Auto 371/14

 

 

CONFLICTO DE COMPETENCIA ENTRE TRIBUNAL ADMINISTRATIVO Y JUZGADO PENAL MUNICIPAL- Reiteración auto A124/09

 

ACCION DE TUTELA-Normas que determinan la competencia

 

CORTE CONSTITUCIONAL-Competencia residual cuando autoridades judiciales carezcan de superior jerárquico común

 

CORTE CONSTITUCIONAL-Conocimiento directo de conflicto de competencia para garantizar derechos fundamentales a pesar de existir superior común

 

PRINCIPIO DE INTERPRETACION PRO HOMINE Y COMPETENCIA A PREVENCION-Factor territorial

 

ACCION DE TUTELA-Decreto 1382 de 2000 no establece competencia sino reglas de simple reparto

 

ACCION DE TUTELA CONTRA EL MINISTERIO DE TRANSPORTE Y LA SECRETARIA DE TRANSITO Y TRANSPORTE DE FACATATIVA-Competencia de Tribunal Administrativo

 

Referencia: Expediente ICC-2057

 

Acción de tutela promovida por el señor Edgar de Jesús Ruiz, quien actúa por intermedio de apoderado judicial, contra el Ministerio de Transporte y la Secretaría de Tránsito y Transporte de Facatativá

 

Magistrada Ponente:

GLORIA STELLA ORTÍZ DELGADO

 

 

Bogotá, D. C., tres (3) de diciembre de dos mil catorce (2014).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere el siguiente

 

AUTO

 

I. ANTECEDENTES

 

1. Breve relato de los hechos

 

El señor Edgar de Jesús Ruiz, actuando por intermedio de apoderado judicial, presenta acción de tutela con el fin de que se ampare el derecho fundamental de petición, vulnerado supuestamente por la negativa de dar respuesta al escrito presentado el 29 de julio del presente año, en la oficina de tránsito y transporte de Facatativá.

 

Refiere que en dicho escrito solicitó la expedición de un acto administrativo que diera cuenta de la “absoluta legalidad del registro inicial del vehículo de placas (sic) SRP622”^[1].

 

Anota que el Ministerio de Transporte es responsable por la vulneración de su derecho fundamental, en tanto ha omitido efectuar los controles y supervisiones al organismo de tránsito de Facatativá.

En orden a lo anterior, solicita la protección del derecho de petición y, en consecuencia, que se ordene a las autoridades accionadas resolver “en el término de 48 horas la petición presentada (…), sin respuestas evasivas ni dilatorias”^[2].

 

2. Decisiones que suscitaron el supuesto conflicto de competencia

 

Realizado el reparto administrativo, la solicitud de tutela fue repartida al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “B”, que en providencia del 1° de octubre del año en curso, decidió: (i) declarar de oficio la falta de legitimidad en la causa por pasiva del Ministerio de Transporte; (ii) declarar que ese despacho judicial es incompetente y (iii) remitir la solicitud de tutela a los Juzgados Municipales de Facatativá, oficina de reparto, en cualquiera de sus especialidades, para lo de su cargo.

 

En su sentir, la circunstancia de que la petición se hubiera presentado ante la Secretaría de Tránsito y Transporte de Facatativá, es suficiente para concluir que la vinculación del Ministerio de Transporte “carece de fundamento para que este sea llamado a ser parte dentro de la presente acción de tutela, y por lo tanto se declarará su falta de legitimación en la causa por pasiva”^[3].

 

De esta manera, declaró su incompetencia “en aplicación del inciso 3° del numeral 1° del artículo 1° del Decreto 1382 (…) de 2000”^[4], pues en razón de que la demandada es una entidad del orden municipal “su conocimiento no corresponde a esta Corporación sino a los Jueces Municipales, en este caso a un Juzgado Municipal de la Jurisdicción Ordinaria, dada la falta de esta categoría en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”^[5].

 

El asunto fue reasignado al Juzgado Primero Penal Municipal de Facatativá, quien en auto del 6 del mismo mes y año, resolvió remitir el expediente por competencia territorial a los Juzgados Penales Municipales de Bogotá (reparto), en tanto el domicilio del demandado es en esa ciudad, “lugar donde en la actualidad ocurre la presunta violación o amenaza que pone de presente el accionante”^[6]. Dicha determinación se apoyó en lo previsto en el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991 y en la jurisprudencia de la Corte Constitucional.

 

Por último, el Juzgado Veinticuatro Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Bogotá, en proveído del 8 de octubre de la misma anualidad, resolvió enviar el expediente a la Corte Constitucional a fin de que dirima el presunto conflicto negativo de competencia que se ha suscitado. A su juicio, el Juzgado Primero Penal Municipal de Facatativá interpretó erróneamente el artículo 37  del Decreto 2591 de 1991, puesto que por disposición del artículo 1º. del Decreto 1382 de 2000 “la acción de tutela la conoce a prevención, los jueces con jurisdicción donde ocurriere la violación o la amenaza que motivare la presentación de la solicitud o donde se produjeren sus efectos, que en el presente asunto es la ciudad de Facatativá (Cundinamarca), pues el accionante está a la espera de respuesta de su petición en la SECRETARÍA DE TRÁNSITO Y TRANSPORTE DE FACATATIVÁ.”^[7].

 

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

1. Competencia

 

1.1. Conforme lo ha considerado la reiterada, consistente y consolidada jurisprudencia de esta Corporación, la Sala Plena puede conocer y dirimir los posibles conflictos de competencia que surjan en el trámite de la acción de tutela, en los casos en que las autoridades judiciales involucradas, no cuenten con superior funcional común^[8]. En este contexto, el expediente deberá ser remitido a esta Corte, para que, como órgano de cierre de la jurisdicción constitucional, decida cuál despacho judicial debe conocer de la solicitud de amparo, de modo que su competencia es, en esta materia, residual^[9].

 

Lo anterior no plantea una excepción a la regla general contenida en los artículos 256-6 de la Constitución Política y 112-2 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia que confieren al Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, la competencia para dirimir posibles conflictos que ocurran entre las distintas jurisdicciones, puesto que las colisiones que se presenten entre dos autoridades judiciales con ocasión de una acción de tutela, son siempre eventuales conflictos de competencia dentro de la jurisdicción constitucional, así los jueces involucrados pertenezcan a esferas distintas. Ello es así porque desde el punto de vista funcional, todos los jueces de tutela hacen parte de la jurisdicción constitucional^[10].

 

1.2. Empero, la Corte ha considerado que en atención a los principios de celeridad, eficacia y acceso oportuno a la administración de justicia, el parámetro de la residualidad anotado puede excepcionarse en aquellos casos en los que a pesar de existir superior funcional común, la demora en la decisión de un supuesto conflicto de competencia puede comprometer la efectividad de los derechos fundamentales^[11].

 

2. Marco jurídico que determina la competencia en materia de tutela

 

2.1. Esta Corporación de manera reciente en la sentencia SU-377 de 2014, precisó que el artículo 86 de la Carta Política al establecer que toda persona tendrá acción de tutela para reclamar “ante los jueces” la protección de sus derechos fundamentales “en todo momento y lugar”, no dispone una regla de competencia territorial para que cualquier juez de la República sea siempre competente para conocer de todas las acciones de tutela con independencia del lugar en el que ocurrieron los hechos que la motivan o los efectos de las mismos. A juicio de este Tribunal, lo anotados apartes constitucionales no hacen otra cosa que señalar “que en ningún lugar del territorio donde haya jueces puede negársele a una persona su derecho a interponer acciones de tutela en defensa de sus derechos fundamentales sobre la base de que ese tipo de acciones sólo pueden intentarse en otro sitio de la geografía nacional”. En la misma decisión esta Corporación indicó que “[l]a competencia territorial en materia de tutela la define el legislador, y lo hizo mediante el Decreto 2591 de 1991”.

 

Esta última disposición anotó la Corte, determina que corresponde conocer de la acción de tutela a los jueces o tribunales “con jurisdicción en el lugar donde ocurriere la violación o la amenaza que motivaren la presentación de la solicitud”, aparte normativo que la jurisprudencia constitucional ha entendido con fundamento en el principio de interpretación pro homine, en el siguiente sentido: “Primero, la tutela puede ser conocida por el juez o tribunal del lugar donde se presenta la amenaza del derecho fundamental. Segundo, por el juez o tribunal del lugar en que se presenta efectivamente la violación del derecho. Tercero, por el juez o tribunal del lugar donde se producen los efectos de la amenaza o violación”.

 

Por su parte, el Decreto 1382 de 2000 establece las “reglas para el reparto de la acción de tutela” y no las que definen la competencia de los despachos judiciales, en la medida en que por su inferioridad jerárquica respecto a las citadas disposiciones, no puede modificarlas. Precisamente ese fue el entendimiento dado por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, al desestimar la mayoría de los cargos de nulidad contra el mencionado acto administrativo, en sentencia del 18 de julio de 2002, por considerar que no era contrario al artículo 86 de la Constitución, en tanto establecía normas de reparto y no de competencia^[12].

 

En este contexto, la Corte Constitucional ha precisado que “la observancia del mencionado acto administrativo en manera alguna puede servir de fundamento para que los jueces o corporaciones que ejercen jurisdicción constitucional se declaren incompetentes para conocer de una acción de tutela, puesto que las reglas en él contenidas son meramente de reparto. Una interpretación en sentido contrario, transforma sin justificación válida el término constitucional de diez (10) días, como acaece en este caso, en varios meses, lesionándose de esa manera la garantía de la efectividad (art. 2° C.P.) de los derechos constitucionales al acceso a la administración de justicia (art. 229 ibídem) y al debido proceso de los accionantes (art. 29 ibídem).”^[13]

 

Con fundamento en lo anterior, esta Corte estableció en el auto 124 de 2009^[14], las siguientes reglas para la resolución de los conflictos de competencia en materia de tutela, derivados de la falta de aplicación del factor territorial contenido en la Constitución Política (art. 86) y el Decreto 2591 de 1991 (art. 37), así como lo relativo a las reglas de reparto contenidas en el Decreto 1382 de 2000, las cuales, en uno y otro supuesto, son simplemente las consecuencias naturales de la jurisprudencia tantas veces reiterada por esta Corte:

 

“(i) Un error en la aplicación o interpretación de las reglas de competencia contenidas en el artículo 37 del decreto 2591 de 1991 puede llevar al juez de tutela a declararse incompetente (factor territorial y acciones de tutela que se dirijan contra los medios de comunicación). La autoridad judicial debe, en estos casos, remitir el expediente al juez que considere competente con la mayor celeridad posible.

 

(ii) Una equivocación en la aplicación o interpretación de las reglas de reparto contenidas en el Decreto 1382 de 2000 no autorizan al juez de tutela a declararse incompetente y, mucho menos, a declarar la nulidad de lo actuado por falta de competencia. El juez de tutela debe, en estos casos, tramitar la acción o decidir la impugnación, según el caso.

 

(iii) Los únicos conflictos de competencia que existen en materia de tutela son aquéllos que se presentan por la aplicación o interpretación del artículo 37 del Decreto 2591 de 1991 (factor territorial y acciones de tutela que se dirijan contra los medios de comunicación).

 

Estos serán decididos, en principio, por el superior jerárquico común de las autoridades judiciales involucradas o, en su ausencia, por la Corte Constitucional en su calidad de máximo órgano de la jurisdicción constitucional, de conformidad con las reglas jurisprudenciales que hasta el momento se han venido aplicando en esta materia.

 

(iv) Ninguna discusión por la aplicación o interpretación del Decreto 1382 de 2000 genera conflicto de competencia, ni siquiera aparente.

 

Por tanto, en el caso de que dos autoridades judiciales promuevan un conflicto de competencia por este motivo, el expediente será remitido a aquella a quien se repartió en primer lugar con el fin de que la acción de tutela sea decidida inmediatamente, sin que medien consideraciones adicionales relativas a las normas de reparto. Lo anterior no obsta para que esta Corporación o el superior funcional al que sea enviado un supuesto conflicto de competencia, proceda a devolver el asunto, conforme a las reglas de reparto del Decreto 1382 de 2000, en aquellos supuestos en que se presente una distribución caprichosa de la acción de tutela fruto de una manipulación grosera de las reglas de reparto contenidas en el mencionado acto administrativo, como sería el caso de la distribución equivocada de una acción de tutela interpuesta contra una providencia judicial emanada de una de las Altas Cortes.”

 

En relación con la última regla anotada, este Tribunal en auto 198 de 2009, aclaró que “tales excepciones, se presentarían en los casos en los que se advierta una manipulación grosera de las reglas de reparto, como cuando se asigna el conocimiento de una demanda de tutela contra una Alta Corte, a un funcionario judicial diferente a sus miembros; o, necesariamente, siguiendo esa misma directriz, en los casos en que se reparta caprichosamente una acción de tutela contra una providencia judicial, a un despacho diferente del superior funcional del que dictó el proveído.”

 

También, la Corte ha precisado el significado del término “a prevención”^[15], contenido en los artículos 37 del Decreto 2591 de 1991 y 1° del Decreto 1382 de 2000. Sobre el particular, este Tribunal expresó:

 

“Esta nueva interpretación consiste en entender que el término ‘competencia a prevención’, significa que cualquiera de los jueces que sea competente, de acuerdo con los artículos 86 de la Constitución y 37 del Decreto 2591 de 1991, está autorizado para conocer de la acción de tutela, independientemente de la especialidad que haya sido escogida por el actor. En este orden de ideas, los jueces no deben promover conflictos aparentes de competencia en las acciones de tutela con el argumento de que la oficina judicial no respetó la especialidad seleccionada por el demandante.

 

De manera que el alcance de la expresión competencia ‘a prevención’, en los términos de las disposiciones precedentemente citadas (artículos 37 del Decreto 2591 de 1991 y 1º del Decreto 1382 de 2000), debe entenderse circunscrita a la posibilidad con que cuenta el demandante de presentar su solicitud de tutela (i) ante el juez con jurisdicción en el lugar donde ocurriere la violación o amenaza que la motivare o, a su elección, (ii) ante el juez con jurisdicción en el lugar donde se produjeren sus efectos. Solicitud de amparo que se repartirá a través de la oficina judicial respectiva encargada de efectuar la distribución y asignación de estos casos, en los lugares donde exista.

 

La posición mayoritaria que se había acogido ha originado numerosos conflictos de competencia aparentes que dilatan enormemente la decisión de las acciones de tutela. En efecto, las oficinas de reparto, en algunas ocasiones, efectúan la distribución de las acciones de tutela a jueces diferentes de los escogidos por los demandantes, al cabo de lo cual éstos se declaran incompetentes en aplicación de la jurisprudencia mayoritaria de ésta Corporación y proceden a remitir el asunto a los jueces elegidos por los actores quienes a su vez consideran que, al margen de tal selección, se debe respetar la asignación de las oficinas de reparto, surgiendo entonces el conflicto aparente de competencia.

(…)

 

Es por ello que la Corte acoge esta nueva posición respecto del significado del término ‘a prevención’ pues es la que protege de manera efectiva los derechos fundamentales al evitar las dilaciones indebidas que se están presentando, ya que los jueces no podrían iniciar conflictos aparentes de competencia en las acciones de tutela basados en que la oficina de reparto no respetó la especialidad escogida por el actor. Ello en aplicación de la regla según la cual se debe escoger la interpretación más favorable para los derechos de las personas (interpretación pro homine).

 

Esta argumentación se basa, además, en la aplicación de los principios de garantía efectiva de los derechos fundamentales (artículo 2 de la Constitución) y de primacía de los derechos inalienables de las personas (artículo 5 ídem) y busca proteger materialmente el derecho constitucional al acceso a la administración de justicia (artículo 229 ídem), así como observar los principios de informalidad, sumariedad y celeridad que deben informar el trámite de la acción de tutela (artículo 86 ídem y artículo 3 del Decreto 2591 de 1991).”

 

2.2. De esta manera, la jurisprudencia constitucional, teniendo en cuenta que el trámite de la acción de tutela es preferente, sumario e informal (arts. 86 C.P., 3° y 14 del Decreto 2591 de 1991) y que una de las finalidades del Estado Social de Derecho proclamado en la Constitución es la efectividad de los derechos (art. 2° C.P.), ha fijado los citados lineamientos en materia de conflictos de competencia, los cuales buscan, en últimas, evitar dilaciones injustificadas y barreras infranqueables y desproporcionadas en el acceso efectivo a la justicia, cuando lo que está en juego es la garantía de los derechos fundamentales. Lo anterior, está en estrecha armonía con los compromisos internacionales adquiridos por el Estado colombiano en el Pacto de Derechos Civiles y Políticos^[16] y la Convención Americana sobre Derechos Humanos^[17].

III. CASO CONCRETO

 

3.1. Como quedó expuesto en las consideraciones jurídicas de esta decisión, la posibilidad que tiene la Corte Constitucional de asumir el conocimiento de los conflictos de competencia o de atribución, está supeditada en principio, a la inexistencia de superior funcional común.

 

Sin embargo, tal como lo ha precisado en repetidas ocasiones la jurisprudencia^[18], dicho parámetro procesal no debe ser entendido de manera absoluta, toda vez que en aquellos casos en los que se prevea la tardanza en la adopción de una decisión de fondo dentro de los términos perentorios que establece la Constitución Política (art. 86) y el Decreto 2591 de 1991 (art. 29) o, que sencillamente, la Corte constate que no se trata ni siquiera de un conflicto aparente de competencia, sino que en realidad advierte es una discusión que envuelve cuestiones relativas a la interpretación de las reglas administrativas del reparto previstas en el Decreto 1382 de 2000, no tiene justificación remitir el expediente de tutela al respectivo superior, en tanto lo que se impone es garantizar la tutela judicial efectiva.

 

En esta ocasión, el supuesto conflicto de competencia se ha suscitado entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “B”, el Juzgado Primero Penal Municipal de Facatativá y el Juzgado 24 Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Bogotá. De allí que le corresponda a este Tribunal, como órgano de cierre de la jurisdicción constitucional, definir cuál de ellos debe asumir el conocimiento de la solicitud de tutela promovida por el señor Edgard de Jesús Ruíz, a través de apoderado judicial, en la medida en que no cuentan con superior funcional común.

 

3.2. Ahora bien, aun cuando el Juzgado Primero Penal Municipal de Facatativá esgrimió razones de incompetencia territorial, con fundamento en el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, esa circunstancia no puede pasar por alto que la primera decisión dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca observó como fundamento normativo el Decreto 1382 de 2000, para declarar su falta de competencia.

 

Sobre este último particular, la Corte reitera el consolidado precedente judicial precisado en los considerandos de esta decisión, en el sentido que el anotado acto administrativo no establece reglas de competencia, sino de reparto. En ese orden de ideas, no puede invocarse el mismo para desprenderse del conocimiento de un asunto de tutela pues no se fijan en él razones de incompetencia territorial, sino que se limita a fijar pautas administrativas para racionalizar la presentación de las acciones de tutela en los diferentes despachos judiciales del país, atendiendo la naturaleza de la persona demandada.

 

Así las cosas, esta Corporación no advierte en esta ocasión la existencia de un conflicto de competencia ni siquiera aparente, pues la decisión inicial tuvo como fundamento normativo el Decreto 1382 de 2000, condición de aplicación que es suficiente para acudir a la regla prevista en el auto 124 de 2009 en virtud de la cual “en el caso de que dos autoridades judiciales promuevan un conflicto de competencia por este motivo [aplicación del Decreto 1382 de 2000], el expediente será remitido a aquella a quien se repartió en primer lugar, con el fin de que la acción de tutela sea decidida inmediatamente, sin que medien consideraciones adicionales relativas a las normas de reparto”^[19].

 

De la misma manera, la prematura decisión de declarar la falta de legitimación por pasiva del Ministerio de Transporte, lo cual resulta ser más sensato al momento de que se profiera la decisión de fondo en la medida en que allí se cuenta con mayores elementos de juicio^[20], no es suficiente para apartarse de conocimiento de una solicitud de tutela pues para que ello ocurra deben esgrimirse razones reales de incompetencia territorial, lo cual no ocurrió en esta ocasión; sencillamente se invocó el Decreto 1382 de 2000 que establece reglas de reparto para no continuar con el trámite célere de este mecanismo constitucional.

 

En consecuencia, lo que se impone es el envío del expediente ICC-2057 al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “B”, a fin de que asuma el conocimiento y dicte, sin más dilación, la decisión de mérito a que haya lugar, conforme a la situación fáctica y a la pretensión que ha sido formulada por el actor.

 

3.3. Con fundamento en todo lo expuesto, la Corte dejará sin efecto jurídico el auto dictado el 1° de octubre del año en curso, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “B”, dentro de la acción de tutela promovida por el señor Edgar de Jesús Ruíz, quien actúa por intermedio de apoderado judicial, contra el Ministerio de Transporte y la Secretaría de Tránsito y Transporte de Facatativá.

 

Del mismo modo, estima oportuno advertir al mencionado despacho judicial que, en adelante, deberá observar estrictamente la jurisprudencia de esta Corte sobre los conflictos de competencia en materia de tutela, en especial las reglas de reparto reiteradas en las consideraciones del presente auto.

 

IV. DECISIÓN

 

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

Primero.- DEJAR SIN EFECTO el auto del 1° de octubre de 2014, dictado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “B”, dentro de la acción de tutela iniciada por el señor Edgar de Jesús Ruíz, quien actúa por intermedio de apoderado judicial, contra el Ministerio de Transporte y la Secretaría de Tránsito y Transporte de Facatativá.

 

Segundo.- REMITIR el expediente ICC-2057 al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “B”, con el objeto de que asuma, con la debida prelación constitucional, el conocimiento de la solicitud de tutela promovida y dicte la decisión de fondo a que haya lugar.

 

Tercero.- ADVERTIR al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “B” que, en adelante, deberá observar estrictamente la jurisprudencia de esta Corte sobre los conflictos de competencia en materia de tutela, en especial las reglas reiteradas en las consideraciones del presente auto.

 

Cuarto.- Por la Secretaría General de esta Corporación, COMUNÍQUESE a  los Juzgados Primero Penal Municipal de Facatativá y Veinticuatro Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Bogotá, la decisión adoptada en esta ocasión.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

 

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA

Presidente

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA Magistrada	MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO Magistrado Ausente con excusa
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ Magistrado	GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO Magistrado
GLORIA STELLA ORTÍZ DELGADO Magistrada	JORGE IVÁN PALACIO PALACIO Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB Magistrado Ausente con excusa	MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ Magistrada (e.)

 

 

 

ANDRÉS MÚTIS VANEGAS

Secretario General (e.)