Auto 240/14

 

 

LEY ESTATUTARIA SOBRE ORGANIZACION Y FUNCIONAMIENTO DE PARTIDOS Y MOVIMIENTOS POLITICOS DE PROCESOS ELECTORALES Y PARTICIPACION DE LA MUJER EN NIVELES DECISORIOS DE DIFERENTES RAMAS Y ORGANOS DEL PODER PUBLICO-Recurso de súplica

 

RECURSO DE SUPLICA-Objeto/RECURSO DE SUPLICA-Carácter excepcional y estricto

 

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Control integral y definitivo

 

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD FRENTE A LEY ESTATUTARIA SOBRE ORGANIZACION Y FUNCIONAMIENTO DE PARTIDOS Y MOVIMIENTOS POLITICOS DE PROCESOS ELECTORALES Y PARTICIPACION DE LA MUJER EN NIVELES DECISORIOS DE DIFERENTES RAMAS Y ORGANOS DEL PODER PUBLICO-Rechazar recurso de súplica por existir cosa juzgada mediante sentencias C-371/00 y C-490/11

 

 

 

Referencia: expediente D-10318

 

Recurso de súplica formulado contra el auto del 14 de julio de 2014 proferido por el magistrado Alberto Rojas Ríos, que rechazó la demanda de inconstitucionalidad presentada por Omaira Rodríguez Mahecha.

 

Magistrado Ponente:

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA

 

 

Bogotá, D.C., cinco (5) de agosto de dos mil catorce (2014).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial la prevista en el artículo 6º del Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente providencia.

 

I. ANTECEDENTES

 

1. La ciudadana Omaira Rodríguez Mahecha presentó demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 28 de la Ley 1475 de 2011 y los artículos 4 y 5 de la Ley 581 de 2000, al considerar que desconocen los artículos 13, 40, 43 y 93 de la Constitución Política y los artículos 3, 7 y 8 de la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer.

 

2. La Sala Plena de la Corte Constitucional en sesión del 25 de junio de 2014 decidió repartir dicho expediente al magistrado Alberto Rojas Ríos, con el fin que decidiera sobre la admisibilidad del libelo.

 

3. El magistrado Rojas Ríos, mediante auto del 14 de julio de 2014, decidió rechazar la demanda, en razón a que las normas acusadas habían sido objeto de control previo de constitucionalidad por tratarse de leyes estatutarias, y en consecuencia, existe cosa juzgada constitucional de conformidad con el artículo 6 del Decreto 2067 de 1991. Sobre el particular, la decisión en comento sintetizó tanto la demanda como las razones del rechazo, del modo siguiente:

 

“2.- Respecto de procedencia de controles de constitucionalidad posteriores a la entrada en vigencia de una ley estatutaria, la jurisprudencia ha reiterado que en virtud del numeral 8º  del artículo 241 de la Constitución la Corte debe realizar un estudio integral y “definitivo” de la constitucionalidad del proyecto de ley estatuaria;  sin embargo puede la Corporación volver a examinar las disposiciones previamente sometidas a control cuando (i) el vicio de constitucionalidad surja con posterioridad al control previo, y (ii) en el caso en que se presente un cambio de las disposiciones constitucionales que sirvieron de fundamento para el inicial pronunciamiento de constitucionalidad^[1].

 

En el caso concreto, la ciudadana demanda el artículo 28 de la Ley 1475 de 2011 y los artículos 4 y 5 de la Ley 581 de 2000. Frente a las razones expuestas por el accionante y el cumplimiento de los requisitos para la admisibilidad de la presente demanda se advierte:

 

3.- En la sentencia C-490 de 2011 la Corte Constitucional realizó en su momento un control integral y definitivo de la Ley 1475 de 2011, y al pronunciarse específicamente sobre la norma contenida en el artículo 28 indicó que ella plantea la necesidad de analizar “(iii) si es acorde con la Constitución el establecimiento de una cuota de un “mínimo del 30% de un género en la conformación de listas para corporaciones públicas de elección popular donde se elijan 5 o más curules”, y al resolver el problema jurídico planteado, señaló esta Corporación:

 

“104. El aparte final del artículo 28 contempla una cuota de representación política, cuyo propósito es garantizar una composición más equilibrada de las listas para proveer cargos de elección popular, estableciendo que un porcentaje mínimo de ellas, correspondiente a un 30%, debe estar conformado por un grupo considerado tradicionalmente como discriminado.

 

Se trata de una acción afirmativa, expresión con la cual “se designan políticas o medidas dirigidas a favorecer a determinadas personas o grupos, ya sea con el fin de eliminar o reducir las desigualdades de tipo social, cultural o económico que los afectan[2], bien de lograr que los miembros de un grupo subrepresentado, usualmente un grupo que ha sido discriminado, tengan una mayor representación[3]”^[4].

 

Su finalidad es la de compensar las formas de discriminación que impiden que la mujeres tengan una participación igualitaria en el ámbito político, introduciendo correctivos al déficit tradicional, de signo global, que se presenta en su acceso a la institución parlamentaria.

 

En Colombia, pese a que la Constitución reconoce a las mujeres los mismos derechos, en plena igualdad con los hombres, aquellas enfrentan múltiples barreras que afectan su posibilidad de participar en política en igualdad de condiciones. Esta situación se refleja en la cifras. De acuerdo con el censo general de población, aunque las mujeres representan el 51.2 % del total de la población, y aproximadamente el 52% de los electores que efectivamente concurren a las urnas,^[5] según estudios especializados, tan sólo el 14% de los integrantes del Concejo, el 17% de las Asambleas y el 14% de los miembros del Congreso, son mujeres^[6]. Esto contrasta con la situación de otros países de la región, donde existen prescripciones legales particulares que imponen niveles mínimos de participación en razón de género.

 

(…)

 

105. De acuerdo con los debates parlamentarios registrados en aparte anterior, la medida legislativa que se examina, parte del reconocimiento del déficit de participación política de las mujeres en los órganos colegiados de elección popular, tal como lo revelan las cifras reseñadas, y de la necesidad de introducir correctivos a esa situación. 

La medida promueve así el cumplimiento de varios mandatos constitucionales y normas internacionales de derechos humanos que consagran y desarrollan la igualdad entre hombres y mujeres. En efecto, el establecimiento de una cuota del 30%  de participación femenina en la conformación de listas de donde se elijan cinco o más curules, desarrolla los mandatos constitucionales contenidos en los artículos 13, 40, 43 y 107 C.P.

 

(…)

 

La medida examinada desarrolla igualmente los artículos 40 y 43 de la Constitución que establecen, respectivamente que: “las autoridades garantizarán la adecuada y efectiva participación de la mujer en los niveles decisorios de la administración pública”, y “la mujer y el hombre tienen iguales derechos y oportunidades. La mujer no podrá ser sometida a ninguna clase de discriminación”. La propuesta legislativa de asegurar un mínimo del 30% de participación de la mujer en la conformación de determinadas listas para órganos de elección popular, contribuye a incrementar los niveles de participación de la mujer en los niveles decisorios de la administración, a la vez que propende por la igualdad efectiva entre hombres y mujeres, en el ámbito específico de la participación política.

 

El establecimiento de una cuota de participación en la conformación de determinadas listas, desarrolla así mismo el artículo 107 de la Carta que consagra el principio democrático y la equidad de género, como ejes rectores de la organización de los partidos y movimientos políticos. De conformidad con estos mandatos los partidos y movimientos políticos deben procurar encarnar una representatividad basada en la igualdad efectiva entre hombres y mujeres, y desplegar acciones encaminadas a remover barreras que obstruyan la participación igualitaria y equitativa de unos y otras. La medida sometida a examen permite a los partidos y movimientos políticos avanzar en el proceso hacia una mejor satisfacción del principio de equidad de género, y a profundizar en una mayor efectividad del principio democrático en su organización y desempeño.

 

En cuanto a los imperativos derivados de compromisos internacionales adquiridos por Colombia, conviene recordar que en virtud de la ratificación de tratados internacionales como el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos^[7], la Convención Americana sobre Derechos Humanos^[8], la Convención sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación contra la Mujer (Cedaw, por sus siglas en inglés)^[9] y la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer (Belem do Pará)^[10], el Estado colombiano se comprometió internacionalmente a implementar mecanismos para garantizar que la igualdad entre hombres y mujeres sea efectiva en todos los ámbitos.

 

106. De otra parte, analizada en el marco de la actual concepción constitucional de la autonomía de los partidos y movimientos políticos (si bien amplia, no maximalista), la medida afirmativa bajo examen introduce una limitación a ese valor constitucional; sin embargo, como se demostrará a continuación, no se trata de una limitación arbitraria o desproporcionada, sino que por el contrario, encuentra plena justificación.

 

En primer lugar, no hay duda que la cuota establecida en el aparte final del artículo 28 del Proyecto desarrolla un fin constitucional que no solamente es legítimo, sino importante^[11], comoquiera que promueve la realización de un principio axial del ordenamiento constitucional como es la igualdad real y efectiva, en este caso entre hombres y mujeres en el plano de la participación política, y propugna por un avance hacia el cumplimiento de postulados medulares de la organización de los partidos y movimientos políticos, tales como el principio democrático y la equidad de género, especialmente, teniendo en cuenta el estado actual de evolución, caracterizado por la inequitativa participación de la mujeres en aquellos escenarios de altos niveles decisorios.

 

En segundo lugar, la medida se muestra como adecuada y efectivamente conducente para alcanzar esa importante finalidad, toda vez que - a diferencia de otras medidas indirectas que persiguen promover el empoderamiento de las mujeres, la visibilización de la discriminación, o la equidad en general -, la cuota constituye una estrategia directamente encaminada a incrementar los niveles de participación de las mujeres en la política, a fin de hacerla más igualitaria. La experiencia global y regional ha demostrado que las cuotas resultan ser una de las medidas más difundidas y eficaces para promover la participación política de las mujeres. Así lo evidencia el proceso de incorporación masiva en los diferentes ordenamientos jurídicos que se ha observado en las últimas décadas, asociado a un correlativo incremento de la participación femenina en el campo de la política^[12]. 

 

Y finalmente, la medida examinada no incorpora una restricción desproporcionada a la autonomía de los partidos y movimientos políticos. Cabe recordar que con las reforma políticas de 2003 y 2009 se derogó la prohibición contenida en el artículo 108 en el sentido que el legislador no podía, en ningún caso, establecer exigencias en relación con la organización interna de los partidos y movimientos políticos. En consecuencia, la protección constitucional de la autonomía de los partidos, está sujeta a las limitaciones que legítimamente realice el legislador, en particular a aquellas orientadas a proteger los principios a los cuales debe sujetarse la organización y actuación de los partidos, como es la equidad de género.

 

En este orden de ideas, observa la Corte que el establecimiento de una cuota de participación femenina del 30% para la conformación de algunas de las listas, no afecta los contenidos básicos del principio de autonomía, pues los partidos mantienen un amplio ámbito de discrecionalidad  en esa labor, toda vez que, aún dentro de este porcentaje, pueden elegir los ciudadanos y ciudadanas que mejor los representen, la cuota vinculante se limita al 30%, y  está referida únicamente a aquellas listas de las cuales se elijan cinco o más curules. Paralelamente, dicha limitación se encuentra plenamente justificada por las altas posibilidades que entraña de mejorar la participación política de las mujeres, sin que elimine ni reduzca desproporcionadamente la participación masculina, asegurando así una conformación más igualitaria de las listas para las corporaciones públicas de elección popular.

 

En suma, la disposición contenida en el aparte final del artículo 28 del proyecto analizado, resulta plenamente ajustada a la Constitución, toda vez que promueve la igualdad sustancial en la participación de las mujeres en la política, estableciendo una medida de carácter remedial, compensador, emancipatorio y corrector a favor de un grupo de personas ubicado en situación sistémica de discriminación; realiza los principios democrático y de equidad de género que rigen la organización de los partidos y movimientos políticos, a la vez que desarrolla los mandatos internacionales y de la Constitución sobre el deber de las autoridades de garantizar la adecuada y efectiva participación de la mujer en los niveles decisorios de la administración pública. Se trata además, de una medida que si bien puede limitar algunos de los contenidos de la autonomía de los partidos y movimientos políticos, persigue una finalidad importante, es adecuada y necesaria para alcanzar dicho fin, a la vez que resulta proporcional en sentido estricto.” (negrillas fuera del texto)

 

De acuerdo con lo expuesto, el cargo formulado por la señora Omaira Rodríguez Mahecha ya fue examinado por la Corte Constitucional en la sentencia C- 490 de 2011, en la cual, contrario a lo sostenido por la ciudadana, la Corte analizó la disposición teniendo como parámetro de control de constitucionalidad la Convención sobre la eliminación de todas formas de discriminación contra la mujer, a la cual se refiere en el inciso final del numeral 105, antes citado^[13], y determinó que el artículo 28 de la Ley 1475 de 2011 se ajusta a la Constitución por contemplar acciones afirmativas que promueven la efectiva participación de la mujer.

 

Como no concurre ninguna de las dos circunstancias que permitirían abordar de nuevo el análisis de la disposición legal avalada por la Corte al efectuar el control previo -que surja un vicio de constitucionalidad con posterioridad al control previo, o exista un cambio de las disposiciones constitucionales que sirvieron de fundamento para el inicial pronunciamiento de constitucionalidad-, y existe cosa juzgada constitucional, conforme a lo establecido en el artículo 6 del Decreto 2067 de 1991, la demanda contra el artículo 28 de la Ley 1475 de 2011 será rechazada.

 

4.- La misma decisión se adoptará respecto del cargo presentado contra los artículos 4 (parcial) y 5 de la Ley 581 de 2000, relativo al desconocimiento del derecho de las mujeres a participar en política en condiciones de igualdad, pues: i) las mencionadas disposiciones ya fueron examinadas por la Corte Constitucional en la sentencia C-371 de 2000 al efectuar el control previo de constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria No. 62/98 Senado y 158/98 Cámara "por la cual se reglamenta la adecuada y efectiva participación de la mujer en los niveles decisorios de las diferentes ramas y órganos del poder público, de conformidad con los artículos 13, 40 y 43 de la Constitución Nacional y se dictan otras disposiciones", que posteriormente fue promulgado como la Ley 581; y ii) la demanda no se fundamenta en un vicio que surgiera luego del control previo realizado por esta Corporación, ni tampoco en una modificación del contenido de las disposiciones constitucionales que fundamentaron el examen de constitucionalidad, que imponga efectuar de nuevo su estudio.

 

Al abordar el estudio del proyecto de ley estatutaria que dio origen a la ley 581 de 2000, la Corte Constitucional examinó el contenido de los artículos 4 y 5, y como consecuencia de tal análisis determinó la exclusión de algunos de sus apartes, pero en lo relativo a los porcentajes mínimos de participación que es el asunto sobre el cual versa el cuestionamiento de la ciudadana Omaira Rodríguez Mahecha avaló la decisión del legislador. Sobre las normas señaladas como demandadas, en la sentencia C-371 de 2000, dijo la Corte:

 

“La cuota del 30 %

 

34- La cuota que se consagra en este artículo es, sin duda, una medida de acción afirmativa - de discriminación inversa-, que pretende beneficiar a las mujeres, como grupo, para remediar la baja participación que hoy en día tienen en los cargos directivos y de decisión del Estado. Esta cuota es de naturaleza "rígida", pues lejos de constituir una simple meta a alcanzar, es una reserva "imperativa" de determinado porcentaje; aunque entendido éste como un mínimo y no como un máximo. Así mismo, la Corte entiende que es una cuota específica y no global. Es decir que se aplica a cada categoría de cargos y no al conjunto de empleos que conforman el "máximo nivel decisorio" y los "otros niveles decisorios." A manera de ejemplo, significa que 30% de los Ministerios, 30% de los Departamentos Administrativos, 30% de la Superientendencias, etc. deben estar ocupados por mujeres y no, como algunos de los intervinientes lo sugieren, que sumados todos los cargos, el 30% de ellos corresponde a la población femenina, independientemente de si se nombran sólo ministras, o sólo superintendentes, etc.

 

No se discute que en virtud del artículo que se estudia, se otorga un tratamiento preferencial a las mujeres y que, en apariencia, la población masculina de alguna forma se ve afectada, pues ésta no podrá acceder al 30% de los cargos en cuestión -aun cuando más adelante se harán precisiones a este respecto-. Tampoco se discute, que el análisis de constitucionalidad de esta medida debe hacerse, en primer término, a la luz de la igualdad.

 

En función de este principio, algunos de los intervinientes consideran que la medida analizada discrimina al hombre, por el simple hecho de pertenecer a un determinado sexo. Otros, por el contrario, consideran que ella es constitucional, pues la Carta expresamente autoriza el adoptar medidas en favor de grupos discriminados, y las mujeres, históricamente excluidas y subvaloradas, pertenecen a uno de esos grupos.

 

Como ya se ha expresado, el reconocimiento de la igualdad permite que en algunos eventos se establezcan diferenciaciones, más aun tratándose de la promoción de personas o grupos que se encuentran en situaciones de desventaja; pero también se ha dicho que no toda norma que establezca un trato diferenciado, así persiga beneficiar a estas personas o grupos es, por esa sola circunstancia, constitucional. En cada caso, habrá de analizarse si la medida es razonable y proporcionada.

 

35- Una herramienta que ha utilizado la Corte para determinar cuándo una diferencia en el trato se ajusta o no a la Constitución es el llamado juicio de proporcionalidad. Mediante éste, el juez constitucional debe, en principio, determinar 1) si se persigue una finalidad válida a la luz de la Constitución, 2) si el trato diferente es "adecuado" para lograr la finalidad perseguida; 3) si el medio utilizado es "necesario", en el sentido de que no exista uno menos oneroso, en términos de sacrificio de otros principios constitucionales, para alcanzar el fin perseguido, y 4) si el trato diferenciado es "proporcional stricto sensu", es decir, que no se sacrifiquen valores, principios o derechos (dentro de los cuales se encuentra la igualdad) que tengan un mayor peso que los que se pretende satisfacer mediante dicho trato.[14]

 

A este juicio se apelará, entonces, para determinar si la norma que se examina es constitucional o no.

 

La proporcionalidad y razonabilidad de la cuota.

 

36- Es claro para esta Corporación, que la primera finalidad de la medida analizada es la de aumentar, en un tiempo corto, la participación de la mujer en los cargos directivos y de decisión del Estado, de manera que poco a poco se llegue a una representación equitativa. Así mismo, con la cuota se busca habituar a las autoridades nominadoras a que seleccionen a las mujeres en los cargos referidos o, en otras palabras, a través de una imposición, corregir el sistema mismo de selección, que continúa parcializado en detrimento de la población femenina. Dichos objetivos, sin duda alguna, son constitucionales, como quedó demostrado en el fundamento N° 30, al encontrar pleno sustento en los artículos 1, 2, 13, 40 y 43 de la Carta.  No hace falta, entonces, hacer mayores comentarios a este respecto.

 

37- En relación con la adecuación del medio al fin propuesto, la Corte no duda de que la cuota es una medida eficaz, pues asegura que por lo menos un 30% de mujeres se desempeñen en los empleos del "máximo nivel decisorio" y de "otros niveles decisorios", aumentándose así, significativamente, su participación. La cuota garantiza entonces que la primera finalidad propuesta, se concrete en resultados. 

 

No obstante, respecto de la eficacia de esta medida, vale la pena referirse a los reparos que formulan algunos de los intervinientes.

 

38- Un primer argumento en contra, es el hecho de que el legislador no estableció una cuota del 50% que, para algunos, correspondería a un porcentaje de participación verdaderamente equitativo. En relación con esta objeción, es preciso señalar que la disposición en comento se refiere a por lo menos un 30%, de manera que no se cierran las puertas para que las mujeres accedan a un porcentaje mayor en el desempeño de esos cargos.

 

Pero además, el porcentaje que el legislador estableció no es, de manera alguna, gratuito o infundado. Las Naciones Unidas consideran que alcanzado el 30% de participación, se llega a una "masa crítica", que permite que las mujeres superen barreras de discriminación y puedan ejercer una influencia apreciable en los ámbitos de decisión del Estado.[15] Así mismo, este porcentaje fue aceptado por el Gobierno colombiano en la Plataforma de Acción de Beijín. Expresamente, el Gobierno se comprometió en el corto plazo a "favorecer el acceso de la mujer a cargos de poder y de dirección del Estado, a través de las siguientes acciones: Garantizar que al menos el 30% de los cargos directivos del gobierno estén en manos de las mujeres (...)"[16] Finalmente, en distintos países del mundo se han adoptado medidas de cuotas para estimular la participación de la mujer, que apuntan a este mismo porcentaje. Aunque las medidas adoptadas cubren campos distintos al que se examina, y su intensidad o dimensión obligatoria no es la misma a la que se analiza, vale la pena citar las "Leyes de cupos" en Argentina, Bolivia, Brasil, Panamá y Venezuela.[17]

 

39- Un segundo argumento en contra de la eficacia de la cuota, puede expresarse así: ésta se dirige exclusivamente a eliminar o disminuir la subrepresentación de la mujer, pero no ataca las causas que provocan esa baja participación.

 

Si bien la primera finalidad del legislador es, precisamente, la de disminuir esa subrepresentación y, en este sentido, como antes se advirtió, sí resulta eficaz, la Corte considera que la medida en comento también es adecuada para contrarrestar algunas de las causas que la generan.

 

En efecto, una de esas causas es la larga tradición patriarcal, en virtud de la cual, se ha considerado que el papel de la mujer corresponde principalmente a la esfera privada. Tal tradición ha llevado a que mujeres capacitadas, dispuestas a participar en la vida pública, permanezcan "invisibles".

 

Precisamente el hecho de que se imponga una cuota para que la mujer participe en los ámbitos de decisión del Estado, no sólo obliga a las autoridades nominadoras a indagar por esas mujeres -que sin duda las hay, y muchas-, sino que también les permite hacerse "visibles". De esta forma, poco a poco, se va creando un hábito o una costumbre de pensar en ellas y reconocerlas como plenamente capaces para desempeñarse en los cargos más altos de la esfera pública. En últimas se va entendiendo que esta esfera no puede ser ajena a la equidad entre los géneros.

 

(…)

 

Pero además de esta función simbólica, el ingreso de las mujeres a las instancias de decisión, como bien lo señalan algunos de los intervinientes, abre un campo para que se propongan y diseñen políticas que favorezcan a la población femenina en su conjunto. De esta forma, no son sólo las mujeres mejor situadas las que se benefician con la medida, sino otras que por su condición económica, social o educativa, no pueden acceder a los centros de poder.[18]

 

Todo lo anterior demuestra, pues, que la cuota es realmente eficaz para alcanzar el fin propuesto.

 

40- Lo que sigue, entonces, es analizar si la cuota es una medida "necesaria". Como ya se advirtió, para ello se debe indagar si existen otros mecanismos menos onerosos -en términos de sacrificio de otros principios constitucionales- para alcanzar el fin propuesto.

 

Algunos de los intervinientes señalan que para aumentar la participación de la mujer existen otros medios, como por ejemplo, "mejorar la educación, la capacitación o formación técnica de la mujer, de manera que pueda desempeñarse en igualdad de condiciones con los hombres".

 

Este argumento necesariamente tiene que ser mirado a la luz de lo expuesto en el fundamento N° 20. Allí se dijo que las acciones afirmativas buscan que de manera "real y efectiva" se promueva una igualdad de oportunidades para todas las personas. Sin embargo, también se advirtió que tal propósito no sólo apunta a garantizar condiciones de igualdad "en los puntos de partida", sino también, "en las condiciones de llegada". Que un hombre y una mujer tengan las mismas calificaciones, porque accedieron a una educación o formación académica similar, significa que se encuentran en condiciones iguales en la línea de salida, pero no necesariamente es sinónimo de que tienen las mismas oportunidades para acceder a determinados cargos. Para la Corte es un hecho que la mujer, incluso si tiene una formación académica superior a la del hombre, ha de enfrentar mayores obstáculos para acceder, máxime si se trata de los empleos más altos en la jerarquía política.

 

En síntesis, esta Corporación entiende que el estímulo a la educación de las mujeres, que se impone, además, para toda la población en general, es sin duda esencial, pero con ello no se garantiza de manera eficaz el punto de llegada, o en otras palabras que la mujer, en un lapso corto, realmente acceda a los cargos de mayor jerarquía y de dirección en el poder público, que es en últimas el objetivo perseguido por el legislador.

 

A este respecto, resulta ilustrativo que el porcentaje de mujeres egresadas de instituciones de educación superior, es más alto que el de los hombres. Sin embargo, en el ámbito laboral, y específicamente en cuanto a los cargos referidos, su representación es significativamente menor. También es diciente la afirmación de las Naciones Unidas, en el sentido de que si se mantiene el ritmo de crecimiento actual de 1 a 2% de mujeres en cargos de dirección por año, en el mundo existirá paridad de representación hombre-mujer, en 400 años."[19]

 

Es claro que en el análisis de si existen medidas alternativas menos onerosas, se debe indagar por otras que en igual proporción sean eficaces para el logro del fin propuesto, y vale la pena insistir en que la promoción en la educación, o simples compromisos para promover la "igualdad" de la mujer, si bien son importantes, no son suficientes.

 

¿Qué otras medidas pueden ser igual de eficaces y que sean menos costosas?

 

No se conoce una medida que, ajustándose a las exigencias constitucionales, resulte tan eficaz como la cuota, y como se mostrará un poco más adelante, ésta no resulta tan onerosa como una apreciación ligera podría indicar.

 

41-  Ahora bien: aceptado que la medida es adecuada y necesaria, debe entonces determinarse si el trato desigual sacrifica derechos y principios que tengan un mayor peso que los que se pretende satisfacer mediante dicho trato. Esta Corporación, siguiendo la línea de argumentación que lleva hasta ahora, considera que la mejor vía para analizar este punto es examinando los reparos que generalmente se aducen en relación con las cuotas y que, por su parte, plantean algunos de los intervinientes.

 

(…)

 

46- Así pues, conforme a todo lo anterior para la Corte la medida que se establece en el artículo 4° del proyecto es razonable y proporcionada. Sin embargo, antes de proceder a adoptar una decisión, debe analizar otros factores, como la temporalidad de la medida, la fecha en la cual entrará en vigencia y la forma en que será aplicada.

 

La temporalidad de la medida.

 

47- Como se afirmó en el fundamento N° 19 de esta sentencia, las medidas de discriminación inversa tienen que ser temporales, pues en últimas son una especie de derogación de la igualdad formal. De lo anterior, surge lógicamente un interrogante: ¿Debía el legislador expresamente señalar la vigencia de la medida?

 

Para la Corte la respuesta es negativa pues, como bien lo señalaron algunos de los intervinientes, la temporalidad de la norma analizada está implícita. Una vez alcanzada la participación equitativa en los niveles decisorios del Estado, una cuota mínima del 30% pierde su vigencia.

 

Esta interpretación se sigue, además, del mismo artículo 4° de la Convención sobre Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Contra la Mujer, incorporada en el ordenamiento mediante la ley 51 de 1981. En esta disposición se establece: "La adopción por los Estados Partes de medidas especiales de carácter temporal encaminadas a acelerar la igualdad de facto entre el hombre y la mujer no se considerará discriminación en la forma definida en la presente Convención, pero de ningún modo entrañará, como consecuencia, el mantenimiento de normas desiguales o separadas: estas medidas cesarán cuando se hayan alcanzado los objetivos de igualdad de oportunidad y trato.  (Subraya la Corte)

 

Es claro que el legislador no puede anticipar cuándo se logrará la equidad, y mal haría señalando una fecha sin estar seguro de que los propósitos por él trazados pueden cumplirse dentro de un tiempo determinado. 

 

No hace falta, pues, hacer mayores comentarios a este respecto.

 

(…)

 

 La forma como se deberá hacer efectivo el artículo 4° y los cargos incompatibles con el sistema de cuotas.

 

49- El proyecto de ley que se estudia guardó silencio sobre la forma como deberá ser aplicada la cuota mínima de representación femenina. Podría, entonces, pensarse que para hacerla efectiva muchos hombres que se desempeñan en cargos del "máximo nivel decisorio" y de "otros niveles decisorios", deberán ser desvinculados, de manera que quede libre por lo menos el 30 % de dichos empleos. Si tal fuera la interpretación, sin duda alguna se causaría un perjuicio injustificado o, en otros términos, una carga excesiva en contra de personas que ocupan legítimamente los empleos en cuestión.

 

En consecuencia, la Corte condicionará la exequibilidad del artículo 4° del proyecto que se revisa, en el sentido de que la regla de selección que en él se consagra, se deberá aplicar de manera paulatina, en la medida en que los cargos del "máximo nivel decisorio" y de "otros niveles decisorios" vayan quedando vacantes.

 

Es el caso típico de lo que se conoce en la doctrina como vigencia sucesiva de la ley, es decir, que las disposiciones que la integran no tienen que entrar en vigencia simultáneamente, ni producir los efectos a que están llamados en un solo momento, sino que se van dando en el tiempo de manera sucesiva y paulatina.

 

No obstante, la Corte advierte que tal circunstancia no puede convertirse en pretexto para que, cuando las correspondientes vacantes se produzcan, se siga relegando a las mujeres en el nombramiento para los cargos que deben ser provistos.

 

50- De otro lado, esta Corporación encuentra que ciertos empleos de los niveles decisorios son difícilmente compatibles con un sistema de cuotas. Es el caso de las juntas directivas de las distintas entidades de la rama ejecutiva, pues ellas, generalmente, están conformadas 1) por el Presidente de la República o su delegado, 2) por los Ministros del despacho o sus delegados, 3) por el director o gerente del organismo respectivo o su representante, 4) por  servidores públicos que en razón del cargo que desempeñan, tienen derecho a pertenecer a ellas, 5) por particulares que ejercen actividades relacionadas con el servicio público que presta el organismo respectivo -ya sea como usuarios o beneficiarios del mismo o en su calidad de representantes de organizaciones, asociaciones u otros grupos sociales-.

 

Dado que el nombramiento de tales miembros se origina en distintas personas: funcionarios públicos, particulares, organizaciones de diversa índole, la exigencia de una cuota resulta improcedente, pues si la designación se hace simultáneamente, no sería viable determinar cuál de las autoridades nominadoras es la que debe designar una mujer como su representante, o en caso de hacerse sucesivamente, no se encuentra un criterio claro para atribuir a alguna de tales autoridades la obligación de nombrar a una mujer.

 

En consecuencia, se hará un segundo condicionamiento a la declaratoria de exequibilidad del artículo 4°, en el sentido de que cuando en la designación de cargos del "máximo nivel decisorio" o de "otros niveles decisorios" concurran varias personas o entidades, se procurará que las mujeres tengan una adecuada representación conforme a la regla de selección allí prevista, sin que ésta sea inexorable.

 

(…)

 

52- Conforme a todo lo expuesto el artículo 4° del proyecto de ley que se estudia se declarará exequible con los siguientes condicionamientos: 1) que la regla de selección que en él se consagra, se deberá aplicar en forma paulatina, es decir, en la medida en que los cargos del "máximo nivel decisorio" y de "otros niveles decisorios" vayan quedando vacantes, y 2) que cuando en la designación de dichos cargos deban concurrir varias personas o entidades, se procurará que las mujeres tengan una adecuada representación conforme a la regla de selección allí prevista, sin que ésta sea inexorable; salvo la expresión "A partir del primero (1°) de septiembre de 1999", contenida en los literales a. y b. que se declarará inexequible.” (negrilla fuera del texto)

 

En la misma sentencia, la Corte examinó la constitucionalidad del artículo 5ª que consagra como excepción a la cuota, la participación que se derive de los procesos de selección mediante el sistema de carrera, y al respecto indicó:

 

“Los cargos de carrera

 

54- En el artículo 5° se exceptúa de la regla de selección consagrada en el artículo 4°, esto es una cuota mínima del 30% para las mujeres, a los cargos pertenecientes a la carrera administrativa, judicial u otras carreras especiales. Sin embargo, en el artículo 7° se consagra un mecanismo para garantizar la participación de la mujer en los procesos de selección de los candidatos a dichos empleos. Expresamente, se dispone que "(...) será obligatoria la participación de hombres y mujeres en igual proporción, como integrantes de las autoridades encargadas de efectuar la calificación. Para establecer la paridad, se nombrarán calificadores temporales o ad-hoc, si fuere necesario."

 

55- Es claro que para ingresar, permanecer y ascender a los cargos de carrera, el criterio esencial de selección es el mérito, tal y como se dispone en el artículo 125 C.P, el cual será calificado mediante un procedimiento reglado y, en principio, objetivo, que tiende a limitar la apreciación discrecional del nominador. Al ser el mérito o la capacidad de los aspirantes el factor decisivo en la selección, criterios como la raza, el sexo, o la filiación política no pueden tener incidencia. Por ello, esta Corte ha reiterado, que la finalidad de la carrera administrativa no sólo es la de asegurar la eficiencia y eficacia de la administración pública en general y la estabilidad del trabajador en el empleo, sino también la de garantizar la igualdad de oportunidades en todas las etapas del proceso.

 

La excepción que se contempla en el artículo 5° del proyecto es, entonces, razonable. Mal podría el legislador exigir que un porcentaje de los cargos de carrera se reserve a las mujeres, pues independientemente del sexo al cual pertenecen los candidatos, quien debe ser elegido, es el que obtenga el mejor puntaje.

(…)

57- En el artículo 5° del proyecto de ley estatutaria de la referencia, también se excluye de lo dispuesto en el artículo 4° a los cargos de elección. No sobra aclarar, que la Corte entiende que tal excepción recae sobre los de elección popular, porque de lo contrario se restringiría excesivamente el ámbito dentro del cual la ley está llamada a operar.

 

Bajo este entendido, no hay duda de que tal norma es constitucional, pues es corolario lógico del principio democrático y pluralista en que se funda el Estado social de derecho. El pueblo es libre de elegir a quien debe representarlo e imponerle restricciones alteraría el principio de soberanía popular.

 

Los cargos que se proveen por el sistema de ternas o listas

 

58- De acuerdo con el artículo 5°, los nombramientos por el sistema de ternas y listas, quedan excluidos de lo dispuesto en el artículo 4°. No obstante, en el artículo 6°, el legislador consagra dos tipos de mecanismos para hacer efectiva la participación de la población femenina. Por un lado, exige que en la conformación de ternas se incluya el nombre de una mujer y que en las listas, hombres y mujeres estén incluidos en igual proporción. Por el otro lado, y exclusivamente en relación con los cargos a proveer por el sistema de listas, dispone que "quien haga la elección preferirá obligatoriamente en el nombramiento a las mujeres, hasta alcanzar los porcentajes establecidos en el artículo 4° de esta ley".

 

Sin lugar a duda, la primera de estas medidas es razonable y proporcionada. Aceptada la cuota que se consagra en el artículo 4°, con mayor razón un mecanismo que simplemente exige incluir a las mujeres en ternas y listas, se ajusta a la Constitución. Es claro, que al igual que los demás mecanismos analizados, encuentra fundamento en los artículos 1, 2, 13, 40 y 43 de la Carta. ” (negrilla fuera del texto)

 

 

Como quiera que los artículos 4 y 5 de la Ley 581 de 2000 ya fueron analizadas por esta Corporación al realizar el control previo, y no concurren ninguno de los dos eventos que daría lugar a volver a examinar su contenido, esta Corporación está impedida para adelantar un nuevo examen de constitucionalidad.

 

Al configurarse el fenómeno de la cosa juzgada constitucional según lo dispuesto en los artículos 243-8 de la Constitución Política y 6, inciso final, del Decreto 2067 de 1991, y no formularse un cuestionamiento que de manera excepcional permita volver a analizar la constitucionalidad de los citados artículos, la demanda será rechazada conforme a los artículos 243 de la Constitución Política y 6 del Decreto 2067 de 1991”

 

3. Según la constancia emitida por la Secretaría General de la Corte, el anterior proveído fue notificado por medio del estado número 113 del 16 de julio de 2014. Asimismo, se señaló que dentro del término de ejecutoria del proveído, que corrió los días 17, 18 y 21 de julio, la actora presentó recurso de súplica contra la decisión de rechazo.

 

 

II. EL RECURSO DE SÚPLICA

 

Mediante escrito radicado en la Secretaría General el 21 de julio del presente año, la demandante presentó recurso de súplica contra la decisión de rechazo.  El recurso refiere dos argumentos: i) que la falta de cumplimiento de los requisitos contemplados en el artículo 2º del Decreto 2067 daba lugar a la inadmisión y no al rechazo de la demanda; y ii) que a pesar del control previo realizado por la Corte Constitucional en las sentencias C-490 de 2011 y C-371 de 2000 respecto de las normas demandadas, existe un parámetro de constitucionalidad diferente que permite un nuevo pronunciamiento de este Tribunal.

 

En cuanto al rechazo de la demanda precisa que la inclusión de las exigencias de los cargos de inconstitucionalidad (claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia) en el numeral 1 del auto de rechazo, limita su derecho a acudir a la acción de inconstitucionalidad pues su demanda no fue inadmitida sino rechazada sin tener en cuenta que las causales de rechazo son taxativas y se encuentran en el artículo 6º del Decreto 2067 de 1991.

 

En lo relacionado con la existencia de cosa juzgada señala que en la sentencia C-490 de 2011 no se tuvo en cuenta que el bloque de constitucionalidad permite tener como parámetro de control la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer. En este contexto, considera que no se configuró la cosa juzgada material sino que existe cosa juzgada constitucional relativa, pues no se tuvo en cuenta la igualdad real de la mujer prevista por los instrumentos internacionales de derechos humanos incorporados a través del bloque de constitucionalidad.

 

Adicionalmente, afirmó que en la sentencia C-490 de 2011 se confirmó lo decidido en la sentencia C-371 de 2000, sin consideración a que en el año 2000 lo estudiado por la Corte se referia a la adecuada y efectiva participación de las mujeres en los niveles decisorios de las diferentes ramas y órganos del poder público (Ley 581 de 2000) mientras en el año 2011 el debate se circunscribía a la participación en política de las mujeres (Ley 1475 de 2011). Al respecto, destacó: “(…) no podemos perder de vista que ese pronunciamiento de la Corte, data del año 2000, 11 años atrás en los que el tema de la MUJER – Y SU PARTICIPACIÓN EN POLÍTICA debe tener un nuevo análisis de fondo y serio de cara a las normas INTERNACIONALES DERECHOS HUMANOS FUNDAMENTALES DE LA MUJER, como bloque de constitucionalidad respecto del cual no hay pronunciamiento alguno, en el análisis previo de la ley 1475 de 2011”

 

III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE

 

El recurso de súplica no presenta argumentos que desvirtúen las razones constitutivas del rechazo de la demanda.

 

1. Como sostiene uniformemente la jurisprudencia de esta Corporación, el  recurso de súplica es la instancia procesal destinada a que, en aplicación de lo dispuesto por el artículo 6º del Decreto 2067 de 1991, el demandante en sede de control de inconstitucionalidad controvierta, bien por aspectos formales o materiales, la providencia que decide el rechazo de la demanda. De esta forma, el carácter excepcional y estricto del recurso de súplica impide que se convierta en una oportunidad para aportar nuevas razones que sustenten el concepto de la violación, corregir los yerros cometidos en la demanda o, de manera general, adicionar los cargos con nuevos elementos de juicio.  En consecuencia, el ámbito de la competencia de la Sala Plena en este evento se circunscribe, precisamente, al análisis de los motivos de inconformidad del recurrente con el auto de rechazo, sin que pueda pronunciarse sobre materias distintas.^[20]

 

2. En el caso analizado, la Sala encuentra el recurso de súplica no rebate los argumentos que fundaron el rechazo de la demanda, sino que insiste en la posición originalmente planteada en la demanda. Para sustentar esta conclusión, la Corte expone lo siguiente:

 

2.1. En cuanto al primer argumento, la Sala observa que aunque el magistrado sustanciador enunció en el numeral 1º los requisitos que debe cumplir un cargo de constitucionalidad, la motivación del rechazo de la demanda fue la cosa juzgada constitucional y no la ausencia de razones claras, ciertas, especificas, suficientes y pertinentes. De hecho, la Sala advierte que en el auto de rechazo las consideraciones sobre las caracterísitcas del cargo hacen parte contextual del mismo y no fueron utilizadas por el magistrado sustanciador para desestimar la demanda.

 

Por el contrario, respecto del artículo 28 de la Ley 1475 de 2011 y los artículos 4 y 5 de la Ley 581 de 2000 el magistrado constató la existencia de cosa juzgada constitucional. Por consiguiente, la Sala concuerda con que en ese evento lo que procedía era el rechazo de la demanda de conformidad con el inciso final del artículo 6º del Decreto 2067 de 1991.

 

2.2. Frente al segundo argumento, la Corte Constitucional en sentencia C-371 de 2000 (M.P. Carlos Gaviria Díaz) y de conformidad con las condiciones establecidas por el artículo 241-8 Superior, decidió sobre la constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria N°62/98 Senado y 158/98 Cámara, "por la cual se reglamenta la adecuada y efectiva participación de la mujer en los niveles decisorios de las diferentes ramas y órganos del poder público, de conformidad con los artículos 13, 40 y 43 de la Constitución Nacional y se dictan otras disposiciones", proyecto que luego del control por parte de la Corte, fue sancionado como la Ley 581 de 2000.

 

De modo similar, en sentencia C-490 de 2011 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva) este Tribunal decidió acerca de la constitucionalidad Proyecto de Ley Estatutaria No. 190/10 Senado- 092/10 Cámara “por la cual se adoptan reglas de organización y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos, de los procesos electorales y se dictan otras disposiciones”, proyecto que luego del control por parte de la Corte, fue sancionado como la Ley 1475 de 2011.

 

3. De acuerdo con el artículo 241-8 C.P. y la interpretación que de esa disposición ha realizado la jurisprudencia de esta Corporación^[21], el control de constitucionalidad de los proyectos de leyes estatutarias es jurisdiccional, automático, integral, definitivo, participativo y previo^[22], lo que excluye la admisibilidad de la acción pública luego de proferida la sentencia que ejerce el mencionado control, debido a la existencia de cosa juzgada constitucional.

 

4. En ese orden, la Sala concluye que tal como lo determinó el auto objeto de súplica, en relación con las normas acusadas, operó el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, en los términos del artículo 243 de la Carta Política.  Por ende, la Sala comparte las razones que dieron lugar al rechazo de la demanda, argumentos que, a su vez, no desvirtuan las características mencionadas del control de consitucionalidad de las leyes estatutarias.  En consecuencia, el auto recurrido será confirmado por la Corte.

 

De conformidad con las razones expuestas, la Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales,

 

 

 

RESUELVE:

 

 

PRIMERO: CONFIRMAR el auto del 14 de julio de 2014, proferido por el magistrado Alberto Rojas Ríos, que rechazó la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, formulada por la ciudadana Omaira Rodríguez Mahecha.

 

SEGUNDO: A través de la Secretaría General de la Corte, comuníquese el  contenido de esta decisión a la recurrente, indicándole que contra esta no procede recurso alguno.

 

TERCERO: Ejecutoriada esta decisión, archívese el expediente.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA

Presidente

 

 

 

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA

Magistrada

 

 

 

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO

Magistrado

 

 

 

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ

Magistrado

 

 

 

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Magistrado

 

 

 

 

GLORIA STELLA ORTÍZ DELGADO

Magistrada

 

 

 

JORGE IVAN PALACIO PALACIO

Magistrado

 

 

 

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB

Magistrado

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Magistrada

 

 

 

SONIA MIREYA VIVAS PINEDA

Secretaria General (E)