Auto 050/15

 

 

CONFLICTO DE COMPETENCIA ENTRE TRIBUNAL ADMINISTRATIVO Y TRIBUNAL SUPERIOR-Reiteración auto A124/09

 

CORTE CONSTITUCIONAL-Competencia para dirimir conflictos de competencia/CORTE CONSTITUCIONAL-Competencia residual cuando autoridades judiciales carezcan de superior jerárquico común

 

ACCION DE TUTELA-Normas que determinan la competencia

 

ACCION DE TUTELA-Decreto 1382 de 2000 no establece competencia sino reglas de simple reparto

 

COMPETENCIA A PREVENCION EN TUTELA-Factor territorial

 

ACCION DE TUTELA CONTRA CAJA DE SUELDOS DE RETIRO DE LA POLICIA NACIONAL-Competencia de Tribunal Superior

 

Referencia: Expediente ICC-2089

 

Conflicto de competencia entre el Tribunal Administrativo del Cauca y el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Popayán

 

Magistrada Ponente:

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA

 

 

Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de febrero de dos mil quince (2015)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2591 de 1991, profiere el siguiente

 

AUTO

 

I. ANTECEDENTES

 

1. Clemencia Díaz Erazo presentó acción de tutela contra la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional (CASUR) en defensa de su derecho fundamental de petición. Manifiesta que el veintidós (22) de julio de dos mil catorce (2014) solicitó a la entidad demandada que le expusiera los argumentos claros y detallados que en el pasado condujeron a negarle el reconocimiento de una asignación de retiro, pero que un mes y medio después de radicada su petición no había recibido respuesta alguna. Explica que requiere dicha información porque en la actualidad cursa un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el Juzgado Primero Administrativo en Descongestión de Popayán, y necesita conocer a qué argumentos oponerse.   

 

2. La demanda correspondió en primera instancia al Juzgado Primero Penal del Circuito Especializado de Popayán, el cual asumió el conocimiento del caso^[2] y, mediante, sentencia del diecinueve (19) de septiembre de dos mil catorce (2014), declaró la carencia actual de objeto por hecho superado, en tanto CASUR respondió al derecho de petición durante el trámite de la acción de tutela.

 

3. La decisión fue impugnada por la accionante bajo el argumento de que CASUR respondió “al derecho de petición sin resolver lo solicitado, toda vez que se limitó a citar actos administrativos, oficios y procesos”. 

 

4. En segunda instancia, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Popayán, decretó la nulidad de todo lo actuado y se declaró incompetente para conocer de la impugnación, mediante auto del quince (15) de octubre de dos mil catorce (2014). Explicó que de los hechos y pretensiones de la demanda podía deducirse que las quejas no solo estabas dirigidas contra CASUR, sino también contra el Juzgado Primero Administrativo en Descongestión de Popayán, porque este adelantaba un proceso de nulidad y restablecimiento iniciado por la actora en procura de la asignación de retiro. De esta forma, señaló que debía declararse nulo todo el trámite de tutela y repartirse el caso, en primera instancia, al Tribunal Administrativo del Cauca, como superior funcional del Juzgado Primero Administrativo en Descongestión de Popayán, conforme a lo dispuesto en el Decreto 1382 de 2000.   

 

5. El Tribunal Administrativo del Cauca se declaró incompetente para conocer el caso en auto del primero (1º) de diciembre de dos mil catorce (2014), en el cual sostuvo: “[…] de la simple lectura de la demanda se tiene que la parte actora sin lugar a dudas señala a CASUR como la única responsable de la vulneración de su derecho fundamental de petición. Por ninguna parte […] puede endilgarse al Juzgado Primero Administrativo en Descongestión de Popayán su participación en la vulneración o amenaza de los derechos de la señora Díaz Erazo.” Así mismo, señaló que la competencia solo puede determinarse por las personas que aparezcan como demandadas en el escrito de tutela, ya que no es dable anticipar juicios de fondo para luego declararse incompetente. En consecuencia, propuso conflicto negativo de competencia y ordenó la remisión del expediente a la Corte Constitucional para dirimir la colisión.

 

II. CONSIDERACIONES

 

Competencia de esta Corporación para resolver conflictos de competencias en la Jurisdicción Constitucional

 

6. La jurisprudencia de esta Corporación ha sostenido que por regla general los conflictos de competencias en materia de tutela son resueltos por el superior jerárquico de las autoridades judiciales que proponen la colisión. Así mismo, ha indicado que en los eventos en los que no exista superior jerárquico común, dichos conflictos serán resueltos por esta Corte como máximo Tribunal de la Jurisdicción Constitucional.^[3] Lo anterior puesto que, desde el punto de vista funcional, todos los jueces de tutela hacen parte de la jurisdicción constitucional.^[4]

 

Ahora bien, ello no debe ser entendido de manera absoluta, pues en aquellos casos en los que se prevea la tardanza en la adopción de una decisión de fondo dentro de los términos perentorios que establece la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991, o en que la Corte constate que no se trata ni siquiera de un conflicto aparente de competencia, sino que en realidad advierte una controversia que envuelve cuestiones de interpretación en la aplicación de las reglas administrativas de reparto, previstas en el Decreto 1382 de 2000, no tiene justificación remitir el expediente de tutela al respectivo superior, pues lo que se impone es garantizar un efectivo acceso a la administración de justicia, así como propender por la efectividad de los principios de economía, celeridad y eficacia que sustentan el ejercicio de la acción de tutela (D. 2591 de 1991, art. 3°).

 

7. De otra parte, debe advertirse que lo señalado no plantea una excepción a la regla general contenida en los artículos 256-6 de la Constitución Política y 112-2 de la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia, que confieren al Consejo Superior de la Judicatura –Sala Jurisdiccional Disciplinaria–, la competencia para dirimir conflictos que ocurran entre las distintas jurisdicciones, puesto que, los que se presenten entre dos autoridades judiciales con ocasión de una acción de tutela, son siempre conflictos de competencias dentro de la jurisdicción constitucional, así los jueces involucrados pertenezcan a jurisdicciones distintas.

 

Marco Jurídico que determina la competencia en materia de tutela

 

8. La Corte Constitucional ha señalado que las normas que determinan la competencia en materia de tutela son: el artículo 86 de la Constitución, que dispone que esta se puede interponer ante cualquier juez; y el artículo 37 de Decreto 2591 de 1991, que establece la competencia territorial y la de las acciones de tutela que se dirijan contra los medios de comunicación, la cual asigna a los jueces del circuito.

 

9. De otra parte, se ha sostenido en la jurisprudencia constitucional que el Decreto 1382 de 2000 establece únicamente las reglas para el reparto de la acción de tutela y no las que definen la competencia de los despachos judiciales. Esto, en tanto este decreto por su inferioridad jerárquica frente a las anteriores disposiciones (legales y constitucionales), no puede modificar las normas de superior jerarquía normativa.^[5]

 

En este sentido, esta Corte ha dicho que “la observancia del mencionado acto administrativo [Decreto 1382 de 2000] en manera alguna puede servir de fundamento para que los jueces o corporaciones que ejercen jurisdicción constitucional se declaren incompetentes para conocer de una acción de tutela, puesto que las reglas en él contenidas son meramente de reparto. Una interpretación en sentido contrario, transforma sin justificación válida el término constitucional de diez (10) días, como acaece en este caso, en varios meses, lesionándose de esa manera la garantía de la efectividad (art. 2 C.P.) de los derechos constitucionales al acceso a la administración de justicia (art. 229 ibídem) y al debido proceso de los accionantes (art. 29 ibídem).”^[6]

 

Reglas para solucionar los conflictos de competencia en materia de tutela

 

10. La Corte Constitucional estableció en el Auto 124 de 2009^[7] las siguientes reglas para la resolución de los conflictos de competencia en materia de tutela, las cuales han sido reiteradas en diversas oportunidades por esta Corporación: 

 

“(i) Un error en la aplicación o interpretación de las reglas de competencia contenidas en el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991 puede llevar al juez de tutela a declararse incompetente (factor territorial y acciones de tutela que se dirijan contra los medios de comunicación). La autoridad judicial debe, en estos casos, declararse incompetente y remitir el expediente al juez que considere competente con la mayor celeridad posible.

 

(ii) Una equivocación en la aplicación o interpretación de las reglas de reparto contenidas en el Decreto 1382 de 2000 no autoriza al juez de tutela a declararse incompetente y, mucho menos, a declarar la nulidad de lo actuado por falta de competencia. El juez de tutela debe, en estos casos, tramitar la acción o decidir la impugnación, según el caso.

 

(iii) Los únicos conflictos de competencia que existen en materia de tutela son aquéllos que se presentan por la aplicación o interpretación del factor de competencia territorial del artículo 37 del Decreto 2591 de 1991 (factor territorial y acciones de tutela que se dirijan contra los medios de comunicación).

 

(iv) Ninguna discusión por la aplicación o interpretación del Decreto 1382 de 2000 genera conflicto de competencia, ni siquiera aparente. Por tanto, en el caso de que dos autoridades judiciales promuevan un conflicto de competencia por este motivo, el expediente será remitido a aquella a quien se repartió en primer lugar con el fin de que la acción de tutela sea decidida inmediatamente, sin que medien consideraciones adicionales relativas a las normas de reparto. Lo anterior no obsta para que esta Corporación o el superior funcional al que sea enviado un supuesto conflicto de competencia, proceda a devolver el asunto, conforme a las reglas de reparto del Decreto 1382 de 2000, en aquellos supuestos en que se presente una distribución caprichosa de la acción de tutela fruto de una manipulación grosera de las reglas de reparto contenidas en el mencionado acto administrativo, como sería el caso de la distribución equivocada de una acción de tutela interpuesta contra una providencia judicial emanada de una de las Altas Cortes.”  

 

11. Respecto a la excepción (tutelas contra providencias de las Altas Cortes) establecida en esta última regla, la Corporación en Auto 198 de 2009,^[8] señaló que “tales excepciones, se presentarían en los casos en los que se advierta una manipulación grosera de las reglas de reparto, como cuando se asigna el conocimiento de una demanda de tutela contra una Alta Corte, a un funcionario judicial diferente a sus miembros; o, necesariamente, siguiendo esa misma directriz, en los casos en que se reparta caprichosamente una acción de tutela contra una providencia judicial, a un despacho diferente del superior funcional del que dictó el proveído”.

 

12. Adicionalmente, el Tribunal Constitucional ha precisado el significado del término “a prevención”, contenido en los artículos 37 del Decreto 2591 de 1991^[9] y 1° del Decreto 1382 de 2000.^[10] En el Auto 061 de 2011,^[11] siguiendo lo planteado en los autos 124 y 198 de 2011,^[12] esta Corporación señaló que la competencia a prevención implicaba que cualquiera de los jueces que fuera competente de acuerdo con el artículo 86 constitucional y 37 del Decreto 2591 de 1991, está autorizado para conocer de la acción constitucional. De tal manera que los jueces no deben promover conflictos aparentes de competencia en procesos de tutela con el argumento de que la oficina judicial no respetó la especialidad. 

 

En el Auto 070 de 2012^[13] se dijo que “el alcance de la expresión competencia “a prevención”, en los términos de las disposiciones precedentemente citadas (artículo 37 del decreto 2591 de 1991 y artículo 1 del decreto 1382 de 2000), debe entenderse circunscrito a la posibilidad con que cuenta el demandante de presentar su solicitud de tutela (i) ante el juez con jurisdicción en el lugar donde ocurriere la violación o amenaza que la motivare o, a su elección, (ii) ante el juez con jurisdicción en el lugar donde se produjeren sus efectos. Solicitud de amparo que se repartirá a través de la oficina judicial respectiva encargada de efectuar la distribución y asignación de estos casos, en los lugares donde exista”.^[14] 

 

Con base en las consideraciones anteriores, procede la Sala Plena a decidir sobre el conflicto de referencia.

 

III. DEL CASO CONCRETO

 

13. La Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para resolver el conflicto suscitado entre el Tribunal Administrativo del Cauca y el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Popayán, debido a que las Corporaciones no cuentan con un superior jerárquico común y por la naturaleza preferente y sumaria de la acción de tutela. Como se dijo anteriormente, en los eventos que se prevea una tardanza irrazonable para la adopción de una decisión de fondo en los términos establecidos por la Constitución y el Decreto 2591 de 1991, esta Corporación puede asumir el conocimiento del conflicto que se presenta, como garantía del acceso efectivo a la administración de justicia y en desarrollo de los principios de celeridad y eficacia que irradian el ejercicio de la acción de tutela.

 

La Corporación procede, entonces, a darle solución al caso, con base en los antecedentes expuestos.

 

14. En primera instancia, el trámite constitucional fue asignado al Juzgado Primero Penal del Circuito Especializado de Popayán, el cual asumió el conocimiento del caso y profirió sentencia el diecinueve (19) de septiembre de dos mil catorce (2014), declarando la carencia actual de objeto por hecho superado. Expuso que CASUR había respondido al derecho de petición durante el trámite de la acción de tutela, y cualquier orden tendiente a amparar los derechos fundamentales sería inocua.

15. Impugnada la decisión, el proceso correspondió en segunda instancia al Tribunal Superior de Popayán. Dicha autoridad declaró la nulidad de todo lo actuado y su incompetencia para conocer de la impugnación. Indicó que de los hechos podía deducirse que la controversia no solo estaba dirigida contra CASUR, sino también contra el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión de Popayán, porque en ese despacho se adelantaba un proceso de nulidad y restablecimiento en el que la accionante pedía la anulación del acto administrativo que negó el reconocimiento de su asignación de retiro y, por tanto, en criterio de dicha Corporación, el Juzgado debió ser vinculado al trámite constitucional. Por esa razón, estimó el Tribunal que correspondía conocer del asunto al Tribunal Administrativo del Cauca, como superior funcional, conforme a lo dispuesto en el Decreto 1382 de 2000. Por su parte, el Tribunal Administrativo del Cauca sostuvo que con esa actuación se estaba desconociendo la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la cual señala que la competencia solo puede ser determinada por las personas que aparezcan como demandadas en el escrito de tutela, y no le es dable al juzgador anticipar juicios de fondo sobre el asunto para luego declararse incompetente.   

 

16. La Sala Plena de esta Corporación ha establecido reiterada y pacíficamente los presupuestos para determinar la competencia a prevención en materia de tutela, de la siguiente forma:  

 

“[…] el alcance de la expresión competencia “a prevención”, en los términos de las disposiciones precedentemente citadas (artículo 37 del decreto 2591 de 1991 y artículo 1 del decreto 1382 de 2000), debe entenderse circunscrito a la posibilidad con que cuenta el demandante de presentar su solicitud de tutela (i) ante el juez con jurisdicción en el lugar donde ocurriere la violación o amenaza que la motivare o, a su elección, (ii) ante el juez con jurisdicción en el lugar donde se produjeren sus efectos. Solicitud de amparo que se repartirá a través de la oficina judicial respectiva encargada de efectuar la distribución y asignación de estos casos, en los lugares donde exista”.^[15]    

 

La competencia se asigna con base en quien sea la persona demandada en el escrito de tutela y no a partir del análisis de fondo de los hechos.^[16] Lo contrario supondría hacer un estudio sobre quién es responsable de la violación o amenaza de los derechos fundamentales, y esa circunstancia precisamente se determina en la sentencia. Al respecto, en el Auto 003 de 2014,^[17] la Corte sostuvo: “[debe rechazarse] la conducta de aquellos jueces de la República que […] deciden determinar contra quiénes ha debido impetrarse la acción de tutela y se fundamentan en ello para declararse incompetentes con el argumento de que la modificación o inclusión de entidades demandadas altera la competencia. || De este modo, ha dispuesto la Corte que el juez a quien deben repartirse el expediente se determina según quién aparezca como demandado en el escrito de la demanda y no a partir del análisis de fondo de los hechos de la tutela pues tal estudio no procede en el trámite de admisión.”

 

Con base en tales decisiones, la Sala Plena de esta Corporación ha establecido que los jueces de tutela de segunda instancia deben abstenerse de declarar la nulidad de todo lo actuado argumentando que alguna entidad que debió hacer parte del proceso no fue vinculada, y que precisamente por ello el despacho que conoció en primera instancia no resultaba competente para pronunciarse. En estos casos, la autoridad a la cual se le asignó el trámite en segunda instancia debe resolver la impugnación, vinculando al proceso a las entidades que estime necesarias para constituir la litis, pero sin declarar la nulidad de todo lo actuado.^[18] 

 

17. Analizada la situación planteada por los despachos involucrados, se advierte que la discusión gira en torno a que el Tribunal Superior de Popayán se declaró incompetente para conocer de la impugnación del fallo proferido por el Juzgado Primero Penal Especializado del Circuito de Popayán, y decretó la nulidad de todo lo actuado porque en su criterio, al proceso no se había vinculado al Juzgado Primero Administrativo en Descongestión de Popayán.

 

Como se puede observar, el Tribunal Superior de Popayán efectuó para tomar esa decisión un razonamiento sobre las entidades que eventualmente podían ser o no vinculadas al proceso, y debe insistirse en que ese proceder no es ajustado a las disposiciones que determinan la competencia. En este caso la acción de tutela está dirigida exclusivamente contra CASUR, y la facultad para conocer en segunda instancia no puede determinarse a partir de interpretaciones sobre quien debió ser vinculado al trámite de la acción.  

 

18. De otra parte, se advierte que el asunto examinado no es de aquellos exceptuados de la aplicación de la regla sobre conocimiento inmediato y obligado de la acción de tutela, sentada por la Corte Constitucional en el auto 124 de 2009. Ello, por cuanto no se observa una distribución caprichosa de la acción de tutela, o un desconocimiento de las disposiciones sobre competencia por parte de la oficina de apoyo judicial.

 

19. Teniendo en cuenta los anteriores criterios y para que la acción de tutela no sufra más retardo, la Sala dejará sin efectos el auto del quince (15) de octubre de dos mil catorce (2014), proferido por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Popayán, mediante el cual decretó la nulidad de todo lo actuado y se declaró incompetente para conocer la tutela de la referencia. En consecuencia, se remitirá el expediente a dicha autoridad judicial, para que de forma inmediata continúe el trámite de segunda instancia y profiera decisión de fondo respecto del amparo solicitado, conforme a las previsiones del artículo 86 de la Constitución Política y del Decreto 2591 de 1991.

 

IV. DECISIÓN

 

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales,

 

RESUELVE:

 

Primero.- DEJAR SIN EFECTOS el auto del quince (15) de octubre de dos mil catorce (2014), proferido por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Popayán, mediante el cual decretó la nulidad de todo lo actuado y se declaró incompetente para conocer de la acción de tutela presentada por Clemencia Díaz Erazo contra CASUR.

 

Segundo.- REMITIR el expediente al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Popayán para que de forma inmediata continúe el trámite, en segunda instancia, de la acción de tutela mencionada.

 

Tercero.- Por Secretaría General, COMUNICAR al Tribunal Administrativo del Cauca la decisión adoptada en esta providencia.

 

Comuníquese, notifíquese y cúmplase.

 

 

 

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB

Presidente

 

 

 

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA

Magistrada

 

 

 

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO

Magistrado

Ausente con excusa

 

 

 

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ

Magistrado

 

 

 

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Magistrado

 

 

 

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Magistrada

 

 

 

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO

Magistrado

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Magistrada

 

 

 

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA

Magistrado

Ausente en comisión

 

 

 

ANDRES MUTIS VANEGAS

Secretario General (E)