Auto 122/15

 

 

OBJECIONES GUBERNAMENTALES A PROYECTO DE LEY SOBRE IMPLEMENTACION RETEN SOCIAL QUE GARANTIZA LA ESTABILIDAD LABORAL A GRUPOS VULNERABLES-Abstenerse de emitir sentencia definitiva sobre proyecto de ley

PROYECTO DE LEY SOBRE IMPLEMENTACION RETEN SOCIAL QUE GARANTIZA LA ESTABILIDAD LABORAL A GRUPOS VULNERABLES-Remitir a Presidente de la Cámara de Representantes con el objeto de que rehaga e integre las disposiciones afectadas en términos concordantes con lo previsto en el artículo 167 de la Constitución y las razones expuestas en la sentencia C-640/12

 

 

Referencia: Expediente OG-139

 

Objeciones Gubernamentales contra el proyecto de ley 54 de 2010 Cámara y 170 de 2010 Senado, “por la cual se implementa el Retén Social, que garantiza la estabilidad laboral a grupos vulnerables y se dictan otras disposiciones”.

 

Magistrada ponente:

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA

 

 

Bogotá, D.C., quince (15) de abril de dos mil (2015).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y de los trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente,

 

AUTO

 

I. ANTECEDENTES

 

1. El Proyecto de Ley 54 de 2010 Senado, 170 de 2010 Cámara, por la cual se implementa al retén social, que garantiza la estabilidad laboral a grupos vulnerables y se dictan otras disposiciones, fue objetado por el Gobierno Nacional por razones de inconstitucionalidad. El escrito de objeciones gubernamentales fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 513 del 15 de julio de 2011.[1]

 

2. Una vez discutido el informe de objeciones gubernamentales en el Congreso de la República[2], el Secretario General del Senado remitió el proyecto de Ley 54 de 2010 Senado, 170 de 2010 Cámara, a la Corte Constitucional para que en ejercicio de sus competencias legales se pronunciara definitivamente sobre su exequibilidad, de conformidad con lo previsto en los artículos 167 de la Constitución y 32 del Decreto 2067 de 1991.

 

3. La Sala Plena de esta Corporación, al evaluar la conformidad del trámite legislativo con lo dispuesto por la Constitución Política y el Reglamento del Congreso, encontró que no se cumplieron los requisitos propios de la votación del informe de conciliación, establecidos en los artículos 133 de la Carta, 129 y 130 de la Ley 5ª de 1992 (por la cual se expide el Reglamento del Congreso; el Senado y la Cámara de Representantes), reformada por la Ley 1431 de 2011 (por la cual se establecen las excepciones a que se refiere el artículo 133 de la Constitución Política).

 

4. Concretamente, la Sala constató que el informe de objeciones gubernamentales fue aprobado tanto en el Senado de la República como en la Cámara de Representantes mediante votación ordinaria, contraviniendo las normas citadas, en las que se prescribe la regla general de votación nominal y pública, salvo las excepciones taxativas definidas por en el Reglamento del Congreso, y entre las que no se encuentra la aprobación del informe citado. La Corte sentenció que se trataba de un vicio subsanable y, mediante Auto 031 de 2012, ordenó devolver el proyecto de ley al Congreso de la República para que lo saneara, realizando la votación nominal y pública del informe mencionado.

 

5. Una vez subsanado el vicio, el Congreso de la República remitió nuevamente al trámite a la Corte Constitucional y la Sala Plena asumió el estudio de fondo de las objeciones de inconstitucionalidad presentadas por el Gobierno Nacional. Mediante sentencia C-640 de 2012[3], la Corporación decidió declarar fundadas las objeciones del Gobierno Nacional, considerando que los literales objetados comportaban una violación a los principios de carrera, igualdad y mérito, contenidos en los artículos 13, 40 y 125 de la Carta Política. En tal sentido, a partir de la aplicación del test de proporcionalidad a las normas objetadas, explicó este Tribunal:

 

“La medida

(…) los artículos objetados establecen una medida de protección para los servidores públicos nombrados en provisionalidad en todos los cargos de carrera administrativa, o sea, en las tres categorías que la Corte ha identificado: (i) la carrera administrativa general, regulada por la Ley 909 de 2004; (ii) las carreras administrativas especiales de origen constitucional; y (iii) las carreras administrativas especiales de origen legal, conocidas propiamente como ‘sistemas específicos de carrera administrativa’[4]|| La medida de protección consiste en que el retiro de tales empleados solo podrá efectuarse por las razones especiales fijadas por el Legislador para cada régimen de carrera, lo que implica que se garantiza su permanencia en el cargo en las mismas condiciones de los empleados que pertenecen a la carrera administrativa.

Finalidad de la medida

El primer paso en este escrutinio consiste en verificar si el fin buscado por la medida es legítimo, importante e imperioso.|| (…) el objeto del proyecto es garantizar la estabilidad laboral de grupos vulnerables por razones, económicas, laborales y de salud, así como la protección de su núcleo familiar. Evidentemente, la norma pretende un fin legítimo, importante y constitucionalmente imperioso, en tanto reconoce los derechos de las personas que se encuentran en estado de especial debilidad, previendo para ellas una protección especial, en desarrollo de los artículos 2, 13 y 53 de la Constitución que habilitan al Estado para tomar medidas de diferenciación positiva o acciones afirmativas[5] a favor de las personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta, con el fin de eliminar o reducir las posibles desigualdades que los  afectan en el campo social, cultural, laboral o económico o inclusive a lograr que tengan una mayor representación.

El medio escogido está constitucionalmente prohibido y no es necesario

En el segundo paso, debe establecerse si el medio empleado por el Legislador  resulta razonable a la luz de los principios constitucionales que se pretenden proteger. Para ello, debe constatarse si no está constitucionalmente prohibido, si además es adecuado, efectivamente conducente  y necesario para obtener el resultado buscado.

El medio empleado en el presente caso, que consiste en permitir la permanencia indefinida de funcionarios nombrados en provisionalidad en cargos de carrera administrativa, gozando de los privilegios y estabilidad que ella conlleva, está constitucionalmente prohibido. A la luz de los principios y valores que orientan nuestro ordenamiento constitucional no es posible conceder permanencia y estabilidad de manera indefinida en cargos de carrera administrativa a personas que no han accedido a ellos en virtud del mérito, debidamente acreditado a través de un concurso público.

El mérito es el mecanismo ideado para suprimir  los factores subjetivos en la designación de servidores públicos, de manera que constituye el fundamento del ingreso, ascenso y retiro de la carrera administrativa, de conformidad con la Constitución y los desarrollos jurisprudenciales de esta Corporación, ya citados.

[…]

En este mismo orden de ideas, se advierte que la medida desconoce la transitoriedad que caracteriza a los nombramientos en provisionalidad en cargos de carrera administrativa, al permitir a los sujetos que se encuentran en las condiciones previstas en la norma, la permanencia en el mismo por tiempo indefinido, lo cual daría lugar no solo a la vulneración de la carrera administrativa sino también al principio de igualdad de oportunidades […]

Por otra parte, debe la Sala señalar que el medio escogido no cumple con el requisito de necesidad por dos razones esenciales. La primera, es que las personas que se encuentran en las condiciones previstas en la norma objetada, a saber, ser madre o padre cabeza de familia sin alternativa económica, estar próximo a pensionarse, y encontrarse laborando en zonas de difícil acceso y/o en situación crítica de inseguridad, pueden concursar para ocupar de manera definitiva un cargo de carrera administrativa […] La segunda razón, tiene que ver con que los servidores que ocupan en provisionalidad cargos de carrera administrativa cuya vacancia es definitiva, detentan un fuero de estabilidad intermedia o relativa, de acuerdo con el cual, ‘gozan de estabilidad mientras dura el proceso de selección y hasta el momento en que sean reemplazados por la persona que se haya hecho acreedora a ocupar el cargo en razón de sus méritos previamente evaluados’[6][…].

No resulta factible, que los funcionarios nombrados en provisionalidad, por encontrarse en alguna de las circunstancias de debilidad que la norma objetada prevé ingresen de manera automática a la carrera administrativa, y por ende, gocen de los mismos beneficios y grado de estabilidad que la ley otorga a quienes han superado con éxito el respectivo concurso de méritos”.

 

6. Además de declarar fundadas las objeciones gubernamentales al proyecto de ley N° 54 de 2010 Senado, 170 de 2010 Cámara, “por la cual se implementa el retén social, que garantiza la estabilidad laboral a grupos vulnerables y se dictan otras disposiciones” y, cumpliendo lo dispuesto en el artículo 167 de la Constitución Política[7], la Corporación remitió el trámite al Congreso de la República para rehacer e integrar el texto del proyecto de ley, en armonía con los fundamentos de la sentencia C-640 de 2012[8].

 

7. Revisadas las Gacetas del Congreso correspondientes al trámite de aprobación del informe por el cual se rehace e integra el texto del proyecto de ley 54 de 2010 Senado, 170 de 2010, Cámara, se observa que el Congreso de la República citó al Ministro del Ramo[9], quien a través de su delegada,[10] en informe de 25 de marzo de 2014 solicitó dar cumplimiento a lo ordenado por la Corte Constitucional, eliminando del texto los apartes objetados y declarados inexequibles en la sentencia C-640 de 2012[11].

 

8. El Congreso de la República designó una Comisión Accidental para elaborar el informe de corrección del proyecto de Ley, órgano que mediante escrito de 26 de marzo de 2014 presentó ante las plenarias de Cámara y Senado la proposición de aprobar el siguiente texto, publicado en la Gaceta del Congreso 108 de 2014:

 

“INFORME DE MODIFICACIÓN AL TEXTO DEL PROYECTO DE LEY 54 DE 2010 SENADO, 170 DE 2010 CÁMARA

 

Por la cual se implementa el retén social que garantiza la estabilidad laboral a grupos vulnerables y se dictan otras disposiciones.

 

Bogotá, D. C., 26 de marzo de 2014

[…]

Referencia: Informe de modificación al texto del Proyecto de ley número 54 de 2010 Senado, 170 de 2010 Cámara, por la cual se implementa el retén social que garantiza la estabilidad laboral a grupos vulnerables y se dictan otras disposiciones.

Conforme a la designación efectuada por la honorable Mesa Directiva del Senado de la República, según lo contemplado en el inciso 4° del artículo 167 Constitucional, por su conducto, nos permitimos someter a consideración de la Plenaria del Senado, el texto modificado al proyecto de ley de la referencia.

Para cumplir con nuestra función congresional, procedimos a realizar un estudio de los argumentos esgrimidos por la Corte Constitucional en Sentencia C-640 de 2012 objeciones gubernamentales al Proyecto de ley número 54 de 2010 Senado, 170 de 2010 Cámara, por la cual se implementa el retén social que garantiza la estabilidad laboral a grupos vulnerables y se dictan otras disposiciones, del veintidós (22) de agosto de dos mil doce (2012), la cual acoge en su integralidad las objeciones presidenciales frente a este proyecto de Ley, las cuales fueron plasmadas en informe de fecha 13 de enero de 2014 y a su vez, fueron presentadas por la delegada del Ministro del Trabajo, la doctora Elizabeth Rodríguez Taylor Directora el Departamento Administrativo de la Función Pública en plenaria del Senado el día 25 de marzo del año en curso.

A continuación presentamos el texto de la Sentencia C-640 de 2012 objeciones gubernamentales al Proyecto de ley número 54 de 2010 Senado, 170 de 2010 Cámara, por la cual se implementa el retén social que garantiza la estabilidad laboral a grupos vulnerables y se dictan otras disposiciones, en la cual se hace un examen claro y detallado del trámite y análisis de la constitucionalidad del texto.

[Se omite la trascripción integral de la sentencia C-640 de 2012, incorporada al Informe]

PROPOSICIÓN

Acatando las consideraciones anteriores solicitamos a los honorables miembros del Senado de la República como cámara de origen de la iniciativa objeto de estudio acoger e impartir aprobación al texto modificado del Proyecto de ley número 54 de 2010 Senado 170 de 2010 Cámara, por la cual se implementa el RETÉN SOCIAL que garantiza la estabilidad laboral a grupos vulnerables y se dictan otras disposiciones, el cual se transcribe a continuación:

 

PROYECTO DE LEY NÚMERO 54 DE 2010 SENADO, 170 DE 2010 CÁMARA

por la cual se implementa el Retén Social,  que garantiza la estabilidad laboral a grupos vulnerables y se dictan otras disposiciones

El Congreso de Colombia

DECRETA:

Artículo 1°. Adiciónese el siguiente artículo 52A a la Ley 909 de 2004.

Retén Social. Los servidores públicos que a la entrada en vigencia de la presente ley, se encuentren nombrados en provisionalidad dentro de las entidades u organismos a los cuales se les aplica el sistema de carrera general o los sistemas específicos y especiales, no podrán ser separados de su cargo, salvo por las causales contenidas en la respectiva ley de carrera, si cumplen alguna de las siguientes condiciones:

a) Estar en condición de cualquier tipo de discapacidad.

b) Sufrir enfermedad que implique tratamiento continuo o de tipo terminal, mantendrán su vinculación laboral hasta la culminación del tratamiento respectivo o la muerte.

Artículo 2°. La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias.

Antonio José Correa Jiménez, Édinson Delgado Ruiz, Senadores”.

 

9. Posteriormente, en Plenaria del Senado de la República, el proyecto de ley 54 de 2010 Senado, 170 de 2010 Cámara, fue anunciado en Sesión de 27 de mayo de 2014 para ser votado en “la próxima sesión”[12]. La siguiente sesión tuvo lugar el 3 de junio de 2014[13] y en esta, después de la lectura del orden del día y el llamado a lista, el proyecto fue anunciado una vez más, siendo votado ese mismo día (3 de junio de 2014) y aprobado por votación nominal, con un resultado de 51 votos a favor, de los 51 senadores presentes[14].

 

10. En Plenaria de Cámara de Representantes, el proyecto y el informe de corrección fueron anunciados para votación el dieciséis (16) de junio de 2014 “para el día de mañana” (17 de junio de 2014)[15] o la siguiente sesión plenaria en la cual se debatieran proyectos de ley o de acto legislativo. La proposición de aprobar el informe de corrección o de rehacer el texto del proyecto de ley declarado parcialmente inexequible fue votada por la Cámara de Representantes en sesión de 17 de junio de 2014, como se aprecia en la Gaceta del Congreso No. 335 de 2014[16].

 

En el Pleno de la Cámara, el proyecto fue aprobado de forma ordinaria, por unanimidad. De acuerdo con el listado de asistentes, se encontraban presenten 139 Representantes.

 

11. La Sala observa que, una vez presentado el informe de corrección derivado del cumplimiento de la sentencia C-640 de 2012[17], el proyecto de ley 54 de 2010 Senado, 170 de 2010 Cámara, fue anunciado y votado en plenarias de Cámara y Senado. Si bien en la Plenaria del Senado fue anunciado y votado el tres (3) de junio de dos mil catorce (2014) lo que, en principio, resultaría contrario al principio de publicidad del trámite legislativo, observa también la Sala que ya se había realizado el anuncio del proyecto en la sesión inmediatamente anterior (27 de junio), indicando que sería votado en la “próxima sesión”, como en efecto ocurrió y como puede observarse en el consecutivo de actas de Plenaria de Senado[18].

 

12. Así las cosas, la repetición del anuncio, si bien resultaba innecesaria, no afectó la publicidad en el trámite legislativo, destinada a asegurar que los congresistas conozcan el contenido de las iniciativas que van a ser objeto de discusión y votación, ni puede interpretarse como un hecho que afecte los derechos de las minorías políticas.

 

13. En cuanto a las votaciones, la Sala observa que la de Plenaria de Senado se hizo de forma nominal y pública, mientras que la de Plenaria de Cámara siguió la modalidad ordinaria. En este punto, es importante recordar que el artículo 133 de la Constitución Política (modificado por el AL 01 de 2008) y el artículo 129 de la Ley 5ª de 1992 (modificado por el artículo 1º de la Ley 1431 de 2011), previeron la regla general de votación nominal y pública en las decisiones del Congreso de la República, sin perjuicio de la definición de excepciones taxativas por vía legislativa.

 

14. Estas excepciones se encuentran en el artículo 129 de la Ley 5ª de 1992, y entre estas se cuenta la aprobación del informe que rehace o reintegra un texto declarado parcialmente inexequible por este Tribunal.[19]

En ese contexto, el hecho de que la votación haya sido ordinaria en la Plenaria de la Cámara no afecta la constitucionalidad de la iniciativa, pues esa posibilidad es una de las excepciones expresamente definidas por el Reglamento del Congreso.

 

15. Finalmente, la Sala observa que no fue remitido del Congreso de la República a esta Corporación el texto integral del proyecto, tal como lo ordena el artículo 167 Superior, y como fue requerido a los Secretarios Generales de Congreso y Cámara.

 

16. Este hecho posee relevancia en el asunto objeto de análisis, pues la publicación del texto rehecho se relaciona también con el requisito de publicidad. En ese sentido, permite a la ciudadanía conocer la forma en que culmina el trámite de las objeciones, y establece el fundamento objetivo para el ejercicio del control de constitucionalidad que corresponde a este Tribunal y para la posterior sanción presidencial.

 

17. Por ese motivo, la Sala requirió a los Secretarios de Cámara y Senado para que, además de las gacetas en las que constaban el informe de corrección del texto, los anuncios y las votaciones de la proposición, remitiera también a la Corte Constitucional las gacetas correspondientes a la publicación definitiva del texto rehecho del proyecto objeto de control, lo que nunca ocurrió. Esta Corporación revisó, además, las gacetas correspondientes al trámite del proyecto 54 de 2010 Cámara y 170 de 2010 Senado, con el propósito de confrontar la publicación definitiva con lo dispuesto en la sentencia C-640 de 2012[20], y así verificar el cumplimiento de lo ordenado por los artículos 167 de la Constitución, 33 y 34 del Decreto 2067 de 1991 y 203 de la Ley 5ª de 1992. Esta indagación tampoco fue exitosa, de manera que, de acuerdo con los elementos de juicio obrantes en el proceso, tal publicación no se ha realizado.

 

18. Ello implica que, en principio, la Corte Constitucional no debería pronunciarse de fondo, sino requerir una vez más a las Secretarías generales de Senado y Cámara para que cumplan con la obligación legal que el artículo 167 de la Carta les impone. Pero, por otra parte, podría argumentarse que, en este caso concreto, la ausencia de publicación del texto rehecho no impide el conocimiento del mismo, ni para la ciudadanía, ni para las minorías políticas del Congreso, ni para este Tribunal, propuesta que se basaría en dos hechos.

 

19. Primero, porque tanto el informe de la Comisión Accidental encargada de rehacer e integrar el proyecto, como la proposición que fue puesta c consideración de las cámaras incorpora lo que sería el texto definitivo del proyecto de ley 54 de 2010 Cámara y 170 de 2010 Senado; y esa proposición fue publicada en más de una ocasión en la Gaceta del Congreso de la República, discutida y votada con sujeción a las reglas legales y constitucionales sobre anuncios y  mayorías parlamentarias requeridas. Segundo, porque la decisión adoptada por el Congreso de la República consistió, exclusivamente, en eliminar del texto del proyecto los artículos declarados inexequibles con base en las objeciones gubernamentales. Y tercero, porque en otras oportunidades, la propia Corporación ha incorporado a la parte resolutiva de sus decisiones el contenido definitivo del texto a aprobar y así lo ha remitido al Presidente de la República para sanción.

 

20. Sin embargo, esas mismas razones para justificar la adopción de un fallo definitivo a partir de la forma en que fue elaborado y acogido el informe de corrección e integración del texto del proyecto de ley genera un nuevo problema constitucional, relacionado con el alcance de la obligación que la Constitución impone al Congreso en este tipo de trámites. Es decir, en lo que significa rehacer e integrar el texto del proyecto declarado parcialmente inexequible.

 

21. En el auto 168 de 2007[21], que a su vez reitera el auto 008 A de 2004[22], la Corte explicó el contenido del deber de rehacer e integrar el texto de la ley, previsto en el artículo 167 Superior. Este deber dista de la concepción formalista con la que fue concebido en esta oportunidad por el Congreso de la República, pues conjuga dos principios sustanciales de la Constitución política. De una parte, la supremacía constitucional y, de otra, el respeto por el Legislador como órgano preeminente en la configuración del derecho. El objetivo del trámite previsto en el artículo citado no es entonces el de mantener un reenvío constante entre el Congreso y el Tribunal Constitucional, en el segundo solicita cambios al primero y el primero reporta su cumplimiento.

 

22. Las expresiones escogidas por el constituyente dan cuenta de la relevancia y alcance de este trámite. Se trata de rehacer (volver a hacer) e integrar (es decir, eliminar los contenidos normativos ajenos a la Constitución o buscar introducir los elementos que hacen falta para que la normativa inferior concuerde con la superior) el proyecto para hacerlo armónico a la decisión de la Corte Constitucional que da lugar al trámite de corrección.

 

“Como se observa, la norma constitucional citada otorga un carácter calificado a la actuación del Congreso, puesto que le impone el deber de confeccionar un nuevo texto del proyecto, que resulte compatible con lo dispuesto por la Corte al momento de realizar el examen de constitucionalidad de las normas objetadas.  Conforme a estas previsiones, decisiones anteriores de esta Corporación definen el alcance de las obligaciones del Congreso sobre este particular; en especial el contenido de los deberes de rehacer e integrar el proyecto de ley correspondiente.

 

2.2. En este sentido, a propósito de la revisión del texto rehecho por el Congreso del Proyecto de Ley Nos. 030 de 2001 y 084 de 2001 – acumulados Cámara - y No. 278 de 2002 Senado, “por medio de la cual se reconoce legalmente la profesión de comunicador social y periodista y se dictan otras disposiciones”,[23] el Pleno de esta Corporación consideró que las obligaciones previstas en el artículo 167 Superior no se restringían a su aspecto formal, sino que incorporaban el deber material consistente en hacer compatible el texto rehecho con la decisión de la Corte.  Por ende, “la tarea de revisión del texto por parte del Congreso no se puede limitar a eliminar apartes y modificar la numeración, sino que se extiende a armonizar el texto con el dictamen de la Corte, el cual se expresa en la parte resolutiva y se fundamenta en la ratio decidendi. Por eso, el Congreso al rehacer no emprende una tarea mecánica sino de reconfiguración material del proyecto.” Desde esta perspectiva, la labor del Congreso no puede consistir en una actividad de simple exclusión de textos, sino que incorpora la facultad de integrar en el proyecto de ley “normas nuevas que desarrollen la Constitución y sean conformes con todas las consideraciones que dieron sustento a la decisión de esta Corporación, lo que implica una revisión del contenido del texto para ajustarlo al pronunciamiento de la Corte.””

 

23. En atención a la naturaleza del deber del Congreso, calificada, de reconfiguración  material y no de adaptación mecánica, corresponde también a la Corte efectuar un control que determine si el texto resultante es armónico con la Carta Política y, específicamente, si se acompasa con la parte resolutiva y la ratio decidendi del fallo que declara parcialmente inexequible la ley.

 

24. El cumplimiento formal de lo ordenado por la Corte, mediante la eliminación de las disposiciones declaradas inexequibles ha sido calificado entonces por esta Corporación como un cumplimiento parcial. Al preguntarse acerca de la actuación que mejor satisface los principios en juego ante el deber previsto en el artículo 167 Superior, este Tribunal ha explicado que en lugar de declarar la inexequibilidad de la ley, lo procedente es enviar el proyecto una vez más al Congreso de la República para que, en aplicación del principio de conservación del derecho, proceda a reintegrar el texto de forma armónica con la decisión de constitucionalidad correspondiente.

 

“2.3. Finalmente, la decisión sujeta a análisis determinó que, en el evento que se comprobara que las cámaras no cumplieron con el deber de rehacer e integrar el proyecto de ley en los términos propuestos, esta irregularidad llevaría, en principio, a declarar la inexequibilidad del proyecto de ley, habida cuenta que el artículo 167 C.P. establece que una vez corregido el articulado, debe ser enviado a la Corte para que ésta profiera “fallo definitivo”.  No obstante, la Sala advirtió que dicha conclusión se mostraba especialmente problemática en términos constitucionales, puesto que desconocía el hecho que el proceso de formación de la ley aún no había concluido, a la vez que entraba en contradicción con los principios de conservación del derecho y colaboración armónica entre las ramas del poder público.  El primero, en la medida en que declarar la inexequibilidad del proyecto negaría por completo la posibilidad de proteger la decisión legislativa, en arreglo con el modelo de diálogo interinstitucional propuesto por el artículo 167 C.P. El segundo, si se considera que dicho modelo tiene como propósito principal lograr la expedición de un texto legal acorde con los postulados constitucionales, a través de un proceso en el que por medio de “los conductos regulares y respetando la independencia y autonomía de cada órgano, [opere] un diálogo institucional, que les facilite el cumplimiento de sus obligaciones y objetivos constitucionales.” Por ende, una decisión en el sentido de enervar la producción legislativa sería contraria a la consecución de dichos fines.

 

[…]

 

2.4. En conclusión, el carácter calificado que la jurisprudencia adscribe a las obligaciones de las cámaras legislativas de rehacer e integrar las disposiciones afectadas en términos concordantes con la decisión de la Corte, implica que la labor de revisión por parte de este Tribunal debe incorporar (i) la determinación de las razones de la decisión de la Corte en relación con la inexequibilidad parcial del proyecto de ley; (ii) el análisis del texto rehecho por las cámaras legislativas y la verificación del cumplimiento de los requisitos constitucionales aplicables a su aprobación por parte de las respectivas plenarias; y (iii) la determinación de la coherencia entre el proyecto de ley reformulado y la ratio decidendi del fallo, en cuanto declaró parcialmente fundadas las objeciones presidenciales propuestas”.  

 

25. Pues bien, la sentencia C-640 de 2012[24] declaró la inexequibilidad de tres de los numerales del artículo 2º del Proyecto de Ley 54 de 2010 Senado, 170 de 2010 Cámara, con base en la aplicación del test de proporcionalidad a los contenidos cuestionados. Ese análisis llevó a la Corporación a concluir que si bien el Legislador perseguía un fin constitucional importante e incluso imperioso, como es la protección de grupos vulnerables, el medio escogido estaba prohibido por la Carta y era innecesario.

 

26. El medio estaba prohibido porque no es permisible en el régimen constitucional colombiano la existencia de normas que protejan de forma absoluta la estabilidad laboral en perjuicio del régimen de carrera administrativa que, al ser leído en armonía con los principios de igualdad, mérito y acceso a los cargos públicos, constituye un eje definitorio de la Constitución. Segundo, porque no era necesario, dado que también los grupos amparados podrían aspirar a acceder a los cargos públicos por la vía del concurso, aspecto en el que la decisión se inspiró en la sentencia previa C-901 de 2008[25]

 

27. Así las cosas, la tarea del Legislador ante ese pronunciamiento no consistía simplemente en eliminar las normas cuestionadas, manteniendo de forma integral el resto del proyecto, puesto que las razones de inconstitucionalidad sentadas en la sentencia C-640 de 2012 son plenamente predicables a los enunciados normativos que permanecen en la Ley, dado que si bien el fin imperioso perseguido por el Legislador cobija sin duda alguna a los dos grupos que aún encontrarían protección, el medio utilizado para lograrlo sigue estando prohibido en nuestro orden constitucional.

 

28. Pero esto no significa que la única alternativa del Congreso consistiera en desistir de la medida de protección prevista. Es aquí donde la inadecuada comprensión de las obligaciones previstas en el artículo 167 Superior se encuentra demostrada, pues la posibilidad y la obligación de rehacer, integrar y armonizar el proyecto de ley con la Constitución debió llevar a una nueva discusión sobre la posibilidad de adecuar el medio de protección previsto para los grupos vulnerables a la Carta Política, en lugar de disponer la eliminación de los contenidos normativos declarados inexequibles.

 

29. De forma más detallada, en caso de que el Congreso de la República decida preservar su decisión de crear un retén social, esto es, un régimen de protección a la estabilidad de grupos vulnerables en el ámbito laboral, deberá asegurarse que el medio no consista en suspender indefinidamente y de forma absoluta el régimen de carrera. Es ese el sentido de la ratio decidendi de la sentencia C-640 de 2012.

 

30. Ante la ausencia de una discusión acerca del significado del pronunciamiento constitucional C-640 de 2012 en relación con el proyecto de ley 54 de 2010 Cámara, 170 de 2010 Senado, la Sala acogerá lo decidido en los precedentes A-168 de 2007 y A-008 A de 2004, y remitirá una vez más el proyecto al Congreso de la República para que discuta la posibilidad de rehacer, integrar y armonizar el texto del proyecto citado con la Carta Política.

 

Como la Corte ha explicado en otras oportunidades, si bien el trámite de corrección de la ley no está incluido dentro de la norma constitucional que ordena que la aprobación de las leyes se dé en un máximo de dos legislaturas, también ha señalado la Corporación que esta excepción no puede llevar a que el trámite se extienda indefinidamente, en perjuicio de la racionalidad legislativa, y de las decisiones de oportunidad y conveniencia política que concibió el constituyente para la formación de la ley. Así las cosas, la Sala advertirá que el texto definitivo del proyecto de ley, rehecho e integrado de conformidad con la sentencia C-640 de 2012 deberá ser publicado en la Gaceta del Congreso antes de finalizar la presente legislatura.

 

31. De acuerdo con lo expuesto, la Sala concluye que el Congreso cumplió parcialmente con el deber de rehacer e integrar el proyecto ley 54 de 2010 Cámara y 170 de 2010 Senado, “por la cual se implementa el Retén Social, que garantiza la estabilidad laboral a grupos vulnerables y se dictan otras disposiciones”, debido a que se acató el contenido de la sentencia C-640 de 2012, en el sentido de hallar fundadas las objeciones del Gobierno, pero no se rehízo e integró el proyecto de conformidad con la ratio decidendi de esa providencia. En consecuencia, la Corte ordenará reenviar el Proyecto de Ley a la Cámara de Representantes, con el fin que se integre y rehaga los apartados normativos mencionados, en los precisos términos de la sentencia referida.

 

III. DECISIÓN

 

En mérito a las consideraciones expuestas, la Sala Plena de Corte Constitucional,

 

RESUELVE:

 

Primero.- ABSTENERSE de emitir una sentencia definitiva sobre el proyecto ley 54 de 2010 Cámara y 170 de 2010 Senado, “por la cual se implementa el Retén Social, que garantiza la estabilidad laboral a grupos vulnerables y se dictan otras disposiciones”.

 

Segundo.- REMITIR al Presidente de la Cámara de Representantes el proyecto de ley 54 de 2010 Cámara y 170 de 2010 Senado, “por la cual se implementa el Retén Social, que garantiza la estabilidad laboral a grupos vulnerables y se dictan otras disposiciones”, con el objeto de que rehaga e integre las disposiciones afectadas en términos concordantes con lo previsto en el artículo 167 de la Constitución y las razones expuestas en la sentencia C-640 de 2012.

 

Tercero.- ORDENAR que una vez el Congreso de la República haya cumplido lo dispuesto en el artículo 167 de la Constitución en relación con el proyecto de  ley 54 de 2010 Cámara y 170 de 2010 Senado, “por la cual se implementa el Retén Social, que garantiza la estabilidad laboral a grupos vulnerables y se dictan otras disposiciones”, remita el texto rehecho del proyecto de Ley 54 de 2010 Cámara, 170 de 2010 Senado, a la Corte Constitucional, en los términos explicados en la parte motiva de esta providencia, para que se dicte sentencia definitiva sobre el mencionado proyecto.

 

Notifíquese, comuníquese al Presidente de la República y a la Presidenta del Congreso y cúmplase.

 

 

 

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA

Presidenta

 

 

 

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO

Magistrado

 

 

 

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ

Magistrado

 

 

 

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Magistrado

 

 

 

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Magistrada

 

 

 

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO

Magistrado

 

 

 

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB

Magistrado

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Magistrada

 

 

 

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA

Magistrado

 

 

 

ANDRES MUTIS VANEGAS

Secretario General (E)