra el auto de abril 8 de 2014, mediante el cual el Magistrado Jorge Iván Palacio Palacio rechazó la demanda de inconstitucionalidad presentada contra la Ley 1695 de 2013, "Por medio de la cual se desarrolla el artículo 334 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones "

 

Demandante: Sebastián Escobar Uribe, María del Pilar Gutiérrez Perilla y Angie Fernández Gómez

 

Magistrado Ponente:

NILSON PINILLA PINILLA

 

 

Bogotá, D. C, mayo catorce (14) de dos mil catorce (2014).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, atendidos los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, resuelve el recurso de súplica interpuesto por Sebastián Escobar Uribe y María del Pilar Gutiérrez Perilla, contra el auto de abril 8 de 2014 proferido por el Magistrado sustanciador Jorge Iván Palacio Palacio, dentro del proceso D-10130.

 

I. ANTECEDENTES

 

1. La demanda

 

Los ciudadanos Sebastián Escobar Uribe, María del Pilar Gutiérrez Perilla y Angie Fernández Gómez, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, presentaron demanda contra toda la Ley 1695 de 2013, la cual se transcribe:

 

"LEY 1695 DE 2013 (Diciembre 17)

Por medio de la cual se desarrolla el artículo 334 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones.

 

EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA

 

DECRETA:

 

Artículo 1°. Incidente de impacto fiscal. De conformidad con lo señalado en el artículo 334 de la Constitución Política, el Procurador General de la Nación o uno de los Ministros del Gobierno, una vez proferida la sentencia o los autos que se profieran con posterioridad a la misma, por cualquiera de las máximas corporaciones judiciales, podrá solicitar la apertura de un Incidente de Impacto Fiscal, cuyo trámite será obligatorio.

 

En todo caso, el Ministro de Hacienda y Crédito Público será parte dentro del trámite.

 

Parágrafo. Bajo ninguna circunstancia se podrá invocar la sostenibilidad fiscal para menoscabar los derechos, restringir su alcance o negar su protección efectiva.

 

Artículo 2°. Procedencia. El incidente de impacto fiscal procederá respecto de todas las sentencias o los autos que se profieran con posterioridad a la misma, por las máximas corporaciones judiciales, cuando se altere la sostenibilidad fiscal, con independencia de la postura que haya adoptado dentro del proceso cualquier entidad u organismo de naturaleza pública, aun cuando no haya participado dentro del mismo.

 

Parágrafo. Cuando el incidente de impacto fiscal se solicite respecto de una sentencia de revisión, procederá incluso si en el trámite del respectivo proceso ya se había solicitado y tramitado.

 

Artículo 3o. Competencia. Conocerá del incidente de impacto fiscal la Sala Plena de la Corte Constitucional, la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado o la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, de la que haga parte el magistrado de la alta corporación que presentó la ponencia de la sentencia o de los autos que se profieran con posterioridad a la misma, sobre el cual se solicita el incidente.

 

Artículo 4°. Partes. Harán parte del procedimiento del incidente de impacto fiscal:

 

1.  El solicitante del incidente de impacto fiscal, que podrá ser el Procurador General de la Nación o uno de los Ministros de Gobierno.

 

2.  El Ministro de Hacienda y Crédito Público.

 

3.  Los demandantes y demandados dentro del proceso que dio origen a la sentencia o a los autos que se profieran con posterioridad a la misma, sobre el cual se solicita el incidente de impacto fiscal.

 

Artículo 5o. Presentación y sustentación del incidente. La solicitud de apertura del incidente de impacto fiscal deberá presentarse ante el magistrado de la alta corporación que presentó la ponencia de la sentencia o auto que se profirió con posterioridad a la misma, dentro del término de ejecutoria. Una vez revisado que se haya presentado en término, el juez concederá la apertura del incidente dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la solicitud de apertura del incidente.

 

El incidente se sustentará dentro de los treinta (30) días hábiles siguientes al día en que fue concedido, para que decida la Sala Plena de la Corte Constitucional, la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado o la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, según corresponda.

 

Pasado el término de treinta (30) días hábiles sin que el incidente se sustente, se declarará desierto.

 

Artículo 6o. Contenido del incidente. La sustentación del incidente de impacto fiscal deberá contener lo siguiente:

 

1.  Las posibles consecuencias de la providencia en la sostenibilidad de las finanzas públicas.

 

2.  Las condiciones específicas que explican dichas consecuencias.

 

3.  Los planes concretos para el cumplimiento de la sentencia o de los autos que se profieran con posterioridad a la misma, que aseguren los derechos reconocidos en ella, en un marco de sostenibilidad fiscal.

 

Parágrafo. A la sustentación del incidente de impacto fiscal se acompañará como anexo concepto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

 

Artículo 7°. Rechazo del incidente. La Corporación rechazará incidente, mediante auto susceptible de reposición, y ordenará la devolución de sus anexos en los siguientes casos:

 

1.   Cuando se presente por fuera del término previsto en la presente ley.

 

2.   Cuando habiendo sido inadmitido no se hubiere corregido el incidente dentro de la oportunidad legalmente establecida.

 

Artículo 8o. Inadmisión del incidente. Se inadmitirá incidente que no reúna el contenido señalado en la presente ley, mediante auto susceptible de reposición, en el que se incluirán específica y puntualmente los elementos que requieren mayor detalle, los que la Corporación considera ausentes o la información que considere relevante, para que en los cinco (5) días siguientes a su notificación, el solicitante los aporte.

 

Artículo 9o. Admisión del incidente. Una vez presentado y sustentado el incidente, la respectiva corporación lo admitirá, siempre y cuando reúna los requisitos señalados en la presente ley, mediante auto que no tendrá recursos.

 

El auto que admita el incidente dispondrá:

 

1.    Que se notifique por estado al solicitante.

 

2.    Que se notifique por estado al Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

 

3.    Que se notifique por estado a las partes que hacían parte del proceso, sobre el cual se solicita la apertura del incidente de impacto fiscal.

 

4.    Que se fije fecha para la audiencia de impacto fiscal, la cual deberá celebrarse dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación por estado de todas las partes.

 

La admisión del incidente de impacto fiscal suspenderá los efectos de la sentencia o de los autos que se profieran con posterioridad a la misma, hasta que la respectiva Corporación decida si procede a modular, modificar o diferir sus efectos, salvo que se trate de una acción de tutela.

 

Artículo 10. Desistimiento del incidente. De conformidad con lo señalado en el inciso 4o del artículo 334 de la Constitución Política, el trámite del incidente de impacto fiscal es obligatorio. Razón por la cual, una vez sea notificado el auto que admite el incidente, no se podrá desistir de este.

 

Artículo 11. Audiencia de impacto fiscal. Durante la audiencia de impacto fiscal, el solicitante explicará las consecuencias de la sentencia o del auto que se profiera con posterioridad a la misma, en las finanzas públicas y el plan concreto para su cumplimiento. En dicha audiencia participarán las partes del respectivo proceso, quienes podrán presentar su posición respecto de la solicitud contenida en el incidente.

 

El Ministro de Hacienda y Crédito Público deberá participar en la audiencia de que trata el presente artículo, así la solicitud de apertura del incidente de impacto fiscal haya sido presentada por el Procurador General de la Nación o un Ministro de Gobierno diferente al de Hacienda y Crédito Público.

 

En los eventos en que el incidente se presente respecto de una sentencia de tutela, en la audiencia participará el pleno de la sala de la respectiva Corporación. Cuando se trate de una sentencia de revisión de tutela participará el pleno de la Corte Constitucional.

 

Parágrafo. Las partes dentro del incidente de impacto fiscal no pueden dejar de asistir a la audiencia de impacto fiscal.

 

Artículo 12. Decisión. En los diez (10) días siguientes a la realización de la audiencia a la que se refiere el artículo 11 de la presente ley, la Sala Plena de la Corte Constitucional, la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado o la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, según corresponda, decidirá por mayoría de sus miembros si procede a modular, modificar o diferir los efectos de la misma, sin que puedan cambiar el sentido del fallo, con el objeto de evitar alteraciones serias, de la sostenibilidad fiscal. Los magistrados podrán en escrito separado aclarar su voto o exponer las razones para salvarlo.

 

En los eventos en que el incidente se presente respecto de una sentencia de revisión de tutela, la decisión se tomará por mayoría del pleno de la Corporación.

 

Artículo 13. Recurso de insistencia. En contra de la providencia que falle el incidente de impacto fiscal procederá recurso de insistencia que suspenderá los efectos del fallo.

 

El recurso deberá interponerse ante la Corporación que falle el incidente de impacto fiscal, por escrito dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de la providencia que falle el incidente y deberá contener las razones que lo sustente.

 

Artículo 14. Si la decisión que resuelve el incidente de impacto fiscal es contraria a la parte que solicita su apertura, se acatará el fallo en los términos que determine la alta corporación judicial, buscando con ello garantizar la primacía de los derechos fundamentales y la autonomía e independencia judicial. En todo caso, las máximas corporaciones judiciales tendrán en cuenta el plan concreto de cumplimiento presentado por el Gobierno Nacional.

 

Artículo 15. Intervención del Ministro de Hacienda y Crédito Público. Con el fin de evitar alteraciones de la sostenibilidad fiscal, cualquiera de las máximas corporaciones judiciales podrá, en cualquier momento del trámite de una acción judicial, solicitar la intervención del Ministro de Hacienda y Crédito Público, para conocer su opinión sobre los efectos de la controversia en la sostenibilidad de las finanzas públicas. Para tales efectos, la Corporación le dará a conocer el expediente del respectivo proceso y demás información que considere relevante.

 

La Corporación podrá adicionalmente plantear interrogantes puntuales al Ministro de Hacienda y Crédito Público en lo relacionado con temas específicos de su competencia.

 

En ningún caso el concepto que emita el Ministro de Hacienda y Crédito Público se entenderá como la presentación del incidente de impacto fiscal, ni será vinculante para la respectiva Corporación.

 

Artículo 16. Con el fin de evitar alteraciones en la sostenibilidad fiscal de las entidades territoriales, el juez al momento de proferir una sentencia que condene a un municipio o departamento, deberá tener en cuenta la capacidad fiscal de la entidad territorial para dar cumplimiento a lo ordenado. Para tal efecto, y de conformidad con las condiciones del artículo 15 de la presente ley que resulten aplicables, cualquiera de las máximas corporaciones judiciales podrá, durante cualquier etapa del proceso, solicitar al representante legal de la entidad territorial vinculada dentro del proceso, que emita concepto sobre los efectos de una eventual condena en las finanzas públicas.

 

Sin perjuicio de lo anterior, el Procurador General de la Nación o los Ministros del Gobierno podrán solicitar la apertura del incidente de impacto fiscal, si se altera la sostenibilidad fiscal de un municipio o departamento cuando resulte condenado por cualquiera de las máximas corporaciones judiciales.

 

Artículo 17. Vigencia. La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación. "

 

Tal como aparece en el auto[1] proferido en marzo 14 de 2014, corroborado con la información obrante en el expediente, los accionantes dividen la demanda en tres cargos (f. 41):

 

"El primero, señala que la aplicación del incidente fiscal al modificar, diferir o modular las decisiones judiciales que reconocen derechos fundamentales desconoce la cláusula del Estado social de derecho y los principios de dignidad humana, igualdad y prevalencia de los derechos fundamentales, al introducir un criterio utilitarista que tergiversa la noción de interés general y permite la instrumentalización del individuo para la consecución de un objetivo meramente orientador del actual (sic) estatal.

 

El segundo cargo, cuestiona la totalidad de la ley al permitir la restricción de los derechos protegidos mediante sentencias judiciales a través de un mecanismo que no cumple con el bloque de constitucionalidad. Se establece conceptos indeterminados que permiten que las autoridades ejerzan una discrecionalidad arbitraria al momento de restringir los derechos fundamentales. Las restricciones que pueden llegar a generar en los derechos fundamentales son innecesarias y desproporcionadas.

 

El tercer cargo, acusa varias disposiciones de la ley al introducir un procedimiento discriminatorio que deja sin medios de participación efectiva a la parte más débil del proceso, violando el derecho de acceso a la justicia, el principio de igualdad y las obligaciones generales de respetar y garantizar los derechos de las personas que están bajo la jurisdicción del Estado. "

 

2. Inadmisión de la demanda

 

Realizado el estudio de las exigencias contenidas en el artículo 2o del Decreto 2067 de 1991, el despacho sustanciador inadmitió la demanda (auto de marzo 14 de 2014), al estimar que carece de "exposición adecuada del concepto de violación, al no presentarse de manera congruente; parte de una apreciación que no se acompasa con la normatividad demandada; es genérica al no lograr demostrar una contradicción entre lo acusado y las normas constitucionales consideradas vulneradas; no se expone argumentos de naturaleza constitucional; y no satisface una carga suficiente de explicación que permita denotar la inconstitucionalidad" (f. 44).

 

3. Rechazo de la demanda

 

En abril 8 de 2014, la Secretaría General de la Corte informó que el anterior proveído fue notificado por medio del estado N° 043 de marzo 18 de 2014, y en el término de ejecutoria (19, 20 y 21 de marzo de 2014), los ciudadanos Sebastián Escobar Uribe y María del Pilar Gutiérrez Perilla presentaron escrito de subsanación de la demanda de inconstitucionalidad, recibido en la Secretaría de esta corporación el 21 de dicho mes (f. 81).

 

Mediante auto de abril 8 del año en curso, el despacho sustanciador rechazó la demanda de inconstitucionalidad, "por no haber procedido los accionantes a corregir la demanda", en lo que se les había indicado, pues el escrito presentando se limitó a transcribir y con ello reiterar en su esencia la demanda inicial, donde se identificó como único aspecto nuevo que la acusación concerniente a "introducir restricciones arbitrarias a los derechos fundamentales por cuanto no cumple con los requisitos de legalidad, necesidad, idoneidad y proporcionalidad", ya no era contra toda la ley, sino respecto algunas disposiciones, aunque terminan reclamado la inexequibilidad integral. Con todo, se les hizo saber la viabilidad del recurso de súplica ante la Sala Plena de esta corporación, conforme a lo dispuesto en el inciso 2o del artículo 6o del Decreto 2067 de 1991(fs. 85 y 86), al que en efecto acudieron.

 

4. El recurso de súplica

 

En abril 21 del corriente año, el demandante interpuso recurso de súplica, argumentando que la demanda cumple con todos los requisitos para ser analizada por esta corporación, en cuanto "los cargos de la demanda en cuestión desarrollan clara, detallada y específicamente argumentos de derecho por los cuales se puede concluir la inconstitucionalidad de la ley demandada. Así, la demanda i) cita cada uno de los apartes de las disposiciones de la norma que se alegan inconstitucionales; ii) expone ampliamente los fundamentos jurídicos pertinentes para el desarrollo de los cargos - dentro de los cuales se encuentra el texto de la Constitución Política de Colombia, la jurisprudencia de la propia Corte Constitucional en la cual ha establecido el contenido y alcance de los derechos y deberes contenidos en la constitución; las obligaciones internacionales del Estado en materia de derechos humanos que forman parte del Bloque de Constitucionalidad; y la doctrina calificada en la materia-; y finalmente, iii) demuestra cómo el contenido de la norma genera consecuencias jurídicas que desconoce los fundamentos jurídicos expuestos " (fs. 91 y 92).

 

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

1.   La interposición de "acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley" (artículo 40, numeral 6o superior), constituye uno de los derechos políticos que la Constitución confiere a los ciudadanos, como mecanismo de participación en la conformación, ejercicio y control del poder público, derecho que para su ejercicio requiere la presentación de las respectivas "demandas de inconstitucionalidad", de acuerdo con lo estipulado en el artículo 241, numeral 1o de la carta política.

 

2.   La demanda de inconstitucionalidad, actuación de carácter técnico -procesal con la cual se formula una pretensión para que sobre ella se pronuncie la jurisdicción del Estado, exige el cumplimiento de unos requisitos determinados por el legislador, dirigidos (i) a garantizar a los ciudadanos el adecuado ejercicio del derecho de acción y (ii) a facilitar el cumplimiento de las funciones judiciales para la definición del asunto correspondiente.

 

3.    Habida consideración de que en la formulación de la demanda el actor puede incurrir en defectos, el régimen procedimental de la Corte Constitucional (Decreto 2067 de 1991) impone el deber jurídico de señalarlos con precisión al momento de decidir negativamente sobre la admisión de la demanda respectiva, para que el accionante los subsane, dentro del término de tres días que prevé el inciso segundo del artículo 6o del Decreto 2067 de 1991, pues "si no lo hiciere en dicho plazo se rechazará... "

 

4.   La causa del rechazo, así entendida, proviene de la propia inactividad del demandante, quien ha perdido de esa manera la oportunidad legal de depurar su formulación de inconstitucionalidad, por incumplir esa carga procesal. Al respecto, esta Corte ha dispuesto:

 

"En efecto, la inactividad del sujeto que interpone la demanda o, lo que es lo mismo, el incumplimiento de la carga procesal de corregir el memorial o la falta de ejercicio del derecho de controvertir la inadmisión, se constituye en la causa jurídica directa del rechazo, sin que sea necesario al magistrado invocar argumentos diferentes, relacionados con los requisitos de fondo y de forma del texto de la demanda. "[2]

 

5.   El recurso de súplica tiene por objeto controvertir las consideraciones que dieron base a la inadmisión y, fundamentalmente, impugnar los análisis que sirvieron como razón jurídica para proferir el auto de rechazo. De esta manera, no tienen cabida insubstancialidades o motivos de conveniencia, carentes de relación objetiva con las normas constitucionales invocadas como vulneradas.

 

6.   En el caso presente, se observa que los actores no subsanaron los defectos señalados en el auto inadmisorio de la demanda, por cuanto la exposición en el escrito de corrección se enfocó a transcribir, en su esencia, la demanda inicial, presentando como variación que la acusación relativa a "introducir restricciones arbitrarias a los derechos fundamentales por cuanto no cumple con los requisitos de legalidad, necesidad, idoneidad y proporcionalidad”, ya no se dirigía contra toda la ley, sino en relación con algunas disposiciones.

 

Por su parte, en el recurso interpuesto, se presentan y explican los requisitos que debe contener toda demanda de inconstitucionalidad, pero al confrontarlos no se aportan fundamentos destinados a debatir la decisión de rechazo, pues la construcción argumentativa de los actores sigue partiendo de afirmaciones generales, como "la implementación del incidente fiscal tal y como está establecido en la norma demandada obedece a un criterio utilitarista que permite una ilegítima, restricción de los derechos fundamentales individuales con la presunta finalidad de perseguir el interés general, privando a los mencionados derechos de su eficacia jurídica " (f. 89).

 

De esta manera, los demandantes no solo no aportan ninguna razón de la cual se desprenda que la normatividad demandada tiene el efecto jurídico por ellos pretendido, sino que tampoco plantearon con especificidad y pertinencia una contradicción entre lo acusado y los preceptos constitucionales que consideran infringidos.

 

Por último, no obstante que esta corporación ha destacado la importancia de aplicar el principio "pro actione" en razón de la naturaleza pública de la acción de inconstitucionalidad, debe acotarse que la actividad de la función judicial encomendada a la Corte se encuentra acompasada por las exigencias mínimas previstas en los artículos 2o y 6o del Decreto 2067 de 1991 y los pronunciamientos que ha emitido a este respecto. "De ahí que la inadmisión de la demanda por ausencia formal y material de cargos de inconstitucionalidad constituya un mecanismo para garantizar el debido proceso constitucional y para asegurar las expectativas legítimas de los demandantes". [3]

 

Con base en estas consideraciones, la Corte confirmará el auto de abril 8 de 2014, mediante el cual fue acertadamente rechazada la demanda contra la Ley 1695 de 2013, interpuesta por los ciudadanos Sebastián Escobar Uribe, María del Pilar Gutiérrez Perilla y Angie Fernández Gómez.

 

III. DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

CONFIRMAR el auto de abril 8 de 2014, mediante el cual fue rechazada por el Magistrado sustanciador la demanda de inconstitucionalidad presentada en este asunto por los ciudadanos Sebastián Escobar Uribe, María del Pilar  Gutiérrez Perilla y Angie Fernández Gómez, contra la Ley 1695 de 2013.

 

En firme este auto, contra el cual no procede recurso alguno, archívese el expediente.

 

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA

Presidente

 

 

 

MARIA VICTORIA CALLE CORREA      MAURICIO GONZALEZ CUERVO

            Magistrada                                             Magistrado

                                                                  Ausente en comisión

 

 

LUIS GUILLERMO GUERRERO PEREZ    GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

                      Magistrado                                                    Magistrado

 

 

 

        JORGE IVAN PALACIO PALACIO                          NILSON PINILLA PINILLA                           Magistrado                                                         Magistrado

                      No interviene

 

 

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB                 ALBERTO ROJAS RIOS                          Magistrado                                                              Magistrado

 

 

 

                                    MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ

                                                    Secretaria General

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 



Auto de inadmisión de la demanda, M .P. Jorge Iván Palacio Palacio.

[2] Cfr. A-212 de agosto 9 de 2006, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa; A-272 de agosto 29 de 2001, M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra; A-308 de noviembre 21 de 2001, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa; A-028 de abril 15 de 2002, M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra y A-041 de mayo 14 de 2002, M. P. Alvaro Tañir Galvis, entre otros.

[3]  C-1193/01  (noviembre 15)  M.P. Manuel José Cepeda Espinosa