A145-15


REPÚBLICA DE COLOMBIA

Auto 145/15

 

 

RECURSO DE SUPLICA CONTRA AUTO QUE RECHAZA DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Se confirma en su integridad el auto recurrido

 

 

Referencia: Expediente D-10646

 

Asunto: Recurso de súplica contra el auto de 20 de marzo de 2015 que rechazó una demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 12 (parcial) de la Ley 1437 de 2011.

 

Demandante: Camilo Araque Blanco

 

Magistrado Ponente:

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO

 

 

Bogotá, D. C., veintidós (22) de abril de dos mil quince (2015)

 

 

Procede la Sala Plena de la Corte Constitucional a resolver el recurso de súplica interpuesto por el ciudadano Camilo Araque Blanco, en contra del auto de 20 de marzo de 2015, que dispuso rechazar la demanda de la referencia

 

I. ANTECEDENTES

 

1. En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Camilo Araque Bernal presentó ante esta Corporación una demanda contra el artículo 12 (parcial) de la Ley 1437 de 2011, “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. Según el actor, la norma atacada viola el principio de división de poderes, la cláusula de competencias del Ministerio Público, el principio de imparcialidad de la función administrativa y las garantías del debido proceso.

 

2. El expediente fue repartido a la magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado, quien mmediante auto del 27 de febrero de 2015, inadmitió la demanda. La inadmisión obedeció a que: i) la demanda no era específica, puesto que la fundamentación presentada no era objetiva ni verificable y los argumentos presentados eran vagos, indeterminados, abstractos y globales; ii) la demanda no era clara, ya que el actor eludió la carga argumentativa alrededor de por qué consideró inadecuada la aplicación del régimen de impedimentos y recusaciones del Código Disciplinario Único, en los casos donde se tramita un impedimento en los términos señalados por la norma acusada; iii) el actor no precisó cómo el artículo 12 (parcial) de la Ley 1437 de 2011 desconoce la cláusula de competencias del Ministerio Público; iv) la presentación del cargo sobre división de poderes fue confusa: el peticionario se abstuvo de explicar la razón por la que la norma“supone necesariamente un quebrantamiento brusco de la división de poderes”[1]; v) la acción no era pertinente respecto del concepto de la violación constitucional, toda vez que los argumentos presentados por el demandante tendieron a reforzar la constitucionalidad de la norma acusada; y vi) la acción no suplió el requisito de suficiencia, ya que el ciudadano no presentó todos los elementos de juicio argumentativos en relación con la presunta inconstitucionalidad de la norma acusada.

 

Para el efecto de que corrigiera los yerros enunciados, se concedieron tres días al actor.

 

3. El 6 de marzo de 2015 el actor allegó un memorial que buscaba subsanar las falencias advertidas. Sin embargo, la Magistrada Sustanciadora consideró que el señor Araque no había incluido “contenidos adicionales encaminados a subsanar los defectos advertidos.”  Indicó que el demandante se había limitado a transcribir en su escrito un concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado y que su argumentación, de manera general, incurría en contradicciones. Como consecuencia de lo anterior, mediante auto de 20 de marzo de 2015, resolvió rechazar la demanda.

 

4. El 27 de marzo de 2015, estando en término legal para hacerlo, el señor Camilo Araque Blanco presentó recurso de súplica contra la decisión de rechazo. El actor explica que aunque comparte los requisitos de la demanda pública de inconstitucionalidad que ha establecido la jurisprudencia de esta Corte, considera que “no puede llegarse al extremo de cercenar el acceso a la administración de justicia, a partir de entendimientos ritualistas, anteponiéndose los aspectos procesales sobre los sustanciales como lo proscribe la Constitución en su artículo 228.”

 

Considera que el contenido de la demanda y del escrito de corrección por él presentados contienen la suficiente argumentación como para generar siquiera “una controversia sumarial, en el sentido que tiene la virtualidad de suscitar una mínima duda sobre la constitucionalidad de la norma impugnada…”, lo que daría origen a la admisión de la demanda. Indica que la interpretación de la Magistrada Sustanciadora desconoce el principio pro actione, según el cual “el examen de los requisitos adjetivos de la demanda no debe ser sometido a un riguroso escrutinio, de manera que se privilegie la efectividad de los derechos de participación ciudadana y de acceso al recurso judicial efectivo ante esta Corte Constitucional.”

 

Concluye que el rechazo de su demanda no es coherente con la naturaleza pública e informal de la acción de inconstitucionalidad, “al negarse la señora magistrada a entender el problema jurídico con la claridad que se puso de presente, sustentado con las disposiciones constitucionales infringidas y soportes jurisprudenciales…”

 

Pidió, en consecuencia, que se admitiera la demanda de inconstitucionalidad presentada por él.

 

II.- CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

1.- Competencia.

 

La Sala Plena es competente para resolver el recurso de súplica de la referencia, con fundamento en lo previsto en el inciso 2º del artículo 6° del Decreto 2067 de 1991[2].

 

2.- Generalidades sobre el trámite del recurso de súplica[3], especialmente cuando el rechazo de una demanda se funda en la existencia de la cosa juzgada constitucional.

 

2.1.- El artículo 241 de la Constitución Política, en su numeral 4°, establece como una de las funciones de la Corte Constitucional la de “decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación”. Asimismo, el numeral 6º del artículo 40 faculta a los ciudadanos para participar en la conformación, ejercicio y control del poder político, siendo las acciones públicas en defensa de la Constitución y la ley una de sus manifestaciones. Quiere decir lo anterior que esta Corporación sólo efectúa un control por vía de acción y no de manera oficiosa. En otras palabras, “quien activa el control de constitucionalidad es el ciudadano con la presentación, en debida  forma, de la demanda de inconstitucionalidad y no la Corte Constitucional”.[4]

 

2.2.-  De manera puntual, el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991 señala los requisitos formales que se deben cumplir para que proceda la admisión de una demanda, uno de los cuales consiste en expresar las razones por las cuales se vulnera la Constitución[5]. A su vez, la jurisprudencia ha concretado que a pesar de la naturaleza pública y la informalidad que caracterizan a la acción de inconstitucionalidad, el demandante tiene la obligación de exponer completamente los cargos por las cuales estima violado el ordenamiento superior.

 

Bajo esas condiciones la Corte ha explicado que las razones mediante las cuales se fundamenta la inconstitucionalidad de una ley deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes. Esos requisitos constituyen una carga mínima y necesaria de argumentación que los ciudadanos deben cumplir al activar la jurisdicción constitucional de manera que logren generar alguna sospecha en contra de la presunción de constitucionalidad de la disposición[6]. La Corte ha desarrollado tales requisitos bajo los siguientes parámetros:

 

“La claridad de la demanda es un requisito indispensable para establecer la conducencia del concepto de la violación, pues aunque “el carácter popular de la acción de inconstitucionalidad, [por regla general], releva al ciudadano que la ejerce de hacer una exposición erudita y técnica sobre las razones de oposición entre la norma que acusa y el Estatuto Fundamental” , no lo excusa del deber de seguir un hilo conductor en la argumentación que permita al lector comprender el contenido de su demanda y las justificaciones en las que se basa.

 

Adicionalmente, las razones que respaldan los cargos de inconstitucionalidad sean ciertas significa que la demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y existente  “y no simplemente [sobre una] deducida por el actor, o implícita”  e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto concreto de la demanda.  Así, el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad supone la confrontación del texto constitucional con una norma legal que tiene un contenido verificable a partir de la interpretación de su propio texto; “esa técnica de control difiere, entonces, de aquella [otra] encaminada a establecer proposiciones inexistentes, que no han sido suministradas por el legislador, para pretender deducir la inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto normativo no se desprenden”.

 

De otra parte, las razones son específicas si definen con claridad la manera como la disposición acusada desconoce o vulnera la Carta Política a través “de la formulación de por lo menos un cargo constitucional concreto contra la norma demandada”. El juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el texto de la Constitución Política, resultando inadmisible que se deba resolver sobre su inexequibilidad a partir de argumentos “vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales”  que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan.  Sin duda, esta omisión de concretar la acusación impide que se desarrolle la discusión propia del juicio de constitucionalidad.

 

La pertinencia también es un elemento esencial de las razones que se exponen en la demanda de inconstitucionalidad.  Esto quiere decir que el reproche formulado por el peticionario debe ser de naturaleza constitucional, es decir, fundado en la apreciación del contenido de una norma Superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado. En este orden de ideas, son inaceptables los argumentos que se formulan a partir de consideraciones puramente legales  y doctrinarias , o aquellos otros que se limitan a expresar puntos de vista subjetivos en los que “el demandante en realidad no está acusando el contenido de la norma sino que está utilizando la acción pública para resolver un problema particular, como podría ser la indebida aplicación de la disposición en un caso específico” ; tampoco prosperarán las acusaciones que fundan el reparo contra la norma demandada en un análisis de conveniencia , calificándola “de inocua, innecesaria, o reiterativa”  a partir de una valoración parcial de sus efectos.

 

Finalmente, la suficiencia que se predica de las razones de la demanda de inconstitucionalidad guarda relación, en primer lugar, con la exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche; así, por ejemplo, cuando se estime que el trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado ha sido quebrantado, se tendrá que referir de qué procedimiento se trata y en qué consistió su vulneración (artículo 2 numeral 4 del Decreto 2067 de 1991), circunstancia que supone una referencia mínima a los hechos que ilustre a la Corte sobre la fundamentación de tales asertos, así no se aporten todas las pruebas y éstas sean tan sólo pedidas por el demandante. Por otra parte, la suficiencia del razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a la presentación de argumentos que, aunque no logren prima facie convencer al magistrado de que la norma es contraria a la Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional”.

 

De esta forma, no basta con que se alegue la vulneración de la Carta Política sino que resulta indispensable que se expongan argumentos que expliquen y justifiquen ese señalamiento y que conduzcan a desvirtuar la presunción de constitucionalidad[7]. La Carta exige de los ciudadanos un deber mínimo de diligencia, con el fin de que esta Corte pueda cumplir adecuadamente sus funciones”[8].

 

2.3.- Cuando uno cualquiera de aquellos requisitos no se encuentra satisfecho en la demanda, el magistrado sustanciador debe proceder a su inadmisión,  indicando al ciudadano que le asiste el derecho de corregirla (art. 2º Decreto 2067 de 1991). De esta manera, dentro los de tres días siguientes a la notificación del auto respectivo podrán subsanarse los errores advertidos.

 

Si la demanda es corregida en debida forma dentro de la oportunidad correspondiente, procede su admisión. En caso contrario, es decir, cuando no se subsanan dichos yerros, lo procedente es el rechazo de la misma ante el incumplimiento de la carga procesal de enmendar los defectos sustanciales o formales señalados en el auto inadmisorio. Sobre el particular la Corte, en el auto 073 de 2012 precisó lo siguiente:

 

El recurso de súplica permite a quien está legitimado para interponerlo, aportar elementos de convicción que permitan a la Sala Plena resolver sobre la admisión de una demanda previamente rechazada. Así, el escrito respectivo, además de rememorar los argumentos expresados en el escrito inicial o principal, deberá suministrar las razones de inconstitucionalidad en los términos señalados por el Magistrado Sustanciador; de otra manera, el recurrente estaría llevando a la Sala un documento materialmente idéntico a aquél que dio lugar al rechazo, incumpliendo el deber de enmendar o corregir la respectiva demanda.”

 

Así también, en el auto 212 de 2006, la Sala Plena explicó lo siguiente:

 

La Corte ha reiterado, que el objeto del recurso de súplica no es controvertir las consideraciones que fundamentan el Auto inadmisorio en el cual se señalan los errores que contiene la demanda de inconstitucionalidad, sino impugnar aquellas que sirvieron de razón jurídica para proferir el Auto de rechazo. Cuando esta decisión obedece al silencio del actor durante el término para corregir la demanda, el recurso de súplica resulta improcedente pues éste no puede sustituir la oportunidad procesal brindada al accionante para subsanar los defectos advertidos en el Auto inadmisorio.”

 

2.4.-  Se debe destacar que el último inciso del artículo 6º del decreto 2067 de 1991 establece que toda demanda contra normas que hayan sido objeto de control abstracto de constitucionalidad debe ser rechazada. La disposición citada es la siguiente:

 

Se rechazarán las demandas que recaigan sobre normas amparadas por una sentencia que hubiera hecho tránsito a cosa juzgada o respecto de las cuales sea manifiestamente incompetente. No obstante estas decisiones también podrán adoptarse en la sentencia.

 

La cosa juzgada, entendida como el carácter definitivo de las sentencias de constitucionalidad, se encuentra establecida en el artículo 243 superior. De esa característica se deriva que sobre una norma que ha sido objeto de estudio no puede volver a plantearse el mismo litigio y que, adicionalmente, ningún funcionario puede reproducir el contenido material de la disposición que haya sido declarada inexequible.

 

Sin  embargo, atendido que el Tribunal Constitucional tiene la facultad de definir el alcance de sus decisiones[9], la jurisprudencia ha diferenciado, por lo menos, dos tipos de cosa juzgada: la absoluta y la relativa. En el auto 105 de 2012, en el que también se resolvió un recurso de súplica contra el rechazo de una acción sobre una norma que había sido objeto de control abstracto, esos conceptos fueron desarrollados de la siguiente manera:

 

La primera es aquella que opera a plenitud, precluyendo por completo la posibilidad de interponer, con posterioridad a la sentencia, nuevas demandas de inconstitucionalidad contra las normas que han sido objeto de estudio, siempre que en la providencia no se indique lo contrario, y mientras subsistan las disposiciones constitucionales que fundamentaron la decisión. La segunda, por oposición, admite que, en el futuro, se formulen nuevos cargos de inconstitucionalidad contra la norma que ha sido objeto de examen, distintos a los que la Corte ya ha analizado. Ahora bien, la cosa juzgada relativa opera en dos tipos de situaciones:

 

a) cuando el estudio de exequibilidad de una norma se ha hecho desde el punto de vista netamente formal; es decir, cuando sólo se ha analizado la constitucionalidad de su procedimiento de formación. La justificación de esta posibilidad radica en que, en el futuro, pueden existir nuevos cargos contra la misma disposición, por motivos de fondo, respecto de los cuales no ha existido un pronunciamiento de la Corte Constitucional; y

 

b) cuando una determinada norma se ha declarado exequible a la luz de un número limitado de artículos de la Constitución, y posteriormente es demandada por violar disposiciones de la Carta distintas a las estudiadas. En casos como éste, sólo será procedente la nueva demanda cuando la Corte misma, en el texto de la providencia, haya restringido los efectos de su decisión, por no haberse adelantado el estudio de constitucionalidad frente a todas las normas de la Carta Política, sino sólo frente a algunas.”

 

De acuerdo con lo expuesto, este Tribunal ha concluido que se presume la existencia de la cosa juzgada absoluta cuando ha efectuado el control abstracto sobre una disposición. Por tanto, atendiendo el carácter rogado de la acción de inconstitucionalidad, es un deber del demandante comprobar que la sentencia limitó sus alcances o efectos, “sin que sean dables interpretaciones amplias o acomodadas tendientes a relativizar los efectos de la cosa juzgada por los intérpretes de los fallos de la Corte[10].

 

Con estas consideraciones preliminares la Sala procederá a decidir el recurso de súplica formulado.

 

3.- Estudio del recurso de súplica en el presente caso.

 

3.1-  A través de auto de 20 de marzo de 2015, proferido por la Magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado, se rechazó la demanda presentada por Camilo Araque Blanco contra el artículo 12 (parcial) de la Ley 1437 de 2011, “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Como consta en dicha providencia y en aquella en la que se inadmitió la demanda, la Sustanciadora consideró que las acusaciones formuladas por el actor faltaban a requisitos como la especificidad, la certeza, la suficiencia y la pertinencia.

 

3.2-  Para el caso sub-examine, la Sala Plena encuentra que el recurso de súplica presentado contra el auto de rechazo no está llamado a prosperar toda vez que su sustento no logra demostrar la existencia de un yerro o una arbitrariedad en esa decisión.

 

El auto de rechazo está fundamentado en los requisitos que insistentemente ha desarrollado la jurisprudencia para hacer procedente la acción de inconstitucionalidad de conformidad al artículo 2º del Decreto 2067 de 1991. Más allá de las molestias que pueda causar, la complementación o el perfeccionamiento de una demanda no constituye un capricho de este Tribunal, sino que hace parte de la naturaleza de la acción, de su carácter rogado y de las obligaciones mínimas que debe satisfacer cualquier ciudadano para activar el derecho político, hacer efectivo el trámite judicial y evitar una decisión inhibitoria.

 

3.3.- El escrito presentado por el demandante para soportar su súplica no contiene argumentos precisos acerca de las razones por las cuales el auto de rechazo desconoció los requisitos legales y jurisprudenciales para la admisión de la acción pública de inconstitucionalidad. De hecho, en dicho memorial el interesado se limita a exponer algunas apreciaciones acerca de la prevalencia del derecho sustancial sobre las formas y de la aplicación del principio pro actione, para luego hacer algunas acusaciones genéricas acerca de su desconocimiento por parte de la Sustanciadora. El demandante concluye con claridad –cuando no la hay, ya que no existe en el memorial un proceso argumentativo que lleve al lector a tal conclusión-  que es evidente que el contenido de los autos de inadmisión y rechazo, (sic) no son coherentes con la naturaleza pública e informal de la acción de inconstitucionalidad…”

 

Por ende, la Corte confirmará el auto de rechazo dictado el 20 de marzo de 2015.

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

 

RESUELVE:

 

 

CONFIRMAR el auto del 20 de marzo de 2015, proferido por la magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado dentro del expediente D-10646, mediante el cual se rechazó la demanda presentada por Camilo Araque Blanco contra el artículo 12 (parcial) de la Ley 1437 de 2011.

 

Cópiese, notifíquese, archívese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.

 

 

 

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA

Presidenta (E)

 

 

 

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO

Magistrado

 

 

 

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ

Magistrado

 

 

 

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Magistrado

 

 

 

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Magistrada

No interviene

 

 

 

 

 

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO

Magistrado

 

 

 

 JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB

Magistrado

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Magistrada (E)

 

 

 

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA

Magistrado

Ausente con excusa

 

 

 

ANDRES MUTIS VANEGAS

Secretario General (E)

 

 

 

 

 

 

 

 



[1] Folio 9; cuaderno principal.

[2] “ARTICULO 6o. Repartida la demanda, el magistrado sustanciador proveerá sobre su admisibilidad dentro de los diez días siguientes. // Cuando la demanda no cumpla algunos de los requisitos previstos en el artículo segundo, se le concederán tres días al demandante para que proceda a corregirla señalándole con precisión los requisitos incumplidos. Si no lo hiciere en dicho plazo se rechazará. Contra el auto de rechazo, procederá el recurso de súplica ante la Corte.  // El magistrado sustanciador tampoco admitirá la demanda cuando considere que ésta no incluye las normas que deberían ser demandadas para que el fallo en si mismo no sea inocuo, y ordenará cumplir el trámite previsto en el inciso segundo de este artículo. La Corte se pronunciará de fondo sobre todas las normas demandadas y podrá señalar en la sentencia las que, a su juicio, conforman unidad normativa con aquellas otras que declara inconstitucionales. // Se rechazarán las demandas que recaigan sobre normas amparadas por una sentencia que hubiere hecho tránsito a cosa juzgada o respecto de las cuales sea manifiestamente incompetente. No obstante estas decisiones también podrán adoptarse en la sentencia”. (Resaltado fuera de texto)

[3] La base argumentativa y jurisprudencial expuesta en este capítulo hace parte del Auto 058 de 2012.

[4] Sentencia C-251 de 2004.

[5] “Artículo 2. Las demandas en las acciones públicas de inconstitucionalidad se presentarán por escrito, en duplicado, y contendrán: 1.- El señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, su transcripción literal por cualquier medio o un ejemplar de la publicación oficial de las mismas; // 2.- El señalamiento de las normas constitucionales que se consideran infringidas; // 3.- Las razones por las cuales dichos textos se estiman violados; //4.- Cuando fuera el caso, el señalamiento del trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado y la forma en que fue quebrantado; y // 5.- La razón por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda”.  (Resaltado fuera de texto)

[6] Cfr., Sentencias  C-1052 de 2001, C-1256 de 2001, C-1294 de 2001, C-918 de 2002, C-389 de 2002, C-1200 de 2003, C-229 de 2003, C-048 de 2004, C-569 de 2004, C-1236 de 2005, C-1260 de 2005, C-180 de 2006, C-721 de 2006, C-402 de 200, C-666 de 2007, C-922 de 2007, C-292 de 2008, C-1087 de 2008, C-372 de 2009, C-025 de 2010, C-102 de 2010, C-028 de 2011, C-029 de 2011 y C-101 de 2011, entre muchas otras.

[7] C-621 de 2001.

[8] C-572 de 2004.

[9] Vid. sentencia C-113 de 1993.

[10] Auto 059 de 2012.