A175-15 Auto 175/15
ACUERDO DE ALCANCE PARCIAL DE NATURALEZA COMERCIAL CELEBRADO ENTRE COLOMBIA Y VENEZUELA-Devolver a Presidencia de Cámara de Representantes para que se subsane vicio de procedimiento en la votación del proyecto
Referencia: Expediente LAT-435
Revisión de constitucionalidad de la Ley 1722 del 3 de julio de 2014 “por medio de la cual se aprueba el “Acuerdo de alcance parcial de naturaleza comercial entre la República de Colombia y la República Bolivariana de Venezuela”, suscrito en Caracas, República Bolivariana de Venezuela, el 28 de Noviembre de 2011, y sus seis anexos con sus respectivos apéndices, suscritos en Cartagena, República de Colombia, el 15 de abril de 2012, así: Anexo I “Tratamiento arancelario preferencial”. Anexo II “Régimen de origen”. Anexo III “Reglamentos técnicos, evaluación de la conformidad y metrología”. Anexo IV “Medidas sanitarias, zoosanitarias y fitosanitarias”. Anexo V “Medidas de defensa comercial y medida especial agrícola”. Anexo VI “Mecanismo de solución de controversias””.
Magistrada Ponente:
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Bogotá, D.C., seis (6) de mayo de dos mil quince (2015)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido el siguiente
AUTO
Debido a su extensión, el texto de los instrumentos internacionales sometidos a control y de su ley aprobatoria 1722 de 2014, por medio de la cual se aprueba el “Acuerdo de Alcance Parcial de Naturaleza Comercial entre la República de Colombia y la República Bolivariana de Venezuela”, suscrito en Caracas, República Bolivariana de Venezuela, el 28 de noviembre de 2011, y sus seis anexos con sus respectivos apéndices, suscritos en Cartagena, República de Colombia, el 15 de abril de 2012, así: Anexo I “Tratamiento arancelario preferencial”. Anexo II “Régimen de origen”. Anexo III “Reglamentos técnicos, evaluación de la conformidad y metrología”. Anexo IV “Medidas sanitarias, zoosanitarias y fitosanitarias”. Anexo V “Medidas de defensa comercial y medida especial agrícola”. Anexo VI “Mecanismo de solución de controversias”, se presenta en documento adjunto (ANEXO 1). La versión íntegra de la Ley 1722 de 2014, que incluye el texto del Acuerdo, los seis (6) Anexos y sus respectivos apéndices, y la exposición de motivos del proyecto de ley, se encuentra publicada en el Diario Oficial No. 49.201 de 3 de julio de 2014.
Con base en lo dispuesto en el artículo 241-10 de la Carta Política, mediante oficio radicado en la Secretaría General de esta Corporación el ocho (8) de julio de dos mil catorce (2014), la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República remitió copia auténtica de la Ley 1722 del tres (3) de julio de dos mil catorce (2014), para efectos de su revisión constitucional.[1]
La Magistrada Sustanciadora, mediante auto del veintidós (22) de julio de dos mil catorce (2014), avocó el conocimiento del proceso y dispuso la práctica de pruebas. Con posterioridad profirió auto del veintiséis (26) de agosto, requiriendo allegar las pruebas faltantes. El dos (2) de octubre de dos mil catorce (2014), ordenó continuar el trámite y, en consecuencia, fijar en lista el proceso por el término de 10 días con el fin de permitir la intervención ciudadana, así como dar traslado al señor Procurador General de la Nación para el concepto correspondiente y comunicar la iniciación del proceso al Presidente de la República, al Presidente del Congreso de la República y a los Ministros de Justicia y del Derecho; Comercio, Industria y Turismo; Hacienda y Crédito Público; Agricultura y Desarrollo Rural y de Relaciones Exteriores, a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales –DIAN-, al Director del Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos –INVIMA-, al Director del Departamento Nacional de Planeación y al Superintendente de Industria y Comercio.
Cumplidos los trámites previstos en el Decreto 2067 de 1991, procede esta Corte a decidir sobre la exequibilidad del tratado, sus anexos y de la ley que los aprueba.
Debido a su extensión, el texto de los instrumentos internacionales sometidos a control y de su ley aprobatoria 1722 de 2014, por medio de la cual se aprueba el “Acuerdo de Alcance Parcial de Naturaleza Comercial entre la República de Colombia y la República Bolivariana de Venezuela”, suscrito en Caracas, República Bolivariana de Venezuela, el 28 de noviembre de 2011, y sus seis anexos con sus respectivos apéndices, suscritos en Cartagena, República de Colombia, el 15 de abril de 2012, así: Anexo I “Tratamiento arancelario preferencial”. Anexo II “Régimen de origen”. Anexo III “Reglamentos técnicos, evaluación de la conformidad y metrología”. Anexo IV “Medidas sanitarias, zoosanitarias y fitosanitarias”. Anexo V “Medidas de defensa comercial y medida especial agrícola”. Anexo VI “Mecanismo de solución de controversias”, se presenta en documento adjunto (ANEXO 1).
1. En oficio radicado el veinte (20) de octubre de dos mil catorce (2014) [2] la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales –DIAN-, solicitó a la Corte que declare la constitucionalidad de la Ley 1722 de 2014.
Considera que el acuerdo busca establecer un Tratamiento Arancelario Preferencial para las importaciones de productos originarios, basado en las históricas relaciones comerciales entre Colombia y Venezuela y en la consolidación de los procesos de integración económica entre los dos países. Resalta que el Acuerdo contiene un conjunto de medidas de defensa comercial, con el fin de garantizar la salvaguarda de la producción nacional de eventuales efectos perjudiciales en su aplicación.
Destaca que el instrumento prevé normas encaminadas a garantizar la reciprocidad de los beneficios arancelarios, permitiendo un acceso efectivo para los mercados de los dos países. Para la DIAN, “el Acuerdo Comercial entre Colombia y Venezuela recoge los principios de equidad y de reciprocidad tal y como lo ha desarrollado la Corte Constitucional, porque además de permitir el beneficio mutuo de los estados miembros, las obligaciones asumidas por ambos países preservan una mutua correspondencia y no traen consigo una condición desfavorable o inequitativa para ninguna de las partes”[3].
Ministerio de Comercio, Industria y Turismo
2. Cecilia Álvarez-Correa Glen, en su calidad de titular de esta Cartera, intervino para defender la constitucionalidad de la ley objeto de revisión.[4]
Presenta un documento dividido en tres secciones: (i) examen formal; (ii) aspectos transversales relativos al estudio de constitucionalidad del tratado y, (iii) análisis constitucional de las disposiciones del AAP.C [Acuerdo de Alcance Parcial de naturaleza Comercial]. En la primera parte, realiza un breve recuento del trámite que se surtió desde la negociación y suscripción del Acuerdo hasta su aprobación en el Congreso de la República para concluir que se cumplieron todos los requisitos exigidos para el trámite de una ley aprobatoria de tratado internacional, concluyendo que, en ese sentido se encuentra ajustado a la Constitución.
En la segunda sección, el concepto hace énfasis en los aspectos jurídicos del Acuerdo. De acuerdo con lo expresado en esta parte del documento, el instrumento sometido a control constitucional tiene como finalidad “mantener y fortalecer la relación comercial entre Colombia y Venezuela, cuya reglamentación la constituyó el Acuerdo de Cartagena durante más de 30 años. Dicha relación se vio afectada por la denuncia que Venezuela hiciera del referido Acuerdo de Cartagena. A partir de este AAP.C [Acuerdo de Alcance Parcial de naturaleza Comercial] se restablece dicha reglamentación, lo cual permitirá continuar promoviendo el intercambio comercial de bienes y las relaciones de amistad y cooperación entre estos países”[5]. En este orden de ideas, el Acuerdo desarrolla varios principios de orden constitucional como equidad, igualdad, reciprocidad y conveniencia constitucional y cumple con importantes fines del Estado como los de promover la prosperidad general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población.
Agrega el concepto que el instrumento bajo estudio busca proteger los derechos de los consumidores, al permitirles tener un mayor acceso a bienes y servicios que solo pueden darse al promover el libre comercio entre ambos países. Aclara que ninguna de las disposiciones del acuerdo conlleva explotación de recursos naturales en territorio de los grupos étnicos o limitaciones o imposiciones que afecten los derechos a la diversidad étnica y cultural. Por ello considera no era necesario llevar a cabo ningún tipo de consulta previa para la aprobación de la ley.
En el tercer apartado, la Ministra se refiere al análisis constitucional de cada una de las disposiciones del Acuerdo, concluyendo que estas se ajustan a la Constitución y a la jurisprudencia de esta Corporación en materia de tratados.
Para el Ministerio, los principios contenidos en el preámbulo del Acuerdo, tienen como finalidad fortalecer las relaciones comerciales y la integración económica latinoamericana y específicamente, con Venezuela. El capítulo primero crea las condiciones para el tratamiento preferencial a las importaciones de productos entre Colombia y Venezuela y los mecanismos para la libre circulación de los mismos. Concluye sobre este capítulo que “se encuentra ajustado a la Constitución, toda vez que la creación del tratamiento preferencial a las importaciones de productos con el fin de promover el desarrollo económico y productivo a través del fortalecimiento del intercambio comercial justo equilibrado y transparente entre Colombia y Venezuela constituye un desarrollo de los objetivos consagrados en los artículo 9, 226 y 227 de nuestra Carta Política”[6].
Sobre los capítulos dos y el anexo uno del Acuerdo, buscan evitar que se generen condiciones inequitativas de competencia que puedan afectar la producción local y generar condiciones estables y predecibles para los inversionistas. Según el concepto, estas disposiciones se fundamentan en los artículos 13, 100 y 227 de la Carta Política. Al referirse al capítulo 3 y anexo 2, en donde se establecen los criterios de clasificación de origen de las mercancías, asegura el concepto que “[e]n anteriores oportunidades la H. Corte Constitucional ha encontrado ajustadas a la Constitución Política las reglas de origen pactadas en los tratados comerciales (…) estimó en esa ocasión la Corte, que las reglas de origen permiten a las mercancías originarias de la otra parte signataria gozar de los beneficios de la liberalización arancelaria acordada en el TLC y al mismo tiempo identificar aquellos productos que no pueden ser beneficiarios de dichos beneficios”[7].
En relación con los capítulos cuatro y cinco y los anexos tres y cuatro, el Ministerio señala que se busca establecer criterios y lineamientos para la protección de la seguridad, vida, salud humana y animal, el medio ambiente y a los consumidores. Estos lineamientos están encaminados a que los respectivos reglamentos técnicos y procedimientos de evaluación permitan una mejor operación del Acuerdo y el cumplimiento de sus fines constitucionales.
Resalta la importancia del capítulo seis y el anexo cinco en la medida en que establece las medidas que salvaguardan la producción nacional de los posibles efectos perjudiciales de las importaciones que se realicen bajo prácticas desleales e inequitativas de comercio. Afirma que “[l]os acuerdos comerciales como el AAP.C con Venezuela, que consagran normas sobre Defensa Comercial que incluyen disposiciones sobre la adopción de medidas de Salvaguardia, Derechos Compensatorios y Antidumping, constituyen un desarrollo del mandado constitucional relacionado con la integración económica, contenido en el artículo 226 de la Carta Fundamental”[8]. Afirma que la Corte Constitucional se ha pronunciado favorablemente respecto de este tipo de medidas en ocasiones anteriores.
Por último se refiere sobre los capítulos finales concluyendo que son medidas para la implementación adecuada del Acuerdo y por consiguiente, de los fines constitucionales que este acuerdo contiene.
Ministerio de Relaciones Exteriores
3. La Directora de Asuntos Jurídicos Internacionales[9] de Ministerio de Relaciones Exteriores intervino para defender la constitucionalidad de las normas objeto de estudio. El concepto destaca la importancia que tiene este Acuerdo para las relaciones bilaterales entre Colombia y Venezuela y como marco regulatorio de las relación comercial entre estos dos países. Adicionalmente se enmarca en los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 respecto de “implementar una estrategia de internacionalización que permita aumentar la participación en el mercado global para estimular la competitividad de la producción nacional”[10].
Hace especial énfasis en que el Acuerdo en estudio, se empezó a aplicar provisionalmente en virtud del Decreto 1860 del 6 de septiembre de 2012. La aplicación provisional de los tratados se encuentra regulada en el artículo 25 de la Convención de Viena y permite la aplicación de un tratado antes de ser ratificado. Adicionalmente, el artículo 224 de la Constitución Política dispone que el Presidente de la República puede dar aplicación provisional a aquellos tratados que sean de naturaleza económica y comercial, lo que no obsta para que en todo caso sea remitido al Congreso para su aprobación.
Recalca el concepto que existen dos escenarios en los cuales se puede dar aplicación provisional a un tratado: “[e]l primero, es un caso excepcional, en el que se aplica provisionalmente un tratado, antes de que el mismo haya sido aprobado por el Congreso de la República y por ende haya surtido el trámite constitucional previsto para la entrada en vigor de este tipo de instrumentos. En este caso el Presidente de la República tiene la potestad de aplicarlo provisionalmente, siempre que el tratado cumpla con dos condiciones, a saber: i) que el tratado sea de naturaleza económica y comercial, y; ii) que haya sido acordado en el ámbito de organismos internacionales. // El segundo escenario, es aquel en el que se busca aplicar provisionalmente un tratado, que habiendo surtido el trámite constitucional para la manifestación del consentimiento del Estado de obligarse, aún no ha entrado en vigor, en tanto la otra Parte o Partes, para dicho momento, no han cumplido con los requisitos internos respecto de su vigencia”[11].
Para la Cancillería, el Acuerdo bajo análisis cumple con los dos requisitos exigidos para el primero de los escenarios expuestos: (i) se trata de un tratado de naturaleza comercial y económica cuyo fin es determinar el marco jurídico para el comercio entre Colombia y Venezuela y, (ii) fue acordado en el ámbito de la Asociación Latinoamericana de Integración –ALADI-, organismo intergubernamental que promueve la expansión de la integración de la región.
Continúa la intervención haciendo un resumen del trámite de aprobación en el Congreso de la República, llegando a la conclusión de que fueron surtidas todas las etapas requeridas. Por último advierte que “en caso de que se considere la formulación de una declaración interpretativa, es necesario que la República Bolivariana de Venezuela acepte dicha declaración para que pueda considerarse como una interpretación auténtica del Tratado // Por su parte, en caso de considerarse necesaria la formulación de una declaración unilateral que excluya o limite los efectos jurídicos de alguna(s) de sus disposiciones, es preciso tener en cuenta que ello requerirá nuevamente de negociación del precitado Acuerdo”[12].
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
4. A través de apoderado[13], el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, presentó escrito defendiendo la constitucionalidad de la Ley objeto de revisión.
Divide su intervención en dos partes, la primera de ellas relacionada con el trámite de la Ley 1722 de 2014 y la segunda, el análisis material de la norma. Concluye, que el proyecto de ley agotó el procedimiento establecido, se realizaron en debida forma las publicaciones en la Gaceta del Congreso y las votaciones fueron unánimes.
En relación con el análisis material, concluye que se trata de un Acuerdo cuya finalidad es coherente con la Constitución y basado en los principios de “negociación en la equidad y reciprocidad, conveniencia nacional, internacionalización de las relaciones económicas e integración con América Latina, fines esenciales del Estado Social de Derecho, soberanía nacional y respeto de los derechos de los grupos étnicos”[14].
Superintendencia de Industria y Comercio
5. Mediante oficio del veintiuno (21) de octubre de dos mil catorce (2014)[15], la Coordinadora del Grupo de Gestión Judicial de la Superintendencia de Industria y Comercio presentó el concepto solicitando declarar constitucional el Acuerdo de Alcance Parcial de naturaleza Comercial entre Colombia y Venezuela, así como su ley aprobatoria. Aclara en todo caso que se referirá especialmente al anexo tres por estar en relación directa con las funciones de la Superintendencia.
De acuerdo con el concepto, el anexo número tres, en el cual se establece la obligación de desarrollar, adoptar y aplicar reglamentos técnicos, procedimientos de evaluación de la conformidad y metrología, busca la implementación de medidas dirigidas a asegurar la calidad de las exportaciones, la protección de la salud y la vida de las personas y de los animales, la preservación del medio ambiente sin que ello se conviertan en una forma velada de discriminación dentro del comercio entre los países.
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
6. La Jefe de la Oficina Asesora Jurídica (e) [16] del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, remitió concepto solicitando que se declare la constitucionalidad del Acuerdo de alcance parcial de naturaleza comercial entre la República de Colombia y la República Bolivariana de Venezuela y de sus seis anexos con respectivos sus apéndices.
Conforme a los argumentos esgrimidos por la interviniente, el Acuerdo y sus anexos “respetaron las constituciones, leyes y compromisos asumidos por estos países en los distintos esquemas de integración regional de los cuales ambos son parte y en los acuerdos bilaterales suscritos por cada una de ellos” [17]. Se trata de un Acuerdo que busca restablecer las relaciones comerciales con Venezuela y que propende por el desarrollo comercial y productivo de ambos países, en donde Colombia es especialmente fuerte en el sector agrícola.
7. El Procurador General de la Nación, mediante concepto No. 5850 del trece (13) de Noviembre de dos mil catorce (2014), solicitó a la Corte Constitucional declarar ajustados a la Constitución, tanto el Acuerdo como sus respectivos anexos[18].
La Vista Fiscal efectuó, en primer lugar, un análisis de la etapa pre-legislativa del Acuerdo, llegando a la conclusión de que el mismo se llevó a cabo conforme con el cumplimiento de las formalidades exigidas por el Derecho de los Tratados. Posteriormente realiza un estudio sobre el trámite que surtió ante el Congreso de la República del que concluye que fue “respetuoso de la Constitución Política”. Hace mención en especial del Informe de Conciliación que se realizó, teniendo en cuenta que el texto aprobado en la Plenaria del Senado de la República, tenía algunos errores de técnica jurídica. La Comisión Accidental que elaboró el Informe de Conciliación, sugirió a las dos plenarias que fuera acogido en su integridad el texto aprobado en la Plenaria de la Cámara de Representantes, lo que finalmente se hizo y respecto de lo que no encuentra objeción alguna.
En relación con su contenido material, resalta que el tratado tiene como objetivo fortalecer la integración y cooperación entre los dos países. Afirmó que el Acuerdo se ajusta a la Constitución toda vez que “garantiza, en condiciones de igualdad, el intercambio de productos, al mismo tiempo que fortalece las relaciones bilaterales en materia comercial, las cuales se debilitaron como consecuencia de la denuncia, por parte de Venezuela, del Acuerdo de Cartagena (Comunidad Andina) en abril 22 de 2006. Situación esa que, en su momento, dejó sin marco comercial las relaciones de ambos países y causó graves consecuencias económicas” [19].
Concluye señalando que el Tratado es respetuoso de la soberanía e independencia del Estado colombiano (artículos 2, 4, y 9 Constitucionales); desarrolla un fin constitucional como es el proceso de integración económica de los países latinoamericanos y se basa en la reciprocidad y en la equidad de los Estados (artículo 226 y 227 Constitucionales).
El artículo 241 numeral 10 de la Constitución entrega a la Corte Constitucional la competencia para examinar la constitucionalidad de los tratados internacionales y de las leyes aprobatorias de los mismos. De acuerdo a lo expresado en reiterada jurisprudencia, dicho control se caracteriza por ser (i) previo al perfeccionamiento del tratado, pero posterior a la aprobación del Congreso y a la sanción gubernamental; (ii) automático, pues debe ser enviado directamente por el Presidente de la República a la Corte Constitucional dentro de los seis días siguientes a la sanción gubernamental; (iii) integral, en la medida en que este Tribunal debe analizar tanto los aspectos formales como los materiales de la ley y el tratado, confrontándolos con todo el texto constitucional; (iv) tiene fuerza de cosa juzgada; (v) es una condición sine qua non para la ratificación del correspondiente acuerdo; y (vi) cumple una función preventiva, pues su finalidad es garantizar tanto la supremacía de la Constitución como el cumplimiento de los compromisos internacionales del Estado colombiano.[20]
En cumplimiento de este mandato, la Corte lleva a cabo este examen en dos sentidos: (i) el control sobre los aspectos formales de los tratados internacionales y sus leyes aprobatorias y, (ii) el control de validez material.
El primero se encamina a verificar la validez de la representación del Estado colombiano en los procesos de negociación y celebración del instrumento; la competencia de los funcionarios en la negociación y firma del tratado y, por último del cumplimiento de las reglas de trámite legislativo en la formación de la ley aprobatoria en el Congreso. Por su parte, el examen de la validez material busca confrontar las disposiciones del tratado internacional que se revisa y el de su ley aprobatoria con la totalidad de la normativa constitucional. Este examen debe ceñirse a los aspectos jurídicos, sin abordar cuestiones de conveniencia, oportunidad, utilidad y eficiencia.[21]
Con fundamento en estas consideraciones, pasa la Corte a examinar la ley aprobatoria y el convenio de la referencia.
Verificación del cumplimiento de requisitos procedimentales en la suscripción del tratado y de su ley aprobatoria.
Tal examen comprende los siguientes aspectos: (i) cumplimiento de requisitos en la negociación y celebración del tratado; (ii) trámite de la ley aprobatoria en debida forma; (iii) realización de la consulta previa con los grupos étnicos, en caso de que esta sea obligatoria; (v) remisión oportuna del tratado y de su ley aprobatoria a la Corte Constitucional.
En escrito radicado en la Secretaría de la Corte Constitucional el treinta (30) de julio de dos mil catorce (2014)[22], el Ministerio de Relaciones Exteriores manifestó que para la suscripción del “Acuerdo de Alcance Parcial de Naturaleza Comercial entre la República de Colombia y la República Bolivariana de Venezuela” y de sus respectivos anexos, no se hizo necesaria la expedición de Plenos Poderes, toda vez que fue el Presidente de la República, Juan Manuel Santos, quien suscribió el Acuerdo en nombre de la República de Colombia el veintiocho (28) de noviembre de dos mil once (2011). Agregó que en relación con los anexos, estos fueron suscritos por la Canciller el quince (15) de abril de dos mil doce (2012).
Conforme a lo establecido en el artículo 7º de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados del año 1969[23], se considera que los Jefes de Estado, de Gobierno y los Ministros de Relaciones Exteriores representan al Estado, sin necesidad de poderes que así lo acrediten. En consecuencia, tanto la suscripción del instrumento principal como la de los seis anexos que lo acompañan, se efectuó en debida forma.
El tres (3) de octubre de dos mil doce (2012), el Presidente de la República, Juan Manuel Santos Calderón, impartió autorización ejecutiva y dispuso someter a aprobación del Congreso de la República el “Acuerdo de alcance Parcial de Naturaleza Comercial entre la República de Colombia y la República Bolivariana de Venezuela” y sus seis anexos. Para tal fin, los Ministros de Relaciones Exteriores y de Comercio, Industria y Turismo presentaron a consideración del Congreso el Acuerdo y el proyecto de ley aprobatoria del mismo.[24]
Las leyes aprobatorias de tratados internacionales deben surtir el procedimiento de formación previsto para las leyes ordinarias, regulado en los artículos 150 a 169 de la Carta y en la Ley 5 de 1992 “Por la cual se expide el Reglamento del Congreso; el Senado y la Cámara de Representantes”. La única previsión específica establecida en la Constitución para este tipo de leyes es que su trámite debe iniciar en el Senado de la República, conforme a lo dispuesto en el artículo 154 inciso final. Asimismo, es preciso establecer si, en razón de su contenido, debía adelantarse el procedimiento de consulta previa con los grupos étnicos, conforme a lo establecido en el artículo 6.1 a) del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, norma integrante del bloque de constitucionalidad.
De acuerdo con estas disposiciones, corresponde a la Corte verificar los siguientes aspectos:
(i) Inicio del trámite de la ley aprobatoria en el Senado de la República (art. 154 CP).
(ii) Publicación del proyecto de ley antes de darle curso en la comisión respectiva (art. 157 num. 1 CP).
(iii) Aprobación en primer debate en las comisiones respectivas de Senado y Cámara, y en segundo debate en las plenarias de estas corporaciones (art. 157 num. 2 y 3 CP).
(iv) Publicación y reparto del informe de ponencia previo a los cuatro debates correspondientes y del texto aprobado en cada uno de ellos (arts. 144, 156 y 157 Ley 5ª de 1992).
(v) Anuncio previo en el que se informe de la sesión en que se efectuará la discusión y votación del proyecto en cada uno de los cuatro debates correspondientes. Según el inciso final del artículo 160 CP (adicionado por el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003).[25] Esta norma ordena que (1) la fecha de votación de los proyectos de ley sea previamente anunciada; (2) el anuncio de tal votación se realice en sesión distinta a la de la sesión en que es sometido a su aprobación; y, (3) la votación se efectúe el día en que fue anunciada.[26] La Corte ha señalado además que debe ser realizado por el Presidente de la respectiva célula legislativa, o el Secretario, por instrucciones del primero.[27] Además, si bien no es exigible una fórmula sacramental específica para realizar el anuncio, sí deben utilizarse expresiones de las que sea posible inferir con claridad para qué se convoca a los Congresistas y que se haga para una sesión posterior, es decir, para “una fecha futura prefijada y determinada, o por lo menos, determinable”.[28]
(vi) Que al momento de la aprobación del proyecto en cada uno de los cuatro debates correspondientes existiera quórum decisorio. Tratándose de proyectos de ley aprobatoria de tratados internacionales aplica la norma general prevista en el artículo 145 de la Constitución, según el cual se exige la presencia de la mayoría de los integrantes de la respectiva comisión o plenaria.
(vii) Votación en debida forma en cada uno de los respectivos debates. Al respecto, el artículo 133 superior establece que, salvo las excepciones previstas en la ley, la votación de los proyectos de ley debe efectuarse de manera nominal y pública.[29] El artículo 129 de la Ley 5ª de 1992 (modificado por el artículo 1º de la Ley 1431 de 2011), establece las hipótesis en que, para hacer efectivo el principio de celeridad de los procedimientos, puede exceptuarse esta regla general para admitir la votación ordinaria.[30] Una de ellas, prevista en el numeral 16 de la norma citada, se presenta cuando exista unanimidad por parte de la respectiva comisión o plenaria para aprobar o negar todo o parte del articulado de un proyecto; en todo caso, la norma señala que, aún en tal hipótesis, deberá efectuarse la votación nominal y pública cuando así lo solicite alguno de los congresistas. De igual manera, cuando se haga uso de esta forma de votación ha de asegurarse la posibilidad de verificar que, al momento de la misma, existía quórum decisorio y que el proyecto se aprobó por las mayorías requeridas.[31] Ambas condiciones se requieren para dar cumplimiento a lo establecido en el artículo 123 numeral 4º de la Ley 5ª de 1992, según el cual la votación sólo es válida cuando el número de votos emitidos coincida con el número de congresistas presentes al momento de efectuarse esta.[32]
(viii) Aprobación en cada uno de los respectivos debates por la regla de mayorías correspondiente. Para el caso de las leyes aprobatorias de tratados internacionales, se requiere la aprobación de la mayoría de los votos de los asistentes (mayoría simple), de acuerdo con lo establecido en el artículo 146 CP.
(ix) Cumplimiento de la regla de lapso entre debates prevista en el artículo 160 CP, según la cual entre el primero y el segundo debate en cada cámara deberá mediar un lapso no inferior a ocho (8) días, y entre la aprobación del proyecto en una de las cámaras y la iniciación del debate en la otra, habrán de transcurrir no menos de quince (15) días.
(x) Que se haya surtido el trámite de conciliación, en caso de existir discrepancias entre los textos aprobados en el Senado y la Cámara de Representantes. Publicación del texto aprobado por las plenarias de Senado y Cámara (art. 161 CP).
(xi) Que el trámite del proyecto no haya excedido dos legislaturas (art. 162 CP).
(xii) Que el proyecto reciba sanción presidencial y, en caso de objeciones, que se haya surtido el trámite correspondiente (arts. 165 a 168 CP).
A continuación, se examina el trámite impartido al Proyecto de Ley 145 de 2012 Senado y 329 de 2013 Cámara, con el fin de establecer si se realizó de conformidad con los requisitos señalados.
Se verifica el cumplimiento de este requisito, toda vez que el proyecto de ley fue presentado el veinticuatro (24) de octubre de dos mil doce (2012) ante la Secretaría del Senado de la República por los Ministros de Relaciones Exteriores, María Ángela Holguín, y de Comercio, Industria y Turismo, Sergio Díaz-Granados.[33] Allí fue radicado como el Proyecto de Ley 145 de 2012 Senado.
2.2. Publicación del proyecto de ley
El texto original del proyecto de ley, junto con la respectiva exposición de motivos, fue publicado en la Gaceta del Congreso de la República No. 734 del veintiséis (26) de octubre de dos mil doce (2012)[34].
2.3.1. Informe de ponencia. Fueron designados como ponentes los senadores Carlos Emiro Barriga Peñaranda y Edgar Alfonso Gómez Román, quienes rindieron ponencia el veinticinco (25) de abril de dos mil trece (2013), la cual finaliza con la proposición de dar primer debate al proyecto. La ponencia fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 230 de 2013[35]. Con el fin de cumplir con el inciso 1º del artículo 156 de la Ley 5ª de 1992, el veintinueve (29) de abril de dos mil trece (2013) se hizo entrega a los senadores del ejemplar de la Gaceta correspondiente[36].
2.3.2. Anuncios. El Proyecto de Ley 145 de 2012 Senado fue anunciado dos veces para primer debate en la Comisión Segunda del Senado. El primer anuncio se efectuó en sesión del siete (7) de mayo de dos mil trece (2013)[37] “para discusión y votación de proyectos de ley para la próxima sesión”, y se precisó que esta se llevaría a cabo “el próximo martes, a partir de las diez de la mañana”, fecha que correspondía al catorce (14) de mayo de dos mil trece (2013). Ese día se llevó a cabo debate de control político al Ministro de Defensa Nacional, que terminó con sesión reservada de la Comisión, en la que no se debatieron los proyectos contenidos en el Orden del Día. Al finalizar esta sesión se llevó a cabo el segundo anuncio, indicando que su discusión se llevaría a cabo “el día miércoles 15 de mayo a las 10:00 a.m., en este mismo recinto” [38].
Los anuncios se llevaron a cabo de conformidad con lo previsto en el de inciso final del artículo 160 constitucional (adicionado por el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003), por cuanto (i) se realizaron con antelación a la sesión en la que finalmente se aprobó el proyecto; (ii) en ambos casos se identifica con claridad la sesión para la cual se anunciaba el proyecto y, como se examinará a continuación, (iii) la aprobación se llevó en la fecha fijada en el segundo anuncio.
2.3.3. Aprobación. Según lo anunciado, la discusión y votación del proyecto en primer debate tuvo lugar en la sesión del quince (15) de mayo de dos mil trece de (2013), según consta en el Acta No. 32 de la Comisión Segunda del Senado, publicada en la Gaceta del Congreso 738 de 2013.
2.3.3.1. Al momento de aprobar el proyecto se contaba con el quórum decisorio exigido en el artículo 145 superior. Ello se infiere del hecho de que, justo en el momento previo a que se efectuara la votación del proyecto, en respuesta a la intervención de uno de los integrantes de la Comisión, quien advirtió sobre el riesgo de desintegración del quórum, se efectuó un llamado a lista al cual respondieron ocho (8) de los trece (13) senadores que integran la Comisión Segunda del Senado.[39] Así consta en el acta de sesión:
El Secretario de la Comisión, doctor Diego Alejandro González González, da lectura al informe final de Ponencia:
Proposición Final
Dese primer debate ante la Comisión Segunda del Senado de la República, el Proyecto de ley número 145 de 2012 Senado, por medio de la cual se aprueba el acuerdo de alcance parcial de naturaleza comercial entre la República de Colombia y la República Bolivariana de Venezuela, […] Está leída la proposición con que termina el informe de ponencia señor Presidente.
Hace uso de la palabra el honorable Senador Edgar Espíndola Niño:
Lo que pasa es que algunos compañeros han salido y no tendríamos el quórum para votarlo, propondría mientras llegan algunos de ellos, toquemos el siguiente proyecto que me corresponde en el Orden del Día, una vez ingresen pasaremos a la votación; porque como no tenemos quórum, en ese orden de ideas tocaría dejar la votación para una próxima sesión.
El Presidente, Senador Carlos Fernando Motoa Solarte:
Solicita al Secretario se sirva llamar a lista, para ver cómo estamos de acuerdo a la proposición del Senador Espíndola.
El Secretario de la Comisión, doctor Diego Alejandro González González: Procede con el llamado a lista:
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Avirama Avirama Marco Aníbal |
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Barreras Montealegre Roy Leonardo |
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Barriga Peñaranda Carlos Emiro |
Presente |
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Cristo Bustos Juan Fernando |
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Chavarro Cuéllar Carlos Ramiro |
Presente |
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Espíndola Niño Édgar |
Presente |
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García Realpe Guillermo |
Presente |
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Lozano Ramírez Juan Francisco |
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Moreno Piraquive Alexandra |
Presente |
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Motoa Solarte Carlos Fernando |
Presente |
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Paredes Aguirre Miryam Alicia |
Presente |
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Romero Galeano Camilo Ernesto |
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Virguez Piraquive Manuel Antonio |
Presente |
Le informo señor Presidente que han contestado a lista ocho (8) honorables Senadores, en consecuencia se registra quórum para decidir.[40]
2.3.3.2. El proyecto se aprobó mediante votación ordinaria en los siguientes términos:
El señor Presidente, Senador Carlos Fernando Motoa Solarte, manifiesta:
Una vez verificado el quórum de la sesión, se pone en consideración el informe con el cual termina la ponencia que ha presentado el Senador Carlos Emiro Barriga. Anuncio que va a cerrarse, queda cerrada. ¿Aprueba la Comisión el informe final de ponencia del Proyecto de ley número 145 de 2012 Senado?
El Secretario de la Comisión, doctor Diego Alejandro González González:
Le informa al Presidente que los Senadores de la Comisión sí han aprobado el informe final de ponencia del Proyecto de ley número 145 de 2012 Senado, presentado por el Senador Carlos Emiro Barriga Peñaranda.
El Señor Presidente, Senador Carlos Fernando Motoa Solarte:
Solicita al Secretario se sirva dar lectura al articulado.
El Secretario doctor Diego Alejandro González González, informa al Presidente:
Que hay solicitud de omisión de lectura del articulado.
El Señor Presidente, Senador Carlos Fernando Motoa Solarte, informa a la Comisión:
Está a consideración de los Senadores de la Comisión, la proposición de omisión de lectura del articulado. Anuncio que va a cerrarse, queda cerrada. ¿Aprueba la Comisión la omisión de lectura del articulado?
El Presidente, Senador Carlos Fernando Motoa Solarte, informa a la Comisión:
Está a consideración de los Senadores el articulado del proyecto. Anuncio que va a cerrarse, queda cerrada. ¿Aprueba la Comisión el articulado del Proyecto de ley número 1 45 de 2012?
El Secretario doctor Diego Alejandro González González, le informa al Presidente:
Ha sido aprobado por los Senadores de la Comisión el articulado del Proyecto de ley número 145 de 2012 Senado.
Lectura del título del proyecto.
El Secretario, doctor Diego Alejandro González González, procede con la lectura del título del proyecto de ley número 145 de 2012 Senado:
Título. Por medio de la cual se aprueba el acuerdo de alcance parcial de naturaleza comercial entre la República de Colombia y la República Bolivariana de Venezuela, suscrito en Caracas, República Bolivariana de Venezuela, el 28 de noviembre de 2011, y sus seis anexos con sus respectivos apéndices, suscritos en Cartagena, República de Colombia, el 15 de abril de 2012, así: Anexo I “Tratamiento arancelario preferencial”. Anexo “Régimen de origen”. Anexo III “Reglamentos técnicos, evaluación de la conformidad y metrología”. Anexo IV “Medidas sanitarias, zoosanitarias y fitosanitarias”. Anexo V “Medidas de defensa comercial y medida especial agrícola”. Anexo VI “Mecanismo de solución de controversias”.
Me permito informarle al señor Presidente que está leído el título del proyecto de ley.
El Presidente, Senador Carlos Fernando Motoa Solarte:
Somete a consideración de los Senadores de la Comisión, el título del proyecto de ley. Anuncio que va a cerrarse, queda cerrado. ¿Aprueban los miembros de la Comisión Segunda el título leído?
El Secretario, doctor Diego Alejandro González González, informa a la Presidencia:
Ha sido aprobado el título del Proyecto de ley número 145 de 2012 Senado.
El Presidente, Senador Carlos Fernando Motoa Solarte:
Pregunta a los Senadores de la Comisión, si quieren que este proyecto de ley tenga segundo debate en la Plenaria del Senado.
El Secretario, doctor Diego Alejandro González González, le informa al Presidente:
Los Senadores de la Comisión Sí quieren que este proyecto de ley pase a su segundo debate en la Plenaria del Senado.
El Presidente Senador, Carlos Fernando Motoa Solarte, nombra como ponente para el segundo debate a los Senadores Carlos Emiro Barriga Peñaranda y Juan Fernando Cristo Busto.
Se continúa con el siguiente punto de ley.[41]
Al aprobar en primer debate el proyecto de ley 145 Senado se verificó uno de los supuestos que, según el artículo 129, numeral 16, de la Ley 5ª de 1992 (modificado por el artículo 1º de la Ley 1431 de 2011) habilita excepcionar la regla general de votación nominal y pública, para acudir en su lugar a la votación ordinaria. En el presente caso existen suficientes indicios que dan cuenta de la voluntad unánime de los integrantes de la célula legislativa que votaron el proyecto en el sentido de impartirle aprobación para que este continuara su trámite. Así se infiere del hecho de que fuera aprobada la proposición positiva con la que terminó el informe de ponencia, al igual que la omisión de lectura del articulado; asimismo, es indicativo de la existencia de unanimidad el que no se presentaran proposiciones en contra ni otro tipo de manifestaciones adversas a esta iniciativa, o solicitudes de votar el proyecto de forma nominal. De otro lado, el recurso a esta modalidad de votación en el presente caso no impidió verificar con certeza la existencia de quórum decisorio al momento de votar (art. 145 CP) y, por consiguiente, que el proyecto se aprobó con las mayorías requeridas (art. 146 CP). Lo anterior, por cuanto justo antes de abrirse la votación, se efectuó un llamado a lista al que respondieron ocho (8) de los trece (13) integrantes de la Comisión Segunda del Senado. De este modo, fue posible además dar cumplimiento a la regla de votación prevista en el artículo 123 numeral 4 de la Ley 5ª de 1992, por cuanto se pudo verificar que el número de votos emitidos coincidió con el número de congresistas presentes en la respectiva corporación al momento de votar.
2.4.1. Informe de ponencia. Los Senadores Carlos Emiro Barriga Peñaranda (Coordinador Ponente) y Juan Fernando Cristo, rindieron ponencia positiva para segundo debate la cual fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 380 del seis (6) de junio de dos mil trece (2013), donde se incluye además la publicación del texto aprobado en primer debate por la Comisión Segunda.
2.4.2. Anuncios. El proyecto de ley fue anunciado el once (11) de junio de dos mil trece (2013) en la Plenaria del Senado, para ser discutido y aprobado en “la siguiente Sesión Plenaria del honorable Senado de la República día miércoles 12 de junio de 2013”, según consta en el Acta No. 65 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 600 de 2013.[42]
2.4.3. Aprobación. En efecto, el proyecto fue discutido y aprobado mediante votación ordinaria el miércoles doce (12) de junio de dos mil trece (2013), según consta en Acta No. 66 de esa fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 662 del treinta (30) de agosto de dos mil trece (2013).
2.4.3.1. En relación con la exigencia de quórum decisorio, el Secretario General del Senado de la República, no remitió a esta Corporación la certificación respecto del quórum con el cual fue aprobado el proyecto de ley. Requerido sobre este punto, se limitó a enviar la publicación en la Gaceta del Congreso del acta de plenaria correspondiente.[43] Revisada esta, se constata que en el llamado a lista que aparece como primer punto del acta, contestaron noventa y cuatro (94) senadores, y consta que dejaron de asistir con excusa (4) senadores.[44] Sin embargo, no es posible determinar con certeza si tal era el número de senadores que se hallaba presente en el recinto, conformando el quórum decisorio, al momento de votar el proyecto de ley 145 Senado. Al respecto se tiene que, conforme al acta, el punto inmediatamente anterior del orden del día fue votado nominalmente, verificándose la presencia en el recinto de cincuenta y ocho (58) senadores en el momento previo a la votación del proyecto de ley objeto de examen.[45] De igual manera, tras la aprobación de este, el siguiente punto del orden del día también fue votado de manera nominal, lo que permitió constatar la presencia en el recinto, para ese momento, de un total de cincuenta y nueve (59) senadores.[46] Ante la falta de la certificación de quórum requerida, la información contenida en el acta le permiten a la Sala inferir de manera razonable que al momento de votar el Proyecto de Ley 145 de 2012 Senado, existía quorum decisorio, por cuanto se hallaban en el recinto al menos cincuenta y ocho (58) de los noventa y ocho (98) senadores que para esa legislatura se encontraban en ejercicio de sus funciones.
2.4.3.2. La aprobación del proyecto se hizo mediante votación ordinaria en los siguientes términos:
PROYECTO DE LEY NÚMERO 145 DE 2012 SENADO
por medio de la cual se aprueba el “Acuerdo de Alcance Parcial de Naturaleza Comercial entre la República de Colombia y la República Bolivariana de Venezuela”, suscrito en Caracas, República Bolivariana de Venezuela, el 28 de noviembre de 2011, y sus seis anexos con sus respectivos apéndices, suscritos en Cartagena, República de Colombia, el 15 de abril de 2012, así: Anexo I “Tratamiento Arancelario Preferencial”. Anexo II “Régimen de Origen”. Anexo III “reglamentos técnicos, evaluación de la conformidad y Metrología”. Anexo IV “Medidas Sanitarias, Zoosanitarias y Fitosanitarias”. Anexo V “Medidas de Defensa Comercial y Medida Especial Agrícola”. Anexo VI “Mecanismo de Solución de Controversias”.
La Presidencia indica a la Secretaría dar lectura a la proposición con que termina la ponencia.
Por Secretaría se da lectura a la proposición positiva con que termina el Informe de ponencia.
La Presidencia somete a consideración de la plenaria la proposición leída y, cerrada su discusión, esta le imparte su aprobación.
Se abre segundo debate
Por solicitud del honorable Senador Carlos Emiro Barriga Peñaranda, la Presidencia somete a consideración de la plenaria la omisión de la lectura del articulado del proyecto y, cerrada su discusión, esta le imparte su aprobación.
La Presidencia somete a consideración de la plenaria el articulado del proyecto, y cerrada su discusión pregunta: ¿Adopta la plenaria el articulado propuesto? Y esta responde afirmativamente.
La Presidencia indica a la Secretaría dar lectura al título del proyecto.
Por Secretaría se da lectura al título del Proyecto de ley número 145 de 2012 Senado, por medio de la cual se aprueba el “Acuerdo de Alcance Parcial de Naturaleza Comercial entre la República de Colombia y la República Bolivariana de Venezuela”, suscrito en caracas, República Bolivariana de Venezuela, el 28 de noviembre de 2011, y sus seis anexos con sus respectivos apéndices, suscritos en Cartagena, República de Colombia, el 15 de abril de 2012, así: Anexo I “Tratamiento Arancelario Preferencial”. Anexo II “Régimen de Origen”. Anexo III “reglamentos técnicos, evaluación de la conformidad y Metrología”. Anexo IV “Medidas Sanitarias, Zoosanitarias y Fitosanitarias”. Anexo V “Medidas de Defensa Comercial y Medida Especial Agrícola”. Anexo VI “Mecanismo de Solución de Controversias”.
Leído este, la Presidencia lo somete a consideración de la plenaria, y cerrada su discusión pregunta: ¿Aprueban los miembros de la Corporación el título leído? Y estos le imparten su aprobación.
Cumplidos los trámites constitucionales, legales y reglamentarios, la Presidencia pregunta: ¿Quieren los Senadores presentes que el proyecto de ley aprobado surta su trámite en la honorable Cámara de Representantes? Y estos responden afirmativamente.
La Presidencia indica a la Secretaría continuar con el siguiente proyecto.[47]
También en este caso se reunían las condiciones previstas en el numeral 16 del artículo 129 de la Ley 5ª de 1992 (modificado por el artículo 1º de la Ley 1431 de 2011), que habilitan efectuar votación ordinaria. La voluntad unánime de los integrantes de la Plenaria del Senado de impartir aprobación al proyecto se infiere: (i) de la aprobación del informe de ponencia, sin que ninguno de los senadores planteara objeciones o proposiciones en sentido contrario; (ii) de que se aprobara la omisión de lectura del articulado; asimismo, (iii) no se formularon solicitudes de votar el proyecto de forma nominal ni otro tipo de manifestaciones de disenso a esta iniciativa. De otro lado, gracias a que las votaciones inmediatamente anteriores y posteriores a la que se analiza se hicieron de manera nominal, fue posible inferir la existencia de quórum decisorio al momento de votar (art. 145 CP), conformado por cincuenta y ocho (58) senadores; por consiguiente, que el proyecto se aprobó con las mayorías requeridas (art. 146 CP). Asimismo, se puede colegir de manera razonable que se dio cumplimiento a la regla de votación prevista en el artículo 123 numeral 4 de la Ley 5ª de 1992.
2.5. Tercer debate en la Comisión Segunda Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes
2.5.1. Informe de ponencia. El Proyecto de Ley 145 de 2012 Senado fue remitido a la Cámara de Representantes donde adoptó el número 329 de 2013. En la Comisión Segunda Constitucional Permanente fue nombrado como único ponente el Representante Carlos Eduardo León Celis. Su ponencia, que finaliza con la proposición de dar primer debate al proyecto en la Cámara de Representantes, fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 768 del veintiséis (26) de septiembre de dos mil trece (2013).
2.5.2. Anuncios. El Proyecto de Ley 329 de 2013 Cámara, 145 de 2012 Senado, se anunció de conformidad con lo previsto en la Constitución, por el Secretario de la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes y por instrucciones del Presidente de dicha Comisión. En este caso, fue anunciado en sesión del veintitrés (23) de octubre de dos mil trece (2013)[48] “[p]royectos que se discutirán y votarán en la próxima sesión de Comisión donde se discutan y voten proyectos de ley”. El Presidente precisó inmediatamente después que la misma tendría lugar “de hoy en ocho (8) días a las 9 y media de la mañana, con la presencia de los Ministros que han presentado estos proyectos”, esto es, para la sesión correspondiente al treinta (30) de octubre siguiente.
2.5.3. Aprobación. Conforme a lo anunciado, la discusión y votación del proyecto en la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes se efectuó el treinta (30) de octubre de dos mil trece de (2013), según consta en el Acta No. 19 de la fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 116 del primero (1º) de abril de dos mil catorce (2014).
2.5.3.1. En relación con el quórum decisorio exigido por el artículo 145 de la Constitución, de acuerdo con el acta se tiene que, según el registro de asistencia, la sesión se inició con la presencia de siete (7) de los diecinueve (19) representantes que conforman esta célula legislativa; en el transcurso de esta se hicieron presentes diez (10) representantes más, para un total de diecisiete (17) asistentes. Entretanto, antes de dar inicio a la votación del proyecto de ley en examen, se aprobó de manera nominal un impedimento presentado por uno de los integrantes de la Comisión, por diez (10) votos a favor y dos (2) en contra, lo que permitió verificar la existencia de doce (12) representantes en el recinto justo en el momento previo a la aprobación de esta iniciativa, y con ello, la existencia de quórum decisorio.[49]
2.5.3.2. Luego de leído el informe de ponencia, y aceptado el impedimento formulado por uno de los representantes, el proyecto se aprobó mediante votación ordinaria, de la siguiente manera:
Hace uso de la palabra el señor Presidente honorable Representante Telésforo Pedraza Ortega:
Bueno, en consideración de la Comisión la proposición con que termina el informe de ponencia se abre la discusión, va a cerrarse, queda cerrada, ¿la aprueba la Comisión?
Hace uso de la palabra la Secretaria General de la Comisión Segunda, doctora Pilar Rodríguez Arias:
Ha sido aprobada señor Presidente la proposición con que termina el informe de ponencia.
Hace uso de la palabra el señor Presidente honorable Representante Telésforo Pedraza Ortega:
Articulado del proyecto señora Secretaria.
Hace uso de la palabra la Secretaria General de la Comisión Segunda, doctora Pilar Rodríguez Arias:
Señor Presidente debo informarle que son 3 artículos debidamente publicados en la Gaceta correspondiente.
Hace uso de la palabra el señor Presidente honorable Representante Telésforo Pedraza Ortega:
¿Tiene proposiciones?
Hace uso de la palabra la Secretaria General de la Comisión Segunda, doctora Pilar Rodríguez Arias:
No señor Presidente.
Hace uso de la palabra el señor Presidente honorable Representante Telésforo Pedraza Ortega:
En consideración de la Comisión el articulado del proyecto, se abre la discusión, va a cerrarse, queda cerrada. ¿Lo aprueba la Comisión?
Hace uso de la palabra la Secretaria General de la Comisión Segunda, doctora Pilar Rodríguez Arias:
Sí lo aprueban señor Presidente.
Hace uso de la palabra el señor Presidente honorable Representante Telésforo Pedraza Ortega:
Las formalidades de ley, después le concedo el uso de la palabra Representante Pedro Pablo Pérez, Representante Zuluaga también después.
Hace uso de la palabra la Secretaria General de la Comisión Segunda, doctora Pilar Rodríguez Arias:
Sí señor Presidente. Título del proyecto por medio de la cual se aprueba el Acuerdo de alcance parcial de naturaleza comercial entre la República de Colombia y la República Bolivariana de Venezuela, [...] De acuerdo a lo que ha determinado el señor Presidente se le pregunta a los honorables Representantes si aprueban este título del proyecto leído y ustedes quieren que este proyecto pase a segundo debate y se convierta en ley de la República.
Hace uso de la palabra el señor Presidente honorable Representante Telésforo Pedraza Ortega:
En consideración de la Comisión las formalidades del presente proyecto de ley, se abre la discusión, va a cerrarse, queda cerrada. ¿Las aprueba la Comisión?
Hace uso de la palabra la Secretaria General de la Comisión Segunda, doctora Pilar Rodríguez Arias:
Ha sido aprobado el título leído señor Presidente.
Hace uso de la palabra el señor Presidente honorable Representante Telésforo Pedraza Ortega:
Se designa ponente para segundo debate en plenaria de la Cámara al honorable Representante Carlos Eduardo León Celis, y en su orden tiene la palabra el Representante Pedro Pablo Pérez y los señores Ministros.
Hace uso de la palabra la Secretaria General de la Comisión Segunda, doctora Pilar Rodríguez Arias:
Discúlpeme señor Presidente y además para que no haya problemas en la formalidad en el trámite los señores Representantes quieren que este proyecto de ley sea ley de la República y pase a segundo debate.
Hace uso de la palabra el señor Presidente honorable Representante Telésforo Pedraza Ortega:
Se me había olvidado.
Hace uso de la palabra la Secretaria General de la Comisión Segunda, doctora Pilar Rodríguez Arias:
No señor Presidente, fue que usted me interrumpió.
Hace uso de la palabra el señor Presidente honorable Representante Telésforo Pedraza Ortega:
La señora que se acordó tarde, pero queda formalmente aprobado por parte de la Comisión todas las formalidades que requieren los proyectos de ley, y en este caso la aprobación de este acuerdo.
Hace uso de la palabra la Secretaria General de la Comisión Segunda, doctora Pilar Rodríguez Arias:
Sí señor Presidente.
(…)
Hace uso de la palabra el honorable Representante Augusto Posada Sánchez:
Gracias Presidente, para dejar constancia que acabo de hacer ingreso después de que fue aprobado el proyecto y que así se dé discusión sobre el mismo, ya fue aprobado y evacuado por la Comisión, gracias Presidente.
Hace uso de la palabra el señor Presidente honorable Representante Telésforo Pedraza Ortega:
Y a usted le fue aprobado su impedimento Representante Posada. Bueno tiene la palabra el Representante Pedro Pablo Pérez.
(…)
Hace uso de la palabra el señor Presidente (e) honorable Representante Juan Carlos Martínez Gutiérrez:
Gracias honorable Representante, continuemos con el Orden del Día señora Secretaria.[50]
También en el presente caso se cumplen los requisitos que, según el artículo 129, numeral 16, de la Ley 5ª de 1992 (modificado por el artículo 1º de la Ley 1431 de 2011), autorizan la excepción a la regla de votación nominal y pública. Aunque en esta oportunidad no se omitió la lectura del articulado, cabe inferir la voluntad unánime de aprobar el proyecto, toda vez que: (i) se aprobó la proposición positiva con la que terminó el informe de ponencia y no se formularon proposiciones adicionales; (ii) ninguno de los integrantes de la Comisión solicitó la votación nominal de esta iniciativa; (iii) las intervenciones de los congresistas durante el debate se encaminaron a respaldar la iniciativa. Por otra parte, el recurso a la votación ordinaria no impidió establecer con precisión la existencia de quórum decisorio al momento de votar (art. 145 CP); esto a su vez permitió verificar que el proyecto se aprobó con las mayorías requeridas (art. 146 CP) y con cumplimiento de la regla de votación prevista en el artículo 123 numeral 4 de la Ley 5ª de 1992.
2.6.1. Informe de ponencia. Al finalizar la votación del proyecto en la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes, se designó como ponente para el debate en plenaria al representante Carlos Eduardo León Celis. Su ponencia, que finaliza con la proposición de dar segundo debate en Cámara al proyecto, fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 965 del veintiséis (26) de noviembre de dos mil trece (2013).
2.6.2. Anuncios. El proyecto de ley fue anunciado tres veces en la Plenaria de la Cámara de Representantes. El primer anuncio se efectuó el día trece (13) de mayo de dos mil catorce (2014) “para el próximo martes 20 de mayo o para la Sesión Plenaria en la cual se debatan proyectos de ley o actos legislativos”[51]. Segundo anuncio. En la sesión plenaria del día veinte (20) de mayo no alcanzó a discutirse esta iniciativa[52], por lo cual, al finalizar la misma, se anunciaron proyectos “para el próximo 27 de mayo de 2014”, entre ellos la iniciativa que hoy es objeto de control[53]. Tercer anuncio. En la sesión de veintisiete (27) de mayo de dos mil catorce (2014) tampoco se logró debatir este proyecto, por lo cual, al finalizar la misma se efectuó un tercer anuncio para “el día de mañana 28 de mayo de 2014 a las 2:00 p. m.”.[54]
Se observa que los tres anuncios se efectuaron en debida forma, por cuanto: (i) se realizaron con antelación a la fecha en que efectivamente se debatió la iniciativa en examen; (ii) en todos ellos se determinó de manera clara y precisa la sesión para la cual estaba programada la discusión de la iniciativa; (iii) existió continuidad en la cadena de anuncios, por cuanto la iniciativa fue anunciada de manera sucesiva en las sesiones del trece (13), veinte (20) y veintisiete (27) de mayo de 2014, para ser debatida en la sesión siguiente, hasta que ello se produjo, finalmente, en la sesión del veintiocho (28) de mayo de 2014. Por tanto, se dio cabal cumplimiento a la exigencia prevista el artículo 160 inciso final de la Constitución.
2.6.3. Aprobación. Conforme a lo indicado en el tercer anuncio, el día veintiocho (28) de mayo de dos mil catorce (2014) el proyecto fue discutido y aprobado, según consta en Acta No. 277 de esa fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 270 del nueve (9) de junio de dos mil catorce (2014).
2.6.3.1. La aprobación del proyecto se surtió mediante votación ordinaria, del siguiente modo:
Dirección de la Presidencia, doctor Hernán Penagos Giraldo:
Continuemos con el orden del día, punto primero.
Secretario General, doctor Jorge Humberto Mantilla Serrano:
Con las modificaciones.
Proyecto de ley número 329 de 2013 Cámara, 145 de 2012 Senado, por medio de la cual se aprueba el “Acuerdo de alcance parcial de naturaleza comercial entre la República de Colombia y la República Bolivariana de Venezuela” [...].// Señor Presidente, sobre este proyecto hay una constancia del doctor Augusto Posada Sánchez, donde dice:// Dejo constancia que no he participado ni participaré, ni he votado ni votaré el Proyecto de ley número 329 de 2013 Cámara, 145 de 2012 Senado. Acuerdo comercial entre la República de Colombia y la República Bolivariana de Venezuela.// (...)
Dirección de la Presidencia, doctor Germán Alcides Blanco Álvarez:
Señor Secretario, sírvase usted darle lectura a la proposición con la que termina el informe de ponencia correspondiente al Proyecto de Ley número 329 de 2013 Cámara.
Secretario General, doctor Jorge Humberto Mantilla Serrano:
Dice así: Termina la ponencia con la siguiente proposición que ya fue publicada en la Gaceta del Congreso.
Por lo anteriormente expuesto y con base en lo dispuesto por la Constitución Política y la ley, me permito proponer a los honorables Representantes dar segundo debate al Proyecto de ley número 329 de 2013 Cámara, 145 de 2012 Senado, en la Plenaria de Cámara, [...].// Firma: Carlos Eduardo León Celis, Representante a la Cámara, y anexa lo enunciado.// Se deja constancia, señor Presidente, que el doctor Posada Augusto no se encuentra en el recinto mientras se tramita este Proyecto.
Ha sido leído, señor Presidente, la proposición con que termina la ponencia.
Dirección de la Presidencia, doctor Germán Alcides Blanco Álvarez:
En consideración la proposición con la que termina la ponencia correspondiente al Proyecto de ley número 329 de 2013 Cámara, continúa la discusión, se va a cerrar, se cierra. ¿Aprueba la Plenaria la proposición con que termina el informe de ponencia?
Secretario General, doctor Jorge Humberto Mantilla Serrano:
Así lo quiere la Plenaria, ha sido aprobado.
Dirección de la Presidencia, doctor Germán Alcides Blanco Álvarez:
Articulado, señor Secretario.
Secretario General, doctor Jorge Humberto Mantilla Serrano:
Consta de tres artículos sin ninguna proposición y fue publicado en la Gaceta del Congreso, señor Presidente, para que sometan a consideración los tres artículos.
Dirección de la Presidencia, doctor Germán Alcides Blanco Álvarez:
En consideración los artículos correspondientes al Proyecto de ley número 329 de 2013 Cámara, se mantiene la discusión, anuncio que va a cerrarse la discusión, se cierra la discusión. ¿Aprueba la Plenaria el articulado correspondiente al Proyecto de ley número 329 de 2013 Cámara?
Secretario General, doctor Jorge Humberto Mantilla Serrano:
Ha sido aprobado, señor Presidente.
Dirección de la Presidencia, doctor Hernán Penagos Giraldo:
Título y pregunta, señor Secretario.
Secretario General, doctor Jorge Humberto Mantilla Serrano:
Proyecto de ley número 329 de 2013 Cámara, 145 de 2012 Senado, “por medio de la cual se aprueba el `Acuerdo de alcance parcial de naturaleza comercial entre la República de Colombia y la República Bolivariana de Venezuela”, suscrito en Caracas, República Bolivariana de Venezuela, el 28 de noviembre de 2011”, y sus seis anexos con sus respectivos apéndices, suscrito en Cartagena, República de Colombia, el 15 de abril de 2012, así: Anexo I “Tratamiento arancelario preferencial”.// Anexo II “Régimen de origen”. Anexo III “Reglamentos técnicos, evaluación de la conformidad y la metrología”. Anexo IV “Medidas sanitarias, zoosanitarias y fitosanitarias”. // Anexo V “Medidas de defensa comercial y medida especial agrícola”.// Anexo VI “Mecanismo de solución de controversias”.
Y la pregunta, por ser el último debate del Proyecto, si quiere la honorable Plenaria de la Cámara que sea Ley de la República.
Dirección de la Presidencia, doctor Germán Alcides Blanco Álvarez:
En consideración entonces el Título leído por el señor Secretario y la pregunta de si la Plenaria quiere que el presente Proyecto se convierta en Ley de la República.
Secretario General, doctor Jorge Humberto Mantilla Serrano:
Sí, señor Presidente. Ha sido aprobado por la Plenaria.
Dirección de la Presidencia, doctor Hernán Penagos Giraldo:
Continúe, señor Secretario, con el Orden del Día.[55]
De lo expuesto se infiere que también en esta oportunidad existían elementos que permitían inferir la voluntad unánime de aprobar el proyecto por parte de los integrantes de la Cámara de Representantes que participaron en la votación. Así, (i) se aprobó la proposición positiva con la que concluyó el informe de ponencia, sin que ninguno de los parlamentarios formulara proposiciones en contra o de algún modo expresara su oposición a esta iniciativa; de igual manera, (ii) ninguno de los asistentes solicitó que se efectuara la votación nominal del proyecto. Por tanto, en principio concurrían los requisitos que, según el artículo 129, numeral 16, de la Ley 5ª de 1992 (modificado por el artículo 1º de la Ley 1431 de 2011), autorizarían la excepción a la regla de votación nominal y pública.
Sin embargo, la manera en que se consignó en el acta esta forma de votación, por sí misma, no hace posible verificar si con ella se dio cumplimiento a los restantes requisitos que determinan la aprobación válida de un proyecto de ley: (i) la existencia de quórum decisorio (art. 145 CP); (ii) la aprobación por la mayoría requerida (art. 146 CP); (iii) la coincidencia entre el número de votos emitidos y el número de parlamentarios presentes en el recinto en el momento de la votación (art. 123 num. 4 Ley 5ª de 1992).
2.6.3.2. Para verificar la conformación del quórum decisorio exigido por el artículo 145 superior, se requirió a la Secretaría de la Cámara de Representantes remitir “certificación, debidamente respaldada, del quórum y de número total de votos con los que fue aprobado el proyecto de ley 145/2012 Senado y 329/2013 Cámara, hoy Ley 1722 de 2014” en la plenaria de la Cámara “y si el número total de votos emitidos coincidió con el número de congresistas presentes en la respectiva corporación al momento de votar, de acuerdo con lo establecido en el artículo 123 numeral 4º de la Ley 5ª de 1992”.[56] En respuesta a esta solicitud, la Secretaría de la Cámara de Representantes informó lo siguiente:
“En Sesión Plenaria de la H. Cámara de Representantes del día 28 de mayo de 2014, que consta en acta 277 –Gaceta del Congreso 270 de 2014, a la cual se hicieron presentes ciento treinta y cinco (135) Honorables Representantes a la Cámara, fueron considerados y aprobados a través de la votación ordinaria, la ponencia para segundo debate, el articulado, título y a la pregunta “Quiere la Plenaria que este proyecto sea Ley de la República”, dejando constancia del retiro del HR. Augusto Posada Sánchez”[57].
2.6.4. Publicación texto definitivo. El texto definitivo aprobado en cuarto debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 275 de 2014.[58]
2.7. Trámite de Conciliación del Proyecto de Ley 145 de 2012 Senado y 329 de 2013 Cámara.
Entre los textos aprobados en Senado y Cámara se presentaron algunas discrepancias terminológicas que hicieron necesario el trámite de conciliación.[59]
El informe de conciliación presentado por los ponentes de Senado y Cámara[60] frente al Proyecto de Ley 329 de 2013 Cámara, 145 de 2012 Senado advierte que “se realizan unos ajustes de técnica jurídica que no afectan el fondo del articulado y espíritu del proyecto de ley” y propone acoger como texto definitivo el que fue aprobado por la Cámara de Representantes.
2.7.1. Publicación informe de conciliación. El Informe de conciliación fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 295 del diecisiete (17) de junio de dos mil catorce (2014), dando cumplimiento a lo establecido en el artículo 161 Constitucional, toda vez que se hizo un día antes del debate y aprobación del mismo.
2.7.2. Anuncios. El anuncio para la votación de la conciliación en el Senado de la República se efectuó el diecisiete (17) de junio de dos mil catorce (2014) para ser discutida y votada “en la sesión plenaria siguiente a la del martes 17 de junio de 2014”, la cual se convocó para el día “miércoles 18 de junio de 2014 a las 9:00 a. m”.[61] El cumplimiento de este requisito en la Cámara de Representantes también se llevó a cabo durante la sesión del diecisiete (17) de junio, indicando que “se anuncian los siguientes Proyectos para la Sesión Plenaria del día 18 de junio o para la siguiente Sesión Plenaria en la cual se debatan proyectos de ley o actos legislativos”.[62]
2.7.3. Aprobación del informe de conciliación en la Plenaria del Senado. Conforme a lo anunciado, esta tuvo lugar en la sesión del dieciocho (18) de junio de dos mil catorce (2014), según consta en el Acta No. 58, de la fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 351 de 2014.
2.7.3.1. El informe de conciliación fue aprobado en la Plenaria del Senado por votación ordinaria. Al llegar a este punto del orden del día, uno de los ponentes[63] hizo uso de la palabra para explicar el sentido del informe de conciliación y solicitar su aprobación a la plenaria. A continuación se dio lectura al texto conciliado, luego de lo cual se hace constar en el Acta que “(l)a Presidencia somete a consideración de la plenaria el Informe de Conciliación al Proyecto de ley número 145 de 2012 Senado, 329 de 2012 (sic) Cámara y, cerrada su discusión, esta le imparte su aprobación.”[64]. Durante el momento en que el informe estuvo a consideración, ninguno de los asistentes manifestó reparos o solicitó la votación nominal del mismo. Esto permite inferir, de manera razonable, que existía una voluntad unánime de impartirle aprobación.
2.7.3.2. El Secretario General del Senado de la República, no remitió a esta Corporación la información requerida sobre la certificación del quórum decisorio.[65] Al revisar el acta de la sesión, consta que en el llamado a lista que se relaciona al comienzo del acta se certifica la asistencia de noventa y cuatro (94) senadores y se informa que dejaron de asistir con excusa (4) parlamentarios. El análisis de este aspecto del trámite se efectuará más adelante [Infra. 3.3.3.2]
2.7.4. Aprobación del informe de conciliación en la Plenaria de la Cámara de Representantes. Esta tuvo lugar, conforme fuera anunciado, en la sesión del 18 de junio de 2014, según se registra en Acta No. 281 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 336 de 2014.
La aprobación de la conciliación en la Plenaria de la Cámara de Representantes se realizó mediante votación ordinaria. Al llegar a este punto del orden del día, tras la lectura del respectivo informe, se le impartió aprobación, sin que ninguno de los integrantes de la Corporación formulara objeciones frente al mismo o solicitara su votación nominal.[66] Cabe inferir de ello que existía voluntad unánime de aprobarlo, por lo que en principio concurría una de las circunstancias que, conforme a lo previsto en el artículo 129 numeral 16 de la Ley 5ª de 1992 (modificado por el artículo 1 de la Ley 1431 de 2011) permite excepcionar la regla de votación nominal y pública.
Al ser requerida por la certificación del quórum[67], la Secretaría de la Cámara de Representantes hizo constar lo siguiente: (i) en la sesión plenaria en la que se aprobó el informe de conciliación objeto de examen se hicieron presentes ciento treinta y un (131) Honorables Representantes a la Cámara; (ii) dicho informe “fue considerado y aprobado a través de votación ordinaria (…) siendo ochenta y ocho (88) votos el último resultado de votación nominal registrada, realizada con anterioridad a la votación de interés”. [68] Este aspecto del trámite se analizará a continuación [Infra. 3.3.3.3.]
3. Existencia de un vicio de trámite subsanable en la votación del proyecto en cuarto debate en la Plenaria de la Cámara y en la aprobación del informe de conciliación en las Plenarias del Senado y Cámara.
La Sala considera que en el trámite del Proyecto de Ley 145 de 2012 Senado, 329 de 2013 Cámara, se presentó un vicio de procedimiento que se repitió en las etapas finales del procedimiento legislativo. El vicio consistió en que la manera en que se llevó a cabo y quedó registrada en el acta la votación del proyecto en cuarto debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes, y la aprobación del informe de conciliación en las Plenarias de Senado y Cámara, respectivamente, no respetó las condiciones de validez de debe satisfacer la votación ordinaria. Como consecuencia de ello, no fue posible verificar el cumplimiento de las reglas constitucionales de quórum y mayorías, previstas en los artículos 145 y 146 superiores.
Para fundamentar esta conclusión se procederá en el siguiente orden: (i) se examinarán las condiciones que debe satisfacer la votación ordinaria para constituir una excepción válida a la regla general que establece la votación nominal y pública; (ii) se reiterará la jurisprudencia constitucional en torno a la verificación del quórum y de las mayorías como condición de validez de las decisiones del Congreso. Sobre esta base, (iii) precisará la manera en que se configuró el vicio de procedimiento en el presente caso y (iv) por qué el mismo resulta subsanable.
3.1. La votación ordinaria como excepción a la exigencia constitucional de votación nominal y pública. Condiciones para su validez
3.1.1. El artículo 133 de la Constitución, tras la modificación surtida por el Acto Legislativo 01 de 2009, establece que el voto de los miembros de cuerpos colegiados de elección directa será nominal y público, excepto en los casos que determine la ley.
Al constitucionalizar esta regla de votación, el constituyente derivado pretendía fortalecer los mecanismos de transparencia de la gestión de las corporaciones públicas y, con ello, las posibilidades de control ciudadano sobre las actuaciones de sus representantes. Tal propósito se reafirmó de manera explícita durante el trámite surtido para su aprobación, debido a que en los dos debates realizados en la Comisión Primera y en la Plenaria del Senado en primera vuelta se acordó retirar la exigencia de votación nominal, consagrada en el proyecto inicial, para establecer únicamente como regla el carácter público del voto.[69] Dicha modificación quedó recogida en el texto conciliado publicado al finalizar la aprobación en primera vuelta del proyecto de Acto Legislativo.[70] Sin embargo, al iniciar el trámite en segunda vuelta en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, se introdujo de nuevo la exigencia de votación nominal y pública, por solicitud de quienes actuaron como ponentes de esta iniciativa[71]:
“Se introduce en la reforma al artículo 133 Constitucional como regla general el voto público de los miembros de los cuerpos colegiados. Con esta medida se afianza en la responsabilidad y seriedad en la toma de decisiones por parte de los elegidos, aunque el ideal con la reforma era establecer un voto no solo público sino nominal como sistema de evaluación que permitiera a los ciudadanos verificar el cumplimiento, en la toma de decisiones, de los objetivos de igualdad social, política y económica, propios de un Estado Social de Derecho, se solicita a esta Comisión incluir el voto nominal en la redacción del texto, el cual quedaría de la siguiente manera: ‘Los miembros de cuerpos colegiados de elección directa representan al pueblo, y deberán actuar consultando la justicia y el bien común. El voto de sus miembros será nominal y público, excepto en los casos que determine la ley. […]’”[72]. (Subrayas añadidas).
En el mismo sentido, otro de los representantes propuso:
“[…] modificar el artículo con el fin de incluir que el voto sea también nominal. // Lo anterior dado que el voto nominal y público permite un mayor control por parte de los electores sobre las decisiones tomadas por sus elegidos. Este es un principio básico de la democracia participativa que debe regir en un Estado como el colombiano, que ha adoptado esta forma de gobierno en su Constitución.”[73] (Subrayas añadidas).
De igual manera, en el texto aprobado por la Comisión Primera del Senado en segunda vuelta se incorporó de nuevo la exigencia de votación nominal[74], que también fue aprobado por las Plenarias de ambas Corporaciones y, finalmente, quedó plasmado en el artículo 5º del texto definitivo del Acto Legislativo 01 de 2009.
Artículo 5º. El artículo 133 de la Constitución Política quedará así: Los miembros de cuerpos colegiados de elección directa representan al pueblo, y deberán actuar consultando la justicia y el bien común. El voto de sus miembros será nominal y público, excepto en los casos que determine la Ley.
El elegido es responsable políticamente ante la sociedad y frente a sus electores del cumplimiento de las obligaciones propias de su investidura.
El anterior recuento permite apreciar que la incorporación del voto no sólo público sino también nominal como regla general en el artículo 133 Superior expresa los resultados de la ponderación que llevó a cabo el propio Congreso, actuando como constituyente derivado, a través de la cual acordó dar prevalencia al imperativo constitucional de fortalecer la transparencia de las decisiones y las herramientas de control ciudadano sobre la gestión de sus representantes en los cuerpos colegiados, ratificando la regla de votación nominal, sobre el propósito, sin duda plausible pero puramente instrumental, de agilizar las sesiones parlamentarias, que esgrimían los partidarios de eliminar dicha exigencia.
3.1.2. Adicionalmente, el respeto a la regla de votación nominal constituye un medio para acreditar de manera fidedigna la existencia de quórum decisorio (art. 145 CP) y el cumplimiento de las mayorías simples, absolutas o cualificadas que en cada caso exige la Constitución para la aprobación de proyectos de ley (arts. 146, 151, 153, 376, 378 CP) o de actos legislativos (art. 375 CP), por cuanto esta modalidad de votación implica verificar la presencia de los integrantes de la respectiva célula legislativa al momento de expresar el sentido de su voto.[75]
3.1.3. La excepción a la regla de votación nominal es la votación ordinaria, a través de la cual se satisface el principio de celeridad de los procedimientos, ya que esta se surte a través del expedito mecanismo de dar un golpe sobre el pupitre en señal de aprobación. El artículo 129 del Reglamento del Congreso, modificado por el artículo 1º de la Ley 1431 de 2011, enuncia de manera taxativa los supuestos en los que procede esta modalidad excepcional de votación. Uno de ellos, previsto en el numeral 16 de dicha disposición, tiene lugar “cuando en el trámite de un proyecto de ley exista unanimidad por parte de la respectiva comisión o plenaria para aprobar o negar todo o parte del articulado de un proyecto”. Pero aún en estos casos, prevalece la exigencia de votación nominal cuando ésta sea solicitada por alguno de los integrantes de la respectiva célula legislativa.
3.1.4. La Corte ha entendido que los supuestos en los que se admite la votación ordinaria deben ser interpretados de manera restrictiva, a fin de evitar que tal mecanismo se torne en la regla y, en aras de la celeridad del procedimiento, termine por relegar la votación nominal al lugar de la excepción. En tal sentido, por ejemplo, en reiteradas ocasiones ha rechazado que la aprobación del informe de objeciones presidenciales pueda surtirse a través de votación ordinaria, por cuanto no se trata de uno de los supuestos contemplados en el artículo 1º de la Ley 1431 de 2011. Ha sustentado esta posición en dos argumentos: (i) la vigencia del principio de supremacía constitucional y (ii) la interpretación restrictiva de las normas que establecen excepciones a reglas previstas en la Constitución. [76]
Este mismo criterio ha inspirado la interpretación restrictiva de la excepción a la regla de votación nominal y pública en los casos en que existe unanimidad, insistiendo en que esta última no puede presumirse sino que debe en todo caso probarse o inferirse de manera razonable de las circunstancias en las que se desarrolló el debate parlamentario. Al respecto, en el Auto 118 de 2013[77], la Corte sostuvo que existió un vicio de procedimiento en el trámite de un proyecto de ley estatutaria que fue aprobado en la plenaria del Senado por votación ordinaria, sin que existiera ningún elemento del que razonablemente pudiera inferirse ni el cumplimiento de la regla de mayoría absoluta prevista en el artículo 153 de la Carta para este tipo de iniciativas, ni la existencia de una voluntad unánime de aprobarlo. En tal sentido, este Tribunal afirmó que:
“Las reglas de excepción son de uso restrictivo y siempre deben apuntar a la realización de los fines de transparencia y publicidad en el proceso democrático. Una lectura en otro sentido implicaría flexibilizar las exigencias constitucionales, en desmedro de los principios anotados, dificultando los procesos de control social y político hacia los congresistas –accountability- y desnaturalizando, en últimas, el sentido de la reforma al proceso de formación de la ley. Tampoco se podría verificar si un congresista se sujetó a la disciplina propia de su bancada.
En este orden de ideas, la utilización de alguna de las excepciones a la regla general de votación nominal y pública no puede ser interpretada como una vía para eludir el cumplimiento de los requisitos que la Constitución impone. Por ejemplo, la aprobación unánime de un proyecto de ley estatutaria, cuando no se hace uso de la votación nominal y pública, exige acreditar que el mismo ha contado con la mayoría absoluta de los miembros de una y otra cámara. Es por ello que es importante que tanto los parlamentarios como la ciudadanía en general tengan la absoluta claridad acerca del procedimiento decisional surtido, lo cual debe ser oportunamente registrado en las actas y grabaciones que dan cuenta del proceso de formación de la voluntad legislativa.
La unanimidad como causal de excepción al mandato general de votación nominal y pública sólo puede ser de recibo cuando, en virtud del principio de transparencia, haya claridad en torno a ella en la aprobación de un proyecto, en lo posible procurando que se pueda identificar qué congresistas se ausentaron, quiénes se abstuvieron, quienes votaron, y cuál fue el sentido de los que así lo hicieron.
La excepción a la votación nominal y pública, cuando la corporación respectiva tiene una posición unánime, es una excepción en sentido técnico; es decir, que confirma la regla. Si la Corporación vota unánimemente un proyecto de ley, la votación nominal y pública resulta entonces innecesaria respecto del resultado de la votación. Es razonable, por lo mismo, que el legislador haya exceptuado ese requisito porque en tal caso se garantiza de modo óptimo la transparencia y se permite el debido control ciudadano.
Ahora bien, cuando se excepciona la votación nominal y pública sobre la base de la unanimidad, pero esta no es debidamente registrada por la corporación legislativa, se presenta un vicio de inconstitucionalidad. Esto ocurre en aquellos eventos en los cuales se constata que hubo una decisión aprobatoria pero no es posible determinar si esta fue o no unánime, o cuando no se conoce el resultado concreto de la votación. En esos casos, por razones de transparencia y publicidad, que son condiciones indispensables para asegurar el derecho al control político (CP arts. 40 y 133), no resulta aplicable la excepción. Si se decide no llevar a cabo una votación nominal y pública, porque aquel tipo de votación no se requiere para individualizar la posición de los congresistas en vista de que hay unanimidad, pero luego no es posible definir con arreglo al procedimiento efectivo si hubo o no una aprobación unánime, porque ello no se registra por la Mesa Directiva ni se puede comprobar por cualquier medio idóneo, se ha desconocido un requisito esencial de validez en el trámite de la ley.
3.1.5. ¿Cuándo entender que existe unanimidad a efectos de dar aplicación a la excepción que autoriza la votación ordinaria? Si bien la práctica parlamentaria evidencia que con frecuencia existe unanimidad en muchas de las cuestiones que de manera cotidiana se someten a la votación de los cuerpos colegiados, de ello no se sigue que el órgano encargado del control de constitucionalidad pueda darla por sentada sin una evidencia razonable que así lo indique. Además de desconocer el carácter deliberativo del órgano legislativo, donde se espera tengan voz y voto las distintas concepciones de lo mejor y lo justo que conviven en una sociedad plural y diversa, asumir una suerte de presunción de unanimidad como punto de partida para el control que compete efectuar a este Tribunal conduciría, en la práctica, a dejar sin efectos la exigencia de votación nominal que, tras la reforma introducida por el Acto Legislativo 01 de 2009, fue elevada a rango constitucional por el propio Congreso de la República.
En ese orden de ideas, la Corte ha entendido que cabe inferir la existencia de unanimidad entre los integrantes de una célula legislativa cuando al declarar el resultado de la votación se deja constancia expresa e inequívoca de la aprobación unánime, ya sea en el acta de sesión o en alguno de los demás medios probatorios que registra lo ocurrido durante la votación[78]; cuando en el curso de los debates se dan manifestaciones indicativas de unanimidad, lo que ocurre, por ejemplo, cuando los informes de ponencia hayan sido favorables, se aprueba omitir la lectura del articulado[79], ninguno de los integrantes de la plenaria o comisión solicita la votación nominal y pública[80] y, en general, cuando no se registran posiciones contrarias a la aprobación del proyecto.
Entretanto, ha señalado que los anteriores indicadores de unanimidad se desvirtúan cuando, existen manifestaciones expresas de oposición al proyecto, peticiones de que la votación se efectúe de manera nominal o constancias de voto negativo por parte de alguno de los congresistas. Sobre esto último, en la sentencia C-134 de 2014[81] este Tribunal señaló que la manifestación de una constancia disidente desvirtúa la existencia de unanimidad y, por tanto, obliga a efectuar la votación de manera nominal y pública. En una decisión posterior, la Corte sostuvo que “la manifestación del voto negativo con posterioridad a la votación y aprobación de los proyectos de ley, no invalida la votación ordinaria, sino que la habilita como una constancia”.[82] Aclaró, sin embargo, que ello no implicaba “una modificación del precedente jurisprudencial, en especial, frente a la decisión adoptada en la Sentencia C- 134 de 2014, toda vez que los presupuestos fácticos son distintos, pues la expresión del voto disidente en esa ocasión, se presentó una vez leída la proposición con que termina el informe de ponencia, antes de la apertura al segundo debate y de la votación del articulado, en tanto que en esta oportunidad, se presenta como una constancia dejada al final del debate, con posterioridad a la votación y a la aprobación del proyecto de ley.”
3.1.6. Pero aún en los supuestos en los que existe una evidencia razonable de unanimidad que permite aplicar de manera excepcional el mecanismo de votación ordinaria, debe quedar a salvo la posibilidad de establecer de manera inequívoca el número de votos con el que fue aprobada una iniciativa, pues tal información constituye condición necesaria para verificar que al momento de la votación se dio cumplimiento a los requisitos constitucionales de quórum y mayorías. La necesidad de que en las actas de sesión se consigne de manera esta información cobra especial importancia precisamente cuando los proyectos son aprobados por votación ordinaria, pues en estos casos, a diferencia de lo que ocurre con la votación nominal, la dinámica misma de la votación no arroja la información sobre el número de parlamentarios que estaban presentes al momento de abrir la votación y el número de votos con el que fue aprobada una iniciativa.
Esta exigencia viene impuesta además por las reglas que el propio legislador orgánico dispuso para disciplinar esta forma de votación. Así, el parágrafo 1º del artículo 129 del Reglamento del Congreso (modificado por el artículo 1º de la Ley 1431 de 2011), señala que “(l)a verificación de la votación ordinaria debe surtirse por el mismo procedimiento que la votación nominal y pública, es decir deberá arrojar el resultado de la votación y el sentido del voto de cada congresista”. Por su parte, el artículo 123 del mismo Estatuto, en su numeral 4º, señala como una de las reglas a las que debe sujetarse toda votación, la siguiente: “(e)l número de votos, en toda votación, debe ser igual al número de congresistas presentes en la respectiva corporación al momento de votar, con derecho a votar. Si el resultado no coincide, la elección se anula por el presidente y se ordena su repetición”.
De lo expuesto se infiere que, aún en los casos en que pueda afirmarse la existencia de unanimidad, la validez de la votación ordinaria está sujeta a que la misma de cuenta del número de congresistas que participaron en ella y del número total de votos emitidos. Para tal efecto, es necesario que el acta de la respectiva sesión se consigne de manera clara y fidedigna toda la información relevante para facilitar el escrutinio público sobre la manera en que se desenvuelven las votaciones, en especial cuando se excepciona la regla general de votación nominal para acudir a la ordinaria. Tanto el control político que ejercen los ciudadanos sobre la gestión de sus representantes, como el control constitucional que compete efectuar a este Tribunal, dependen de que se haga pública toda la información necesaria para verificar que, también en estos casos, la aprobación de una ley o de un acto legislativo se realizó con apego a las reglas constitucionales que definen las condiciones de legitimidad de los procedimientos de formación de la voluntad democrática.
3.2. La verificación del quórum decisorio y de las mayorías en los supuestos de votación ordinaria
3.2.1. El artículo 145 de la Constitución señala que el Congreso pleno, las cámaras y sus comisiones no podrán abrir sesiones ni deliberar con menos de una cuarta parte de sus miembros (quórum deliberatorio). También dispone que las decisiones sólo podrán tomarse con la asistencia de los integrantes de la respectiva corporación, salto que la Constitución determine un quórum decisorio diferente. Por su parte, el artículo 146 superior establece que las decisiones del órgano legislativo se tomarán por la mayoría de los votos de los asistentes (mayoría simple), salvo que la Constitución exija una mayoría especial.
3.2.2. Desde su jurisprudencia temprana esta Corporación ha enfatizado la necesidad de verificar el exacto cumplimiento del quórum y las mayorías exigidas por la Constitución Política. Así, en la sentencia C-008 de 1995[83] sostuvo:
El artículo 157 de la Carta advierte con claridad que “ningún proyecto” será ley sin haber sido “aprobado” en primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada Cámara y en las dos cámaras en segundo debate.
[...]
En materia legislativa, la aprobación alude al asentimiento válido de la correspondiente comisión o cámara a un determinado proyecto o proposición, el cual no se entiende otorgado si falta alguno de los requisitos exigidos en abstracto por la normatividad constitucional que rige la materia. Entre tales requisitos cabe resaltar, para los fines del proceso, el quórum -en sus modalidades de deliberación y decisión- y la mayoría -ordinaria o calificada-, cuya determinación depende de las previsiones que para el asunto específico haya establecido la Carta Política.
[...]
Sobre la base del quórum decisorio, y sólo sobre la base de él, es menester que, contabilizada la votación que se deposite en relación con el proyecto de que se trate, éste alcance la mayoría, esto es, el número mínimo de votos que requiere, según la Constitución, para entenderse aprobado.
[...]
En otros términos, únicamente se puede entrar a adoptar decisiones cuando desde el principio ha sido establecido y certificado con claridad el quórum decisorio”.
En esta sentencia llamó la atención sobre la necesidad de que en las actas y certificaciones secretariales se consigne la información necesaria para verificar el cumplimiento de estos requisitos. Al respecto señaló que:
“(E)n lo referente a quórum y mayorías, dadas las especiales exigencias constitucionales, la responsabilidad de los funcionarios de quienes se demanda la información con destino a los procesos de revisión constitucional oficiosa -los secretarios de las comisiones permanentes y los secretarios generales de Cámara y Senado- no llega simplemente hasta el envío de los números correspondientes a la "Gaceta del Congreso" en los cuales se hayan consignado los textos de algunas actas, sino que va hasta la certificación exacta del número de asistentes a las respectivas sesiones, el quórum decisorio con el cual se votó, el número de votos depositados a favor y en contra del proyecto y el número de miembros de la comisión o cámara, además de los datos específicos que en cada proceso solicite el Magistrado Sustanciador.”[84]
3.2.3. En decisiones posteriores, al examinar la constitucionalidad de proyectos de ley estatutaria, ante la falta de certeza sobre el cumplimiento de la regla de mayoría absoluta, la Corte ha dado por cumplida esta exigencia con fundamento en lo previsto en el artículo 129 del Reglamento del Congreso, conforme al cual, “(e)l Secretario informará sobre el resultado de la votación, y si no se pidiere en el acto la verificación, se tendrá por exacto el informe”. En aplicación de esta regla, ha entendido que, en supuestos de votación ordinaria, siempre que se acredite la previa verificación del quórum decisorio, puede entenderse que la aprobación tuvo lugar por mayoría absoluta. Sin embargo, aún en estos casos ha exhortado a que, en el futuro, se verifique el número de votos con el que se aprueba un proyecto.[85] Asimismo, ha señalado que “como quiera que es labor de los Secretarios de las comisiones y las plenarias de las cámaras legislativas informar el resultado de las votaciones y expedir las certificaciones que se requieran (Arts. 47 y 50 Ley 5 de 1992), tales informes y certificaciones deben referir de manera expresa y precisa si la aprobación se cumplió de acuerdo con los requisitos constitucionales, única manera conforme a la cual el respectivo proyecto puede tenerse por aprobado”.[86]
3.2.4. Entretanto, en otras decisiones ha declarado la existencia de un vicio de trámite subsanable, cuando de la información contenida en las actas y en las certificaciones secretariales no cabe establecer con certeza el número de votos con el que se aprobó un proyecto y, con ello, el cumplimiento de la regla de mayoría absoluta.[87]
Más recientemente, en Auto 118 de 2013 este Tribunal precisó que para dar por cumplidos los requisitos de quórum y mayorías no basta con remitirse al número de parlamentarios que estaban presentes en el momento inicial de la sesión, cuando se produce el registro y la verificación del quórum, pues algunos de los integrantes que se registraron al comienzo de la sesión pudieron haberse ausentado del recinto para el momento en el que se produjo la votación del proyecto objeto de control.[88] En ese orden de ideas, a menos que se produzca la verificación del quórum y se dé cuenta de manera expresa del número de votos con el que fue aprobado el proyecto allí donde se excepciona la regla de votación nominal y pública, resulta difícil establecer con certeza que efectivamente se cumplieron estos requisitos de validez formal de la ley finalmente aprobada.
3.2.5. En relación con la verificación del quórum al momento en que un proyecto se convierta en ley, debe constatarse si están presentes en el recinto la mitad más uno de los integrantes de la respectiva célula legislativa y que de estos, al menos la mitad más uno haya manifestado su aprobación.
Dicha verificación debe hacerse teniendo en cuenta y valorando conforme a los preceptos de la sana crítica: (i) la información consignada en el acta de la respectiva sesión que se publica en la Gaceta del Congreso, como también los demás documentos que dan cuenta del trámite de aprobación de la ley, tales como (ii) las certificaciones expedidas por los Secretarios de cada comisión o plenaria y (iii) los registros de audio o video que documentan el desarrollo de las sesiones parlamentarias. En cualquier caso, la valoración de los medios de prueba no debe llevar a desconocer la prevalencia que ostenta la información oficial de las actas de sesiones y demás documentos publicados en la Gaceta del Congreso, conforme a lo previsto en los artículos 35, 36 de la Ley 5º de 1992. Sobre este punto, se reitera lo expresado por esta Corporación en el Auto 118 de 2013, en el sentido que “la utilización de los diferentes medios de prueba está unívocamente dirigida a acreditar asuntos confusos o ambivalentes de la información contenida en el acta, más a no permitir su irregular complementación o adición”.
En los supuestos en que un proyecto es votado de manera ordinaria, para entender cumplidas las condiciones constitucionales de validez en su aprobación, es preciso que, apreciados los medios de prueba permitan inferir la existencia de voluntad unánime de aprobarlo por parte de los integrantes de la respectiva comisión o plenaria o, en su caso, que se presenta alguna de las demás excepciones que habilitan esta modalidad de votación (art. 129 R.C). Pero además es necesario que exista constancia expresa o, en su defecto, pueda inferirse de manera razonable a partir de las actas, las constancias secretariales y demás medios de prueba, el número de congresistas presentes en el recinto al momento de efectuarse la votación, para efectos de establecer el cumplimiento de las exigencias de quórum y mayorías. En relación con esto último, ante la evidencia de que el número de asistentes certificado en el acta no permanece constante durante el curso de la sesión, es necesario contar con certificaciones precisas, expedidas por los secretarios de las corporaciones respectivas, del número de congresistas y de votos con el que se aprobó el proyecto de ley objeto de examen. Cuando, como ocurre en el presente caso, tales certificaciones no son aportadas o no contienen la información precisa, la Corte deberá examinar, a partir de la manera en que transcurrió el debate, si al momento de la votación se dio cumplimiento a lo exigido en los artículos 145 y 146 superiores. Si, como ha señalado este Tribunal, la votación no puede “presumirse ni suprimirse”, tampoco hay lugar a presumir la existencia de quórum y mayorías, ni a suprimir la constatación de su cumplimiento.
3.3. La imposibilidad de verificar el número de congresistas que aprobó el proyecto en cuarto debate, y el informe de conciliación en las plenarias de Senado y Cámara, configura un vicio de procedimiento en el presente caso.
Todas las votaciones surtidas durante el trámite del proyecto de ley que, una vez aprobado, se convirtió en la Ley 1722 de 2014, se hicieron de forma ordinaria, apelando a la excepción prevista en el numeral 16 del artículo 129 del Reglamento del Congreso (modificado por el artículo 1º de la Ley 1431 de 2011).
3.3.1. Como ya se examinó, tanto en los cuatro debates, como en la votación del informe de conciliación en las plenarias de Senado y Cámara, se verificaron algunos indicios sobre la voluntad unánime de los congresistas para aprobar esta iniciativa y permitir que se convirtiera en ley. Valgan al respecto las consideraciones efectuadas en los numerales 2.3.3.2 (primer debate Comisión Segunda Senado), 2.4.3.2 (segundo debate Plenaria Senado), 2.5.3.2 (tercer debate Comisión Segunda Cámara), 2.6.3.1 (cuarto debate Plenaria Cámara), 2.7.3.1 (informe de conciliación Senado), 2.7.4.1 (informe de conciliación Cámara). En todos estos casos la Sala constató, entre otros elementos, que no se presentaron intervenciones contrarias a esta iniciativa, ni proposiciones alternas o solicitudes de votación nominal. Por tal razón, concluye que no se presentó vicio alguno en lo que respecta a la constatación del supuesto que habilita excepcionar el mecanismo de votación preceptuado en el artículo 133 superior.
3.3.2. De otro lado, las certificaciones aportadas al expediente y el análisis de las actas de sesión hicieron posible verificar la existencia de quórum decisorio al momento de efectuarse la votación del proyecto en los tres primeros debates:
3.3.2.1. En el primer debate en la Comisión Segunda del Senado, justo en el momento previo a que se efectuara la votación del proyecto, en respuesta a la intervención de uno de los asistentes que advirtió sobre el riesgo de desintegración del quórum, se efectuó un llamado a lista al cual respondieron ocho (8) de los trece (13) senadores que la conforman [Supra 2.3.3.1.]
3.3.2.2. En el segundo debate en la Plenaria del Senado, pese a que el Secretario de dicha corporación no remitió la certificación que le fuera solicitada, la revisión del acta permitió constatar que el punto inmediatamente anterior del orden del día fue votado nominalmente por cincuenta y ocho (58) senadores y el inmediatamente posterior al que se analiza también fue votado de manera nominal por un total de cincuenta y nueve (59) senadores. Esto permitió a la Sala concluir que al momento de votar el Proyecto de Ley 145 de 2012 Senado, existía quorum decisorio, por cuanto se hallaban en el recinto al menos cincuenta y ocho (58) de los noventa y ocho (98) senadores para entonces activos [Supra 2.4.3.1].
3.3.2.3. En el tercer debate en la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes, a raíz de la votación nominal de un impedimento presentado por uno de los representantes justo al momento de ser puesta a consideración esta iniciativa, se constató la presencia de doce (12) de los diecinueve (19) representantes que integran esta célula legislativa [Supra 2.5.3.1]
Todo lo anterior permitió constatar de manera cierta que al momento de ser votado el proyecto en los tres primeros debates se hallaban presentes en el recinto la mayoría de los integrantes de la respectiva célula legislativa (art. 145 CP) y, por consiguiente, en razón de la aprobación unánime, que el mismo fue aprobado dando cumplimiento a lo previsto en el artículo 146 superior.
3.3.3. Por el contrario, ni al momento de ser aprobado en cuarto debate en la Plenaria de la Cámara, ni en la aprobación del informe de conciliación, se pudo establecer con certeza el número de parlamentarios que votó el proyecto y, con ello, el cumplimiento de las exigencias de quórum y mayorías. Así:
3.3.3.1. Cuarto debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes. En respuesta al requerimiento efectuado por la Corte, el Secretario de la Cámara aportó una constancia en la que da cuenta del número total de congresistas (135) que se hicieron presentes a la sesión Plenaria de la Cámara de Representantes en la que se debatió esta iniciativa. [Supra 2.6.3.2]. Sin embargo, no informa si tal era, en efecto, el número de parlamentarios que se hallaba presente al momento de su aprobación, siendo esto último lo que ha de constatarse para verificar el quórum decisorio y lo que le solicitó este Tribunal que certificase. [89]
Ante la falta de esta información, tras consultar el acta correspondiente se pudo establecer que: (i) tanto en el momento previo, como luego de la lectura del orden del día, la Secretaria informó sobre la existencia de quórum decisorio;[90] (ii) una vez leído el orden del día, y luego de proponer algunas modificaciones que finalmente fueron retiradas, aquél fue aprobado por votación ordinaria, seguido lo cual se dio inicio a la discusión del Proyecto de Ley 329 de 2013 Cámara, 145 de 2012 Senado, que estaba como primer punto del orden del día; (iii) justo a continuación, al considerar el segundo proyecto del orden del día, se procedió a votar de manera nominal los impedimentos presentados por algunos parlamentarios, pero al momento de cerrar el registro y anunciar el resultado de la votación se informó que se había desintegrado el quórum decisorio.[91]
De lo anterior se infiere que no es posible determinar con precisión si cuando tuvo lugar la aprobación del proyecto de ley en examen se dio cumplimiento a la exigencia prevista en el artículo 145 de la Constitución. Si bien la Subsecretaria de la Cámara de Representantes certificó la existencia de quórum decisorio luego de dar lectura al orden del día y antes de proceder a su aprobación (momento i), no precisó el número de representantes con el que se integró el quórum en ese momento, y si coincidía con el número total de asistentes que contestaron el llamado a lista (135 representantes). Tampoco es posible determinar si las votaciones ordinarias que se efectuaron luego de tal constancia, una de ellas la del proyecto cuya validez formal se examina en este caso (momento ii), se hayan efectuado en presencia de la mayoría de los 160 representantes que para entonces integraban la Plenaria de la Cámara de Representantes. La duda surge por cuanto en la votación inmediatamente posterior (momento iii) consta que tan sólo se hallaban presentes sesenta y tres (63) de los ciento sesenta (160) representantes que en ese entonces se hallaban en ejercicio de sus funciones.[92] Por lo anterior, no es factible determinar si el proyecto se aprobó con las mayorías requeridas (art. 146 CP), pues la validez de la aprobación por la mitad más uno de los asistentes presupone la existencia de quórum decisorio.
3.3.3.2. Aprobación del informe de conciliación en la Plenaria del Senado. El Secretario General del Senado de la República, no remitió a esta Corporación la información requerida sobre este aspecto del trámite.[93] Al revisar el acta de la sesión, consta que en el llamado a lista que se relaciona al comienzo del acta se certifica la asistencia de noventa y cuatro (94) senadores y se informa que dejaron de asistir con excusa (4) parlamentarios. Sin embargo, no es posible determinar con certeza si tal era el número de senadores que se hallaba presente en el recinto, conformando el quórum decisorio, al momento de votar el proyecto de ley 145 de 2012 Senado, 329 de 2013 Cámara. El desarrollo de la sesión da cuenta de que la asistencia no se mantuvo constante, así:
(i) Luego de efectuado el llamado a lista que arrojó la anterior información, y publicadas las excusas de quienes no asistieron, la Secretaría informa que existe quórum deliberatorio y el Presidente procede a declarar abierta la sesión y ordena la lectura del orden del día.[94]
(ii) Para ese momento, pese a la información que se consigna en el llamado a lista, aún no existía quórum. Prueba de ello es que, tras la lectura del orden del día, el siguiente punto fue la consideración y aprobación de actas, pero esta última fue aplazada hasta obtener la conformación del quórum reglamentario. Se dio paso entonces al anuncio de proyectos. Concluido este, y cuando se daba inicio al punto correspondiente a la votación de proyectos de ley y de acto legislativo, la Secretaría certificó la conformación del quórum decisorio, pero no informó cuál era el número de parlamentario presentes en el recinto con el que este se conformaba.[95]
(iii) La sesión siguió su curso con la aprobación, siempre por votación ordinaria, del orden del día, de las Actas 56, 57 y 58, de la fe de erratas a un proyecto de ley[96], y de dos informes de conciliación[97]. Luego de esto tuvo lugar la aprobación ordinaria del informe de conciliación al proyecto de ley 145 de 2012 Senado.
(iv) Concluida esta, la sesión continuó con la aprobación por votación ordinaria de un informe de conciliación, de once proyectos de ley y de mociones de felicitación para varios congresistas, puesto que se trataba de la sesión final de la legislatura y del cuatrienio. En el curso de esta intensa jornada, uno de los congresistas llamó la atención sobre la necesidad de continuar con la consideración de los proyectos, y dejar para el final los reconocimientos, porque “parece que el quórum se está debilitando”.[98] Tras esta moción, la sesión continuó su curso hasta que fue levantada a la 1.30 p.m., sin que se procediera en ningún momento a la verificación del quórum.
La información que arroja el acta le permite a la Corte tener por cierto: (1) que a la sesión asistieron noventa y cuatro (94) senadores; (2) que en un momento anterior a la votación el informe de conciliación objeto de análisis, la Secretaría había certificado la existencia de quórum decisorio; finalmente (3) que la permanencia de los asistentes en el recinto no se mantuvo invariable, pues fue preciso esperar entre la conformación del quórum deliberatorio, el decisorio y luego, en un momento avanzado de la sesión, uno de los parlamentarios advirtió sobre el decaimiento del quórum (pese a lo cual este no fue verificado).
Ante la falta de la certificación expresa que sobre este punto le fuera requerida en dos ocasiones a la Secretaría del Senado, no puede la Sala asumir, sin más, que el quórum deliberatorio con el que fue aprobado el informe de conciliación estuvo conformado por el total de los senadores que asistieron a la Plenaria del Senado que tuvo lugar el 18 de junio de 2014. A tal conclusión se opone la evidencia de que durante el curso de la sesión, el número de parlamentarios que permaneció en el recinto fue variable. En ese orden de ideas, no es posible establecer cuál fue el número de votos con el que se aprobó el informe de conciliación en el Senado. Por ende, tampoco no puede certificarse el cumplimiento de las exigencias establecidas en los artículos 145 y 146 superiores, y en el artículo 123 numeral 4º de la Ley 5ª de 1992.
3.3.3.3. Aprobación del informe de conciliación en la Plenaria de la Cámara de Representantes. Al ser requerida por la certificación del quórum[99], la Secretaría de la Cámara de Representantes hizo constar lo siguiente: (i) en la sesión plenaria en la que se aprobó el informe de conciliación objeto de examen se hicieron presentes ciento treinta y un (131) Honorables Representantes a la Cámara; (ii) dicho informe “fue considerado y aprobado a través de votación ordinaria (…) siendo ochenta y ocho (88) votos el último resultado de votación nominal registrada, realizada con anterioridad a la votación de interés”. [100]
De esta certificación se infieren dos conclusiones: en primer lugar, se confirma que el número de parlamentarios que asisten a una sesión no se mantiene invariable en el curso de la misma, con lo cual la verificación del quórum no puede reemplazarse, sin más, por la certificación formal del número de asistentes a la correspondiente sesión. En segundo lugar, que en el presente caso, en razón de la manera en que se llevó a cabo la votación, la propia Secretaría de la Cámara de Representantes no logró establecer con precisión, y así certificarlo, cuál fue el quórum decisorio y el número de votos con el que se aprobó el informe de conciliación objeto de análisis.
Ante la imposibilidad de acreditar el número de representantes presentes al momento de votar el proyecto, la Secretaría de la Cámara hizo constar el número de votos emitidos en la última votación nominal registrada.[101] Sin embargo, esta no antecedió de manera inmediata a la votación cuya validez se examina en este caso. Finalizada aquella, se llevó a cabo la votación ordinaria de otros dos informes de conciliación[102], tras lo cual tuvo lugar la aprobación del informe de conciliación al proyecto correspondiente a la ley aprobatoria en estudio.[103] Luego de ello, la sesión continuó con la votación ordinaria de dos informes de conciliación y de cinco proyectos de ley.[104] Con todo, cuando llegó el momento de efectuar la votación nominal de una de las iniciativas, frente a la cual no existía unanimidad, esta no pudo llevarse a cabo porque, abierto el registro, se verificó la disolución del quórum decisorio, pues para ese entonces sólo se encontraban 51 de los 160 representantes. [105]
En definitiva, ante la falta de certificación precisa sobre el número de votos con el que se aprobó la conciliación en la Cámara de Representantes, y la inexistencia de datos en el acta de sesión que permitan llegar a una conclusión fundada sobre este aspecto del trámite, no dispone la Sala de elementos para certificar el cumplimiento de las exigencias establecidas en los artículos 145 y 146 superiores, y en el artículo 123 numeral 4º de la Ley 5ª de 1992.
3.4. Carácter subsanable del vicio
3.4.1. El parágrafo del artículo 241 de la Constitución consagra la posibilidad de que los vicios de procedimiento identificados en el proceso de formación de los actos sujetos a control constitucional puedan ser objeto de saneamiento.[106]
Para determinar en qué eventos resulta subsanable un vicio en el procedimiento legislativo, y cuándo exige la declaratoria de inexequibilidad de la Ley dentro de parámetros de razonabilidad, la Corte ha establecido los siguientes criterios de evaluación judicial: (i) si se han cumplido etapas básicas o estructurales del proceso, tomando en cuenta que la subsanación no puede comprenderse como la repetición de todo un procedimiento; (ii) el contexto dentro del cual se presentó el vicio, para determinar su gravedad y trascendencia en la formación de la voluntad legislativa; (iii) la posible afectación de los derechos de las minorías parlamentarias, así como la intensidad de esta; todo lo anterior, (iv) tomando en consideración el tipo de ley de que se trata y su evolución a lo largo del debate parlamentario.[107]
3.4.2. En el caso específico de las leyes aprobatorias de tratados la jurisprudencia ha determinado que “la condición esencial de subsanabilidad es que el Senado se haya pronunciado de tal forma que la Cámara donde por mandato constitucional ha de iniciarse el trámite de los proyectos de leyes aprobatorias de un tratado ha expresado de manera completa su voluntad. Así, una de las etapas estructurales del trámite, v.gr., la aprobación por el Senado, habrá concluido a plenitud sin vicio alguno”. [108]
En aplicación de esta regla, la Corte ha constatado la existencia de vicios de procedimiento subsanables durante el trámite de las leyes aprobatorias de tratados.[109] En tales casos, ha ordenado devolver el proyecto a la célula legislativa en donde tuvo origen la irregularidad para que, una vez subsanado el vicio detectado, y dentro del plazo fijado por la Corte, se culmine con el trámite legislativo correspondiente. Asimismo, ha señalado que una orden de esta naturaleza es compatible con la prohibición contenida en el artículo 162 de la Constitución, puesto que el límite de dos legislaturas se aplica exclusivamente a la formación original de la ley, sin que pueda extenderse a plazos adicionales fijados por la Corte Constitucional con el fin de subsanar vicios de trámite.[110] Por último, ha precisado que, en tales casos la subsanación de un vicio en el trámite legislativo por parte del Congreso no contrae modificación alguna en lo relativo a la identificación nominal del proyecto y de la ley aprobatoria resultante.[111]
3.4.3. En el presente caso, los vicios detectados ocurrieron durante la aprobación del proyecto en cuarto debate en la plenaria de la Cámara de Representantes y durante la aprobación del informe de conciliación en las plenarias de Senado y Cámara, respectivamente. Se trata, por tanto, de vicios subsanables por cuanto se presentaron en la fase final del trámite legislativo, cuando ya se habían surtido los dos primeros debates en el Senado y, con ello, cumplido una etapa estructural del procedimiento.
4. Conclusiones y decisiones a adoptar
4.1. La Corte constató que durante el trámite en cuarto debate del proyecto de ley 145 de 2012 Senado, 329 de 2013 Cámara, se incurrió en un vicio de procedimiento, por cuanto la manera en que se llevó a cabo y se registró en el acta la votación ordinaria de esta iniciativa no permitió establecer el número de congresistas que impartieron su aprobación al proyecto. Por lo mismo, no fue posible verificar que al momento de la votación se cumplió con la con la condición de validez de la votación prevista en el artículo 123 numeral 4º de la Ley 5ª de 1992, ni con la exigencia de quorum decisorio prevista en el artículo 145 superior. Al no existir certeza sobre el cumplimiento de esta última exigencia, no puede este Tribunal dar por satisfechas las condiciones de validez constitucional en la aprobación de la Ley 1722 de 2014. Igual irregularidad se presentó durante la aprobación del informe de conciliación en las plenarias de Senado y Cámara de Representantes, respectivamente.
4.2. Para fundamentar esta conclusión, la Sala Plena sostuvo que la votación ordinaria constituye un mecanismo excepcional de manifestación de la voluntad legislativa al que es válido acudir siempre y cuando se verifiquen los presupuestos previstos en el artículo 129 del Reglamento del Congreso (modificado por el artículo 1º de la Ley 1431 de 2011). Sin embargo, en los supuestos en que un proyecto es votado de manera ordinaria debe acreditarse la existencia de unanimidad o de alguna de las demás excepciones que habilitan esta modalidad de votación. También es necesario que pueda inferirse de manera razonable a partir de las actas, las constancias secretariales y demás medios de prueba, el número de congresistas presentes en el recinto al momento de efectuarse la votación del proyecto objeto de control, para efectos de establecer el cumplimiento de las exigencias de quórum y mayorías. En relación con esto último, ante la evidencia de que el número de asistentes certificado en el acta no permanece constante durante el curso de la sesión, es necesario contar con información fidedigna, expedida por los secretarios de las corporaciones respectivas o registrada en el acta correspondiente, del número de congresistas y de votos con el que se aprobó el proyecto de ley objeto de examen. Cuando, como ocurre en el presente caso, tales certificaciones no son aportadas o no contienen la información suficiente, la Corte deberá examinar, a partir de la manera en que transcurrió el debate, si al momento de la votación se dio cumplimiento a lo exigido en los artículos 145 y 146 superiores.
4.3. La Sala concluyó que en los tres primeros debates surtidos dentro del trámite del proyecto de ley aprobatoria objeto de examen fue posible verificar la existencia de quórum decisorio al momento de la votación, toda vez que: (i) en el primer debate en la Comisión Segunda del Senado, justo en el momento previo a la votación ordinaria, se efectuó un llamado a lista al que respondieron ocho (8) de los trece (13) senadores que la conforman. (ii) En el segundo debate en la Plenaria del Senado se efectuó votación nominal del proyecto que antecedió y del que prosiguió inmediatamente en el orden del día a la votación de la iniciativa objeto de control; esto hizo posible establecer que al momento de aprobar esta última se hallaban en el recinto cincuenta y ocho (58) de los noventa y ocho (98) senadores con los que se conformaba el quórum. (iii) En el tercer debate en la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes se constató la presencia de doce (12) de los diecinueve (19) representantes que integran esta célula legislativa, por cuanto justo antes de efectuar la votación ordinaria del proyecto, se llevó a cabo la votación nominal del impedimento presentado por uno de los representantes.
Por el contrario, ante la evidencia de que el número de asistentes no se había mantenido constante durante las sesiones, y en ausencia de constancias que permitieran verificar la existencia de quórum decisorio al momento de aprobar el proyecto de ley en cuarto debate en la Plenaria de la Cámara, y el informe de conciliación respectivo en las plenarias de Senado y Cámara, no era posible constatar si se había satisfecho la exigencia prevista en el artículo 145 superior. Lo anterior determinó la existencia de un vicio de procedimiento en el trámite de la ley aprobatoria del tratado sometido a revisión. Sin embargo, la Sala Plena estimó que las irregularidades advertidas resultan subsanables, toda vez que se presentaron durante el tramo final del procedimiento legislativo, tras concluir la primera fase del trámite en el Senado.
4.4. En consecuencia, se ordenará devolver a la Cámara de Representantes la Ley 1722 del 3 de julio de 2014[112] con el fin de que subsane el vicio de procedimiento detectado en esta providencia. Para tal efecto, el registro de la votación del proyecto, sea esta nominal u ordinaria, deberá efectuarse de modo tal que permita constatar el número de parlamentarios presentes al momento de efectuar la votación del proyecto de que se trata y, con ello, el cumplimiento de las exigencias previstas en los artículos 145 y 146 de la Constitución. Se concederá a la Cámara de Representantes un término de treinta (30) días, contados a partir de la notificación de este auto, para subsanar el vicio detectado, tras lo cual el Congreso dispondrá hasta el término de la legislatura que culmina el 20 de junio de 2015 para surtir las etapas posteriores del trámite legislativo. En caso de que se requiera agotar la etapa de conciliación, la votación de los respectivos informes deberá efectuarse de acuerdo a lo establecido en esta providencia. Finalizado el trámite en el Congreso, el Presidente de la República tendrá el plazo establecido en la Constitución para sancionar el proyecto de ley.
En aplicación de la regla de decisión fijada en casos anteriores, debe la Corte precisar que en la subsanación del vicio de trámite detectado en esta providencia no implica modificación alguna en lo relativo a la identificación nominal del proyecto y de la Ley aprobatoria 1722 de 2014.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- DEVUÉLVASE a la Presidencia de la Cámara de Representantes Ley 1722 del 3 de julio de 2014 “Por medio de la cual se aprueba el “Acuerdo de alcance parcial de naturaleza comercial entre la República de Colombia y la República Bolivariana de Venezuela”, suscrito en Caracas, República Bolivariana de Venezuela, el 28 de Noviembre de 2011, y sus seis anexos con sus respectivos apéndices, suscritos en Cartagena, República de Colombia, el 15 de abril de 2012, así: Anexo I “Tratamiento arancelario preferencial”. Anexo II “Régimen de origen”. Anexo III “Reglamentos técnicos, evaluación de la conformidad y metrología”. Anexo IV “Medidas sanitarias, zoosanitarias y fitosanitarias”. Anexo V “Medidas de defensa comercial y medida especial agrícola”. Anexo VI “Mecanismo de solución de controversias””, con el fin de que subsane el vicio de procedimiento detectado en esta providencia. Para tal efecto, el registro de la votación del proyecto, sea esta nominal u ordinaria, deberá efectuarse de modo tal que permita constatar el número de parlamentarios presentes al momento de efectuar la votación del proyecto de que se trata y, con ello, el cumplimiento de las exigencias previstas en los artículos 145 y 146 de la Constitución.
Segundo.- CONCÉDASE a la Cámara de Representantes el término de treinta (30) días, contados a partir de la notificación de este auto, para subsanar el vicio detectado, tras lo cual el Congreso de la República dispondrá hasta el término de la legislatura que culmina el veinte (20) de junio de dos mil quince (2015) para surtir las etapas posteriores del trámite legislativo. En caso de que se requiera agotar la etapa de conciliación, la votación de los respectivos informes deberá efectuarse de acuerdo a lo establecido en el numeral anterior.
Tercero.- Finalizado el trámite en el Congreso, el Presidente de la República tendrá el plazo establecido en la Constitución para sancionar el proyecto de ley, cumplido lo cual remitirá a la Corte Constitucional la Ley 1722 de 2014, para decidir definitivamente sobre su exequibilidad.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese, cúmplase y archívese el expediente.
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Presidenta
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Ausente con excusa
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
Con salvamento de voto
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
Con aclaración de voto
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
Con aclaración de voto
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Con salvamento de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Magistrada
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Ausente con excusa
ANDRES MUTIS VANEGAS
Secretario General (E)
ACLARACION DE VOTO DEL MAGISTRADO
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
AL AUTO 175/15
Referencia: Expediente LAT-435
Revisión de constitucionalidad de la Ley 1722 del 3 de julio de 2014 “por medio de la cual se aprueba el “Acuerdo de alcance parcial de naturaleza comercial entre la República de Colombia y la República Bolivariana de Venezuela”, suscrito en Caracas, República Bolivariana de Venezuela, el 28 de Noviembre de 2011, y sus seis anexos con sus respectivos apéndices, suscritos en Cartagena, República de Colombia, el 15 de abril de 2012, así: Anexo I “Tratamiento arancelario preferencial”. Anexo II “Régimen de origen”. Anexo III “Reglamentos técnicos, evaluación de la conformidad y metrología”. Anexo IV “Medidas sanitarias, zoosanitarias y fitosanitarias”. Anexo V “Medidas de defensa comercial y medida especial agrícola”. Anexo VI “Mecanismo de solución de controversias” ”.
Magistrada Ponente:
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Mi aclaración de voto en este caso se encamina precisamente a dejar a salvo mi consideración según la cual en algunos casos de votaciones ordinarias de los congresistas en los términos en que esta se halla prevista en el artículo 129 de la ley 5 de 1992[113], no siempre le permitirá al Secretario de la Corporación certificar ex post y con plena certeza el número de los presentes para efectos de establecer si hubo Quorum deliberatorio o decisorio, a menos que se hubiese pedido, previa o concomitantemente, su verificación. Realidad esta última que, objetivamente, no se puede desconocer. De manera, que expedir esa certificación no siempre resultara posible, como al parecer ocurrió en esta oportunidad.
Sin embargo, esta situación excepcional no puede convertirse en la regla general, menos aun cuando en el proceso que nos ocupa subsisten varios indicios que sugieren que una votación ordinaria pudo celebrarse sin el quorum necesario, si se tiene en cuenta que la subsiguiente claramente se frustró al verificarse su inexistencia.
Si bien frente a una votación ordinaria se presupone la existencia del Quorum, a mi juicio siempre debe existir la posibilidad de que, si esa presunción se cuestiona, pueda verificarse, fidedignamente, que la votación se realizó con plena observancia de las normas que exigen la presencia de cierto número de congresistas para la conformación del Quorum decisorio. Ello no se pudo establecer en este caso, en un contexto en el que la veracidad de la presunción de validez de la votación está seriamente afectada. El no haberse podido despejar esa duda fue lo que me indujo a adherirme a la decisión de mayoría, pues, no se pudo descartar el hecho de que una votación ordinaria pudo realizarse sin el Quorum decisorio correspondiente, riesgo que he preferido no prohijar por la gravedad e implicaciones que en un Estado de Derecho como el nuestro llevaría implícita una situación de tal naturaleza.
Fecha ut supra,
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
AL AUTO 175/15
Referencia: Expediente LAT-435
Revisión de constitucionalidad de la Ley 1722 del 3 de julio de 2014 por medio de la cual se aprueba el “Acuerdo de alcance parcial de naturaleza comercial entre la República de Colombia y la República Bolivariana de Venezuela” y sus seis anexos con sus respectivos apéndices.
Magistrada Ponente:
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Con el respeto acostumbrado por las decisiones que toma esta Corporación, me permito hacer explícitas las consideraciones que me llevaron a aclarar el voto en el Auto 175 de 2015.
1. En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 241 numeral 10 de la Constitución, correspondió a esta Corporación decidir sobre la exequibilidad del tratado, sus anexos y de la ley que los aprueba.
En desarrollo de este trámite la Magistrada Sustanciadora, avocó el conocimiento del proceso, dispuso la práctica de pruebas, corrió traslado para dar paso a la intervención ciudadana, las autoridades involucradas y el concepto del Procurador General de la Nación.
La Corte llevó a cabo el examen de constitucionalidad sobre los aspectos formales del tratado y su ley aprobatoria. Específicamente en cuanto al cumplimiento de las reglas del trámite legislativo en la formación de la ley aprobatoria en el Congreso, se encontró:
- En los cuatro debates y en la conciliación de las plenarias de Senado y Cámara, se verificó la voluntad unánime de los congresistas para aprobar esta iniciativa y permitir que se convirtiera en ley, por lo que se acudió a la figura de la votación ordinaria.
- A partir de la revisión de constancias secretariales y actas, la Sala Plena constató la existencia de quórum decisorio al momento de efectuarse la votación del proyecto en los tres primeros debates.
- En relación con el cuarto debate en la Plenaria de la Cámara y en la aprobación del informe de conciliación, no se pudo establecer con certeza el número de parlamentarios que votó el proyecto.
Teniendo en cuenta que los vicios detectados ocurrieron durante la aprobación de: (i) el proyecto en cuarto debate en la plenaria de la Cámara de Representantes y (ii) el informe de conciliación en las plenarias de Senado y Cámara. Este Tribunal Constitucional determinó que se trataba de vicios subsanables, toda vez que se presentaron en la fase final del trámite legislativo, cuando ya se habían surtido los dos primeros debates en el Senado, habiéndose cumplido una etapa estructural del procedimiento.
En consecuencia, se devolvió a la Presidencia de la Cámara de Representantes la Ley 1722 de 2014, a fin de subsanar el vicio de procedimiento detectado en esta providencia.
2. Comparto la postura sentada por la mayoría al establecer que existió un vicio en el procedimiento legislativo, el cual resulta subsanable. Sin embargo, considero importante destacar que cuando se acude a la figura excepcional de votaciones ordinarias, los medios de prueba para establecer si se cumple con el requisito del quórum deben ser estrictos, a fin de determinar de manera expresa el número de votos con que fue aprobado el proyecto.
Al respecto, la jurisprudencia ha señalado los medios de prueba a través de los cuales se puede constatar la asistencia de los Congresistas a los debates, como lo es: (i) la información consignada en el acta de la respectiva sesión que se publica en la Gaceta del Congreso; y (ii) los demás documentos que dan cuenta del trámite de aprobación de la ley, tales como (a) las certificaciones expedidas por los Secretarios de cada comisión o plenaria; y (b) los registros de audio o video que documentan el desarrollo de las sesiones parlamentarias.
Ahora bien, aunque las certificaciones expedidas por los Secretarios de estas corporaciones constituyen un medio de prueba determinante para constatar si se cumplió con el número de asistentes mínimo deliberatorio o decisorio, esta debe ajustarse a la realidad y brindar toda la información que permita determinar si se cumplen con las reglas del quórum y las mayorías.
Así, al ser responsabilidad de los funcionarios de quienes se demanda la información con destino a los procesos de revisión constitucional oficiosa, es a ellos a quienes les corresponde establecer de manera expresa y precisa si la aprobación se cumplió de acuerdo con los requisitos constitucionales, la que debe coincidir con la manera en que se desarrolló el proceso de deliberación. Por tanto, es necesario que los secretarios de las corporaciones respectivas expidan certificaciones precisas, coincidentes con las actas y con apoyo en los registros de las sesiones, que permita constatar el número de parlamentarios presentes al momento de efectuar la votación del proyecto y, con ello, el cumplimiento de las exigencias previstas en relación con el quórum deliberatorio y la mayoría decisora.
En este caso, a pesar de que la Subsecretaria de la Cámara de Representantes certificó la existencia de quórum decisorio luego de dar lectura al orden del día, no precisó el número de representantes con el que se integró el quórum en ese momento, y si coincidía con el número total de asistentes que contestaron el llamado a lista. Tampoco determinó si la votación ordinaria que se efectuó en relación con el proyecto cuya validez formal se examina en este caso, se hizo en presencia de la mayoría de los representantes que para entonces integraban la Plenaria de la Cámara.
En consecuencia, la Sala Plena debió hacer un llamado de atención a los funcionarios del Congreso de la República que emiten este tipo de certificaciones, para que a futuro coincidan con la realidad fáctica, la cual debe ser plasmada de manera expresa y coherente con las actas consignadas en la Gaceta del Congreso y los demás medios probatorios que permitan establecer el cumplimiento de los requisitos deliberatorios y decisorios, especialmente en casos donde se establece como medio de pronunciamiento el voto ordinario. Ello evitaría un doble desgaste del aparato legislativo y judicial.
Fecha ut supra,
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
[1] Folio 245, cuaderno principal.
[2] Suscrito por Augusto Fernando Rodríguez Rincón, en su calidad de apoderado judicial de la Unidad Administrativa Especial de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales –DIAN-. Folios 291-309 del cuaderno principal. En adelante siempre que se haga mención a un folio, se entenderá que hace parte del cuaderno principal, a menos que se diga expresamente otra cosa.
[3] Folio 294.
[4] Oficio OALI-134 de veinte (20) de octubre de dos mil catorce (2014). Folios 310-348.
[5] Folio 316.
[6] Folio 324.
[7] Folio 328.
[8] Folio 337.
[9] Oficio radicado el veintiuno (21) de octubre de dos mil catorce (2014) firmado por Alejandra Valencia Gärtner. Folios 350-366.
[10] Folio 352.
[11] Folio 354.
[12] Folio 358.
[13] Suscrito por Francisco Morales Falla, apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, delegado mediante Resolución 2736 de 2013. Folios 367-373.
[14] Folio 370.
[15] Suscrito por Jazmín Rocío Soacha Pedraza, Coordinadora del Grupo de Gestión Judicial. Folios 374- 379 cuaderno principal.
[16] Suscrito por Julia Astrid del Castillo Sabogal, Jefe de la Oficina Asesora Jurídica (e) y allegado a esta Corte el veintidós (22) de octubre de dos mil catorce (2014). Folios 381-385.
[17] Folio 381.
[18] Concepto suscrito por el señor Procurador General de la Nación, Alejandro Ordoñez Maldonado. Folios 392- 408.
[19] Folio 402.
[20] Tales características han sido destacadas, entre otras, en las sentencias C-378 de 1996 (MP. Hernando Herrera Vergara); C-682 de 1996 (MP: Fabio Morón Díaz); C-468 de 1997 (MP. Alejandro Martínez Caballero. AV. José Gregorio Hernández Galindo); C-400 de 1998 (MP. Alejandro Martínez Caballero. SPV. Vladimiro Naranjo Mesa y Hernando Herrera Vergara. SV. José Gregorio Hernández Galindo); C-924 de 2000 (MP. Carlos Gaviria Díaz); C-206 de 2005 (MP. Clara Inés Vargas Hernández); C-176 de 2006 (MP. Álvaro Tafur Galvis. SV. Jaime Araujo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra y Humberto Sierra Porto); C-958 de 2007 (MP. Jaime Córdoba Triviño. SV. Jaime Araujo Rentería); C-927 de 2007 (MP. Humberto Antonio Sierra Porto); C-859 de 2007 (MP. Mauricio González Cuervo. SV. Jaime Araujo Rentería); C-464 de 2008 (MP. Jaime Araujo Rentería. SV. Jaime Araujo Rentería); C-387 de 2008 (MP. Rodrigo Escobar Gil. SV. Jaime Araujo Rentería); C-383 de 2008 (MP. Nilson Pinilla Pinilla. SV. Jaime Araujo Rentería); C-189 de 2008 (MP: Manuel José Cepeda Espinosa); C-121 de 2008 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra); C-032 de 2009 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra. SV. Jaime Araujo Rentería); C-031 de 2009 (MP. Humberto Antonio Sierra Porto. SV. Jaime Araujo Rentería); C-094 de 2009 (MP. Clara Elena Reales Gutiérrez. SV. Jaime Araujo Rentería); C-150 de 2009 (MP. Mauricio González Cuervo. AV. Luis Ernesto Vargas Silva); C-195 de 2009 (MP. Jorge Iván Palacio Palacio); C-285 de 2009 (MP. Nilson Pinilla Pinilla); C-378 de 2009 (MP. Humberto Antonio Sierra Porto); C-685 de 2009 (MP. Luis Ernesto Vargas Silva), C-011 de 2010 (MP. Juan Carlos Henao Pérez, SV. María Victoria Calle Correa y Jorge Iván Palacio Palacio), C-305 de 2010 (MP. Luis Ernesto Vargas Silva); C-982 de 2010 (MP. María Victoria Calle Correa).
[21] Corte Constitucional C-750 de 2008 (MP. Clara Inés Vargas Hernández. SV. Jaime Araujo Rentería).
[22] Suscrito por María Alejandra Encinales Jaramillo, Coordinadora del Grupo Interno de Trabajo de Tratados, Dirección de Asuntos Jurídicos Internacionales del Ministerio de Relaciones Exteriores. Folio 133, cuaderno 1 de pruebas.
[23] Aprobada por Ley 32 de 1985. El artículo 7º de dicho instrumento señala: “ARTICULO 7º. I. Plenos poderes. 1. Para la adopción o la autenticación del texto de un tratado, o para manifestar el consentimiento del Estado en obligarse por un tratado, se considerara que una persona representa a un Estado; a) si presenta los adecuados plenos poderes, o b) si se deduce de la práctica seguida por los Estados interesados, o de otras circunstancias, que la intención de esos Estados ha sido considerar a esa persona representante del Estado para esos efectos y prescindir de la presentación de plenos poderes.// 2. En virtud de sus funciones, y sin tener que presentar plenos poderes, se considerará que representan a su Estado: a) los jefes de Estado, jefes de gobierno y ministros de Relaciones exteriores, para la ejecución de todos los actos relativos a la celebración de un tratado; b) los jefes de misión diplomática, para la adopción del texto de un tratado entre el Estado acreditante y el Estado ante el cual se encuentran acreditados; c) los representantes acreditados por los Estados ante una conferencia internacional o ante una organización internacional o uno de sus órganos, para la adopción del texto de un tratado en tal conferencia, organización u órgano.”
[24] Así consta en certificación expedida por el Ministerio de Relaciones Exteriores. Folio 133 vto., cuaderno de pruebas 1.
[25] El artículo 160 de la Constitución fue adicionado por el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de fecha 3 de julio de 2003 así: “Artículo 8°. El artículo 160 de la Constitución Política tendrá un inciso adicional del siguiente tenor: ║ Ningún proyecto de ley será sometido a votación en sesión diferente a aquella que previamente se haya anunciado. El aviso de que un proyecto será sometido a votación lo dará la Presidencia de cada Cámara o Comisión en sesión distinta a aquella en la cual se realizará la votación.”
[26] Véase entre muchas otras las sentencias C-644 de 2004 (MP: Rodrigo Escobar Gil), SV: Rodrigo Uprimny Yepes; C-549 de 2006 (MP: Manuel José Cepeda Espinosa); C-172 de 2006 (MP: Jaime Córdoba Triviño); C-241 de 2006 (MP: Marco Gerardo Monroy Cabra) y los Autos 038 de 2004 y 089 de 2005 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa).
[27] Ver por ejemplo las sentencias C-533 de 2004 (MP. Álvaro Tafur Galvis); C-661 de 2004, (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra); C-780 de 2004 (MP. Jaime Córdoba Triviño, SV. Jaime Araujo Rentería, SV. Alfredo Beltrán Sierra y SPV. Rodrigo Uprimny Yepes); C-333 de 2005 (MP. Jaime Córdoba Triviño); C-400 de 2005 (MP. Humberto Sierra Porto); C-930 de 2005 (MP. Jaime Córdoba Triviño); C-1040 de 2005 (MM.PP. Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández, SV. Jaime Araujo Rentería, SV. Alfredo Beltrán Sierra, SV. Jaime Córdoba Triviño, SPV y AV. Humberto Antonio Sierra Porto); C-241 de 2006 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra); C-276 de 2006 (MM.PP. Manuel José Cepeda Espinosa y Marco Gerardo Monroy Cabra, SV. Jaime Araujo Rentería, SV. Alfredo Beltrán Sierra y SV. Humberto Antonio Sierra Porto); C-322 de 2006 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra, SV. Jaime Araujo Rentería y SV. Alfredo Beltrán Sierra); C-337 de 2006 (MP. Clara Inés Vargas Hernández, SV. Jaime Araujo Rentería); C-576 de 2006 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa, SPV. Jaime Araujo Rentería); C-649 de 2006 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa, AV. Jaime Araujo Rentería); C-676 de 2006 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa); C-863 de 2006 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa, SV. Jaime Araujo Rentería); C-864 de 2006 (MP. Rodrigo Escobar Gil, SV. Jaime Araujo Rentería); C-933 de 2006 (MP. Rodrigo Escobar Gil); C-309 de 2007 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra, SV. Jaime Araujo Rentería, SV. Humberto Antonio Sierra Porto); C-502 de 2007 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa, SV. Jaime Araujo Rentería); C-718 de 2007 (MP. Nilson Pinilla Pinilla); C-927 de 2007 (MP. Humberto Antonio Sierra Porto); C-387 de 2008 (MP: Rodrigo Escobar Gil); C-799 de 2008 (MP. Clara Inés Vargas Hernández); C-031 de 2009 (MP. Humberto Antonio Sierra Porto); C-150 de 2009 (MP. Mauricio González Cuervo); C-195 de 2009 (MP. Jorge Iván Palacio Palacio); C-248 de 2009 (MP. Luis Ernesto Vargas Silva); C-376 de 2009 (MP. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo); C-379 de 2009 (MP. María Victoria Calle Correa; También ver autos de Sala Plena Nos. 232 de 2007 (MP. Jaime Córdoba Triviño, SV. Jaime Araujo Rentería); 145 de 2007 (MP. Nilson Pinilla Pinilla); A-119 de 2007 (MP. Rodrigo Escobar Gil, SV. Jaime Araujo Rentería); A-053 de 2007 (MP. Jaime Córdoba Triviño, SV. Jaime Araujo Rentería); y A-311 de 2006 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra, SV. Humberto Antonio Sierra Porto, SV. Clara Inés Vargas Hernández).
[28] Corte Constitucional. Sentencia C-644 de 2004 (MP. Rodrigo Escobar Gil, SV. Rodrigo Uprimny Yepes). Ver también la Sentencia C-930 de 2005 (MP. Jaime Córdoba Triviño SV. Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil y Álvaro Tafur Galvis).
[29] Regulada en el artículo 130 de la Ley 5ª de 1992 (modificado por el artículo 2º Ley 1431 de 2011). En este tipo de votación se discrimina el sentido del voto de cada congresista y el resultado de la votación.
[30] Este tipo de votación, regulada en el artículo 129 de la Ley 5ª de 1992 (modificado por el artículo 1º de la Ley 1431 de 2011), se efectúa dando los congresistas, con la mano, un golpe sobre el pupitre, seguido del cual el Secretario informará sobre el resultado de la votación, el cual se tendrá por exacto si no se pidiere en el acto la verificación.
[31] Al respecto, en el Auto 118 de 2013 (MP. Jorge Iván Palacio Palacio, AV. María Victoria Calle Correa, AV. Nilson Pinilla Pinilla, SV. Mauricio González Cuervo, SV. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), la Corte sostuvo que existió un vicio de procedimiento en el trámite del proyecto de ley estatutaria de mecanismos de participación, que fue aprobado en la plenaria del Senado por votación ordinaria, sin obrar ningún elemento del que razonablemente pudiera inferirse ni el cumplimiento de la regla de mayoría absoluta prevista en el artículo 153 de la Carta para este tipo de iniciativas, ni la existencia de una voluntad unánime de aprobarlo.
[32] La Ley 5ª de 1992 establece en su artículo 123 que “(e)n las votaciones cada congresista deberá tener en cuenta que:[...] 4. El número de votos, en toda votación, debe ser igual al número de congresistas presentes en la respectiva corporación al momento de votar, con derecho a votar. Si el resultado no coincide, la elección se anula por el presidente y se ordena su repetición”.
[33] Folio 239.
[34] Gaceta del Congreso No 734 del viernes 26 de octubre de 2012, pp. 1-147. Folios 5-78, cuaderno de pruebas Nº 1.
[35] Gaceta del Congreso No. 230 del miércoles 24 de abril de 2013, pp. 4-9 Folios 80-83, cuaderno de pruebas Nº 1.
[36] Constancia de entrega de documentos a los senadores de la Comisión Segunda del Senado de la República. Folio 4 del cuaderno de pruebas Nº 1
[37] Acta No. 30 del 7 de mayo de 2013, publicada en la Gaceta del Congreso No. 737 del martes 17 de septiembre de 2013: ““COMISION SEGUNDA CONSTITUCIONAL PERMANENTE || ACTA NÚMERO 30 de 2013 (mayo 7). “La señora Secretaria, doctora Claudia Patricia Álzate, da lectura punto de Anuncio y votación de proyectos de ley.
Por instrucciones de la Presidenta de la Comisión Segunda del Senado de la República, anuncio de discusión y votación de proyectos de ley para la próxima sesión (…) 5. Proyecto de ley número 145 de 2012 Senado por medio de la cual se aprueba el “Acuerdo de alcance parcial de naturaleza comercial entre la República de Colombia y la República Bolivariana de Venezuela”, suscrito en Caracas, República Bolivariana de Venezuela, el 28 de Noviembre de 2011, y sus seis anexos con sus respectivos apéndices, suscritos en Cartagena, República de Colombia, el 15 de abril de 2012, así: Anexo I “Tratamiento arancelario preferencial”. Anexo II “Régimen de origen”. Anexo III “Reglamentos técnicos, evaluación de la conformidad y metrología”. Anexo IV “Medidas sanitarias, zoosanitarias y fitosanitarias”. Anexo V “Medidas de defensa comercial y medida especial agrícola”. Anexo VI “Mecanismo de solución de controversias// Autores Ministros de Relaciones Exteriores y de comercio, Industria y Turismo.//Ponentes: honorables senadores Carlos Emiro Barriga Peñaranda (Coordinador Ponente) y Édgar Alfonso Gómez Román. // Publicaciones: Texto del Proyecto de Ley: Gaceta del Congreso 734 de 2012. Ponencia Primer Debate: Gaceta del Congreso 230 de 2013. (…)
Están leídos los proyectos de ley para la próxima sesión señora Presidenta.// La señora Presidenta, Senadora Myriam Alicia Paredes Aguirre, informa: se levanta la sesión y se convoca para el próximo martes, a partir de las diez de la mañana.”
[38] Acta No. 31 del 14 de mayo de 2013, publicada en la Gaceta del Congreso No. 737 del martes 17 de septiembre de 2013: ““COMISION SEGUNDA CONSTITUCIONAL PERMANENTE || ACTA NÚMERO 31 de 2013 (mayo 14). “El Secretario, doctor Diego Alejandro González González, da lectura al anuncio de proyectos de ley:
(…) 4. Proyecto de ley número 145 de 2012 Senado por medio de la cual se aprueba el “Acuerdo de alcance parcial de naturaleza comercial entre la República de Colombia y la República Bolivariana de Venezuela”, suscrito en Caracas, República Bolivariana de Venezuela, el 28 de Noviembre de 2011, y sus seis anexos con sus respectivos apéndices, suscritos en Cartagena, República de Colombia, el 15 de abril de 2012, así: //Anexo I “Tratamiento arancelario preferencial”.// Anexo II “Régimen de origen”.// Anexo III “Reglamentos técnicos, evaluación de la conformidad y metrología”.// Anexo IV “Medidas sanitarias, zoosanitarias y fitosanitarias”.// Anexo V “Medidas de defensa comercial y medida especial agrícola”.// Anexo VI “Mecanismo de solución de controversias// Autores Ministros de Relaciones Exteriores y de comercio, Industria y Turismo.//Ponentes: honorables senadores Carlos Emiro Barriga Peñaranda (Coordinador Ponente) y Édgar Alfonso Gómez Román. // Publicaciones: Texto del Proyecto de Ley: Gaceta del Congreso 734 de 2012. Ponencia Primer Debate: Gaceta del Congreso 230 de 2013. (…)
Están anunciados los proyectos de ley para la próxima sesión señor Presidente. El Presidente, Senador Carlos Emiro Barriga Peñaranda, informa: Habiendo anunciado proyectos de ley, se convoca para el día miércoles 15 de mayo a las 10:00 a.m., en este mismo recinto. Muchas gracias a todos los asistentes. // Se levanta la sesión”.
[39] Según lo establece el artículo 2º de la Ley 3ª de 1992, “Por la cual se expiden normas sobre las comisiones del Congreso y se dictan otras disposiciones”, la Comisión Segunda constitucional permanente está integrada por trece (13) miembros del Senado y diecinueve (19) miembros de la Cámara de Representantes.
[40] Acta No. 32 de la Comisión Segunda del Senado, publicada en la Gaceta del Congreso No. 738 de 2013.
[41] Acta No. 32 de la Comisión Segunda del Senado, publicada en la Gaceta del Congreso No. 738 de 2013.
[42] “Acta número 65 de la sesión ordinaria del día martes 11 de junio de 2013 (…) Por instrucciones de la Presidencia y, de conformidad con el Acto Legislativo número 01 de 2003, por Secretaría se anuncian los proyectos que se discutirán y aprobarán en la próxima sesión. Anuncios para la siguiente Sesión Plenaria del honorable Senado de la República día miércoles 12 de junio de 2013. Proyectos para discutir y votar en la próxima sesión Plenaria(…) Proyecto de ley con ponencia para segundo debate:
Proyecto de ley número 145 de 2012 Senado, por medio de la cual se aprueba el “Acuerdo de alcance parcial de naturaleza comercial entre la República de Colombia y la República Bolivariana de Venezuela”, suscrito en Caracas, República Bolivariana de Venezuela, el 28 de Noviembre de 2011, y sus seis anexos con sus respectivos apéndices, suscritos en Cartagena, República de Colombia, el 15 de abril de 2012, así: //Anexo I “Tratamiento arancelario preferencial”.// Anexo II “Régimen de origen”.// Anexo III “Reglamentos técnicos, evaluación de la conformidad y metrología”.// Anexo IV “Medidas sanitarias, zoosanitarias y fitosanitarias”.// Anexo V “Medidas de defensa comercial y medida especial agrícola”.// Anexo VI “Mecanismo de solución de controversias (…) Siendo las 2:00 p. m., la Presidencia levanta la sesión y convoca para el día miércoles 12 de junio 2013, a las 11:00 a.m.”.
[43] Mediante Auto del veintiséis (26) de agosto de dos mil catorce (2014), se requirió al Secretario General del Senado “certificación, debidamente respaldada, del quórum y de número total de votos con los que fue aprobado el proyecto de ley 145/2012 Senado y 329/2013 Cámara, hoy Ley 1722 de 2014” en la Plenaria del Senado, “y si el número total de votos emitidos coincidió con el número de congresistas presentes en la respectiva corporación al momento de votar, de acuerdo con lo establecido en el artículo 123 numeral 4º de la Ley 5ª de 1992”. En respuesta al requerimiento, mediante oficio OPC-410/12 del veintinueve (29) de agosto de dos mil catorce (2014), el funcionario remitió copia de las Gacetas del Congreso No. 600 de 2013 (págs. 15 y 16, anuncio) y 662 de 2013 (págs. 7, 14, 30 y 31, aprobación del proyecto).
[44] Acta No. 66 de la sesión Plenaria del Senado del doce (12) de junio de dos mil trece (2013), publicada en Gaceta del Congreso No. 662 de 2013, p.p. 1-2 (Folio 28 vto., cuaderno de pruebas 2).
[45] De acuerdo al Acta No. 66 publicada en la Gaceta del Congreso 662 se realizó “votación nominal a la fe de erratas, al Informe de Objeciones al Proyecto de ley 017 de 2010 Senado, 277 de 2011 Cámara “por la cual se establecen los lineamientos para la adopción de una política pública de gestión integral de Residuos de Aparatos Eléctrico y Electrónicos (RAEE) y se dictan otras disposiciones”. El resultado anunciado por la Secretaría General es de 57 votos por el sí y 1 por el no, para un total de 58 votos de Senadores presentes en el recinto.
[46] Luego de efectuarse la votación ordinaria del Proyecto de Ley 145 de 2012 Senado, el orden del día continuó con la discusión del Proyecto de Ley Estatutaria 211 de 2013 Senado, 268 de 2013 Cámara, “por el cual se desarrollan los artículos 116 y 221 de la Constitución Política de Colombia y se dictan otras disposiciones”. La votación nominal de la proposición positiva con la que concluyó el informe de ponencia arrojó un resultado de 53 votos a favor y 6 en contra, para un total de 59 votos de Senadores presentes en el recinto.
[47] Acta No. 66 de la sesión Plenaria del Senado del doce (12) de junio de dos mil trece (2013), publicada en Gaceta del Congreso No. 662 de 2013
[48] Acta No. 18 del 23 de octubre de 2013, publicada en la Gaceta del Congreso No. 1013 del viernes 6 de diciembre de 2013: ““COMISION SEGUNDA DE RELACIONES EXTERIORES, SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL || ACTA NÚMERO 18 de 2013 (octubre 23). (…) “Siguiente punto del Orden del Día señora Secretaria, negocios sustanciados por Presidencia. Hace uso de la palabra la Secretaria General de la Comisión Segunda, doctora Pilar Rodríguez Arias: //Proyectos que se discutirán y votarán en la próxima sesión del Comisión donde se discutan y voten proyectos de ley, lo anterior para dar cumplimiento al Acto Legislativo 01 de 2003 en su artículo 8ª.(…) Proyecto de ley número 329 de 2013 Cámara, 145 de 2012 Senado por medio de la cual se aprueba el “Acuerdo de alcance parcial de naturaleza comercial entre la República de Colombia y la República Bolivariana de Venezuela”, suscrito en Caracas, República Bolivariana de Venezuela, el 28 de Noviembre de 2011, y sus seis anexos con sus respectivos apéndices, suscritos en Cartagena, República de Colombia, el 15 de abril de 2012, así: Anexo I “Tratamiento arancelario preferencial”. Anexo II “Régimen de origen”. Anexo III “Reglamentos técnicos, evaluación de la conformidad y metrología”. Anexo IV “Medidas sanitarias, zoosanitarias y fitosanitarias”. Anexo V “Medidas de defensa comercial y medida especial agrícola”. Anexo VI “Mecanismo de solución de controversias// Autores Ministros de Relaciones Exteriores y de comercio, Industria y Turismo.//Ponencia Primer Debate en Cámara Gaceta del Congreso número 768 de 2013. (…)Hace uso de la palabra el señor Presidente, honorable Representante Telésforo Pedraza Ortega: Bueno ya ha quedado claro a todos los colegas de hoy en ocho (8) días a las 9 y media de la mañana, con la presencia de los Ministros que han presentado estos proyectos”. Folio 369 Cuaderno de Pruebas Nº 1.
[49] Así se registra en el Acta No. 19 (30 de octubre de 2013) de la Comisión Segunda del Senado, publicada en la Gaceta del Congreso No. 116 de 2014: “(…) Hace uso de la palabra la Secretaria General de la Comisión Segunda, doctora Pilar Rodríguez Arias: V. Segundo Proyecto de ley 329 de 2013 Cámara, 145 de 2012 Senado, “por medio de la cual se aprueba el acuerdo de alcance parcial de naturaleza comercial entre la República de Colombia y la República Bolivariana de Venezuela [...] // Hace uso de la palabra el señor Presidente honorable Representante Telésforo Pedraza Ortega: Sírvase dar lectura a la proposición con que termina el informe de ponencia. // Hace uso de la palabra la Secretaria General de la Comisión Segunda, doctora Pilar Rodríguez Arias: Con mucho gusto. Proposición con que termina el informe de ponencia para primer debate. Por lo anteriormente expuesto y con base en lo dispuesto por la Constitución Política y la ley me permito proponer a los honorables Representantes dar primer debate al Proyecto de ley números 329 de 2013 Cámara, 145 de 2012 Senado [...] // Hace uso de la palabra el señor Presidente honorable Representante Telésforo Pedraza Ortega: Bueno a usted muchas gracias, honorable Representante. La señora Secretaria me ha informado, pero ahora antes me había dicho, pero lo hemos debido hacer al inicio cuando comenzamos, hay un impedimento que lo vamos a votar rápidamente. Señora Secretaria sírvase dar lectura a la solicitud de un impedimento.// Hace uso de la palabra la Secretaria General de la Comisión Segunda, doctora Pilar Rodríguez Arias: Señor Presidente, lo que pasa es que el honorable Representante Augusto Posada Sánchez, antes de que pueda hacer su asistencia a la sesión somete a consideración de ustedes el siguiente impedimento: manifiesto a ustedes que en mí condición de Representante a la Cámara por el departamento de Antioquia presento ante la Comisión Segunda Constitucional de la Cámara de Representantes, impedimento para participar en la sesión en la que se va a discutir el Proyecto de ley número 329 de 2013 Cámara y 145 de 2012 Senado, Acuerdo Comercial entre la República de Colombia y la República Bolivariana de Venezuela, el impedimento que presento ante ustedes radica en que soy socio de la sociedad por acciones simplificada, gente moto, tal como consta en el libro de registro de intereses y dado que el proyecto de ley otorga una preferencia comercial al sector automotor me declaro impedido. Atentamente Augusto Posada Sánchez.// Hace uso de la palabra el señor Presidente honorable Representante Telésforo Pedraza Ortega: En votación nominal, sírvase llamar a lista.// Hace uso de la palabra la Secretaria General de la Comisión Segunda, doctora Pilar Rodríguez Arias: Sí señor Presidente, con mucho gusto. Por el SÍ se aprueba el impedimento por el NO se niega. [Se realiza llamado a lista y votación] // Diez votos (10) por el SÍ, dos (2) por el NO, en consecuencia se ha aprobado el impedimento del honorable Representante Augusto Posada Sánchez.”
[50] Acta No. 19 (30 de octubre de 2013) de la Comisión Segunda del Senado, publicada en la Gaceta del Congreso No. 116 de 2014.
[51] Así consta en el Acta de Plenaria 274 del 13 de mayo de 2014, publicada en la Gaceta del Congreso No. 269 de 2014: “(…) Dirección de la Presidencia, doctor Hernán Penagos Giraldo: Anuncie proyectos.//Subsecretaria General, doctora Flor Marina Daza Ramírez:// Sí señor Presidente, se anuncian los proyectos de ley para el próximo martes 20 de mayo o para la Sesión Plenaria en la cual se debatan proyectos de ley o actos legislativos:(…) Proyecto de ley número 329 de 2013 Cámara, 145 de 2012 Senado, por medio de la cual se aprueba el “Acuerdo de alcance parcial de naturaleza comercial entre la República de Colombia y la República Bolivariana de Venezuela” (...)”.
[52] Esta sesión se dedicó en su integridad a la discusión del proyecto de ley 340 de 2013 Cámara, 117 de 2012 Senado, “por medio de la cual se aprueba el “Acuerdo entre la República de Colombia y Japón para la liberalización, promoción y protección de inversión”, suscrito en Tokio, Japón el 12 de septiembre de 2011”.
[53] Así consta en el Acta de Plenaria 275 del 20 de mayo de 2014, publicada en la Gaceta del Congreso No. 277 de 2014: “ (…) Dirección de la Presidencia, doctor Hernán Penagos Giraldo: // Señor Secretario, sírvase anunciar proyectos para el próximo martes.// Subsecretaria, doctora Flor Marina Daza Ramírez, informa: // Sí señor Presidente, se anuncian los siguientes proyectos para el próximo 27 de mayo de 2014. Proyecto de ley número 329 de 2013 Cámara, 145 de 2012 Senado, por medio de la cual se aprueba el “Acuerdo de alcance parcial de naturaleza comercial entre la República de Colombia y la República Bolivariana de Venezuela” (...)”
[54] Según consta en el Acta No. 276 del 27 de mayo de 2014, publicada en la Gaceta del Congreso No. 278 de 2014: “ (…) Dirección de la sesión por la Presidencia, doctor Hernán Penagos Giraldo://Señor Secretario, sírvase anunciar proyectos para el día de mañana.//La Secretaría General informa, doctor Jorge Humberto Mantilla Serrano://Se anuncian los siguientes proyectos para la próxima sesión.// La Secretaría General informa, doctora Flor Marina Daza Ramírez://Señor Presidente, se anuncian los siguientes proyectos para el día de mañana 28 de mayo de 2014 a las 2:00 p. m.//Proyecto de ley número 329 de 2013 Cámara, 145 de 2012 Senado, por medio de la cual se aprueba el “Acuerdo de alcance parcial de naturaleza comercial entre la República de Colombia y la República Bolivariana de Venezuela” (...)”.
[55] Acta No. 277 del 28 de mayo de 2014, publicada en la Gaceta del Congreso No. 270 de 2014 (p. 17)
[56] Auto del veintiséis (26) de agosto de dos mil catorce (2014), proferido por la magistrada ponente.
[57] SG.CERTI. 365/2014, expedida el cuatro (4) de septiembre de dos mil catorce (2014) y firmada por Jorge Humberto Mantilla Serrano, Secretario General de la Cámara de Representantes. Con ella se responde al oficio OPC-411/2014 que fuera enviado por la Secretaría General de la Corte Constitucional. (Folio 122, cuaderno de pruebas 2).
[58] Así consta en certificación expedida por el Secretario General de la Cámara de Representantes, Jorge Humberto Mantilla Serrano, remitida el cuatro (4) de septiembre de dos mil catorce (2014). Folio 121, cuaderno de pruebas 2.
[59] Así, en el artículo 2 aprobado en Senado se hacía referencia a la palabra “país”, mientras que en la versión aprobada en la Cámara de Representantes aparecía en lugar de esta la palabra “Estado”. Al respecto es importante anotar que el señor Secretario General de la Cámara de Representantes, Jorge Humberto Mantilla Serrano, remitió a esta Corporación dos certificaciones sobre el trámite del proyecto en discusión. En la primera de ellas, radicada en esta Corte el cuatro (4) de agosto de dos mil catorce (2014) e identificada con el número SG.CERTI. 233/2014, en el numeral 3º anota “[q]ue en el trámite del proyecto de Ley mencionado no surgieron discrepancias en las Cámaras respecto del mismo, por lo tanto no dio lugar a etapa de Conciliación y no aplica el cumplimiento de la exigencia de publicidad dispuesta en el inciso final del artículo 161 de la Constitución Política” (Folio 408 del Cuaderno de Pruebas Nº1, subrayas añadidas). Posteriormente, el cuatro (4) de septiembre de dos mil catorce (2014), en respuesta al requerimiento efectuado en el Auto del 26 de agosto de 2014, se radica en la Secretaría General de esta Corporación una nueva certificación, firmada por el mismo Secretario General de la Cámara de Representantes, en donde en el punto 2º se registra “[e]n sesión Plenaria de la H. Cámara de Representantes del día 18 de mayo (sic) de 2014, que consta en el Acta No. 281 – Gaceta del Congreso Nº. 366 de 2014-, a la cual se hicieron presentes ciento treinta y un (131) Honorables Representantes a la Cámara, fue considerado y aprobado a través de votación ordinaria el informe de conciliación, siendo ochenta y ocho (88) votos el último resultado de la votación nominal registrada, realizada con anterioridad a la votación de interés”. A pesar de la información consignada en la certificación inicial, la información aportada por los intervinientes y contenida en las Gacetas del Congreso obrantes en el expediente, permitió establecer que efectivamente se llevó a cabo una conciliación sobre los textos aprobados en el Senado y en la Cámara de Representantes.
[60] Los conciliadores designados fueron el Senador Carlos Emiro Barriga Peñaranda y el Representante a la Cámara Carlos Eduardo León Celis.
[61] Acta No. 57 de la Plenaria del Senado (martes 17 de junio de 2014), publicada en la Gaceta del Congreso No. 333 de 2014: “Anuncio de proyectos// Por instrucciones de la Presidencia y, de conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2003, por Secretaría se anuncian los proyectos que se discutirán y aprobarán en la próxima sesión.// Siguiente punto, anuncios de proyectos de ley o de Acto Legislativo para ser considerados, discutidos y votados en la sesión plenaria siguiente a la del martes 17 de junio de 2014 (…)Con informe de conciliación: (…) “Proyecto de ley número 145 de 2012 Senado, 329 de 2013 Cámara, por medio de la cual se aprueba “Acuerdo de Alcance Parcial de Naturaleza Comercial entre la República de Colombia y la República Bolivariana de Venezuela (...)Siendo las 8:04 p. m., la Presidencia levanta la sesión y convoca para la próxima sesión miércoles 18 de junio de 2014 a las 9:00 a. m”.
[62] Acta No. 280 Plenaria de la Cámara de Representantes (martes 17 de junio de 2014), publicada en la Gaceta del Congreso No. 335 de 2014: “Dirección de la Presidencia, doctor Hernán Penagos Giraldo: // Señor secretario, sírvase anunciar proyectos para el día de mañana.// Subsecretaria General, doctora Flor Marina Daza Ramírez:// Sí señor Presidente, se anuncian los siguientes Proyectos para la Sesión Plenaria del día 18 de junio o para la siguiente Sesión Plenaria en la cual se debatan proyectos de ley o actos legislativos.// Informe de Conciliación. Proyecto de ley número 329 de 2013 Cámara / 145 de 2012 Senado, “por medio de la cual se aprueba el “acuerdo de alcance parcial de naturaleza comercial entre la república de Colombia y la república Bolivariana de Venezuela” (...)//Dirección de la Presidencia, doctor Hernán Penagos Giraldo://Se levanta la Sesión siendo las 6:57 p. m., se cita para mañana miércoles 18 de junio a las 2:00 de la tarde. Muchas gracias”.
[63] Senador Carlos Emiro Barriga Peñaranda.
[64] Así consta en el Acta No. 58 de la Plenaria del Senado (18 de junio de 2014), publicada en la Gaceta del Congreso No. 351 de 2014: “La Presidencia indica a la Secretaría continuar con la siguiente conciliación del Orden del Día.// Proyecto de ley número 145 de 2012 Senado, 329 de 2013 Cámara, por medio de la cual se aprueba ¿Acuerdo de Alcance Parcial de Naturaleza Comercial entre la República de Colombia y la República Bolivariana de Venezuela [...]. //La Presidencia concede el uso de la palabra al honorable Senador Carlos Emiro Barriga Peñaranda. [...]// Con la venia de la Presidencia hace uso de la palabra el honorable Senador Carlos Emiro Barriga Peñaranda: Gracias señor Presidente [...] solicito que le pida a la Plenaria someter a votación positivamente este informe de conciliación, muchas gracias. // Por Secretaría se da lectura al Informe de Mediación que acordaron las Comisiones designadas por los Presidentes de ambas Corporaciones, para conciliar las discrepancias surgidas en la aprobación del Proyecto de ley número 145 de 2012 Senado, 329 de 2012 (sic) Cámara [...]// La Presidencia somete a consideración de la plenaria el Informe de Conciliación al Proyecto de ley número 145 de 2012 Senado, 329 de 2012 (sic) Cámara y, cerrada su discusión, esta le imparte su aprobación.”
[65] Mediante Auto del veintiséis (26) de agosto de dos mil catorce (2014), se requirió por segunda vez al Secretario General del Senado “certificación, debidamente respaldada, del quórum y de número total de votos con los que fue aprobado el proyecto de ley 145/2012 Senado y 329/2013 Cámara, hoy Ley 1722 de 2014” en la Plenaria del Senado, “y si el número total de votos emitidos coincidió con el número de congresistas presentes en la respectiva corporación al momento de votar, de acuerdo con lo establecido en el artículo 123 numeral 4º de la Ley 5ª de 1992”. En respuesta al requerimiento, mediante oficio OPC-410/12 del veintinueve (29) de agosto de dos mil catorce (2014), el funcionario remitió copia de las Gacetas del Congreso No. 600 de 2013 (págs. 15 y 16, anuncio) y 662 de 2013 (págs. 7, 14, 30 y 31, aprobación del proyecto). No incluyó información alguna sobre la manera en que se aprobó el informe de conciliación en la Plenaria del Senado.
[66] Según se informa en el Acta No. 281 de la Plenaria de la Cámara (18 de junio de 2014), publicada en Gaceta del Congreso No. 336 de 2014, tras la lectura del respectivo informe, este fue aprobado por votación ordinaria del siguiente modo: “Dirección de la Presidencia, doctor Hernán Penagos Giraldo: En consideración el Informe de Conciliación al Proyecto de ley número 329 de 2013 Cámara, 145 de 2012 Senado, por medio de la cual se aprueba el acuerdo de alcance parcial de naturaleza comercial entre la República de Colombia y la República Bolivariana de Venezuela, [...], se abre la discusión, anuncio que va a cerrarse, queda cerrada, aprueban honorables Representantes.// Secretario doctor Jorge Humberto Mantilla Serrano, informa: Ha sido aprobada señor Presidente.// Dirección de la Presidencia, doctor Hernán Penagos Giraldo: Continuemos señor Secretario”.
[67] Por Auto del veintiséis (26) de agosto de dos mil catorce (2014), la magistrada sustanciadora solicitó aportar al expediente “certificación, debidamente respaldada, del quórum y del número total de votos con el que fue aprobado el proyecto”. Además, “si el número de votos emitido coincidió con el número de congresistas presentes en la respectiva corporación al momento de votar, de acuerdo con lo establecido en el artículo 123 numeral 4º de la Ley 5ª de 1992”.
[68] Secretaría General de la Cámara de Representantes. SG. CERTI.365/2014, expedida el cuatro (4) de septiembre de dos mil catorce (2014) y suscrita por Jorge Humberto Mantilla Serrano, Secretario General de dicha Corporación (Folio 122, cuaderno de pruebas 2).
[69] Durante el debate en primera vuelta surtido en la Plenaria del Senado, el Senador José Darío Salazar Cruz defendió la supresión del carácter nominal de la votación con el siguiente argumento: “Yo solicito que se vote público, porque nominal es volver interminables las sesiones, hay cosas en las que se están de acuerdo y se puede votar públicamente sin votar nominal”. Acta de Plenaria No. 36 del 15 de diciembre de 2008 (Gaceta del Congreso 223 del 21 de abril de 2009).
[70] “Artículo 6º. El artículo 133 de la Constitución Política quedará así:
Los miembros de cuerpos colegiados de elección directa representan al pueblo, y deberán actuar consultando la justicia y el bien común. El voto de sus miembros será público, excepto en los casos que determine la ley […]” (subrayas añadidas).
[71] Los representantes Germán Olano Becerra, Guillermo Abel Rivera Flórez, Jorge Homero Giraldo, Jaime Durán Barrera, en su informe de ponencia solicitan introducir de nuevo el requisito de la votación nominal.
[72] Gaceta del Congreso 227 del 22 de abril de 2009.
[73] Gaceta del Congreso 227 del 22 de abril de 2009.
[74] Acta No. 42 del 28 de mayo de 2009, publicada en la Gaceta del Congreso 427 de 4 de junio de 2009.
[75] Sobre la relación entre votación nominal y la verificación del cumplimiento de las reglas de quórum y mayorías ver Auto 118 de 2013 (MP. Jorge Iván Palacio Palacio, AV. María Victoria Calle Correa, AV. Nilson Pinilla Pinilla, SV. Mauricio González Cuervo, SV. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub).
[76] Así lo estableció el Pleno de esta Corporación, entre otros, en los Autos 031 de 2012 (MP. María Victoria Calle Correa), 032 de 2012 (MP. Luis Ernesto Vargas Silva, SV. Humberto Sierra Porto), 086 de 2012 (MP. Juan Carlos Henao Pérez, SV. Mauricio González Cuervo), Auto 089 de 2012 (MP. Nilson Pinilla Pinilla, SV. Mauricio González Cuervo), 242 de 2012 (MP. Jorge Iván Palacio Palacio), en todos los cuales ordenó devolver al Congreso proyectos de ley cuyo informe de objeciones no había surtido el trámite de la votación nominal y pública. Asimismo, en la sentencia C-328 de 2013 (MP. Jorge Iván Palacio Palacio, SV. Alberto Rojas Ríos), donde se declaró inexequible un proyecto de ley que previamente había sido devuelto al Congreso porque el informe de objeciones no cumplió con la regla de votación nominal establecida en el artículo 133 Superior, sin que el vicio fuera corregido dentro del término previsto en el artículo 202 del Reglamento del Congreso.
[77] MP. Jorge Iván Palacio Palacio, AV. María Victoria Calle Correa, AV. Nilson Pinilla Pinilla, SV. Mauricio González Cuervo, SV. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[78] Así ocurrió en la sentencia C-295 de 2012 (MP Juan Carlos Henao Pérez), donde se verificó que en el acta de una de las sesiones en las que el proyecto se aprobó por votación ordinaria quedó registrada de manera expresa la unanimidad. Asimismo, en la aprobación del proyecto de ley estatutaria de acceso a la información pública nacional, cuyo trámite fue revisado por la Corte en la sentencia C-274 de 2013 (MP. María Victoria Calle Correa, SV. Luis Ernesto Vargas Silva, SPV. María Victoria Calle Correa, Jorge Iván Palacio Palacio, Luis Ernesto Vargas, SPV. Nilson Pinilla Pinilla, SPV. Mauricio González Cuervo, Luis Guillermo Guerrero Pérez, AV. María Victoria Calle Correa, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y Jorge Iván Palacio Palacio). La Corte concluyó que se cabía inferir la existencia de unanimidad, pues en el video de la sesión correspondiente “el Secretario del Senado señaló expresamente que dicha aprobación se hacía por unanimidad, y manifestó oralmente la totalidad de votos emitidos.”
[79] Sentencia C-750 de 2013 (MP. Luis Guillermo Guerrero Pérez, SV. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, SPV. Jorge Iván Palacio Palacio, AV. Alberto Rojas Ríos, SPV. y AV. María Victoria Calle Correa y Luis Ernesto Vargas Silva). En esa ocasión la Corte consideró que se había acreditado la exigencia de unanimidad necesaria para que procediera la votación ordinaria, entre otros factores, debido a que en todos los debates del proyecto se aprobó la omisión de lectura del articulado.
[80] Sentencia C-221 de 2013 (MP Jorge Iván Palacio Palacio). En ese caso, la aprobación del proyecto en uno de los debates se surtió mediante votación ordinaria. La Corte valoró entonces la certificación secretarial en conjunto con otros elementos, y dentro de ellos el hecho de que no hubiese existido solicitud de votación nominal: “el artículo 1º de la Ley 1431 de 2011, que modificó el artículo 129 de la Ley 5ª de 1992 en lo relativo a la votación nominal y pública, dispuso en su numeral 16 que una de las excepciones a esta clase de votación se presenta, justamente, cuando existe unanimidad en la votación, como en efecto ocurrió. De esta manera, como ninguno de los Senadores solicitó votación nominal ni verificación de quórum, ni se registraron votos negativos o impedimentos, este requisito se encuentra debidamente satisfecho”.
[81] MP. María Victoria Calle Correa, AV. Luis Guillermo Guerrero Pérez. En esta oportunidad la Corte declaró la inexequibilidad de una ley aprobatoria de tratado (Ley 1634 de 2013), tras constatar que se aprobó por votación ordinaria en la Plenaria del Senado, pese a existir constancia expresa de voto negativo por parte de tres Senadores. La Corte sostuvo que tales constancias desvirtuaban la existencia de unanimidad y, por tanto, resultaba de forzosa aplicación la regla de votación nominal y pública. En su aclaración de voto a esta decisión, el magistrado Luis Guillermo Guerrero sostuvo que “en el evento de que se proceda a realizar una votación ordinaria de un proyecto de ley sin que antes de que el secretario declare el resultado de la misma, se expresen votos negativos, es viable que el presidente de la comisión o cámara respectiva vuelva a repetir la votación, de manera que pueda darse cumplimiento al mandato del artículo 133 de la Constitución de votación nominal y pública”.
[82] Sentencia C-277 de 2014 (MP. Mauricio González Cuervo, SV. María Victoria Calle Correa, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Alberto Rojas Ríos, AV. Luis Ernesto Vargas Silva).
[83] MP. José Gregorio Hernández Galindo. En este pronunciamiento se declaró inexequible el proyecto de ley estatutaria número 12/93 Senado, 127/93 Cámara, "por la cual se dictan algunas disposiciones sobre el ejercicio de la actividad de recolección, manejo, conservación y divulgación de información comercial", tras concluir que en la sesión plenaria de la Cámara donde tuvo segundo debate no había sido posible establecer el cumplimiento del quórum decisorio.
[84] Sentencia C-008 de 1995 (MP. José Gregorio Hernández Galindo). Este llamado ha sido reiterado en posteriores ocasiones, en particular con ocasión de la revisión constitucional de leyes estatutarias. Así, entre otras, en las sentencias C-179 de 1994 (MP. Carlos Gaviria Díaz), C-393 de 2000 (MP José Gregorio Hernández Galindo. SV Eduardo Cifuentes Muñoz, Vladimiro Naranjo Mesa y Álvaro Tafur Galvis), C-179 de 2002 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra), C-295 de 2002 (MP. Álvaro Tafur Galvis), C-668 de 2002 (MP. Rodrigo Escobar Gil, SV. Jaime Araujo Rentería, AV. Rodrigo Escobar Gil, SV. Clara Inés Vargas).
[85] En la sentencia C-179 de 2002 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra), este Tribunal sostuvo: “La Corte dentro de un criterio de flexibilidad que excluye rigorismos en las exigencias del trámite legislativo, adoptado con miras a hacer efectivo el principio democrático, acepta que a partir de la lectura del artículo 129 de la Ley 5ª de 1992, Orgánica del Reglamento del Congreso, puede admitirse que la forma de votación ordinaria, previa la verificación del quórum deliberatorio [sic], es suficiente para acreditar la aprobación por mayoría absoluta de una determinada propuesta legislativa que la requiera, si ningún congresista solicita la verificación posterior. No obstante, hace un llamado de atención al órgano legislativo, exhortándolo a verificar en todo caso futuro el número de votos afirmativos que permitan concluir con certeza que se han cumplido las exigencias constitucionales relativas a la mayoría absoluta”. Tal criterio se reitera en la sentencia C-295 de 2002 (MP. Álvaro Tafur Galvis). A partir de la sentencia C-307 de 2004 (MMPP. Rodrigo Escobar Gil, Manuel José Cepeda Espinosa, Alfredo Beltrán Sierra), se reitera esta regla, pero se corrige la referencia al quórum deliberatorio, precisando que lo requerido es verificar el quórum “decisorio”. Así se reitera en las sentencias C-1153 de 2005 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra) y C-502 de 2007 (Manuel José Cepeda Espinosa).
[86] C-307 de 2004 (MMPP. Rodrigo Escobar Gil, Manuel José Cepeda Espinosa, Alfredo Beltrán Sierra).
[87] Así, en el Auto 170 de 2003 (MP. Álvaro Tafur Galvis), se ordenó la devolución al Congreso de un proyecto de ley estatutaria, por cuanto en la información contenida en las actas y en las certificaciones secretariales aportadas al expediente sólo constaba que la iniciativa había sido aprobada en la plenaria de la Cámara de Representantes “por mayoría de los presentes ciento cincuenta y cuatro (154) Honorables Representantes a la Cámara”. La Corte concluyó que tal información era insuficiente para concluir si se había cumplido la regla de mayoría absoluta, “pues en el acta tampoco consta la discriminación de los votos, ni se hace manifestación expresa alguna en el sentido de indicar que la mayoría con que se aprobó el proyecto fue la absoluta como lo exige la Constitución”.
[88] MP. Jorge Iván Palacio Palacio, AV. María Victoria Calle Correa, AV. Nilson Pinilla Pinilla, SV. Mauricio González Cuervo, SV. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. En aquella oportunidad se declaró la ocurrencia de un vicio subsanable en el trámite del proyecto de ley estatutaria de mecanismos de participación ciudadana. Tras analizar las certificaciones expedidas por el Secretario General del Senado de la República, en el que se indicaba que “el proyecto fue aprobado en segundo debate con un quórum de 86 de 100 senadores” y en su aprobación “[n]o se presentó ningún voto en contra”, este Tribunal precisó que “el Secretario tomó como base el número de parlamentarios con el que se efectuó el registro inicial de la sesión. Sin embargo, insiste la Corte, esta circunstancia no permite acreditar si el proyecto de ley estatutaria bajo examen fue efectivamente aprobado con la mayoría absoluta que ordena el artículo 153 de la Constitución; bien pudo ocurrir, como lo indica la práctica parlamentaria, que algunos congresistas se ausentaran transitoriamente o simplemente que no votaron”.
[89] Por Auto del veintiséis (26) de agosto de dos mil catorce (2014), la magistrada sustanciadora solicitó a los Secretarios Generales de Senado y Cámara aportar al expediente “certificación, debidamente respaldada, del quórum y del número total de votos con el que fue aprobado el proyecto”. Además, “si el número de votos emitido coincidió con el número de congresistas presentes en la respectiva corporación al momento de votar, de acuerdo con lo establecido en el artículo 123 numeral 4º de la Ley 5ª de 1992”.
[90] En el Acta No. 277 del 28 de mayo de 2014, publicada en la Gaceta del Congreso No. 270 de 2014, consta que, una vez efectuado el registro de asistencia y relacionadas las incapacidades y excusas de quienes no asistieron a la sesión: “La Secretaría General informa que sí hay quórum decisorio.// La Presidencia ordena a la Secretaría General dar lectura al Orden del Día.// La Secretaría General procede de conformidad” (p. 7). Tras la transcripción de los puntos a tratar, de nuevo el acta certifica la existencia de quórum: “Dirección de la Presidencia, doctor Hernán Penagos Giraldo: Señor secretario sírvase dar lectura, certifique qué quórum tenemos y si hay quórum decisorio sírvase dar lectura al Orden del Día.// Subsecretaria General, doctora Flor Marina Daza Ramírez: Señor Presidente en este momento la secretaría le informa que existe quórum decisorio.” (p. 14)
[91] De acuerdo con el Acta No. 277 del 28 de mayo de 2014, publicada en la Gaceta del Congreso No. 270 de 2014, una vez concluida la votación del Proyecto de Ley 329 de 2013 Cámara, 145 de 2012 Senado, la sesión continuó así:
“Siguiente Proyecto: Proyecto de ley número 334 de 2013 Cámara, 175 de 2012 Senado, “por la cual se expiden algunas disposiciones relativas al régimen jurídico aplicable a las empresas de servicios públicos domiciliarios y de tecnologías de la información y las comunicaciones” [...] // Dirección de la Presidencia, doctor Germán Alcides Blanco Álvarez: ¿Existen impedimentos, señor Secretario, sobre el proyecto en mención? // Secretario General, doctor Jorge Humberto Mantilla Serrano: Hay una constancia del doctor Alejandro Carlos Chacón. // Señor Presidente, en la sesión pasada estábamos en votación de impedimentos, se levantó porque al final de la votación se desintegró el quórum decisorio. // Dirección de la Presidencia, doctor Germán Alcides Blanco Álvarez: Señor Secretario, entiendo que fue radicado un nuevo impedimento el día de ayer; sírvase darle lectura a los impedimentos que hayan sido sometidos a consideración, agréguele el del día de ayer y abriremos el registro para la votación respectiva. [...]” Tras la lectura de los impedimentos formulados por los representantes Efraín Torres, Luis Antonio Serrano y Alfredo Deluque, se deja constancia que se retiran del recinto mientras la Plenaria decide sobre los mismos. En este punto continúa la sesión así: “Dirección de la Presidencia, doctor Germán Alcides Blanco Álvarez: Sí, señor Secretario, verificando que están ausentes los Representantes que solicitaron impedimento. En consideración los impedimentos previamente leídos, anuncio que va a cerrarse la discusión, se cierra la discusión. Señor Secretario, sírvase ordenar la apertura del registro para la votación respectiva.// Secretario General, doctor Jorge Humberto Mantilla Serrano: Señores de cabina, abrir el registro para la votación de estos tres impedimentos.[...] Señores auxiliares de recinto, por favor comunicarles a los honorables Representantes que se encuentran en los pasillos y en las oficinas anexas al Elíptico que estamos en votación de impedimentos.//Dirección de la Presidencia, doctor Germán Alcides Blanco Álvarez: Señora Secretaria, sírvase ordenar el cierre del registro y certificar la votación existente.// Secretario General, doctor Jorge Humberto Mantilla Serrano: Se cierra el registro y la votación es de la siguiente manera:// Señor Presidente se informa por parte de la Secretaría que se ha desintegrado el quórum decisorio, quedando quórum deliberatorio”. Al informar sobre los resultados de la votación se verificó que estaban presentes sesenta y tres (63) representantes, que emitieron diecisiete (17) votos a favor y cuarenta y seis (46) en contra de los impedimentos sometidos a su consideración (p.18).
[92] Según anotación consignada en el Acta de Plenaria 277 del 28 de mayo de 2014, publicada en la Gaceta del Congreso No. 270 de 2014: “En la Sesión Plenaria de la fecha, hay 160 Representantes a la Cámara, teniendo en cuenta que el doctor Carlos Alberto Escobar Córdoba, Representante a la Cámara por el departamento del Chocó, le fue declarada la Falta Absoluta a partir del 10 de abril de 2013, mediante Resolución número 0999 de 2013, al doctor Jaime Cervantes Varelo, Representante por el departamento del Atlántico, le fue declarada la Falta Absoluta a partir del 21 de marzo de 2013, mediante Resolución número 0809 de 2013, al doctor Álvaro Pacheco Álvarez, Representante por el departamento del Caquetá, le fue aceptada la renuncia a partir del 17 de julio de 2013, mediante Resolución número 1788 de 2013 y al doctor Pedro Mary Muvdi Aranguena, Representante por el departamento del Cesar, le fue suspendida la Condición Congresional, mediante Resolución número 0344 de 2014, mediante Resolución número 0850 del 20 de mayo de 2014, al doctor Dídier Alberto Tavera Amado, Representante por el departamento de Santander, le fue declarada la Falta Absoluta a partir del 20 de mayo de 2014.” (p. 5).
[93] Mediante Auto del veintiséis (26) de agosto de dos mil catorce (2014), se requirió por segunda vez al Secretario General del Senado “certificación, debidamente respaldada, del quórum y de número total de votos con los que fue aprobado el proyecto de ley 145/2012 Senado y 329/2013 Cámara, hoy Ley 1722 de 2014” en la Plenaria del Senado, “y si el número total de votos emitidos coincidió con el número de congresistas presentes en la respectiva corporación al momento de votar, de acuerdo con lo establecido en el artículo 123 numeral 4º de la Ley 5ª de 1992”. En respuesta al requerimiento, mediante oficio OPC-410/12 del veintinueve (29) de agosto de dos mil catorce (2014), el funcionario remitió copia de las Gacetas del Congreso No. 600 de 2013 (págs. 15 y 16, anuncio) y 662 de 2013 (págs. 7, 14, 30 y 31, aprobación del proyecto). No incluyó información alguna sobre la manera en que se aprobó el informe de conciliación en la Plenaria del Senado.
[94] En el Acta No. 58 de la Plenaria del Senado (18 de junio de 2014), publicada en la Gaceta del Congreso No. 351 de 2014, se registra tras el llamado a lista y la lectura de excusas, la siguiente información: “Por Secretaría se informa que se ha registrado quórum deliberatorio.// Siendo las 10:38 p. m., la Presidencia manifiesta: Ábrase la sesión y proceda el señor Secretario a dar lectura al Orden del Día, para la presente reunión.// Por Secretaría se da lectura al Orden del Día para la presente sesión.[lectura del orden del día] // La Presidencia indica a la Secretaría continuar con el siguiente punto del Orden del Día [...]”.
[95] Así consta en el acta: “[...] II Consideración y aprobación de actas // Por Secretaría se da lectura a la proposición presentada por el honorable Senador Juan Fernando Cristo Bustos.// La Presidencia somete a consideración de la plenaria las proposiciones leídas y, cerrada su discusión, esta se aplaza hasta que se conforme el quórum reglamentario.// La Presidencia indica a la Secretaría continuar con el siguiente punto del Orden del Día.// III Anuncio de proyectos [se efectúa el anuncio de proyectos]// IV Votación de proyectos de ley o de acto legislativo// [...] La Secretaría informa que se ha registrado quórum decisorio.
// La Presidencia somete a consideración de la plenaria el Orden del Día y, cerrada su discusión, esta le imparte su aprobación.// La Presidencia indica a la Secretaría continuar con el siguiente punto del Orden del Día [...]”
[96] “Fe de Erratas Proyecto de ley número 113 de 2013 Senado, 207 de 2012 Cámara, por medio de la cual se crea el Fondo de Fomento Parafiscal Fiquero, se establecen normas para el recaudo y administración de la Cuota de Fomento Fiquero y se dictan otras disposiciones”.
[97] Estos fueron: (i) “Informe de Conciliación Proyecto de ley número 262 de 2013 Senado, 099 de 2012 Cámara, por medio de la cual se establece la obligación de brindar información transparente a los consumidores financieros y se dictan otras disposiciones”. (ii) “Informe de Conciliación al Proyecto de ley número 187 de 2012 Senado, 115 de 2012 Cámara, por la cual se sustituye el contenido del artículo 128 de la Ley 769 de 2002 Código Nacional de Tránsito Terrestre”.
[98] Así se registró en el acta la aludida moción de orden: “[...] Palabras del honorable Senador Édgar Espíndola Niño.// Con la venia de la Presidencia hace uso de la palabra el honorable Senador Édgar Espíndola Niño: Presidente es para una moción de orden. Yo quisiera como el Orden del Día no se ha agotado, y hay varios proyectos y parece que el quórum se está debilitando, yo le sugeriría a usted muy respetuosamente, que abocáramos los proyectos y las intervenciones de los Senadores las dejáramos para el final. Yo tengo un proyecto ahí que es el día de la convivencia y la tolerancia, que las Naciones Unidas piden que sea aprobado. // La Presidencia manifiesta: Cuál punto, pida específicamente Senador.// Recobra el uso de la palabra el honorable Senador Édgar Espíndola Niño: El punto 16, Presidente.// La Presidencia manifiesta: Vamos entonces ahora ya, apuntemos ahí el proyecto 16, perfecto Senador Espíndola”.
[99] Por Auto del veintiséis (26) de agosto de dos mil catorce (2014), la magistrada sustanciadora solicitó aportar al expediente “certificación, debidamente respaldada, del quórum y del número total de votos con el que fue aprobado el proyecto”. Además, “si el número de votos emitido coincidió con el número de congresistas presentes en la respectiva corporación al momento de votar, de acuerdo con lo establecido en el artículo 123 numeral 4º de la Ley 5ª de 1992”.
[100] Secretaría General de la Cámara de Representantes. SG. CERTI.365/2014, expedida el cuatro (4) de septiembre de dos mil catorce (2014) y suscrita por Jorge Humberto Mantilla Serrano, Secretario General de dicha Corporación (Folio 122, cuaderno de pruebas 2).
[101] Correspondiente al Informe de Objeciones al Proyecto de ley número 331 de 2013 Cámara, 143 de 2012 Senado, por medio de la cual se declara patrimonio cultural y artístico de la Nación al Carnaval de Riosucio Caldas.
[102] Se trató de los informes de conciliación al Proyecto de ley número 207 de 2012 Cámara, 113 de 2013 Senado, por medio de la cual se crea el fondo de fomento parafiscal fiquero, se establecen normas para el recaudo y administración de cuota de fomento fiquero y se dictan otras disposiciones, y luego de este del informe al Proyecto de ley número 014 de 2012 Cámara, 151 de 2013 Senado, por medio de la cual se dictan medidas para prevenir la hipertensión arterial y consumo excesivo de sal, sodio en la población colombiana.
[103] Acta No. 281 de Plenaria de la Cámara de Representantes (18 de junio de 2014), publicada en la Gaceta del Congreso No. 336 de 2014.
[104] La votación de otros dos proyectos, incluidos en el orden del día, fue suspendida.
[105] Se trató del Proyecto de ley número 144 del 2013 Cámara, por la cual se crean las becas crédito de apoyo y sostenimiento al estudiante en Instituciones de Educación Superior de naturaleza pública, se modifica la Ley 21 de 1982 y la Ley 1607 del 2012 y se dictan otras disposiciones. Así quedó registrada en el acta: “[...] Secretario, doctor Jorge Humberto Mantilla Serrano, informa: Se abre el registro para votar la proposición con que termina la ponencia que pide que se le dé segundo debate a ese proyecto de ley.// Dirección de la Presidencia, doctor Hernán Penagos Giraldo: [...] Cierre el registro, señor Secretario; anuncie el resultado de la votación.// Subsecretaria, doctora Flor Marina Daza Ramírez, informa: Se cierra el registro, señor Presidente. la Secretaría le informa que se ha desintegrado el quórum decisorio.” En el registro de votación publicado consta que para ese momento sólo votaron 51 representantes.
[106] Dice la norma: “Parágrafo.- Cuando la Corte encuentre vicios de procedimiento subsanables en la formación del acto sujeto a su control, ordenará devolverlo a la autoridad que lo profirió para que, de ser posible, enmiende el defecto observado. Subsanado el vicio, procederá a decidir sobre la exequibilidad del acto”.
[107] Auto 089 de 2005 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. SV y AV Jaime Araújo Rentería; SV Alfredo Beltrán Sierra; SV. Jaime Córdoba Triviño; SV. Clara Inés Vargas Hernández); sentencia C-576 de 2006 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. SPV Jaime Araújo Rentería); Auto 311 de 2006 (M.P. marco Gerardo Monroy Cabra. SV Humberto Antonio Sierra Porto y Clara Inés Vargas Hernández); Auto 081 de 2009 (M.P. Jaime Córdoba Triviño SV. Jaime Araújo Rentería”.
[108] Sentencia C-576 de 2006 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa).
[109] Así, entre otros, en el Auto 033 de 2009 (MP. Jaime Córdoba Triviño) ordenó rehacer el trámite de una ley aprobatoria de tratado al encontrar infracción al principio de publicidad al momento del cuarto debate y de la sanción del proyecto de ley. Por su parte, en los Autos 053 de 2010 (MP. María Victoria Calle Correa) y 127 de 2010 (MP. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo) determinó la existencia de un vicio subsanable tras constatar irregularidades en el anuncio previo al tercer debate.
[110]Cfr. Corte Constitucional, Auto 232 de 2007(MP. Jaime Córdoba Triviño, con SV de Jaime Araujo Rentería). Ver también el A-089 de 2005(MP. Manuel José Cepeda Espinosa).
[111] Al respecto se cita como precedente lo establecido en la sentencia C-863 de 2006 (MP: Manuel José Cepeda Espinosa), en la cual se examinó la constitucionalidad de una ley aprobatoria que había recibido doble numeración por error, luego de que el Congreso de la República había subsanado un vicio detectado por la Corte Constitucional: “En el caso que nos ocupa, la Corte advierte lo siguiente: (i) el primer número de ley – el 869 de 2004 - es el que identifica a la ley aprobatoria objeto del control ejercido en el presente proceso; (ii) la voluntad del Legislador, en cumplimiento del Auto 089 de 2005, era la de subsanar el vicio de forma constatado por esta Corporación en la formación de la Ley 896 de 2004; (iii) el Proyecto de Ley correspondió siempre al mismo, es decir, al 212/03 Senado -111/03 Cámara, como puede confirmarse en todas las ponencias y debates que se surtieron en el Congreso, y en su remisión para sanción presidencial.|| Ahora bien, se cometió un error administrativo en la numeración, al habérsele asignado un segundo número a la misma ley después de haber sido subsanado el vicio en la formación de la misma. No obstante dicho error no modifica el contenido de la ley ni incide en el proceso de su formación en el Congreso de la República. Para la Corte por lo tanto, el presente análisis de constitucionalidad se entiende realizado sobre la Ley 896 de 2004 que aprobó el “Convenio entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República de Bolivia para la recuperación de bienes culturales y otros específicos robados, importados o exportados ilícitamente”, suscrito en la ciudad de La Paz, a los veinte (20) días del mes de agosto del año dos mil uno (2001)”. Regla de decisión reiterada en los Autos 018 de 2007 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa, SV. Jaime Araujo Rentería) y 232 de 2007 (MP. Jaime Córdoba Triviño).
[112] “Por medio de la cual se aprueba el “Acuerdo de alcance parcial de naturaleza comercial entre la República de Colombia y la República Bolivariana de Venezuela”, suscrito en Caracas, República Bolivariana de Venezuela, el 28 de Noviembre de 2011, y sus seis anexos con sus respectivos apéndices, suscritos en Cartagena, República de Colombia, el 15 de abril de 2012, así: Anexo I “Tratamiento arancelario preferencial”. Anexo II “Régimen de origen”. Anexo III “Reglamentos técnicos, evaluación de la conformidad y metrología”. Anexo IV “Medidas sanitarias, zoosanitarias y fitosanitarias”. Anexo V “Medidas de defensa comercial y medida especial agrícola”. Anexo VI “Mecanismo de solución de controversias””.
[113] ARTICULO 129. Votación ordinaria. Se efectúa dando los Congresistas, con la mano, un golpe sobre el pupitre. El Secretario informará sobre el resultado de la votación, y si no se pidiere en el acto la verificación, se tendrá por exacto el informe.
Si se pidiere la verificación por algún Senador o Representante, en su caso, se procederá de este modo: los que quieran el SI se pondrán de pie, permaneciendo en esta postura mientras son contados por el Secretario y se publica su número. Sentados, se procederá seguidamente con los que quieran el NO y se ponen a su vez de pie; el Secretario los cuenta e informa su número y el resultado de la votación.
El Congresista puede solicitar que su voto conste en el acta, indicándolo en forma inmediata y públicamente.
Podrá emplearse cualquier procedimiento electrónico que acredite el sentido del voto de cada Congresista y el resultado total de la votación.