A229-14


REPÚBLICA DE COLOMBIA

Auto 229/14

 

 

SOLICITUD DE NULIDAD SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Procedencia excepcional 

 

SOLICITUD DE NULIDAD SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Presupuestos formales y materiales de procedencia

 

SOLICITUD DE NULIDAD SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Improcedencia por cuanto no se vulneró el debido proceso en la Sentencia SU-712/13

 

 

Referencia: Solicitud de nulidad de la Sentencia SU-712 de 2013. Acción de tutela presentada por Piedad Esneda Córdoba Ruíz contra la Procuraduría General de la Nación.

 

Magistrado Sustanciador:

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO

 

 

Bogotá D.C., treinta (30) de julio de dos mil catorce (2014).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto ley 2067 de 1991, profiere el siguiente:

 

AUTO

 

Mediante el cual resuelve la solicitud de nulidad presentada por la ciudadana Piedad Esneda Córdoba Ruíz en contra de la sentencia SU-712 de 2013, dictada por la Sala Plena de la Corte Constitucional.

 

I.- ANTECEDENTES

 

1.- La solicitud de tutela

 

La ciudadana Piedad Esneda Córdoba Ruíz interpuso, a través de apoderado, acción de tutela contra la Procuraduría General de la Nación, al considerar que la sanción disciplinaria de destitución como congresista e inhabilidad para ejercer cargos públicos durante dieciocho (18) años, impuesta dentro del proceso administrativo adelantado en su contra por esa entidad, vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso (art. 29 CP), acceso y desempeño de funciones públicas (art. 40 CP), así como a elegir y ser elegida (art. 183 CP). Los hechos en los que se fundamentó la solicitud de amparo fueron, en síntesis, los siguientes:

 

1.1. El Procurador General de la Nación adelantó oficiosamente indagación preliminar en contra de la entonces Senadora de la República Piedad Esneda Córdoba Ruíz, por presuntos vínculos con grupos al margen de la ley. 

 

1.2. Culminada la investigación, en fallo de única instancia dictado el 27 de septiembre de 2010, el Jefe del Ministerio Público la declaró disciplinariamente responsable de haber incurrido, a su juicio, “en las conductas consistentes en promover y colaborar con el grupo armado ilegal FARC-EP, constitutivas de la falta contenida en el numeral 12 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002”. En consecuencia, la sancionó con destitución e inhabilidad general para ejercer cargos públicos por el término de dieciocho (18) años.

 

1.3. Esta decisión fue confirmada por el Procurador General de la Nación mediante providencia de 27 de octubre de 2010, una vez tramitado el recurso de reposición interpuesto por la congresista, así como la recusación al Procurador con motivo de algunas declaraciones públicas que entregó al periódico El Tiempo y a la Revista Semana[1].

 

1.4. Como sustento de la presunta vulneración de sus derechos fundamentales, la accionante presentó los siguientes argumentos:

 

(i) Falta de competencia del Procurador General de la Nación para investigar y sancionar disciplinariamente a los congresistas. Sostuvo que la Constitución de 1991 suprimió la inmunidad parlamentaria y estableció un fuero penal para los miembros del Congreso, asignando a la Corte Suprema de Justicia el conocimiento de los delitos”. A su vez, consagró la perdida de investidura como una institución jurisdiccional de tipo disciplinario para sancionar a los congresistas ante comportamientos irregulares, cuya declaratoria se reserva a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado”.   

 

Mencionó que de acuerdo con la jurisprudencia constitucional[2], la pérdida de investidura es una sanción disciplinaria equiparable por sus efectos a la destitución de los altos funcionarios públicos y que sólo puede ser decidida por el Consejo de Estado. Por tanto,a los parlamentarios no les es aplicable el denominado Código Disciplinario Único (Ley 734 de 2002), porque en tal caso estarían sometidos a dos jueces disciplinarios diferentes: el Consejo de Estado y el Procurador General de la Nación, en desmedro de la regulación adoptada por el propio Constituyente de 1991”.

 

(ii) Falta de competencia de la Viceprocuradora para decidir la recusación contra el Procurador General de la Nación. A juicio de la accionante, la recusación contra el Procurador General de la Nación fue tramitada y resuelta por la Viceprocuradora sin contar con las facultades legales para hacerlo. Además, se afectó el principio de imparcialidad, en tanto el funcionario contra quien se formuló la recusación “es su superior jerárquico; es la persona que la designó en su cargo; y es la persona de la cual depende su permanencia en el mismo habida cuenta de que éste es un cargo de libre nombramiento y remoción”. En su concepto, esa falta de competencia afectó la validez del acto por medio del cual se decidió el recurso de reposición y se confirmó la sanción disciplinaria.

 

(iii) Procedencia de la tutela para asegurar la protección efectiva de los derechos invocados. Sobre este punto la accionante invocó la necesidad de conceder el amparo de manera definitiva, por cuanto fue privada del ejercicio de su cargo como Senadora, situación que va en detrimento de sus derechos fundamentales. No obstante, solicitó que de no accederse a la tutela como mecanismo principal, al menos fuera otorgada de forma transitoria, “ante la existencia de un perjuicio irremediable que persiste mientras no se remueva la sanción impuesta”.

 

2.- Fallos de instancia en tutela

 

2.1.- Primera instancia

 

La Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, en providencia del 6 de diciembre de 2010, negó el amparo solicitado al considerar que la accionante no acreditó el agotamiento oportuno de los mecanismos de defensa previstos por el legislador dentro del proceso disciplinario adelantado en su contra.

 

Señaló que, “[d]e conformidad con las constancias procesales que obran en el expediente, las nulidades propuestas durante el trámite fueron resueltas sin que haya hecho uso de los recursos que le asisten  frente a lo decidido, y la pertinente a la falta de competencia del Procurador General de la Nación que se alegó luego de proferirse el fallo definitivo en el proceso disciplinario, resultó extemporánea de conformidad con lo instituido por los artículos 143 y 146 del Código Único Disciplinario, como así lo explicitó la entidad accionada, situación que de suyo amerita la negativa de la protección tutelar deprecada, dado que esta acción se caracteriza por ser residual y subsidiaria, como insistentemente lo ha sostenido la jurisprudencia constitucional”

 

Adicionalmente consideró (i) que los congresistas también son servidores públicos y, por tanto, son sujetos de la acción disciplinaria; (ii)  que no puede alegarse como motivo suficiente para limitar el juzgamiento disciplinario por parte de la Procuraduría, la facultad del Consejo de Estado para decretar la pérdida de investidura de un Congresista; (iii) en cuanto al trámite dado a la recusación, determinó que se trataba de un “conflicto de interpretación normativa donde la lectura del juez de tutela no puede ser impuesta en detrimento de la autonomía de la autoridad pública, salvo que la misma sea ostensiblemente arbitraria, lo que no se advierte en el caso bajo examen”; y (iv) que en lo relativo a la presunta vulneración de los derechos de acceso y desempeño de funciones públicas, así como a ser elegida, “simplemente es la consecuencia jurídica consagrada por el legislador al hallar el servidor público responsable de una o varias de las faltas que tipificó”.

 

2.2.- Segunda instancia

 

La Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, mediante providencia del 8 de febrero de 2011, confirmó el fallo impugnado al considerar que la accionante podía acudir a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho para controvertir el acto que impuso la sanción disciplinaria. En cuanto al perjuicio irremediable señaló que el mismo podía evitarse a través del procedimiento de suspensión provisional del acto impugnado por la vía ordinaria, según lo dispuesto en los artículos 152 a 155 del Código Contencioso Administrativo.

 

II.- SENTENCIA SU-712 de 2013

 

La Sala Plena comenzó por sintetizar los pronunciamientos constitucionales referentes a la naturaleza subsidiaria de la acción de tutela y a la procedencia excepcional de este mecanismo cuando con el mismo se pretende controvertir actos administrativos sancionatorios. Concluyó que si bien es cierto que en principio debe acudirse a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, existen circunstancias que justifican la intervención del juez constitucional cuando se acreditan los  elementos de un perjuicio irremediable o cuando la vía ordinaria no resulta idónea para la defensa de los derechos cuya protección se invoca.

 

En este punto la Sala determinó que la acción de tutela instaurada por la ciudadana Piedad Esneda Córdoba era procedente por las siguientes razones: (i) expuso argumentos serios y razonables para controvertir la constitucionalidad de la sanción que le fue impuesta; (ii) dicha sanción derivaba graves perjuicios, por cuanto significaba una importante restricción al ejercicio de los derechos políticos; (iii) la acción de nulidad y restablecimiento del derecho no era un mecanismo idóneo ni eficaz para la defensa de los derechos fundamentales estando próximo a concluir el periodo para el cual fue elegida la peticionaria; y (iv) la controversia planteada era de notable relevancia constitucional.  

 

Una vez definida la procedencia de la acción de tutela, la Sala planteó los siguientes problemas jurídicos, advirtiendo que su análisis se circunscribiría a aquellos tópicos:

 

(i) ¿Es el Procurador General de la Nación competente para investigar y sancionar disciplinariamente a los Congresistas de la República, incluso con destitución de su cargo; o por el contrario ello excede el ámbito constitucional de sus atribuciones y vulnera los derechos al debido proceso (art. 29 CP), acceso y desempeño de funciones públicas (art. 40 CP), así como a elegir y ser elegido (art. 183 CP)?.

 

(ii) ¿La Viceprocuraduría General de la Nación está facultada para tramitar y decidir las recusaciones contra el jefe del Ministerio Público formuladas en el curso de un proceso disciplinario, cuando este no acepta las razones invocadas por quien propone el incidente?.

 

Para resolver esa problemática la Sala Plena hizo referencia a las garantías y prerrogativas parlamentarias consagradas en la Carta Política de 1991; a la potestad disciplinaria y las competencias asignadas al Ministerio Público; examinó si los congresistas eran o no titulares de un fuero constitucional disciplinario; y con base en ello concluyó lo siguiente:

 

“A juicio de la Corte: (i) una interpretación de la normativa constitucional[3] y legal[4] en sus diferentes perspectivas; (ii) la revisión de los precedentes decantados tanto en sede de tutela[5] como de control abstracto de constitucionalidad[6]; (iii) la delimitación del fuero constitucional disciplinario[7]; (iv) la revisión histórica y teleológica del proceso constituyente del año 1991; y (v) en general una interpretación sistemática de la Carta Política y de los instrumentos que se integran a ella, dan cuenta de la competencia del Procurador General de la Nación para ejercer el control disciplinario en relación con los congresistas de la República.

 

Una interpretación sistemática de las normas constitucionales que atribuyen al Procurador facultades disciplinarias, con las normas del mismo nivel que regulan las garantías institucionales para el ejercicio de la actividad parlamentaria, lleva a la Sala a concluir que, en su condición de servidores públicos, en el ordenamiento jurídico colombiano los congresistas sí pueden ser investigados y sancionados disciplinariamente por el Ministerio Público, cuya decisión es en todo caso susceptible de ser revisada jurisdiccionalmente.

 

La Sala Plena constata que ese fue el diseño institucional adoptado en la Carta Política y responde a su coherencia interna, de manera que el tribunal constitucional no es competente para corregir eventuales imperfecciones, adoptar los correctivos o implementar las reformas estructurales con el fin de que sea directamente una autoridad judicial la encargada de ejercer el control disciplinario de los parlamentarios”.

 

A continuación la Corte analizó el segundo problema jurídico, relacionado con la recusación formulada contra el Procurador General de la Nación, que fue examinada en los siguientes términos:

 

“(v) Por lo anterior, la Corte considera que una lectura integral y sistemática de las normas que regulan el trámite de los impedimentos y recusaciones contra el jefe del Ministerio Público en los procesos disciplinarios permite sostener que en estos eventos el Viceprocurador también es el competente para conocer y decidir la recusación.

 

En efecto, dentro del contexto descrito la figura del Viceprocurador surge como la de un interviniente que hace parte de la institución a cargo del procesamiento disciplinario, pero en la cual cumple un rol externo, consistente en dirimir la controversia surgida entre quien formula la recusación y el servidor recusado, y de ser preciso asumir directamente el conocimiento del caso.

 

Concordante con ello, debe tenerse en cuenta que el artículo 88 de la Ley 734 de 2002 fue objeto de control por la Corte en la Sentencia C-1076 de 2002.

(…)

En su análisis concluyó que la norma acusada no desconocía la Constitución sino que, por el contrario, el hecho de dejar en manos de otra autoridad el conocimiento de un asunto se reflejaba como una garantía de imparcialidad en la investigación disciplinaria, compatible con el margen de configuración del Legislador en la materia.

(…)

De esta manera, la Corte concluye que es constitucionalmente válido que el Legislador atribuya competencia al Viceprocurador General de la Nación para asumir el conocimiento de un proceso, no sólo cuando el Procurador se declara impedido o cuando acepta la recusación presentada en su contra, sino también cuando no acepta la recusación por considerar que no está incurso en la causal que se le imputa.

 

Por último, no puede asumirse ab initio que el Viceprocurador carecerá de objetividad e imparcialidad para resolver la recusación, o que abdicará en el cumplimiento de sus funciones en virtud de su nominación por el Procurador General de la Nación. Si fuese así no tendría sentido que decidiera cuando el titular se declara impedido o acepta las causales invocadas, ya que en tal caso también estaría viciada su imparcialidad. Precisamente para controlar eventuales excesos es que se ha previsto el control judicial de sus decisiones, así como la atribución de responsabilidades individuales, cuando llegare a actuar contrario a la Constitución, la ley o los principios y valores en que se inspiran”.

 

Con esos elementos de juicio la Corte estudió la situación concreta de la demandante, concluyendo que no se habían vulnerado sus derechos fundamentales, toda vez que el Procurador General de la Nación sí era competente para investigarla y sancionarla disciplinariamente, y que la Viceprocuradora sí era competente para resolver la recusación presentada. Confirmó entonces las decisiones de instancia y denegó el amparo invocado.

 

Para una comprensión integral del fallo la Corte hace remisión directa a las consideraciones plasmadas en la Sentencia SU-712 de 2013.

 

III.- SOLICITUD DE NULIDAD

 

En memorial radicado en la Secretaría General de esta Corporación el día veintinueve (29) de enero de dos mil catorce (2014), el apoderado de la ciudadana Piedad Esneda Córdoba Ruíz promovió incidente de nulidad contra la sentencia SU-712 de 2013.

 

Según sus palabras,  la providencia es nula “por haber incurrido en violación del debido proceso, la cual se configura por vulneración del los artículos 93 y 94 de la Constitución Política, en cuanto se desconoció el artículo 23 numeral 2º de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José de Costa Rica), aprobada el 22 de noviembre de 1969 e incorporada al Derecho interno por la Ley 16 de 1972, la cual forma parte del bloque de constitucionalidad, violación esta que al propio tiempo implica también el quebranto de los derechos que a los ciudadanos otorga el artículo 40 de la Constitución Política”.

 

Señala que el artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos dispuso de manera expresa que el ejercicio de los derechos políticos puede ser reglamentado teniendo en cuenta, entre otras razones para ello, la “condena, por juez competente, en proceso penal”.

 

Explica que de esta manera se protege a los ciudadanos “de la eventual arbitrariedad que sobre sus derechos políticos podría ejercerse por autoridades administrativas, pues si la garantía de estos derechos es judicial, quedan preservados por la imparcialidad y la independencia de los jueces, principio esencial en un Estado democrático”.

 

Hace mención al “Control de Convencionalidad”, en virtud del cual los Estados signatarios del instrumento internacional están en la obligación de verificar su cumplimiento (control difuso); potestad que a su vez ejercen los organismos creados por la Convención, como la Comisión y la Corte Interamericana de Derechos Humanos, dotadas de facultades de verificación a la observancia del instrumento internacional (control concentrado).

 

El solicitante encuentra justificada la obligatoriedad de las disposiciones contenidas en la Convención Americana a través del concepto de “bloque de constitucionalidad”, según el cual los tratados y convenios sobre derechos humanos aprobados por el Congreso se entienden incorporados a la Constitución Política, dotándolos entonces de la misma jerarquía y fuerza vinculante. Esta circunstancia, añade, exige que los jueces de constitucionalidad apliquen tales normas bajo los principios de interpretación conforme, pro homine y progresividad.

 

Hechas las anteriores aclaraciones, considera que la Sentencia SU-712 de 2013 configuró una violación al debido proceso que conduce a su nulidad por las siguientes razones:

 

(i) La entonces Senadora Piedad Esneda Córdoba Ruiz fue declarada disciplinariamente responsable por “promover y colaborar” con un grupo armado ilegal, con fundamento en unas pruebas que “no fueron consideradas por la Corte Suprema de Justicia -Sala de Casación Penal- válidas conforme a la ley, pero que el Jefe del Ministerio Público con invocación de la autonomía del Derecho Disciplinario, consideró conforme a derecho”.

 

(ii) La sentencia SU-712 de 2013 señaló que los congresistas no tienen fuero disciplinario y que una de las atribuciones del Procurador General de la Nación es la de vigilar la conducta de quienes desempeñan funciones públicas, inclusive las de elección popular. El fallo añadió que para el caso concreto no era aplicable el artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos para excluir la competencia disciplinaria del Procurador, con el argumento de que debía haber una interpretación armónica entre la Convención y la Carta Política, apoyando el razonamiento en la Sentencia C-028 de 2006.

 

Sin embargo, considera que se desconoció la Sentencia C-028 de 2006, por cuanto en aquella oportunidad la Corte precisó que el criterio de armonización debe tomarse en cuenta “bajo el entendido de que dicha sanción de inhabilidad se aplique exclusivamente cuando la falta consista en la comisión de un delito contra el patrimonio del Estado”. Para tal efecto hace la siguiente transcripción de la sentencia de control abstracto de constitucionalidad:

 

“En el caso concreto, el artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, tal y como se ha explicado, no se opone realmente a que los legisladores internos establezcan sanciones disciplinarias que impliquen la suspensión temporal o definitiva del derecho de acceso a cargos públicos, con miras a combatir el fenómeno de la corrupción. En igual sentido, la Constitución de 1991, tal y como lo ha considerado la Corte en diversos pronunciamientos, tampoco se opone a la existencia de dichas sanciones disciplinarias, incluso de carácter permanente, pero bajo el entendido de que dicha sanción de inhabilidad se aplique exclusivamente cuando la falta consista en la comisión de un delito contra el patrimonio del Estado”. (Sentencia C-028 de 2006. Resalta el peticionario)

 

Explica que en ese fallo la Corte dejó en claro que las sanciones disciplinarias que impliquen inhabilidades políticas pueden ser impuestas por el Procurador General de la Nación, pero bajo el entendido de que esa sanción se aplique “exclusivamente” cuando la falta consista en un “delito contra el patrimonio del Estado”.

 

Advierte que en el caso de la ciudadana Piedad Esneda Córdoba Ruíz la sanción disciplinaria se impuso por la presunta comisión de un delito de diferente naturaleza, “es decir, no se le sancionó por la comisión de ningún delito contra el Patrimonio del Estado, ni por un acto de corrupción”.

 

Con base en lo anterior, concluye que la Sentencia SU-712 de 2013 también quebrantó el artículo 23 de la Convención Americana al reconocerle competencia al Procurador General de la Nación para sancionar a un miembro del Congreso por una causal distinta a la establecida por la propia Corte Constitucional en la Sentencia C-028 de 2006 (delitos contra el patrimonio del Estado), vulnerando con ello el derecho al debido proceso y las garantías contenidas en los artículos 40, 93 y 94 de la Constitución.   

 

IV.- RESPUESTA DE LA PROCURADURÍA

 

El 21 de febrero de 2014 el Magistrado Sustanciador dispuso correr traslado del escrito incidental a la Procuraduría General de la Nación, quien allegó respuesta el 28 de febrero siguiente.

 

De manera preliminar se refiere al carácter excepcional de la nulidad de sentencias proferidas por esta corporación, para luego expresar las razones por las cuales considera que no se cumplen los requisitos establecidos en la jurisprudencia. Al respecto, señala que la sentencia fue aprobada por mayoría calificada, no existe incongruencia entre la parte motiva y la resolutiva, no se demostró falta de fundamentación o que se hubiera desconocido el precedente jurisprudencial, y se abordó el análisis de todos y cada uno de los asuntos que ahora cuestiona el libelista, de manera que lo que se pretende es reabrir un debate jurídico ya concluido.

 

Desestima la vulneración al debido proceso en lo referente a la sanción con pruebas que no fueron validadas por la Corte Suprema de Justicia, por cuanto la propia Corte Constitucional advirtió que su decisión no comprendía un examen del acervo probatorio ni de su validez, por ser estos asuntos que debían debatirse en el proceso judicial tramitado ante el Consejo de Estado.

 

Recuerda que en la Sentencia C-028 de 2006 la Corte expresó las razones por las cuales el artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos no riñe con la facultad de la Procuraduría de imponer sanciones de destitución e inhabilidad en el trámite de procesos administrativos disciplinarios, sino que esa norma debe ser interpretada de manera armónica con todo el ordenamiento constitucional. Asimismo, aclara que dicha sentencia reconoció la competencia constitucional del jefe del Ministerio Público para ejercer control disciplinario e imponer sanciones a funcionarios elegidos por voto popular, “sin condicionamiento alguno”.

 

Según el Procurador, no asiste razón al peticionario cuando alega violación al debido proceso por desconocimiento de la Sentencia C-028 de 2006, porque en dicho fallo la Corte solo se reafirmó que “cuando la falta afecte el patrimonio económico del Estado la inhabilidad será permanente”. Precisa que este supuesto no acontece en el caso de la ex senadora Piedad Esneda Córdoba Ruíz, porque la inhabilidad no fue impuesta por la comisión de un delito contra el patrimonio del Estado, ni la sanción es de carácter permanente.

 

Explica las razones por las cuales, como lo reseñó la Corte en la Sentencia SU-712 de 2013, el fallo de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso del señor Leopoldo López contra Venezuela es sustancialmente diferente al de las sanciones disciplinarias impuestas por la Procuraduría General de la Nación de Colombia a la senadora Piedad Esneda Córdoba Ruíz. De un lado, porque en el primero una autoridad carente de competencia, sin efectuar procedimiento alguno, impuso la pena accesoria de inhabilidad; mientras que en el segundo la competencia se encuentra reconocida por la propia Constitución Política, la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, y la sanción fue impuesta bajo el procedimiento establecido para ello. De otro lado, porque en el caso de Venezuela las decisiones administrativas cuentan con un control meramente formal, a diferencia del caso colombiano, donde las decisiones de la Procuraduría están sometidas a un control de legalidad y constitucionalidad ante la jurisdicción contencioso administrativa.

 

Por último, pone de presente que la Corte Interamericana “no tiene un sistema de precedentes que permita determinar que estamos ante una postura constante y con alcance vinculante”, porque en casos como el de Castañeda Gutman vs. México, Ricardo Baena y otros vs. Panamá, Ivcher Bronstein vs. Perú, y Tribunal Constitucional vs. Perú, “dicho estamento ha validado la existencia de mecanismos administrativos de orden interno que restrinjan los derechos políticos”.

 

El Ministerio Público concluye entonces que no se dan los presupuestos para que se declare una violación al debido proceso, por cuanto “las argumentaciones dadas al interior de la sentencia referenciada son razonables, coherentes y ajustadas a los precedentes constitucionales, sin que el disentimiento e inconformidad que predica el libelista en relación con la decisión allí contenida, sea la configuración de una vulneración al derecho fundamental alegado”.

 

V.- CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

1.- Competencia

 

De conformidad con lo previsto en el artículo 49 del Decreto 2067 de 1991 y la jurisprudencia constitucional[8], la Sala Plena de esta Corporación es competente para decidir los incidentes de nulidad que se promueven contra las sentencias de tutela proferidas por esta corporación.

 

2.- Nulidad excepcional de sentencias de la Corte Constitucional

 

El artículo 243 superior señala que los fallos proferidos por esta Corporación  en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional[9]. Sus providencias se encuentran resguardadas por el principio de seguridad jurídica, por lo que una vez proferidas se tornan definitivas y se prohíbe volver a plantear el mismo litigio ante los estrados judiciales[10].

 

Lo anterior también encuentra respaldo en el artículo 49 del Decreto ley 2067 de 1991, "por el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional", al señalar que contra las sentencias de este tribunal no procede recurso alguno:

 

“ARTÍCULO 49.- Contra las sentencias de la Corte Constitucional no procede recurso alguno. La nulidad de los procesos ante la Corte Constitucional sólo podrá ser alegada antes de proferido el fallo. Sólo las irregularidades que impliquen violación del debido proceso podrán servir de base para que el Pleno de la Corte anule el Proceso”.

 

La norma transcrita permite alegar la nulidad de los procesos que se encuentren en trámite, antes de proferirse el fallo, cuando se trate de “irregularidades que impliquen violación del debido proceso”.

 

No obstante, con fundamento en este mismo precepto, teniendo presente que “nadie podría sostener lógicamente que la nulidad de la sentencia por hechos ocurridos en ésta  pudiera alegarse antes de dictarla”[11], la jurisprudencia ha venido avalado la posibilidad de declarar la nulidad de los fallos emitidos por la Corte, cuando quiera que existan graves irregularidades que emanen directamente de la sentencia, por supuesto en casos excepcionales donde se evidencien anomalías notorias, flagrantes, superlativas y ostensibles del debido proceso.

 

Con todo, la jurisprudencia ha sido categórica en señalar que este tipo de incidente no representa una nueva instancia u oportunidad para reabrir debates o examinar controversias definidas[12]. Por el contrario, su carácter excepcional demanda una alta dosis de rigurosidad bajo los siguientes parámetros: el incidente de nulidad ha de originarse en la sentencia misma, a petición de parte o de oficio[13]; quien lo invoque debe cumplir con una exigente carga argumentativa[14]; debe tratarse de irregularidades superlativas y ostensibles, esto es, de una notoria, flagrante, significativa y trascendental vulneración del debido proceso[15]; y no constituye una instancia adicional por lo que no puede pretenderse reabrir un debate concluido[16]

 

Teniendo en cuenta lo anterior, la Corte ha decantado algunos requisitos tanto formales como materiales para que proceda la declaratoria de nulidad de una sentencia, los cuales se reseñan a continuación[17].  

 

2.1.- Requisitos formales

 

Estas exigencias están encaminadas a verificar los presupuestos mínimos para abordar un análisis de fondo de la solicitud de nulidad. La inobservancia de alguno de ellos torna improcedente la petición y da lugar a una decisión de rechazo[18].

 

(i) Oportunidad.- La solicitud de nulidad debe ser presentada dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de la sentencia, de tal suerte que vencido el término se entienden saneados los vicios que hubieran podido dar lugar a la declaratoria de nulidad[19].  

 

(ii) Legitimación en la causa por activa. La solicitud de nulidad debe ser presentada por quien haya sido parte en el trámite de tutela o, en su defecto, por un tercero que resulte afectado por las órdenes dictadas por la Corte en sede de revisión, en los términos del artículo 10 del Decreto Ley 2591 de 1991[20].

 

(iii) Deber de argumentación. Quien pretenda la nulidad debe cumplir con una exigente carga argumentativa, seria y coherente, señalando de manera clara y expresa la causal de nulidad invocada, los preceptos constitucionales transgredidos y su incidencia en la decisión, no siendo de recibo razones que manifiesten un desacuerdo con el sentido del fallo[21].

 

2.2.- Requisitos materiales

 

Como ya se dijo, la nulidad de una sentencia de la Corte Constitucional tiene carácter extraordinario, en la medida en que solo opera cuando se ha desconocido el debido proceso de manera “ostensible, probada, significativa y trascendental, es decir, que tenga repercusiones sustanciales y directas en la decisión o en sus efectos”[22].

 

En igual sentido la jurisprudencia ha insistido en que en virtud del principio de seguridad jurídica, la declaratoria de nulidad de una sentencia de la Corte reviste características particulares, ya que “se trata de situaciones jurídicas especialísimas y excepcionales, que tan sólo pueden provocar la nulidad del proceso cuando los fundamentos expuestos por quien la alega muestran, de manera indudable y cierta, que las reglas procesales aplicables a los procesos constitucionales, que no son otras que las previstas en los decretos 2067 y 2591 de 1991, han sido quebrantadas, con notoria y flagrante vulneración del debido proceso. Ella tiene que ser significativa y trascendental, en cuanto a la decisión adoptada, es decir, debe tener unas repercusiones sustanciales, para que la petición de nulidad pueda prosperar.”[23] Con esta premisa básica, hay lugar a declarar la nulidad de una sentencia de la Corte cuando se incurre en alguna de las siguientes irregularidades.

 

(i) Cambio de jurisprudencia. Según lo dispuesto en el artículo 34 del Decreto 2591 de 1991, solamente la Sala Plena de la Corte está autorizada para realizar cambios de jurisprudencia[24]. Por ello, cuando el criterio de interpretación o la posición jurisprudencial fijada por la Sala Plena ha sido variada por una Sala de Revisión de tutelas, ante una misma situación fáctica y jurídica, “se desconoce el principio del juez natural y se vulnera el derecho a la igualdad”[25], con la consecuente declaratoria de nulidad por violación al debido proceso.

 

(ii) Desconocimiento de las mayorías legalmente establecidas. En los casos en los que la Corte dicta una sentencia sin que haya sido aprobada por las mayorías exigidas en el Decreto Ley 2067 de 1991, el Reglamento Interno (Acuerdo 05 de 1992) y la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia, también hay lugar a la declaratoria de nulidad[26].

 

(iii) Incongruencia entre la parte considerativa y resolutiva de la sentencia. Esta causal se configura en aquellos eventos en los cuales existe incertidumbre respecto de la decisión adoptada, por ejemplo ante decisiones anfibológicas o ininteligibles, por abierta contradicción o cuando carece en su totalidad de argumentación en su parte motiva”[27]. Sin embargo, ello no quiere decir que los criterios que se utilizan para la adecuación de la sentencia (respecto de la redacción o la argumentación) o el estilo de los fallos (más o menos extensos en el desarrollo de la argumentación), vulneren el debido proceso[28].

 

(iv) Órdenes a particulares no vinculados. Esta causal surge como garantía de los derechos de contradicción y defensa, por cuanto al no tenerse la oportunidad de intervenir en el trámite de tutela se vulnera el debido proceso de aquellos que no han participado[29].

 

(v) Elusión arbitraria del análisis de asuntos de relevancia constitucional. Hay lugar a declarar la nulidad de un fallo cuando la omisión en el examen de argumentos, pretensiones o cuestiones de orden jurídico afectan el debido proceso, si de haber sido analizados esos puntos se hubiese llegado a una decisión o trámite distintos, o si por la importancia que revestía en términos constitucionales para la protección de derechos fundamentales, su estudio no podía dejarse de lado por la respectiva Sala”[30]. En este punto se debe precisar que la Corte cuenta con la facultad de delimitar el ámbito de análisis constitucional, restringiendo su estudio a los temas que considere de especial trascendencia. Al respecto se ha señalado que en sede de revisión la delimitación se puede hacer de dos maneras: (i) mediante referencia expresa en la sentencia, cuando al analizar los asuntos objeto de revisión la Corte establece específicamente el objeto de estudio; o (ii) tácitamente, cuando se abstiene de pronunciarse en relación con algunos aspectos que no tienen relevancia constitucional, hecho este que autónomamente considerado no genera violación al debido proceso.

 

(vi) Desconocimiento de la cosa juzgada constitucional. Esta causal se deriva de una extralimitación en el ejercicio de las competencias atribuidas a la Corte por la Constitución y la Ley[31].

 

Sobre el particular la jurisprudencia ha señalado que “el desconocimiento del principio de cosa juzgada constitucional que se predica de todas las sentencias de la Corte constituye razón suficiente para que prospere la solicitud de nulidad”[32]. Ello se explica en la medida en que “el juez al dictar la sentencia no solamente tiene que observar las formas procesales consagradas en la ley, sino cumplir la Constitución; y si es la misma Constitución la que expresamente manda respetar la cosa juzgada constitucional, una sentencia que sea contraria a ésta, rompe la armonía del orden jurídico”[33]

 

Sin embargo, esta causal de nulidad  “no puede confundirse con la posibilidad de que la Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de su autonomía funcional, pueda introducir ajustes, variantes o cambios en su propia jurisprudencia a través de una posterior sentencia de constitucionalidad, pues en estos eventos, en principio, la Corte parte de una materia genérica cuyos lineamientos, contenidos y alcances son precisados o redefinidos a partir de un nuevo caso específico, y la decisión no versa sobre una disposición concreta que ya ha sido objeto de estudio y decisión, evento en el que se configura, naturalmente, el fenómeno de la cosa juzgada constitucional en sentido formal”[34].    

 

3.- Análisis de la solicitud de nulidad de la Sentencia SU-712 de 2013

 

Teniendo en cuenta las consideraciones generales reseñadas, la Sala Plena abordará a continuación el análisis de la solicitud de nulidad presentada por el apoderado de la ciudadana Piedad Esneda Córdoba Ruíz en relación con la Sentencia SU-712 de 2013, aclarando que el examen se circunscribe a los motivos específicos que fueron invocados en el escrito petitorio.

 

3.1.- Cumplimiento de los requisitos formales

 

(i) Oportunidad. Según fue explicado, este requisito se refiere a la presentación de la solicitud de nulidad dentro de los tres días siguientes a la notificación de la sentencia.

 

En el asunto bajo estudio se cumple a satisfacción con tal exigencia, según se puede constatarse con la certificación expedida por la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá. En ella se informa que la Sentencia SU-712 de 2013 fue notificada a todas las partes e intervinientes el día 28 de enero de 2014[35]. Y como quiera que el apoderado de la ciudadana Piedad Esneda Córdoba presentó el escrito de nulidad el 29 del mismo mes y año, se concluye que fue radicado dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a la notificación de la sentencia.

 

(ii) Legitimidad. La Sala corrobora que la solicitud también cumple con este requerimiento, ya que fue presentada por el apoderado de la accionante en el trámite de tutela, a quien se otorgó poder especial para promover el incidente de nulidad[36].

 

(iii) Deber de argumentación. El peticionario ha señalado con claridad y precisión las razones por las cuales considera que la Sentencia SU-712 de 2013 ha vulnerado el derecho al debido proceso. En este sentido, con independencia de que su reclamo esté llamado o no a tener éxito, lo cierto es que ofrece argumentos serios y coherentes que, a juicio de quien reclama, conducen a la nulidad del fallo por desconocimiento del alcance que en la Sentencia C-028 de 2006 la propia Corte Constitucional le dio al artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, que hace parte del bloque de constitucionalidad. En consecuencia, la Sala procederá al estudio de fondo de la solicitud de la nulidad.

 

3.2.- Análisis de los requisitos materiales. La Sentencia SU-712 de 2013 NO vulneró el debido proceso

 

3.2.1.- Sostiene el peticionario que la Sentencia SU-712 de 2013 debe ser anulada por violación al debido proceso, en cuanto desconoce el alcance que la propia Corte Constitucional ha fijado del artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.

 

Argumenta que en la Sentencia C-028 de 2006 este Tribunal señaló de manera expresa que las sanciones disciplinarias que impliquen inhabilidades políticas pueden ser adoptadas por Procurador General de la Nación, pero bajo el entendido de que se apliquen “exclusivamente” cuando la falta consista en un “delito contra el patrimonio del Estado”. Sin embargo, asegura, la Corte desconoció el alcance de dicho fallo porque la inhabilidad que se impuso a la senadora Piedad Esneda Córdoba Ruíz fue por la presunta comisión de un delito de naturaleza diferente, “es decir, no se le sancionó por la comisión de ningún delito contra el Patrimonio del Estado, ni por un acto de corrupción”

 

Según su criterio, al reconocerle competencia al Procurador para sancionar a un miembro del Congreso por una causal distinta a la establecida por la propia Corte Constitucional en la Sentencia C-028 de 2006 (delitos contra el patrimonio del Estado), la Sentencia SU-712 de 2013 quebrantó también el artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, norma que hace parte del bloque de constitucionalidad (arts. 93 y 94 CP).

 

Adicionalmente, resalta que la Senadora Piedad Esneda Córdoba Ruiz fue declarada disciplinariamente responsable con fundamento en unas pruebas que “no fueron consideradas por la Corte Suprema de Justicia -Sala de Casación Penal- válidas conforme a la ley, pero que el Jefe del Ministerio Público con invocación de la autonomía del Derecho Disciplinario, consideró conforme a derecho”.

 

3.2.2.- Observa la Corte que la solicitud de nulidad se fundamenta en la causal de violación al debido proceso por desconocimiento de la cosa juzgada constitucional (en concreto de la Sentencia C-028 de 2006) y la consecuente vulneración del artículo 23.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos[37].

 

Sin embargo, según se explica a continuación, el reproche corresponde a una lectura equívoca tanto de la jurisprudencia constitucional como del artículo 23 de la precitada Convención, y lo que pretende en últimas es reabrir un debate que en su momento fue abordado y concluido por la plenaria de la Corte aunque de forma desfavorable a sus expectativas.

 

Adicionalmente, no puede perderse de vista que los argumentos que se invocan en la solicitud de nulidad nunca fueron expuestos por el apoderado de la peticionaria durante el trámite de la acción de tutela, aun cuando, en todo caso, sí fueron valorados por la Corte al advertir que tenían especial relevancia en perspectiva constitucional.

 

3.2.3.- En efecto, en la sentencia SU-712 de 2013 la Corte analizó la competencia constitucional del Procurador General de la Nación para investigar y sancionar disciplinariamente a quienes desempeñen funciones públicas, y su compatibilidad con el artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Explicó que este último es un precepto que “reconoce algunos derechos políticos, entre ellos el derecho al sufragio pasivo, es decir, a ser elegido”. Además, precisó que la norma convencional contempló la posibilidad de reglamentar el ejercicio de ese derecho, “entre otras razones, cuando exista condena por un juez competente en el marco de un proceso penal”, y que de ella no se infiere una prohibición a los Estados para que en sus ordenamientos constitucionales consagren otro tipo de restricciones a los derechos políticos. En palabras de la Corte:

 

7.6.- La competencia atribuida constitucionalmente es compatible con la Convención Americana sobre Derechos Humanos

 

7.6.1.- Desde otra perspectiva, la Corte considera que la competencia atribuida constitucionalmente al Procurador General de la Nación para investigar y sancionar disciplinariamente a quienes desempeñen funciones públicas, inclusive tratándose de cargos de elección popular, es compatible con la Convención Americana sobre Derechos Humanos[38].

 

Teniendo en cuenta que la Convención hace parte del bloque de constitucionalidad, en virtud de lo previsto en el artículo 93-2 de la Constitución, según el cual, los derechos y deberes constitucionales deben ser interpretados “de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia”, es preciso examinar el alcance de su artículo 23, cuyo texto es del siguiente tenor:

(…)

El precepto reconoce algunos derechos políticos, entre ellos el derecho al sufragio pasivo, es decir, a ser elegido. El numeral 2º establece que la ley podrá reglamentar su ejercicio, entre otras razones, cuando exista condena por un juez competente en el marco de un proceso penal.

 

Sin embargo, de dicha disposición no se infiere una prohibición a los Estados para que en sus ordenamientos internos consagren otro tipo de restricciones a los derechos políticos, menos aun cuando emanan directamente de sus propias constituciones. En otras palabras, lo que hace el artículo 23 de la Convención es fijar una serie de pautas bajo las cuales el Legislador puede regular los derechos allí señalados, pero no establece una relación cerrada (numerus clausus) en cuanto a las eventuales restricciones que constitucionalmente pueden ser impuestas a su ejercicio. (Sentencia SU-712 de 2013, resaltado fuera de texto)

 

3.2.4.- Ahora bien, para determinar el alcance de la norma y su compatibilidad con las atribuciones del Procurador, la Corte hizo referencia expresa y detallada de la Sentencia C-028 de 2006. En ese fallo la Corte sostuvo que los tratados internacionales deben ser interpretados de manera sistemática con la propia Constitución y concluyó que las competencias sancionatorias del Procurador General no desconocen el artículo 93 de la Carta Política, ni el artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.

 

Ahora bien, el peticionario afirma que en esa providencia (C-028 de 2006) la Corte declaró que las sanciones disciplinarias que impliquen inhabilidad pueden ser impuestas por el Procurador General de la Nación, pero bajo el entendido de que la sanción se aplique “exclusivamente” cuando la falta consista en un “delito contra el patrimonio del Estado”. Con fundamento en ello considera que la Corte desconoció la cosa juzgada constitucional, porque en el caso de la senadora Piedad Esneda Córdoba Ruíz se confirmó una sanción disciplinaria e impuso una inhabilidad por la presunta comisión de un delito que no fue contra el patrimonio económico del Estado.

 

La Sala no comparte la posición del peticionario por cuanto en la Sentencia C-028 de 2006 la Corte nunca afirmó que las inhabilidades solo tengan lugar cuando la falta disciplinaria se derive de la comisión de un delito contra el patrimonio del Estado. Lo que en aquella oportunidad hizo esta corporación fue reiterar que las inhabilidades permanentes solo podían imponerse cuando la falta disciplinaria fuera el resultado de un delito contra el patrimonio económico del Estado. En efecto:

 

(i) En la Sentencia C-948 de 2002 la Corte examinó el artículo 46 de la Ley 734 de 2002 (Código Disciplinario Único), según el cual, cuando la falta disciplinaria afectara el patrimonio económico del Estado la inhabilidad será de carácter permanente:

 

“ARTÍCULO 46. LÍMITE DE LAS SANCIONES.  La inhabilidad general será de diez a veinte años; la inhabilidad especial no será inferior a treinta días ni superior a doce meses; pero cuando la falta afecte el patrimonio económico del Estado la inhabilidad será permanente.

 

La suspensión no será inferior a un mes ni superior a doce meses. Cuando el disciplinado haya cesado en sus funciones para el momento de la ejecutoria del fallo o durante la ejecución del mismo, cuando no fuere posible ejecutar la sanción se convertirá el término de suspensión o el que faltare, según el caso, en salarios de acuerdo al monto de lo devengado para el momento de la comisión de la falta, sin perjuicio de la inhabilidad especial.

 

La multa no podrá ser inferior al valor de diez, ni superior al de ciento ochenta días del salario básico mensual devengado al momento de la comisión de la falta.

 

La amonestación escrita se anotará en la correspondiente hoja de vida”. (Subrayado no original)

 

La Corte consideró que el Legislador estaba simplemente ejerciendo su facultad de configuración en materia disciplinaria, ya que el artículo 122 de la Constitución, reformado a través de referendo popular, había incluido una inhabilidad permanente en caso de condena por delitos contra el patrimonio del Estado[39]. Al respecto indicó lo siguiente:

 

“Ahora bien, la Corte constata que en el presente caso el Legislador en ejercicio de su potestad de configuración  decidió establecer  como sanción una inhabilidad permanente frente a aquellas faltas disciplinarias que afecten el patrimonio económico del Estado

 

En ese orden de ideas  cabe señalar que la Ley 734 de 2002 desarrolla el criterio establecido por  el Constituyente  de  sancionar con este tipo de inhabilidad a quienes atentan contra el patrimonio del Estado y son condenados  por la comisión de delitos contra dicho patrimonio (inciso final del artículo 122 Constitucional).

 

Empero este desarrollo debe enmarcarse dentro de los límites que fija el propio Constituyente en materia de sanciones, por lo que para la Corte el único entendimiento de la norma acusada que puede resultar acorde  con la Constitución es el que se refiere a aquellas circunstancias en las que de acuerdo con el numeral 1 del artículo 48 de la Ley 734Ibidem[40], una conducta configura simultáneamente la comisión de un delito y de una falta disciplinaria  y que con ella se afecta el patrimonio del Estado.

 

Así las cosas la Corte declarará la exequibilidad de la expresión “pero cuando la falta afecte el patrimonio económico del Estado  la inhabilidad será permanente” contenida en el  primer inciso del artículo 46 de la Ley 734 de 2002 pero bajo el entendido que  dicha inhabilidad se aplica exclusivamente cuando la falta disciplinaria que con ella se sanciona consista en  la comisión de un delito contra el patrimonio del Estado, conforme a lo dispuesto en el inciso final del Artículo 122 de la Constitución Política”. (Resaltado fuera de texto)

 

Fue así como en la parte resolutiva dispuso establecer el siguiente condicionamiento:

 

“Decimoprimero.-  Declarar EXEQUIBLE, la expresión “pero cuando la falta afecte el patrimonio económico del Estado  la inhabilidad será permanente” contenida en el  primer inciso del artículo 46 de la Ley 734 de 2002 bajo el entendido que se aplica exclusivamente cuando la falta sea la comisión de un delito contra el patrimonio del Estado, conforme a lo dispuesto en el inciso final del Artículo 122 de la Constitución Política”.

 

(ii) Con posterioridad, en la Sentencia C-028 de 2006, la Corte conoció de una nueva demanda contra el inciso 1º del artículo 46 de la Ley 734 de 2002, que consagró la inhabilidad permanente antes referida. La Sala concluyó que había operado el fenómeno de la cosa juzgada absoluta[41] y así lo declaró en su parte resolutiva:

 

“PRIMERO.- ESTARSE A LO RESUELTO en sentencia C- 948 de 2002, mediante la cual se declaró EXEQUIBLE, la expresión ‘pero cuando la falta afecte el patrimonio económico del Estado la inhabilidad será permanente’, contenida en el inciso primero del artículo 46 de la Ley 734 de 2002, en el entendido que ‘se aplica exclusivamente cuando la falta sea la comisión de un delito contra el patrimonio del Estado, conforme a lo dispuesto en el inciso final del artículo 122 de la Constitución Política’. ”

 

En cuanto a las demás normas demandadas, artículos 44 (numeral 1º), 45 (literal d) y el resto del artículo 46 de la Ley 734 de 2002, la Corte declaró su exequibilidad sin condicionamiento alguno[42]. Para ello, reiteró que en el caso de la inhabilidad permanente, la misma debía derivarse de la comisión de un delito contra el patrimonio del Estado. Al respecto puntualizó:

 

“En el caso concreto, el artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, tal y como se ha explicado, no se opone realmente a que los legisladores internos establezcan sanciones disciplinarias que impliquen la suspensión temporal o definitiva del derecho de acceso a cargos públicos, con miras a combatir el fenómeno de la corrupción. En igual sentido, la Constitución de 1991, tal y como lo ha considerado la Corte en diversos pronunciamientos, tampoco se opone a la existencia de dichas sanciones disciplinarias, incluso de carácter permanente, pero bajo el entendido de que dicha sanción de inhabilidad se aplique exclusivamente cuando la falta consista en la comisión de un delito contra el patrimonio del Estado.

 

En suma, contrario a lo sostenido por los demandantes, la facultad que le otorgó el legislador a la Procuraduría General de la Nación para imponer sanciones disciplinarias temporales o permanentes que impliquen restricción del derecho de acceso a cargos públicos, no se opone al artículo 93 constitucional ni tampoco al artículo 23 del Pacto de San José de Costa Rica”. (Resaltado fuera de texto).

 

(iii) Así las cosas, es claro que en la Sentencia C-028 de 2006 la Corte nunca afirmó que las inhabilidades impuestas por el Procurador General sólo pueden ser aquellas derivadas de un delito contra el patrimonio del Estado, como erróneamente lo sostiene el peticionario en el escrito de nulidad.

 

Lo que resulta de esa providencia es un análisis de las normas del Código Disciplinario Único en las cuales se contempla la sanción de inhabilidad a los servidores públicos y su límite en los siguientes términos: (a) inhabilidad general, de 10 a 20 años; (b) inhabilidad especial, que no podrá ser inferior a 30 días ni superior a 12 meses; y por último (c) inhabilidad permanente, cuando se afecte el patrimonio económico del Estado. Sobre esta última hipótesis fue que la Corte precisó que solamente podría ser aplicada en los casos de la comisión de delitos contra patrimonio público.

 

(iv) Ahora bien, en la Sentencia SU-712 de 2013 la Corte NO examinó una sanción de inhabilidad permanente impuesta a la Senadora Piedad Esneda Córdoba Ruíz, ni la misma se imputó como consecuencia de un delito contra el patrimonio del Estado, sino que analizó la competencia del Procurador para investigar y sancionar disciplinariamente a los congresistas, en el caso de una sanción de inhabilidad general por el término de 18 años, derivada de una conducta diferente. Por lo tanto, no es cierto que se haya desconocido la cosa juzgada constitucional fijada en la Sentencia C-028 de 2006.

 

(v) Observa la Sala que el peticionario plantea, en últimas, es una inconformidad con la postura que asumió esta corporación sobre la competencia del Procurador General de la Nación para investigar y sancionar disciplinariamente a los congresistas de la República, así como sobre la hermenéutica del artículo 23 de la Convención Americana de Derechos Humanos.

 

Si bien su postura es legítima y totalmente respetable, lo cierto es que esa discrepancia no implica la vulneración del debido proceso, ni menos aún es una causal de nulidad de una decisión adoptada por la Sala Plena de la Corte Constitucional.

 

3.2.5.- Sumado a lo anterior, la Corte debe advertir que en la reciente Sentencia C-500 del 16 de julio de 2014 se pronunció sobre una demanda contra la sanción de inhabilidad general que para las faltas gravísimas, dolosas o realizadas con culpa gravísima prevé el artículo 44 de la Ley 734 de 2002 (Código Disciplinario Único).

 

La demanda propuso varias objeciones constitucionales a la disposición acusada, ante lo cual lo cual Corte formuló y resolvió los siguientes problemas jurídicos:

 

(i) ¿La competencia prevista en el numeral 1º del artículo 44 de la ley 734 de 2002 para imponer la sanción de inhabilidad, desconoce los artículos 277.6 y 278.1 de la Constitución Política que no la prevén de manera expresa?. Y en concordancia con ello, ¿la competencia de destitución asignada a las autoridades disciplinarias desconoce el artículo 278.1 de la Carta, conforme al cual la desvinculación de los funcionarios públicos se encuentra a cargo del Procurador General de la Nación en su condición de Director del Ministerio Público?.

 

La Sala concluyó que no se desconocían los artículos invocados por considerar que es constitucionalmente posible que, en desarrollo de lo dispuesto en el artículo 277.6 de la Carta y en ejercicio del margen de configuración que en esta materia le confiere la Constitución, el Legislador establezca la destitución como una sanción disciplinaria atribuyendo su imposición al Procurador General de la Nación por sí o por medio de sus delegados o agentes.

 

(ii) ¿La competencia prevista en el numeral 1º del artículo 44 de la ley 734 de 2002 se opone al artículo 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos y al artículo 93 de la Constitución, al privar a las personas de un recurso judicial efectivo para cuestionar tal competencia o para debatir la validez de las decisiones adoptadas en ejercicio de dicha competencia?.

 

Este Tribunal dio respuesta negativa al anterior interrogante. Consideró que en atención a la naturaleza jurídica de las decisiones de las autoridades disciplinarias y a la existencia de medios judiciales suficientes para impugnarlas, y por esa vía solicitar el amparo de los derechos a ser elegido y a acceder al ejercicio de funciones públicas, la norma acusada no se oponía al deber convencional de asegurar un recurso judicial efectivo para la protección de los derechos.  Recordó que el ordenamiento interno consagra la posibilidad de ejercer acciones judiciales ante jurisdicción contencioso administrativa  para controvertir las decisiones adoptadas en instancias disciplinarias y, en casos excepcionales, de acudir a la acción de tutela para controvertir dichas decisiones.

 

(iii) ¿La competencia prevista en el numeral 1º del artículo 44 de la ley 734 de 2002, se opone al artículo 23 de la Convención Americana de Derechos Humanos?. Al respecto la Corte constató la existencia de cosa juzgada constitucional. En efecto, en la Sentencia C-028 de 2006 se juzgó la misma norma con fundamentó en un cargo materialmente equivalente, para lo cual se fijó la interpretación del artículo 23 de la citada convención y su relación con otros tratados internacionales.

 

(iv) Finalmente, la Corte debió examinar si la competencia prevista en el numeral 1º del artículo 44 de la ley 734 de 2002 se opone a los artículos 2 y 29 de la Convención Americana de Derechos Humanos y al artículo 93 de la Constitución, al desconocer la obligación de seguir los pronunciamientos de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en particular el adoptado en el caso “López Mendoza vs. Venezuela”.

 

La Sala Plena concluyó que los pronunciamientos de la Corte Interamericana de Derechos Humanos solo pueden obligar al Estado colombiano cuando este ha sido parte en el respectivo proceso. Adicionalmente, consideró que no se reunían los supuestos excepcionales para reabrir un examen de constitucionalidad. En consecuencia, la Corte resolvió lo siguiente:

 

Primero.- ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-028 de 2006 que declaró EXEQUIBLE el numeral 1º del artículo 44 de la Ley 734 de 2001, en relación con el cargo relativo a la infracción del artículo 23 de la Convención Americana de Derechos Humanos y del artículo 93 de la Constitución.

 

Segundo.- Declarar EXEQUIBLE la expresión “Destitución e inhabilidad general” del numeral 1º del artículo 44 de la Ley 734 de 2002, por los cargos examinados en esta sentencia”.

 

Lo anterior reafirma que, lejos de desconocer los pronunciamientos decantados por la jurisprudencia en los asuntos de control abstracto de constitucionalidad, la Sentencia SU-712 de 2013 es armónica y plenamente respetuosa de ellos.

 

3.2.6.- Desde otra perspectiva, por último, la Sala desestima la vulneración al debido proceso en cuanto a las posibles irregularidades probatorias que condujeron a la sanción de la ciudadana Piedad Esneda Córdoba Ruíz en el curso de la actuación administrativa disciplinaria.

 

Lo anterior, teniendo en cuenta que en la acción de tutela que dio lugar a la Sentencia SU-712 de 2013 la peticionaria nunca expuso dicha problemática y precisamente por ello la Corte dejó en claro que su análisis estaría circunscrito a otros asuntos. Sobre el particular dijo:

 

“Asimismo, en virtud de la facultad para delimitar el alcance de sus fallos y los ejes temáticos objeto de estudio, el análisis de la Corte estará circunscrito a los problemas jurídicos antes planteados, de manera que se abstendrá de examinar cualquier otro aspecto de orden sustantivo, probatorio o procesal relacionado con el trámite disciplinario, la validez de las pruebas recaudadas o la proporcionalidad de las sanciones impuestas a la peticionaria, que además de no haber sido propuestos han de ser debatidos al interior del proceso contencioso administrativo”.  (Resaltado fuera de texto)

 

3.2.7.- En definitiva, la Sala Plena de la Corte Constitucional concluye que la solicitud de nulidad de la Sentencia SU-712 de 2013 no está llamada a prosperar por cuanto no se ha vulnerado el derecho al derecho al debido proceso de la accionante, ni es este un escenario para revivir una discusión sobre problemas jurídicos resueltos en su oportunidad (aunque en forma desfavorable a los intereses de la demandante), ni menos aún para proponer nuevos debates, cuando los mismos nunca fueron objeto de discusión ni en las instancias ni en sede de revisión. La solicitud de nulidad será entonces negada.

 

En mérito de lo expuesto la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

 

RESUELVE

 

Primero.- DENEGAR la solicitud de nulidad de la Sentencia SU-712 de 2013, proferida por la Sala Plena de la Corte Constitucional.

 

Segundo.- Contra esta providencia no procede recurso alguno.

 

Notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.

 

 

 

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA

Presidente

Con salvamento de voto

 

 

 

MARIA VICTORIA CALLE CORREA

Magistrada

Con salvamento de voto

 

 

 

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO

Magistrado

 

 

 

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ

Magistrado

 

 

 

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Magistrado

 

 

 

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Magistrada

 

 

 

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO

Magistrado

 

 

 

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB

Magistrado

 

 

 

ALBERTO ROJAS RÍOS

Magistrado

No firma

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

 

 


SALVAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADA

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA

AL AUTO 229/14

 

 

Referencia: Solicitud de nulidad de la Sentencia SU-712 de 2013. Acción de tutela presentada por Piedad Esneda Córdoba Ruíz contra la Procuraduría General de la Nación.

 

Magistrado Sustanciador:

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO

                                             

 

Con el debido respeto, salvo el voto. En mi concepto, la sentencia SU-712 de 2013 debió anularse por ser manifiestamente inconstitucional. Como lo sostuve en el salvamento de voto que suscribí a esa decisión, en ese caso al privarse a la peticionaria de su derecho a la primera garantía procesal de toda persona. En la sentencia cuya nulidad ahora se solicitaba, la mayoría de la Sala Plena admitió despojar a la ciudadana demandante de la protección que le brindaba el ser titular del derecho a no ver limitados sus derechos políticos sino por virtud de una condena judicial, dictada por juez imparcial y competente. En una decisión que introdujo un grave y distorsionante desequilibrio constitucional, la Corte convalidó sin embargo la condena disciplinaria, consistente en destitución e inhabilidad para la tutelante, a pesar de que la impuso una autoridad administrativa sin funciones jurisdiccionales, en el marco de un procedimiento desprovisto de garantías aceptables de contradicción e imparcialidad. Que una Corte Constitucional, encargada de defender la integridad y supremacía de la Constitución, hubiera admitido una violación tan notoria de los derechos fundamentales, era en mi concepto motivo suficiente para anular el fallo.  

 

Fecha ut supra,

 

 

 

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA

Magistrada

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 



[1] El jefe del Ministerio Público concluyó que no existían razones fácticas ni jurídicas para apartarse del conocimiento de la actuación administrativa, por lo que remitió el asunto para que fuera resuelto por la Viceprocurador a General, quien desestimó la recusación presentada.

[2] Citó las sentencias C-319 de 1994, C-247 de 1995, C-037 de 1996 y C-280 de 1996.

[3] Artículos 118, 123, 277-6 y demás normas concordantes.

[4] Artículo 266 de la Ley 5ª de 1992, artículo 66 de la Ley 200 de 1995 y artículo 21-7 del Decreto Ley 262 de 2000.

[5] Corte Constitucional, Sentencia T-544 de 2004.

[6] Corte Constitucional, Sentencia C-025 de 1993 y C-280 de 1996, entre otras.

[7] Artículos 174 y 178 de la Constitución

[8] Cfr., Corte Constitucional, Autos A-008 de 1993, A-024 de 1994, A-033 de 1995, A-049 de 1995, A-004 de 1996, A-013 de 1997, A-037 de 1997, A-039 de 1997, A-052 de 1997, A-003 de 1998, A-011 de 1998, A-012 de 1998, A-022 de 1998, A-031A de 2002, A-146 de 2003, A-015 de 2004, A-064 de 2004, A-096 de 2004, A-009 de 2005, A-042 de 2005, A-164 de 2005, A-248 de 2005, A-048 de 2006, A-052 de 2008, A-082 de 2006, A-025 de 2007, A-068 de 2007, A-006 de 2008, A-050 de 2008, A-062 de 2008, A-087 de 2008, A-105 de 2008, A-064 de 2009, A-102 de 2009, A-103 de 2009, A-104 de 2009, A-105 de 2009, A-106 de 2009, A-027 de 2010, A-279 de 2010, A-305 de 2010, A-018 de 2011, A-108 de 2011, A-128 de 2011, A-270 de 2011, A-052 de 2012, A-244 de 2012, A-245 de 2012 y A-023 de 2013, entre muchos otros.

[9] “ARTÍCULO 243.- Los fallos que la Corte dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional. Ninguna autoridad podrá reproducir el contenido material del acto jurídico declarado inexequible por razones de fondo, mientras subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la confrontación entre la norma ordinaria y la Constitución”.

[10] Así lo ha sostenido este Tribunal al indicar que la cosa juzgada tiene como función negativa, prohibir a los funcionarios judiciales conocer, tramitar y fallar sobre lo resuelto, y como función positiva, dotar de seguridad a las relaciones jurídicas y al ordenamiento jurídico”. Sentencia C-774 de 2001.

[11] Corte Constitucional, Auto 008 de 1993.

[12] Cfr., Autos A-063 de 2004, A-270 de 2011 y A-332 de 2012, entre otros.

[13] Auto A-026 de 2011.

[14] Auto A-168 de 2013.

[15] Auto A-245 de 2012.

[16] Auto A-167 de 2013.

[17] Autos A-181 de 2013, A-297 de 2012, A-252 de 2011, A-378 de 2010, A-237 de 2009 y A-194 de 2008, entre otros.

[18] Autos A-097 de 2013 y A-011 de 2011, entre otros.

[19] Auto A-232 de 2001.

[20] “ARTÍCULO 10.- Legitimidad e interés. La acción de tutela podrá ser ejercida en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante. Los poderes se presumirán auténticos. // También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud. // También podrán ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales.”

[21] Cfr. A-064 de 2009, A-050 de 2008, A-069 de 2007, A-082 de 2006 y A-300 de 2006, entre otros.

[22] Corte Constitucional Auto 031A de 2002, reiterado en numerosas oportunidades.

[23] Corte Constitucional, Auto 033 de 1995, reiterado en numerosas oportunidades.

[24] “ARTÍCULO 34.-  Decisión en Sala. La Corte Constitucional designará los tres Magistrados de su seno que conformarán la Sala que habrá de revisar los fallos de tutela de conformidad con el procedimiento vigente para los Tribunales de Distrito judicial. Los cambios de jurisprudencia deberán ser decididos por la Sala Plena de la Corte, previo registro del proyecto de fallo correspondiente”.

[25] Auto A-105 de 2008.

[26] A-139 de 2004, A-096 de 2004, A-063 de 2004.

[27] A-162 de 2003. Esta Corporación, en Auto A-015 de 2007, declaró de oficio la nulidad de la sentencia T-974 de 2006, invocando esta causal.

[28] A-217 de 2007.

[29] A-022 de 1999.

[30] A-031A de 2002.

[31] A-031A de 2002, A-082 de 2000.

[32] Auto A-319 de 2001, Auto 234 de 2009.

[33] Auto A-008 de 1993. La Corte declaró la nulidad de la sentencia T-120 de 1993 por desconocimiento de la cosa juzgada constitucional fijada en la Sentencia C-592 de 1992.

[34] Auto A-319 de 2001. La Corte negó la solicitud de nulidad de la Sentencia C-1064 de 2001, por considerar que no se había desconocido la cosa juzgada constitucional fijada en la sentencia C-1433 de 2000 (reajuste anual del salario de los servidores públicos).

[35] Oficio núm. O.P.T. 631 enviado por la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá a la Secretaría de la Corte Constitucional y radicado el 11 de febrero de 2014, según obra en el folio 87 del expediente.

[36] A folio 1 de la solicitud de nulidad se encuentra el poder para actuar conferido al apoderado por la ciudadana Piedad Esneda Córdoba Ruíz.

[37] “ARTÍCULO 23.- Derechos Políticos. (…) 2. La ley puede reglamentar el ejercicio de los derechos y oportunidades a que se refiere el inciso anterior, exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso penal”.

[38] Aprobada en el ordenamiento interno mediante la Ley 16 de 1972.

[39] El artículo 122 de la Constitución fue modificado por referendo popular, aprobado mediante el Acto Legislativo 1 de 2004, en los siguientes términos: “ARTÍCULO 1o. PÉRDIDA DE DERECHOS POLÍTICOS. El quinto inciso del artículo 122 de la Constitución Política quedará así: Sin perjuicio de las demás sanciones que establezca la ley, no podrán ser inscritos como candidatos a cargos de elección popular, ni elegidos, ni designados como servidores públicos, ni celebrar personalmente, o por interpuesta persona, contratos con el Estado, quienes hayan sido condenados, en cualquier tiempo, por la Comisión de Delitos que afecten el patrimonio del Estado. Tampoco quien haya dado lugar, como servidor público, con su conducta dolosa o gravemente culposa, así calificada por sentencia judicial ejecutoriada, a que el Estado sea condenado a una reparación patrimonial, salvo que asuma con cargo a su patrimonio el valor del daño”. (Resaltado fuera de texto). Esta norma fue modificada posteriormente por el Acto Legislativo 1 de 2009.

[40] Artículo 48. Faltas gravísimas. Son faltas gravísimas las siguientes:

1. Realizar objetivamente una descripción típica consagrada en la ley como delito sancionable a título de dolo, cuando se cometa en razón, con ocasión o como consecuencia de la función o cargo, o abusando del mismo

[41] “Así pues, en sentencia C-948 de 2002, la Corte examinó la constitucionalidad de la expresión “pero cuando la falta afecte el patrimonio económico del Estado la inhabilidad será permanente”, habiendo decidido que la misma era exequible, bajo el entendido de que se aplica “exclusivamente cuando la falta sea la comisión de un delito contra el patrimonio del Estado, conforme a lo dispuesto en el inciso final del Artículo 122 de la Constitución Política”, sin que en la parte resolutiva se hubiese limitado los efectos de la decisión a los cargos presentados contra los apartes acusados.  // Así las cosas, al no advertirse la existencia de los fenómenos de la cosa juzgada relativa o aparente, se concluye que ha operado el fenómeno de la cosa juzgada absoluta, debiendo la Corte decidir estarse a lo resuelto en sentencia C- 948 de 2002”.

[42] “SEGUNDO.- Declarar EXEQUIBLES, por los cargos analizados en esta sentencia, los artículos 44 numeral 1, 45, literal d ) y las expresiones “La inhabilidad general será de diez años a veinte años; la inhabilidad especial no será inferior a treinta días ni superior a doce meses”, contenidas en el inciso primero del artículo 46 de la Ley 734 de 2002”.