Auto 180/15

 

SOLICITUD DE NULIDAD SENTENCIA DE CONSTITUCIONALIDAD-Rechazar por improcedente, por cuanto no se acredita vulneración del debido proceso

 

 

Referencia: Solicitudes de nulidad Sentencia C-258 de 2013 (Expedientes D-9173 y D-9183)

 

Peticionarios: Martha Isabel Castañeda Curvelo, Viceprocuradora General de la Nación, Héctor Januario Romero Díaz, Javier Henao Hidrón y otros

 

Magistrado Ponente:

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB

 

 

Bogotá, D.C., trece (13) de mayo de dos mil quince (2015)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido el presente Auto con fundamento en los siguientes,

 

1.                ANTECEDENTES

 

1.1.         Los ciudadanos Germán Calderón España y Dionisio Enrique Araujo Angulo, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución Política, presentaron demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 17 de la Ley 4 de 1992.

 

Dichos procesos, correspondientes a los números de radicación D-9173 y D-9183, fueron acumulados y mediante Auto del nueve (9) de julio de dos mil doce (2012), se admitieron las demandas presentadas por cumplir con los requisitos que exige el Decreto 2067 de 1991 y la jurisprudencia de esta Corporación. De igual manera, se dispuso su fijación en lista y, simultáneamente, se corrió traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de competencia.

 

En el término de fijación, según constancia de la Secretaría General de la Corporación intervinieron: el Colegio de Abogados del Trabajo, la Federación Colombiana de Educadores – FECODE, la Administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES, el Departamento Administrativo de la Función Pública y el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República – FONPRECON.

 

1.2.         El asunto fue resuelto por la Sala Plena de la Corte Constitucional mediante la sentencia C-258 de 2013, en la cual se dispuso:

 

Primero.- Declarar IMPROCEDENTE la solicitud de nulidad del proceso, por falta de legitimación.

 

Segundo.- Declarar INEXEQUIBLES las expresiones “durante el último año y por todo concepto“, “Y se aumentarán en el mismo porcentaje en que se reajuste el salario mínimo legal”, contenidas en el primer inciso del artículo 17 de la Ley 4 de 1992, así como la expresión “por todo concepto”, contenida en su parágrafo.

 

Tercero.- Declarar EXEQUIBLES las restantes expresiones del artículo 17 de la Ley 4 de 1992, relativas al régimen pensional de los congresistas y de los demás servidores públicos a quienes les resulte aplicable, en el entendido que:

 

(i) No puede extenderse el régimen pensional allí previsto, a quienes con anterioridad al 1º de abril de 1994, no se encontraren afiliados al mismo.

 

(ii) Como factores de liquidación de la pensión solo podrán tomarse aquellos ingresos que hayan sido recibidos efectivamente por el beneficiario, tengan carácter remunerativo del servicio y sobre los cuales se hubieren realizado las cotizaciones respectivas.

 

(iii) Las reglas sobre ingreso base de liquidación (IBL) aplicables a todos los beneficiarios de este régimen especial, son las contenidas en los artículos 21 y 36, inciso tercero, de la Ley 100 de 1993, según el caso.

 

(iv) Las mesadas correspondientes a pensiones reconocidas de conformidad con este régimen especial, no podrán superar los veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes, a partir del 1º de julio de 2013.

 

Cuarto.- Las pensiones reconocidas al amparo del artículo 17 de la Ley 4 de 1992, con abuso del derecho o con fraude a la ley, en los términos del acápite de conclusiones de esta sentencia, se revisarán por los representantes legales de las instituciones de seguridad social competentes, quienes podrán revocarlas o reliquidarlas, según corresponda, a más tardar el 31 de diciembre de 2013.

 

Quinto.- En los demás casos de pensiones reconocidas de manera contraria a lo dispuesto en los numerales i, ii y iii del ordinal tercero, quienes tienen a su cargo el reconocimiento y pago de las pensiones decretadas al amparo del artículo 17 de la Ley 4 de 1992 deberán en el marco de su competencia tomar las medidas encaminadas para hacer efectivo el presente fallo, aplicando en lo pertinente, los artículos 19 y 20 la Ley 797 de 2003, en los términos del apartado de conclusiones de esta sentencia.

 

Sexto.- COMUNICAR a la Procuraduría General de la Nación, a la Contraloría General de la República y al Ministerio del Trabajo la presente sentencia para que velen por su efectivo cumplimiento.

 

Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese, cúmplase y archívese el expediente.

 

1.3.         En cumplimiento del mandato contenido en el segundo inciso del artículos 16 del Decreto 2067 de 1991, la providencia fue notificada mediante edicto fijado el día 14 de junio de 2013 y desfijado el día 18 de junio de 2013, según consta en el informe de la Secretaría General de esta Corporación.

 

El 21 de junio de 2013, la Viceprocuradora General de la Nación con funciones de Procuradora General de la Nación, doctora Martha Isabel Castañeda Curvelo presentó escrito de nulidad de la Sentencia C-258 de 2013. A su vez los ciudadanos Javier Henao Hidrón y Héctor Januario Romero Díaz, también radicaron escrito de nulidad, el 18 y 21 de junio de 2013, respectivamente.

 

Por su parte, los ciudadanos David Augusto Echeverry Botero y Sandra Yaneth Vargas Rojas, también solicitan que se aclare, anule o complemente la Sentencia C-258 de 2013, con escritos presentados el 18 de junio y el 21 de junio del año 2013.

 

         La Sentencia C-258 de 2013 fue suscrita por el Magistrado Mauricio González Cuervo, quien la presidió, los Magistrados Luis Guillermo Guerrero Pérez, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, así como los conjueces Manuel José Cepeda Espinosa, Juan Carlos Henao Pérez y Alejandro Venegas Franco. Lo anterior por cuanto, según consta a folio 202 del Cuaderno 1 Principal, en sesión de Sala Plena del 21 de noviembre de 2012 se aceptaron los impedimentos manifestados por los Magistrados María Victoria Calle Correa, Jorge Iván Palacio Palacio, Nilson Pinilla Pinilla y Luis Ernesto Vargas Silva.

 

1.4.         En sesión de la Sala Plena del 22 de octubre del 2014, se procedió al estudio de las nulidades propuestas contra la Sentencia C-258 de 2013, previa la definición de la conformación de los miembros que conformarían la Corporación para la decisión del asunto.

 

2.     FUNDAMENTOS DE LAS SOLICITUDES DE NULIDAD PRESENTADAS EN CONTRA DE LA SENTENCIA C-258 DE 2013

 

2.1    ESCRITO DE NULIDAD PRESENTADO POR EL MINISTERIO   PÚBLICO

 

La Viceprocuradora General de la Nación con funciones de Procuradora General de la Nación, doctora Martha Isabel Castañeda Curvelo, solicita a la Sala Plena declarar la nulidad de la Sentencia C-258 de 2013.

 

Aduce la representante del Ministerio Público que la Corte Constitucional ha reconocido que en situaciones jurídicas calificadas como especialísimas y excepcionales se puede solicitar la nulidad de una sentencia de la misma Corporación, cuando ésta desconoce el debido proceso. Dicha trasgresión debe ser significativa y trascendental.

 

En el caso de la presente solicitud de nulidad afirma que “esta Vista Fiscal encuentra cumplidos los presupuestos formales y materiales citados y, en igual sentido, considera que efectivamente se demuestra una verdadera vulneración al debido proceso y no una reapertura del debate o un desacuerdo con la interpretación realizada por la Sala Plena de la Corte Constitucional, ante el desconocimiento de los artículos 29, 48, 53, 93, 237 y 241 de la norma superior”

 

En cuanto a la oportunidad para presentar la nulidad señaló que la Sentencia C-258 del 2013 fue notificada por medio del edicto número 068 del 14 de junio de 2013 y desfijado el 18 de junio de 2013. Así las cosas, el término para promover la nulidad vencía el 21 de junio del año en curso.

 

Agrega que previo el análisis de las razones que sustentan el incidente de nulidad resulta importante resaltar que el artículo 241 Superior prescribe que a la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de dicha disposición. Posteriormente, aduce que la sentencia C-258 de 2013 desconoce el debido proceso por varias razones:

 

2.1.1    Violaciones procedimentales al debido proceso por desconocimiento de Decreto 2067 de 1991

 

2.1.1.1   Publicidad del proyecto de sentencia

 

La Vista Fiscal aduce que los artículos 8 y 9 del Decreto 2067 de 1991 disponen, respectivamente, que en los procesos de control de constitucionalidad, luego de rendido el concepto del Procurador General de la Nación, se iniciará el cómputo de 30 días para que el Magistrado sustanciador presente el proyecto a la Sala. No obstante, aduce “el periódico El Tiempo informó en su página web, el 26 de noviembre de 2012, que ´La ponencia, que deberá ser votada este miércoles y conocida en exclusiva por EL TIEMPO, señala que esas mesadas, que en algunos casos llegan a los 29 millones de pesos, no solo no son justas, sino que representan una amenaza para la sostenibilidad del sistema pensional. La misma nota periodística, además informó aspectos puntuales de la decisión, entre ellos el atinente al tope de veinticinco salarios mínimos legales mensuales que se impondría a las pensiones”.

 

Para el peticionario de la nulidad, el artículo 19 del Decreto 2067 de 1991 consagra que los proyectos de fallo serán públicos a los 5 años de proferida la sentencia, situación que “evidentemente no ocurrió en el trámite de la presente acción, en tanto que el citado medio comunicación tuvo acceso al proyecto de sentencia, no solamente antes del fallo, sino antes de la celebración de la audiencia pública celebrada en el interior del proceso de constitucionalidad, el 24 de enero de 2013, ordenada mediante Auto de 13 de diciembre de 2012. En estos términos, el debido proceso se vulneró por el desconocimiento del procedimiento establecido en los artículos 8 y 9 del Decreto 2067 de 1991”.

 

2.1.1.2   Desconocimiento de las reglas de mayoría previstas en la normatividad

 

El Ministerio Público reitera que la Corte Constitucional ha señalado que se produce una vulneración al debido proceso cuando se produce un desconocimiento de las reglas sobre la integración de la Sala Plena.

 

Señala que el 7 de junio de 2013 se recibió en la Procuraduría General de la Nación una “queja suscrita por Olga Lucía Arias Susa, en la que solicita al Procurador General de la Nación abrir investigación disciplinaria con ocasión de la celebración del contrato No. 108 13 calendado el 8 de marzo del mismo año, entre el señor Mario Mejía Cardona, Subdirector del Operaciones del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, con el doctor Manuel José Cepeda Espinosa”. La Vista Fiscal describe que solicitó copia de dicho contrato, y en éste consta que dentro de las obligaciones de los contratistas se encuentran la de preparar, revisar u orientar escritos o memoriales de intervención ante la Corte Constitucional. Así las cosas, “el impedimento podría configurarse en el entendido de que el Gobierno intervino dentro del proceso que dio lugar a la Sentencia C-258 de 2013, tanto en la audiencia pública como en los escritos presentados ante la Corte dentro del trámite del mismo”.

 

En este orden de ideas, “el Ministerio Público tuvo acceso al libro radicador que contiene las actuaciones procesales adelantadas dentro expediente (sic) radicado bajo el número D-9173, en el cual no se advierte la existencia del auto interlocutorio correspondiente que haya decidido la solicitud de impedimento manifestada por el Conjuez Manuel Cepeda Espinosa, razón por la cual la mayoría necesaria para adoptar la decisión podría haberse visto afectada por lo siguiente: Tal y como consta en la Sentencia C-258 de 2013 el Magistrado Mauricio González Cuervo, quien presidió la Sala Plena para el asunto en cuestión, salvó parcialmente el voto, discrepancia que, según el comunicado de prensa No. 17 expedido el 7 de mayo de 2013 y firmado por el Presidente de la Corporación, se refiere a la imposición de topes a los derechos pensionales consolidados con anterioridad al 31 de julio de 2010”.

 

Por ello, concluye, que frente al tema de los topes, al encontrarse supuestamente impedido el Conjuez Cepeda Espinosa, y teniendo en cuenta los salvamentos de voto, dicho asunto sólo alcanzó cuatro votos.

 

Finalmente, también considera que se incurrió en una irregularidad que desconoce el Decreto Ley 1265 de 1970, por cuanto el Magistrado Alberto Rojas Ríos tomó posesión el 2 de mayo de 2013, y por lo tanto, ha debido desplazar al Conjuez Alejandro Venegas Franco, quien a su vez había reemplazado al Magistrado encargado Alexei Julio Estrada.

 

2.1.2    Violaciones materiales al debido proceso

 

El Ministerio Público también considera que se presentaron causales materiales que desconocieron el debido proceso y específicamente alega:

 

2.1.2.1   Violación al principio de progresividad y no regresividad de los derechos económicos, sociales y culturales

 

La Vista Fiscal sostiene que en la Sentencia C-228 de 2011, la propia Corte  establece que existe una prohibición de regresión frente a la garantía de los derechos económicos sociales y culturales, ello se encuentra consagrado tanto en el artículo 48 de la Constitución como en las normas de Derecho Internacional que hacen parte del bloque de constitucionalidad.

 

Acepta el Ministerio Público que la providencia cita el informe de admisibilidad y de fondo de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, calendado el 27 de marzo de 2009, sobre el caso de la Asociación Nacional de Ex servidores contra Perú, en el que la Comisión avaló la reducción del monto de las pensiones, pero omite la Sentencia conocida “Cinco Pensionistas vs Perú”, en la que, según la vista Fiscal, se establece lo contrario.

 

2.1.2.2                    Violación al debido proceso por el desconocimiento del precedente constitucional respecto de la inobservancia de la garantía de los derechos adquiridos

 

El Ministerio Público cita la Sentencia C-038 de 2004 en la que se sostiene que el derecho adquirido se incorpora de modo definitivo en el patrimonio por haberse cumplido los requisitos establecidos por la ley, mientras que son las expectativas legítimas las que pueden modificarse. También señala que recientemente en la Sentencia SU-130 de 2013 también se reitera tal posición.

 

De igual manera, aduce que el Acto Legislativo 1 de 2005 consagra que se respetarán los derechos adquiridos, y dispone que no podrán dejarse de pagar, congelarse o reducirse valores de las mesadas pensionales y por tanto, “la Corte Constitucional vulnera el artículo 29, en armonía con los artículos 48 y 58 de la Carta Fundamental, en tanto ordena reajustar y reliquidar las pensiones ya reconocidas, atribuyéndose facultades legislativas que no tiene”.

 

2.1.2.3                    Violación al debido proceso por incompetencia de la Corte Constitucional para pronunciarse materialmente sobre el Acto Legislativo 1 de 2005

 

Observa el Ministerio Público que en la Sentencia C-258 de 2013 se realiza un control constitucional implícito respecto del Acto Legislativo 1 de 2005, sin que exista competencia para ello.

 

Para sustentar su afirmación considera que la “Sentencia C-258 de 2013, aún cuando en un primer momento reconoce la aplicación integral del régimen de transición, más adelante cuestiona las previsiones normativas del régimen especial, bajo la teoría del “derecho viviente”, en materias tales como: (i) factores de liquidación; (ii) ingreso base de liquidación (IBL); (iii) mecanismo de ajuste de las pensiones: e (iv) imposición de topes, ordenando disminuir, a partir del 31 de julio de 2013, las pensiones reconocidas; orden que tiene aplicación incluso, para las pensiones adquiridas sin fraude a la ley o sin abuso del derecho, aspectos frente a los cuales se declaró la inexequibilidad de la norma acusada, o su imposición retroactiva en el caso de los topes. Como se aprecia con claridad, la Sala Plena, contrariando las disposiciones de la reforma de 2005, ejerció control material sobre el contenido de la misma, pues determinó que dicha reforma es contraria a los artículos 13 y 48 Superiores”.

 

2.1.2.4                    Violación al debido proceso como consecuencia de la incompetencia de la Corte Constitucional para pronunciarse sobre actos administrativos

 

Aduce el Procurador que, en uso de la teoría del derecho viviente, “la Sala concluye que la aplicación por parte de ciertas autoridades judiciales de la norma objeto de control, como el Consejo de Estado y algunas Salas de Revisión de la propia Corte Constitucional, acarrea la inconstitucionalidad de algunas expresiones contenidas en el artículo 17 de la Ley 4 de 1992”.

 

Bajo este argumento, dice, la Corporación se pronunció sobre los decretos expedidos en virtud del artículo 17 de la Ley 4 de 1992 cuya competencia está asignada al Consejo de Estado. En este orden de ideas, “se desconoce en la Sentencia C-258 de 2013 el debido proceso como consecuencia de la falta de competencia de la Corte Constitucional para pronunciarse sobre la legalidad de los decretos, como quiera que dicha competencia – que es tanto para conocer de la inconstitucionalidad como de la legalidad de los mismos – recae exclusivamente en el Consejo de Estado, conforme a los dispuesto en el artículo 237 de la Constitución Política”.

 

2.1.2.5                    Violación al debido proceso por desconocimiento de los límites del control de constitucionalidad y por la afectación de situaciones particulares y concretas, con ocasión del ejercicio irregular del mismo

 

La Vista Fiscal considera que la declaratoria de inexequibilidad de algunas expresiones o su condicionamiento implican sin duda, un pronunciamiento sobre los decretos expedidos en virtud del artículo 17 de la Ley 4 de 1992, cuya competencia está asignada al Consejo de Estado, entre los cuales se encuentran: el Decreto 1359 de 1993 que reguló materias relacionadas con el régimen especial, en particular el IBL para efectos de la liquidación de las pensiones y el porcentaje mínimo de liquidación pensional; el Decreto 1293 de 1994 sobre incorporación al sistema general de pensiones y sobre condiciones para acceder al régimen de transición; el Decreto 816 de 2002, que regula materias relativas a la expedición de bonos, entre otros.

 

En este orden de ideas señala que la Sentencia C-258 de 2013 desconoce “el debido proceso como consecuencia de la falta de competencia de la Corte Constitucional para pronunciarse sobre la legalidad de los decretos, como quiera que dicha competencia recae exclusivamente en el Consejo de Estado”.

 

De igual manera, considera que el estudio de constitucionalidad de una norma debe llevarse a cabo en los estrictos límites del control abstracto. Es decir, su objetivo debe ser establecer si hay lugar a una oposición objetiva y verificable entre la norma impugnada y el conjunto de las disposiciones constitucionales. Sin embargo, para la Vista Fiscal lo que hizo la providencia fue desconocer actos administrativos de carácter general y concreto. Es decir, si lo que se pretendía era atacar dichas actuaciones administrativas, o incluso judiciales, lo que ha debido hacerse es acudir a la jurisdicción contenciosa a través de la acción de lesividad. Para el efecto, cita la Sentencia C-426 de 2002 en la que se desarrolla el objeto de la justicia administrativa.

 

De todo lo anterior concluye que la Corporación “emite un pronunciamiento que, por esencia, resulta general y con efectos erga omnes y lo combina con una decisión que afecta un número determinable y determinado de personas, claramente identificadas e individualizadas en el proceso (1.090 pensionados) y que, con ocasión de la providencia ven afectadas situaciones jurídicas consolidadas en materia pensional, a causa del pronunciamiento de la Corte que se arrogó atribuciones propias exclusivas y excluyentes del juez de lo contencioso administrativo”.

 

2.1.2.6                    Violación al debido proceso por la falta de vinculación procesal de las personas que resultarían afectadas en sus situaciones jurídicas particulares y  concretas

 

Aduce el Ministerio Público que si se aceptara que “la Corte Constitucional tenía competencia y atribuciones para afectar derechos particulares y concretos con ocasión de su decisión de inexequibilidad (…) era necesario, en aras del respeto al debido proceso, que se produjese una vinculación oficiosa del grupo determinado de personas- se resalta que en el proceso se solicitó y obtuvo información en relación con las personas que resultaban beneficiarias de los supuestos normativos de las disposiciones declaradas inexequibles. No obstante, lo anterior, los integrantes de ese grupo de pensionados, cuyos derechos aparecen menoscabados con el pronunciamiento, no fueron notificados de la existencia del proceso, lo que les impidió estar vinculados formalmente al proceso de constitucionalidad.”

 

Agrega que aunque no desconoce que el Decreto 2067 de 1991, en su artículo 7, permite la intervención ciudadana en procesos de constitucionalidad, dentro de los diez días de fijación en lista, como un mecanismo de comunicación a los interesados “la particularidad del juicio de inexequibilidad que se iba a realizar por la Corporación, debió surtirse una notificación del proceso y la consecuente vinculación al mismo de todas aquellas personas, identificadas en el curso de la actuación.”

 

2.1.2.7                    Violación al debido proceso de los pensionados afectados por la evidente contradicción de la sentencia en la aplicación diferencial del procedimiento administrativo como etapa previa a la afectación del derecho

 

Alega que como lo señala el Auto 091 de 2000, habrá nulidad de la decisión de constitucionalidad cuando existe incongruencia entre la parte motiva y la parte resolutiva de una sentencia. En este orden de ideas, aduce que al analizar las órdenes de la Sentencia C-258 de 2013 “respecto del tema de requisitos para acceder al reconocimiento pensional y en lo atinente a montos de liquidación del derecho pensional, la sentencia refiere la ineludible necesidad- en respeto del principio de legalidad y del derecho al debido proceso- de dar aplicación al procedimiento establecido en los artículos 19 y 20 de la Ley 797 de 2003, sin embargo, de manera contradictoria, en lo atinente a la aplicación  de topes de las mesadas pensionales, hace caso omiso de la aplicación del debido proceso y del procedimiento administrativo previo, no obstante que tanto en las primeras hipótesis como en ésta, hay igual afectación del derecho pensional”.

 

Por tal motivo, considera “el Ministerio Público que el vicio de nulidad de la sentencia radica en la contradicción intrínseca de la decisión, debido a que el ajuste que en cuanto a topes hace la providencia, también ha de respetar el debido proceso en la concerniente a su variación, y estar precedido, por ende, del mismo procedimiento administrativo que la decisión hace exigible.”

 

2.2       ESCRITO DE NULIDAD DEL CIUDADANO JAVIER HENAO HIDRÓN

 

El ciudadano Javier Henao Hidrón alega actuar a nombre de la Asociación de ex Magistrados - Asomagister -. Solicita la nulidad parcial de la Sentencia C-258 de 2013 por violación al debido proceso e infracción de normas constitucionales.

 

Afirma que los jueces en sus providencias se encuentran sometidos al imperio de la ley, según reza el artículo 230 Superior. Considera que la Constitución es clara en amparar los derechos adquiridos, como un elemento vertebral del Estado Social de Derecho. Igualmente, pasa a señalar algunos apartes de la Sentencia C-258 de 2013, en relación con las referidas garantías, para concluir que la limitación de los derechos adquiridos es competencia del constituyente o del legislador, pero nunca de los jueces, tal y como, en su concepto, fueron limitados por la providencia.

 

En este orden de ideas, procede el peticionario a hacer una exposición sobre el contenido de los artículos 48, 53, 58 y 334 de la Constitución, aduciendo que constituyen un cuerpo normativo armónico sobre los derechos adquiridos. Finalizado ello, afirma: “No obstante la claridad y pertinencia de estos preceptos, el acto legislativo 01 de 2005 es interpretado por la sentencia en forma sesgada, dando aplicación preferente a principios que terminan desconociendo las garantías enunciadas, con lo cual funge, además, de constituyente o legislador”.

 

Sostiene que el ajuste de todas las mesadas al tope de los 25 salarios mínimos, con fines redistributivos, y con el objeto de obtener una justa y equitativa distribución de los recursos económicos y sociales de la seguridad social, no es competencia de la Rama Judicial. Agrega además que la orden de ajuste dada en la sentencia, vulnera el Acto Legislativo 1 de 2005 que consagra que bajo ningún motivo podrán reducirse pensiones adquiridas.

 

Concluye entonces que “[c]astigar, pues las mesadas pensionales reconocidas conforme a derecho al 31 de julio de 2010, es una decisión de la Corte que excede su competencia y desconoce la voluntad del constituyente del año 2005, con el pretexto de hacer un “ajuste hacia el futuro”, viniendo desde atrás como ciertos caballos de carrera.” Es por ello que solicita la nulidad de la sentencia para que sean excluidas las pensiones adquiridas antes del 31 de julio de 2010.

 

En forma subsidiaria, solicita la nulidad total por las irregularidades en el procedimiento, esto es, (i) fungió como juez un sacerdote católico, en cuanto el artículo 151 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia señala que el ejercicio jurisdiccional es incompatible con el ministerio de cualquier culto religioso, (ii) señala que el doctor Manuel José Cepeda Espinosa se encontraba impedido para actuar por cuanto tenía un contrato vigente con el Departamento Administrativo de la Presidencia, también incompatible con la función jurisdiccional y (iii) el entrante Magistrado Alberto Rojas Ríos ha debido participar en la decisión.

 

2.3        ESCRITO DE NULIDAD DE HÉCTOR JANUARIO ROMERO DÍAZ

 

En primer lugar, señala el interviniente, que a pesar de no haber sido ni demandante ni interviniente en el proceso de constitucionalidad que dio origen a la Sentencia C-258 de 2013, el hecho de haber sido afectado con la misma, le otorga la legitimación para impetrar la nulidad. Estima que esto es predicable de la referida providencia, pues en ella se resolvieron derechos particulares y concretos. En este orden de ideas, considera que la Sentencia le ha debido ser notificada por la Secretaria de esta Corporación.

 

Asegura que en virtud de la sentencia, su pensión fue ajustada al tope de los 25 salarios mínimos mensuales vigentes, lo que, en su opinión, transgredió: (i) su derecho al debido proceso, por cuanto la sentencia desconoció que para reliquidar el monto de su pensión se requería consentimiento expreso, previo y por escrito del titular, según lo prescribe el Código Contencioso Administrativo y (ii) su derecho a la seguridad social, al no tenerse en consideración su mínimo vital, en el momento de disminuir el monto de su pensión.

 

2.4        ESCRITOS PRESENTADOS POR DAVID AUGUSTO ECHEVERRY BOTERO Y SANDRA YANETH VARGAS ROJAS

 

Los ciudadanos David Augusto Echeverry Botero y Sandra Yaneth Vargas Rojas, también solicitan que se aclare, anule o complemente la Sentencia C-258 de 2013, con escritos presentados el 18 de junio y el 21 de junio del año 2013.

 

El señor Echeverry señala que, en su concepto, lo decidido por la providencia debe tener efectos hacia futuro, y por tanto, preservar los derechos adquiridos. Añade que ello fue dispuesto por el Constituyente derivado en el Acto Legislativo 1 de 2005. También considera que la sentencia debe ser aclarada para determinar a quién afecta el fallo.

 

Por su parte, la señora Vargas Rojas, reitera los argumentos referidos por el señor Echeverry y agrega que la Sentencia ha debido adoptar un régimen de transición “que mitigue las consecuencias del cambio brusco en los derechos que venían ejercitando”, y por tanto, solicita se adicione el referido régimen a la providencia.

 

3.                CONSIDERACIONES

 

3.1.         COMPETENCIA

 

El artículo 49 del Decreto 2067 de 1991 señala que es competencia de la Sala Plena de la Corte Constitucional, resolver las solicitudes de nulidad de los procesos ante la Corte Constitucional.

 

3.2           CONFORMACIÓN DE LA SALA PLENA PARA LA DECISIÓN DE LAS NULIDADES PROPUESTAS CONTRA LA SENTENCIA C-258 DE 2013

 

Los Magistrados María Victoria Calle Correa, Jorge Iván Palacio Palacio y Luis Ernesto Vargas Silva consideraron que toda vez que el 21 de noviembre del año 2012, con ocasión del proceso de constitucionalidad que dio origen a la Sentencia C-258 de 2013, fueron aceptados sus impedimentos, no era procedente su participación en la decisión de nulidad, sin que fuese nuevamente necesaria la manifestación de dichos impedimentos. Lo anterior, por cuanto pese a que existe una clara distinción entre la sentencia que adopta un fallo de fondo - que hace tránsito a cosa juzgada por expresa disposición constitucional- y el incidente de nulidad, dichos trámites se encuentran íntimamente relacionados. En este orden de ideas, la decisión que se adopte en un trámite de nulidad tiene incidencia directa sobre la providencia atacada, y por tanto, en la medida en que los impedimentos son intuito personae, estos pueden permanecer para las decisiones que involucren la decisión de fondo.

 

De igual manera, se consideró que la decisión sobre las solicitudes de nulidad propuestas en contra de la Sentencia C-258 de 2013 debía ser decidida por el resto de los Magistrados que actualmente la conforman, Mauricio González Cuervo, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Gloria Ortiz Delgado, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Martha Victoria Sáchica Méndez, y no, por los conjueces Manuel José Cepeda Espinosa, Juan Carlos Henao Pérez y Alejandro Venegas Franco, quienes adoptaron la providencia referida.

 

En este sentido, la acción pública de inconstitucionalidad iniciada por un ciudadano en contra de una norma legal que presuntamente vulnera una disposición de rango constitucional, culmina con el fallo adoptado en Sala Plena, el cual, naturalmente hace tránsito a cosa juzgada, y con ello, cierra definitivamente el debate jurídico suscitado. En efecto, el artículo 243 Superior consagra este mandato constitucional en los siguientes términos: “Los fallos que la Corte dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional”. En este orden de ideas, la competencia ad-hoc, otorgada a los conjueces una vez se han posesionado para conocer el asunto, culmina con la expedición de la sentencia.

 

En este punto debe precisarse que el incidente de nulidad, es un trámite diverso a la decisión de fondo y que sólo se admite en casos, como un mecanismo especial previsto por la propia jurisprudencia de la Corte para enmendar una grave afectación del derecho al debido proceso, producida en el marco de la acción de inconstitucionalidad. En ese sentido, el trámite incidental dista de ser una instancia adicional en sede de control abstracto, para reabrir el debate o reevaluar los argumentos adoptados por la Sala Plena y que motivaron el fallo acusado de nulidad. Por el contrario, se trata de la constatación por parte del máximo órgano de la consolidación de una o varias causales específicas de nulidad, las cuales deben ser invocadas por el demandante, el Ministerio Público o un interviniente. En consecuencia, al tratarse de un trámite diferente al que dio origen a la sentencia de constitucionalidad, la Sala Plena competente para la adopción de una decisión en torno de la nulidad, será la que se convoque para la respectiva sesión de discusión y fallo.

 

Por lo anterior, en sesión del 22 de octubre de 2014, la Sala Plena decidió conformar las mayorías con los Magistrados actualmente en ejercicio, Mauricio González Cuervo, quien la preside, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Gloria Ortiz Delgado, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Martha Victoria Sáchica Méndez.

 

El 13 de noviembre de 2014, la doctora Martha Sáchica Méndez manifestó a la Sala Plena su impedimento, al señalar que la decisión que se llegare a adoptar en el trámite de la nulidad de la Sentencia C-258 de 2013, podría tocar aspectos de su eventual situación pensional. Éste fue admitido por el resto de la Corporación.

 

En cuanto a la existencia de las mayorías se consideró además, que la Sala se conforma con sus nueve miembros o hasta con un número suficiente de magistrados para decidir, siendo el mínimo, cinco. Únicamente, en caso de que la aceptación de impedimentos o recusaciones disminuya la pluralidad mínima que exige la ley para adoptar una decisión en la Corporación, deberá recurrirse a la designación de conjueces, pues en caso contrario, la sentencia podrá adoptarse por la mayoría. Lo anterior por las razones que a continuación se exponen.

 

3.2.1    El artículo 54 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia dispone:

 

ARTÍCULO 54. QUÓRUM DELIBERATORIO Y DECISORIO. Todas las decisiones que las Corporaciones judiciales en pleno o cualquiera de sus salas o secciones deban tomar, requerirán para su deliberación y decisión, de la asistencia y voto de la mayoría de los miembros de la Corporación, sala o sección.

 

Es obligación de todos los Magistrados participar en la deliberación de los asuntos que deban ser fallados por la Corporación en pleno y, en su caso, por la sala o la sección a que pertenezcan, salvo cuando medie causa legal de impedimento aceptada por la Corporación, enfermedad o calamidad doméstica debidamente comprobadas, u otra razón legal que imponga separación temporal del cargo. La violación sin justa causa de este deber es causal de mala conducta.

 

El reglamento interno de cada corporación señalará los días y horas de cada semana en que ella, sus salas y sus secciones celebrarán reuniones para la deliberación de los asuntos jurisdiccionales de su competencia.

 

Cuando quiera que el número de los Magistrados que deban separarse del conocimiento de un asunto jurisdiccional por impedimento o recusación o por causal legal de separación del cargo, disminuya el de quienes deban decidirlo a menos de la pluralidad mínima prevista en el primer inciso, para completar ésta se acudirá a la designación de conjueces.

 

Sobre el particular debe señalarse que, pese a que el artículo 626 de Ley 1564 de 2012 “Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones”, consagra una derogatoria del inciso 4 del artículo 54 de la Ley 270 de 1996[1], ello desconoce de forma abierta y expresa, lo consagrado en el artículo 152 Superior, referido a la reserva de ley estatutaria, y por tanto, no debe ser aplicado, por varias razones.

 

3.2.1.1 En primer término, la Constitución Política de 1991 estableció en los artículos 152 y 153 un procedimiento legislativo cualificado en aquellas materias que el Constituyente consideró como de mayor trascendencia dentro del Estado Social de Derecho. En efecto, en dichas disposiciones no sólo se señaló el contenido material de los asuntos que deben ser reglamentados mediante ley estatutaria, sino también se ordenó el establecimiento de un trámite de formación de las mismas más riguroso en cuanto a la aprobación por mayorías especiales y a su revisión constitucional previa a su sanción, oficiosa y definitiva.

 

Sobre el particular, la jurisprudencia constitucional ha señalado que la introducción de las leyes estatutarias en el derecho colombiano tiene como fundamento: “i) la naturaleza superior de este tipo de normas requiere superior grado de permanencia en el ordenamiento y seguridad jurídica para su aplicación; ii) por la importancia que para el Estado tienen los temas regulados mediante leyes estatutarias, es necesario garantizar mayor consenso ideológico con la intervención de minorías, de tal manera que las reformas legales más importantes sean ajenas a las mayorías ocasionales y, iii) es necesario que los temas claves para la democracia tengan mayor debate y consciencia de su aprobación, por lo que deben corresponder a una mayor participación política.”^[2]

 

De igual manera, se ha señalado que la reforma, modificación o derogatoria de este tipo de leyes también requiere del procedimiento cualificado, siempre y cuando la materia tenga la referida reserva, tal y como lo dispone de forma expresa el artículo 153 Superior: “La aprobación, modificación o derogación de las leyes estatutarias exigirá la mayoría absoluta de los miembros del Congreso y deberá efectuarse dentro de una sola legislatura. (Subrayado fuera del texto).[3]

 

En este orden de ideas, la derogatoria expresa del inciso 4 del artículo 54 de la Ley 270 de 1996, es de reserva del legislador estatutario, razón por la cual es procedente la inaplicación del artículo 626 del Código General del Proceso.

 

3.2.1.2 En segundo término, pese a que la jurisprudencia ha admitido que no toda regulación contenida en una ley estatutaria cuenta con dicha reserva constitucional, la Sentencia C-037 de 1996[4], que analizó la Ley 270 de 1996, consideró que sí tiene tal carácter la normativa referida al ejercicio de los órganos encargados de ejercer la administración de justicia.

 

En este punto, se observa que el artículo 152 de la Constitución prevé que deberán tramitarse a través de las leyes estatutarias: (i) los derechos y deberes fundamentales, y los procedimientos y recursos para su protección; (ii) la administración de justicia; (iii) la organización y régimen de los partidos y movimientos políticos, el estatuto de la oposición y las funciones electorales; (iv) las instituciones y mecanismos de participación ciudadana; (v) los estados de excepción; y (vi) la igualdad electoral entre candidatos a la Presidencia de la República.

 

En cuanto a la hipótesis de la administración de justicia, la Corte ha señalado que son materia de las leyes estatutarias “los elementos estructurales esenciales de la  función pública de justicia”^[5], los cuales han sido identificados como “los principios que informan la administración de justicia, así como los órganos encargados de ejercerla y sus competencias generales”^[6]. De igual manera, en la Sentencia C-037 de 1996[7] se reiteró que no toda regulación incluida en la Ley 270 de 1996, tiene naturaleza estatutaria, y por tanto, debe hacerse un análisis de la situación particular. En relación con el punto se sostuvo:

 

No obstante, se estima pertinente puntualizar que, para la Corte, una ley estatutaria encargada de regular la administración de justicia, como lo dispone el literal b) del artículo 152 superior, debe ocuparse esencialmente sobre la estructura general de la administración de justicia y sobre los principios sustanciales y procesales que deben guiar a los jueces en su función de dirimir los diferentes conflictos o asuntos que se someten a su conocimiento.

 

De conformidad con lo anterior, esta Corporación entiende que el legislador goza, en principio, de la autonomía suficiente para definir cuáles aspectos del derecho deben hacer parte de este tipo de leyes. Sin embargo, debe señalarse que esa habilitación no incluye la facultad de consagrar asuntos o materias propias de los códigos de procedimiento, responsabilidad esta que se debe asumir con base en lo dispuesto en el numeral 2o del artículo 150 superior, es decir, a través de las leyes ordinarias. Con todo, debe reconocerse que no es asunto sencillo establecer una diferenciación clara y contundente respecto de las materias que deben ocuparse uno y otro tipo de leyes. Así, pues, resulta claro que, al igual que ocurre para el caso de las leyes estatutarias que regulan los derechos fundamentales (literal A del artículo 152), no todo aspecto que de una forma u otra se relacione con la administración de justicia debe necesariamente hacer parte de una ley estatutaria. De ser ello así, entonces resultaría nugatoria la atribución del numeral 2o del artículo 150 y, en consecuencia, cualquier código que en la actualidad regule el ordenamiento jurídico, o cualquier modificación que en la materia se realice, deberá someterse al trámite previsto en el artículo 153 de la Carta.

 

Lo expuesto no significa que, de manera automática, cualquier asunto que se incluya en el presente proyecto de ley que de una forma u otra se relacione con procedimientos legales deba retirarse del ordenamiento jurídico. Esa decisión dependerá del análisis de cada caso en particular, esto es, de una labor de concretización que adelantará la Corte para definir, a la luz de la Constitución, si en cada uno de los eventos que se analicen se amerita o no que la ley estatutaria se ocupe de regular aspectos que, en primera instancia, son de naturaleza procesal.”(Subrayado fuera del texto)

 

Específicamente, frente al artículo 54 este fallo consideró que lo que se regula son los requisitos necesarios para la toma de decisiones de las Corporaciones, elemento esencial de la competencia que se les ha asignado. Dijo:

 

“Esta disposición contempla los requisitos necesarios para que los miembros de las corporaciones o de sus secciones o salas participen en forma directa y responsable en la toma de las decisiones de su competencia, todo ello de conformidad con el funcionamiento que para cada corporación judicial defina el respectivo reglamento. Asimismo, prevé, siguiendo el principio general consagrado en la Carta Política, que las deliberaciones y votaciones se regirán por el mecanismo de votación mayoritaria, en los términos que también defina el reglamento interno de cada corporación judicial.”

 

En este orden de ideas, según lo expuesto en la Sentencia C-037 de 1996, la regulación contenida en el artículo 54 de la Ley 270 de 1996, tiene reserva material de ley estatutaria, y por tanto, no podría ser reformada a través de unas mayorías precarias, propias de una ley ordinaria.

 

3.2.1.3 En tercer término, cabe señalar que la Corporación ha adoptado este criterio al definir asuntos similares. Así en la Sentencia SU-047 de 1999[8] se dijo expresamente “La ley estatutaria de la administración de justicia preceptúa que sólo en caso de que la aceptación de impedimentos o recusaciones disminuya la pluralidad mínima que exige la ley para adoptar una decisión en las Corporaciones judiciales, deberá recurrirse a la designación de conjueces, pues en caso contrario, la sentencia podrá adoptarse por la mayoría, sin que sea absolutamente necesario convocar a un conjuez.”

 

En esta misma línea, en el Auto 017 de 2006[9], al resolverse una solicitud de nulidad con fundamento en la falta de nombramiento de un conjuez en reemplazo de un magistrado que se declaró impedido, según lo ordena los artículos 27 y 29 del Decreto 2067 de 1991, también indicó:

 

1.2. En primer lugar, las normas procedimentales, según jurisprudencia de esta Corte, se deben leer a la luz del principio de instrumentalidad de las formas -principio que es claro desarrollo de la disposición constitucional de prevalencia de la sustancialidad sobre las formas (artículo 228)-. Es decir que su respeto es predicable en cuanto cumple un fin. Considerando lo anterior, se observa que la pluralidad, discusión y equilibrio –fines señalados como desconocidos por el actor al no haberse nombrado conjuez, según lo indican los artículo 27 y 29 del Decreto 2067- no se desconocen indefectiblemente por el mero hecho de que haya sólo ocho magistrados por no haberse nombrado un conjuez.

 

De otra manera, no estaría previsto en el Reglamento Interno, Acuerdo 05 de 1992, en su artículo 5º, literal m, que la Sala plena puede “Conceder licencia no remunerada a los Magistrados Titulares y Auxiliares y a los empleados que hayan sido nombrados por la Corte, en los términos de la ley”. Obsérvese cómo si en realidad la voluntad del legislador hubiera sido conservar en todo momento el número de 9 magistrados éste habría previsto en el Decreto 2067 que también en caso de licencia se podría nombrar conjuez, competencia que no existe.

 

En este orden de ideas, y en aplicación de lo anteriormente expuesto, la Sala Plena en sesión del 15 de abril de 2015, dispuso la designación de cuatro conjueces para decidir las solicitudes nulidad presentadas contra la Sentencia C- 258 de 2013, por no haberse obtenido la mayoría y haber disminuido la pluralidad mínima que exige la ley para adoptar una decisión en la Corporación.

 

Realizado el sorteo de rigor fueron designados los Conjueces Diego López Medina, Rodrigo Uprimny Yepes, César Rodríguez Garavito y Mauricio Alfredo Plazas Vega.

 

Cabe señalar que los conjueces Rodrigo Uprimny Yepes y Mauricio Alfredo Plazas Vega manifestaron su impedimento al haber conceptuado y haber dado su opinión, por fuera del proceso, sobre el problema jurídico debatido por la Sala. Los impedimentos fueron aceptados por la Plenaria, y el quorum fue integrado por el resto de los conjueces.

 

3.3LA PROCEDENCIA EXCEPCIONAL DE LA NULIDAD DE LAS SENTENCIAS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

3.3.1 Presupuestos formales de las solicitudes de nulidad

 

La jurisprudencia constitucional ha señalado que para que una solicitud de nulidad sea procedente, debe reunir algunos requisitos de procedimiento, los cuales también ha denominado requisitos de procedencia.

 

En primer lugar, esta Corporación ha considerado que sólo está legitimado para solicitar la nulidad de sus sentencias, proferidas en sede de control de constitucionalidad, quien ha actuado como parte o como interviniente en el proceso de constitucionalidad.

 

Ahora bien, sobre esta categoría (la de ciudadano interviniente) la Corte ha señalado que, tal como lo señala su designación, el ciudadano debe ostentar la calidad de interviniente, la cual se adquiere cuando efectivamente éste radica en la Secretaría General de la Corte Constitucional, escrito de intervención con destino al proceso correspondiente, y dentro de los términos que el juez de control de constitucionalidad indique para ello. Esto es, dentro de los diez días de fijación en lista previstos para la intervención ciudadana, regulados en el inciso segundo del artículo 7º del Decreto 2067 de 1991.

 

Sobre el particular, en el Auto 172 de 2012[10], la Corte ha considerado que la legitimación para solicitar la nulidad de sus sentencias proferidas en sede de control de constitucionalidad proviene del hecho de haber actuado como parte o como interviniente en el proceso. Así, ha sostenido esta Corporación que:

 

“La alegación consistente en haber sido afectado por la decisión adoptada en la providencia que se cuestiona no tiene alcance para conferir la legitimación que permita solicitar la nulidad, pues la sentencia que pone fin a un proceso de constitucionalidad tiene efecto erga omnes y su cumplimiento se impone de manera obligatoria a los jueces y demás aplicadores del derecho, así como al conjunto de los asociados.

 

Así pues, en caso de que se declare la exequibilidad, la ley o el acto legislativo que fueron examinados seguirán aplicándose y cuando se declare la inexequibilidad ello no podrá hacerse en lo sucesivo y todos deberán acatar la decisión, tal y como haya sido adoptada, con independencia de que la situación particular resultante de la decisión proferida les sea favorable o desfavorable. En últimas, es lo mismo que ocurre con la ley y con toda normatividad que tenga carácter general, abstracto e impersonal.

 

Esa obligatoriedad que se impone a todos impide aceptar el criterio de afectación particular como motivo para dar por cumplido el requisito de legitimación, pues, fuera de lo expuesto, esa afectación tendría que ser verificada y la Corte no podría hacerlo sin erosionar el carácter obligatorio general y la fuerza vinculante de sus sentencias de constitucionalidad.”

 

En cuanto a su oportunidad, la Corte ha precisado que en aras de garantizar los principios de seguridad jurídica y cosa juzgada constitucional, la solicitud de nulidad debe interponerse dentro del término de ejecutoria del fallo, esto es, dentro de los tres días siguientes a su notificación, periodo que surge de la aplicación analógica del artículo 31 del Decreto 2591 de 1991 que otorga dicho término para impugnar el fallo proferido por un juez de tutela.

 

De igual manera, quien alega la existencia de una nulidad debe cumplir con una exigente carga argumentativa, en el sentido de explicar de forma clara y expresa los preceptos constitucionales transgredidos y la incidencia en la decisión proferida^[11]. Lo expuesto significa que no es suficiente el expresar razones o interpretaciones diferentes a las de la Sala, que obedezcan al disgusto o inconformismo del solicitante con la decisión adoptada.

 

3.3.2 Presupuestos materiales de las solicitudes de nulidad

 

La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha señalado, de manera reiterada, que las solicitudes de nulidad contra las Sentencias proferidas por sus Salas o en ejercicio del control abstracto de constitucionalidad, sólo están dirigidas a prosperar bajo la existencia de circunstancias excepcionales y específicas.

 

Lo anterior por cuanto, en principio, las providencias proferidas por esta Corporación en ejercicio de su función de control jurisdiccional “hacen tránsito a cosa juzgada constitucional (artículo 243 C.P.), es decir, cuentan con un carácter definitivo, obligatorio para autoridades y particulares”[12], cuya permanencia dentro del ordenamiento jurídico se fundamenta en “razones de seguridad jurídica y de efectiva prevalencia de los postulados y valores consagrados en la Carta Política”[13], que justifican “que los dictados de la Corte gocen de una estabilidad superlativa”[14].

 

El artículo 49 del Decreto 2067 de 1991 dispone que: “Contra las sentencias de la Corte Constitucional no procede recurso alguno. La nulidad de los procesos ante la Corte Constitucional sólo podrá ser alegada antes de proferido el fallo. Sólo las irregularidades que impliquen violación del debido proceso podrán servir de base para que el Pleno de la Corte anule el Proceso.”

 

Sin embargo, el sentido y alcance de esta disposición debe interpretarse sistemáticamente, pues el hecho de que contra el contenido de las decisiones que dicta la Corte no sea posible presentar recurso alguno, “no niega la posibilidad de impugnar algunas de sus sentencias “cuando en el trámite judicial de los asuntos de competencia de la Corte Constitucional se incurra en irregularidades tales que vulneren el debido proceso, circunstancia a la que alude el inciso segundo”.[15] En estos casos, se tendrá que “dar aplicación directa al artículo 29 de la Constitución, por lo que si la irregularidad en cuestión se demuestra y establece con absoluta claridad, será imprescindible, en guarda de la integridad y primacía de la Carta, declarar la nulidad en que se hubiere incurrido”[16], con el objeto de dar prevalencia a los principios constitucionales.

 

Es por ello que se ha considerado que no cualquier circunstancia dentro del trámite de los asuntos que compete conocer a la Corte configura razón suficiente para iniciar un incidente de nulidad, pues éste es un remedio jurídico que sólo procede ante “situaciones especialísimas y excepcionales (...) que muestran, de manera indudable y cierta, que las reglas procesales aplicables a los procesos constitucionales - que no son otras que las previstas en los Decretos 2067 y 2591 de 1991-, han sido quebrantadas, con notoria y flagrante vulneración del debido proceso”[17].

 

De igual manera, la jurisprudencia de esta Corporación ha recalcado que la solicitud de nulidad no es el escenario para reabrir el debate constitucional que ya se produjo en la sentencia, y por tanto, no son admisibles los argumentos dirigidos a cuestionar el fondo del asunto.

 

Sobre la imposibilidad de alegar causales distintas a la violación del debido proceso, dijo esta Corporación que“[s]e trata de situaciones jurídicas especialísimas y excepcionales, que tan sólo pueden provocar la nulidad del proceso cuando los fundamentos expuestos por quien la alega muestran, de manera indudable y cierta, que las reglas procesales aplicables a los procesos constitucionales, que no son otras que las previstas en los decretos 2067 y 2591 de 1991, han sido quebrantadas, con notoria y flagrante vulneración del debido proceso. Ella tiene que ser significativa y trascendental, en cuanto a la decisión adoptada, es decir, debe tener unas repercusiones sustanciales, para que la petición de nulidad pueda prosperar.”[18] Al respecto se expuso en la providencia A-223 de 2006[19]:

 

“El solicitante tiene la carga de demostrar, con base en argumentos serios y coherentes que la sentencia vulnera el derecho al debido proceso.  Como se indicó, el incidente de nulidad no es una oportunidad para reabrir la discusión jurídica resuelta en el fallo, por lo que una censura al fallo sustentada en el inconformismo del peticionario ante lo decidido o en una crítica al estilo argumentativo o de redacción utilizado por la Sala de Revisión carece de eficacia para obtener la anulación de la sentencia.”

 

El carácter extraordinario de la nulidad de las sentencias proferidas por la Corte Constitucional ha sido objeto de reiterados pronunciamientos por parte de esta Corporación.

 

En el Auto 033 de 1995[20], la Corte señaló que la extraordinaria posibilidad consagrada en el artículo 49 del Decreto 2067 de 1991 no significa que exista un recurso contra las sentencias dictadas por su Sala Plena, pues ello está expresamente excluido. De igual manera, dijo que tales nulidades solamente pueden ser declaradas en casos extremos. Sobre el particular adujo:

 

Dispone el precepto legal que sólo las irregularidades que impliquen violación del debido proceso podrán servir de base para que la Sala Plena de la Corte anule el proceso.

 

Como puede verse, se trata de nulidades circunscritas de manera expresa a las violaciones ostensibles y probadas del artículo 29 de la Constitución Política.

 

Se trata de situaciones jurídicas especialísimas y excepcionales, que tan sólo pueden provocar la nulidad del proceso cuando los fundamentos expuestos por quien la alega muestran, de manera indudable y cierta, que las reglas procesales aplicables a los procesos constitucionales, que no son otras que las previstas en los decretos 2067 y 2591 de 1991, han sido quebrantadas, con notoria y flagrante vulneración del debido proceso. Ella tiene que ser significativa y trascendental, en cuanto a la decisión adoptada, es decir, debe tener unas repercusiones sustanciales, para que la petición de nulidad pueda prosperar.

 

Se requiere, además, la evaluación del caso concreto por la Sala Plena de la Corte y la decisión de ésta por mayoría de votos, según las normas pertinentes.

 

Así las cosas, de ninguna manera es admisible que ninguna persona descontenta por el sentido del fallo que la afecta pretenda inferir una nulidad de las mismas circunstancias desfavorables en que ella queda por haberle sido negadas sus pretensiones, tal como acontece en este caso. Toda sentencia desfavorable disgusta y molesta a quien no fue beneficiado por la decisión que contiene, pero de esa molestia y disgusto no puede deducirse irresponsablemente una vulneración del debido proceso por el sólo hecho de que se trata de una providencia definitiva contra la cual no cabe ningún recurso.

 

En el Auto del 27 de junio de 1996[21] se reiteró que, de conformidad con los artículos 241 y 243 de la Constitución Política, las sentencias que profiere la Corte Constitucional en desarrollo de sus atribuciones tienen carácter definitivo, en cuanto resuelven de manera inapelable los asuntos atribuidos que ante ella se plantean, bien que se trate de procesos de constitucionalidad en estricto sentido (control abstracto), bien que aludan a la revisión de los fallos de instancia en materia de protección a los derechos constitucionales fundamentales. Sobre el particular declaró:

 

Razones de seguridad jurídica y de efectiva prevalencia de los postulados y valores consagrados en la Carta Política aconsejan que los dictados de la Corte, guardiana de su integridad y supremacía, gocen de una estabilidad superlativa, a menos que se demuestre a plenitud su palmaria e indudable transgresión a las prescripciones del Estatuto Fundamental.

 

Es por ello que la propia Carta ha consagrado, como institución diferente a la cosa juzgada común, que cobija los fallos proferidos por los jueces en las demás jurisdicciones, la cosa juzgada constitucional, que otorga a las sentencias de la Corte un especialísimo nivel dentro del sistema jurídico.

 

También por esos motivos, como ya lo ha destacado la jurisprudencia, las normas vigentes confieren a las nulidades de los procesos que se llevan en la Corte Constitucional un carácter extraordinario, “por lo cual deben ser interpretadas y aplicadas de manera restrictiva, sin lugar a extensiones ni analogías.”

 

Ello fue igualmente reiterado en el Auto del 26 de julio de 1996[22], en donde se dijo que “dando aplicación directa al artículo 29 de la Carta Política, se admite que puede darse excepcionalmente en sus sentencias la posibilidad de violaciones del debido proceso, durante el trámite judicial correspondiente o en el momento de dictarse, por lo cual, si ello se prueba y establece de manera contundente, tiene lugar la nulidad del respectivo fallo.” Esto mismo fue reiterado en los Autos 013 de 1997[23] y 022 de 1998[24].

 

En cuanto al momento procesal en el que debe alegarse la nulidad, en el Auto 038 de 1998[25] se estableció que en los asuntos de constitucionalidad, puede producirse, con el anotado carácter extraordinario, en dos momentos: el del trámite procesal que se haya seguido en la Corte y el de la sentencia, ambos únicamente por violación del debido proceso. En similar sentido se pronunciaron los Autos 001 de 2001 y 151A de 2003[26]. Sobre el particular se ha sostenido:

 

“En el primer caso, la nulidad del proceso podría tener lugar sobre el supuesto de que el trámite seguido hubiera vulnerado o desconocido las reglas de la propia Constitución  y las consagradas en el Decreto 2067 de 1991, que señala el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deben surtirse ante la Corte Constitucional. En lo que corresponde a la sentencia, la norma legal no prevé causa alguna de nulidad, aunque esta misma Corte la ha derivado de la aplicación directa del artículo 29 de la Constitución Política, para aquellos casos en los cuales, en el momento mismo de fallar, es decir, al votar los magistrados de la Corte acerca de la exequibilidad o inexequibilidad de las normas objeto de su examen, pudiese configurarse una violación del debido proceso. La hipótesis es todavía más remota, en cuanto se desliga totalmente del trámite previo, incluida  la  elaboración  y  el  registro  de  la  ponencia. Por lo tanto, se circunscribe de modo exclusivo a las causas de violación del debido proceso que en ese momento podrían tener lugar: la falta del quórum o de la mayoría exigidos en la ley y el hecho de que la Corte resuelva de nuevo acerca de una norma en la cual haya recaído con anterioridad un fallo de exequibilidad o inexequibilidad. En estos casos, la nulidad sólo puede proponerse, como es lógico, a más tardar dentro de los tres días siguientes a la notificación de la sentencia por edicto (art. 16 del Decreto 2067 de 1991)”.[27]

 

En lo tocante con la nulidad que encuentra su origen en la sentencia misma, la misma providencia se refirió a que “aunque ni las normas constitucionales ni el mencionado Decreto  prevén causa alguna de nulidad, la Corte aplicando directamente el artículo 29 superior, ha reconocido la posibilidad de su ocurrencia para aquellos casos en los cuales, en el momento mismo de votar, se produce el desconocimiento del debido proceso, circunstancia  que se circunscribe a los eventos de falta de quórum o de mayoría exigidos por la ley, y de violación del principio de cosa juzgada constitucional. En estos casos, por la naturaleza de las cosas, la referida nulidad debe proponerse posteriormente al fallo, pero dentro de los tres días siguientes a la notificación de la sentencia, surtida por edicto.”

 

Nuevamente, el Auto 360 de 2006[28] dijo que cuando la causal de nulidad tiene su origen en la sentencia misma, sólo situaciones muy especiales podrían hacer prosperar la solicitud, en razón a que también la causal alegada debe encontrarse íntimamente relacionada con el debido proceso. En la referida providencia se consideró que ello podría presentarse en los casos de: (i) vulneración del principio de publicidad, (ii) falta de quórum o de mayoría exigidos por la ley y, (iii) de violación del principio de cosa juzgada constitucional. En estos casos, debe alegarse la nulidad dentro de los tres días siguientes a la notificación de la sentencia. Cabe señalar, de igual manera, que en los Autos 031A de 2002[29], 305 de 2006[30] y 115 de 2013[31], también se hace referencia a otras causales, tales como la falta de congruencia entre la parte motiva y la resolutiva, le haberse dejado de analizar, de forma arbitraria, asuntos de relevancia constitucional que tienen efectos trascendentales para el sentido de la decisión, la incongruencia de la parte motiva y la resolutiva.

 

En el Auto 260 de 2008[32], que estudió la nulidad de la Sentencia C-840 de 2008, además de reiterar lo anteriormente descrito resaltó que el solicitante tiene la carga de demostrar, con base en argumentos serios y coherentes que la sentencia vulnera el derecho fundamental al debido proceso.  Como se indicó, “el incidente de nulidad no es una oportunidad para reabrir la discusión jurídica resuelta en el fallo, por lo que una censura al fallo sustentada en el inconformismo del peticionario ante lo decidido o en una crítica al estilo argumentativo o de redacción utilizado en la sentencia, carece de eficacia para obtener la anulación de la misma”.

 

La jurisprudencia constitucional también ha tenido la oportunidad de referirse a algunas causales específicas que pueden dar lugar a la nulidad de la sentencia.

 

Así, en cuanto a la causal de desconocimiento de mayorías, el Auto 172 de 2012[33] señaló que es un “elemento esencial de la validez de las providencias que profiere cualquier corporación judicial está constituido por la mayoría con la cual se adopten, pues si el número de votos es insuficiente resultan quebrantadas las reglas propias del juicio, y se lesiona el derecho de las partes e intervinientes. En el caso de los procesos de constitucionalidad, aunque es sabido que no hay partes enfrentadas, esa lesión se produce, y en grado mayúsculo, en contra del interés general, que no es otro que el de la efectividad y vigencia del ordenamiento jurídico fundamental.”

 

De igual manera, los Autos 319 de 2001[34] y 033 de 2004[35] hicieron referencia a la causal de nulidad por desconocimiento de la cosa juzgada. Allí, se reiteró que el estudio de la causal debe considerar la posibilidad, en cabeza de la Sala Plena, de realizar cambios de jurisprudencia sin que ello genere nulidad alguna. Sobre el particular consideró el Auto 319 de 2001[36]:

 

“En lo que tiene que ver con la sentencia, aunque el artículo 49 del Decreto 2067 de 1991 no prevé ninguna causal específica de nulidad, la Corte Constitucional “las ha derivado, en concordancia con lo que ha señalado su jurisprudencia, de la aplicación directa del artículo 29 de la Constitución Política”. De esta manera (i,) cuando el procedimiento legal establecido para la expedición de un fallo de esta Corporación adolece de vicios “significativos y trascendentales” que tienen repercusiones sustanciales en la decisión final, relativas, por ejemplo, a las reglas sobre votación y aprobación por parte de la Sala Plena, resulta procedente declarar su nulidad. Igualmente, (ii.) el desconocimiento del principio de cosa juzgada constitucional que se predica de todas sentencias de la Corte constituye razón suficiente para que prospere la solicitud de nulidad que formula un ciudadano, puesto que “el juez al dictar la sentencia no solamente tiene que observar las formas procesales consagradas en la ley, sino cumplir la Constitución y si es la misma Constitución la que expresamente manda respetar la cosa juzgada constitucional, una sentencia que sea contraria a ésta, rompe la armonía del orden jurídico”. Esta causal de procedencia de la solicitud de nulidad no puede confundirse con la posibilidad de que la Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de su autonomía funcional, pueda introducir ajustes, variantes o cambios en su propia jurisprudencia a través de una posterior sentencia de constitucionalidad, pues en estos eventos, en principio, la Corte parte de una materia genérica cuyos lineamientos, contenidos y alcances son precisados o redefinidos a partir de un nuevo caso específico, y la decisión no versa sobre una disposición concreta que ya ha sido objeto de estudio y decisión, evento en el que se configura, naturalmente, el fenómeno de la cosa juzgada constitucional en sentido formal.” (Resaltado fuera del texto)

 

Nuevamente, el Auto 033 de 2004[37] reiteró tal posibilidad de la Sala Plena de realizar cambios de jurisprudencia.

 

Se concluye entonces que la Corporación ha elaborado una línea jurisprudencial según la cual es posible anular un proceso tramitado por ella y la sentencia en él proferida a condición de que se haya incurrido en una violación al debido proceso.  Es decir, no sólo es factible cuestionar la validez de la actuación que precede a la sentencia sino también ésta como parte que es del proceso. 

 

Además, la Corte ha destacado que tales nulidades solamente pueden ser declaradas en casos extremos, y por tanto, sólo las irregularidades que impliquen violación del debido proceso podrán servir de base para que la Sala Plena de la Corte anule el proceso.

 

Ello puede producirse en dos momentos. En primer lugar, en el trámite mismo, se puede provocar la nulidad del proceso cuando los fundamentos expuestos por quien la alega muestran, de manera indudable y cierta, que las reglas procedimentales aplicables a los procesos constitucionales (que no son otras que las previstas en los decretos 2067 y 2591 de 1991) han sido quebrantadas, con notoria y flagrante vulneración de las garantías del artículo 29 Superior. Tal infracción tiene que ser significativa y trascendental, en cuanto a la decisión adoptada. Es decir, debe tener repercusiones sustanciales para que la petición de nulidad pueda prosperar.

 

Por otro lado, la nulidad de la sentencia también es procedente en vulneraciones flagrantes del debido proceso. En este orden de ideas, es inadmisible que una persona descontenta por el sentido del fallo pretenda inferir una nulidad de las mismas circunstancias desfavorables o por estar en desacuerdo con la argumentación de la providencia misma.

 

4                   ESTUDIO DE LAS NULIDADES PRESENTADAS

 

4.1INCUMPLIMIENTO DE LOS REQUISITOS FORMALES DE LA SOLICITUD PRESENTADA FRENTE A ALGUNOS SOLICITANTES

 

Como se explicó anteriormente, para que una solicitud de nulidad pueda ser estudiada de fondo, debe reunir algunos requisitos de procedencia, entre los que se encuentra la legitimación. En este orden de ideas, sólo podrán hacer tal solicitud quien ha actuado como parte o como interviniente en el proceso. Esto mismo es predicable de las solicitudes de aclaración^.

 

En el término de fijación, según constancia de la Secretaría General de la Corporación intervinieron: el Colegio de Abogados del Trabajo, la Federación Colombiana de Educadores – FECODE, la Administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES, el Departamento Administrativo de la Función Pública y el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República – FONPRECON.

 

Es decir, dentro del término de fijación en lista, los ciudadanos Javier Henao Hidrón, Héctor Januario Díaz, David Augusto Echeverry Botero y Sandra Yaneth Vargas Rojas no intervinieron en el proceso de constitucionalidad.

 

En consecuencia, se negará la solicitud de nulidad por falta de legitimación de los peticionarios.

 

4.2ANÁLISIS DE LA NULIDAD INTERPUESTA POR EL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN

 

En consideración al cumplimiento de los requisitos formales propuestos en relación con la solicitud interpuesta por el Procurador General de la Nación, procede la Sala a analizar los argumentos expuestos por la Vista Fiscal. En este orden de ideas, la solicitud de nulidad puede efectuarse por el Ministerio Público, quien interviene en todos los procesos de constitucionalidad, y además fue presentada dentro de los tres días siguientes a la desfijación del edicto.

 

4.2.1    Resumen del contenido de la Sentencia C-258 de 2013

 

Los ciudadanos Germán Calderón España y Dionisio Enrique Araujo Angulo, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución Política, presentaron demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 17 de la Ley 4 de 1992.

 

Tales demandantes adujeron que la norma demandada permitía a los cobijados por dicho régimen, acceder a prestaciones pensionales en mejores condiciones que el resto de la población.

 

En este caso, la Corte Constitucional abordó el problema jurídico consistente en determinar si este régimen pensional especial desconocía, dentro del marco de un Estado Social de Derecho, la cláusula de igualdad y los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad consagrados en el artículo 48 de la Constitución Política.

 

La Corte realizó algunas consideraciones generales sobre el papel de las prestaciones pensionales en el Estado Social de Derecho, para luego analizar el objeto concreto de la controversia.

 

Inició su examen de constitucionalidad esta Corporación refiriéndose al alcance del control constitucional rogado de las leyes. En esta materia, la Corte manifestó que su análisis debía limitarse a la norma acusada y a los cargos propuestos por el demandante, razón por la cual no podía ejercer un control oficioso de constitucionalidad. Por lo tanto, el alcance de este control en la providencia cuya anulación se perseguía, se circunscribió al régimen pensional especial previsto en el precepto censurado, el cual es aplicable a los Congresistas y los demás servidores señalados.

 

Adicionalmente, la Corte consideró necesario examinar tanto el texto del artículo 17 de la Ley 4 de 1992 en su tenor literal como a partir del alcance resultante del derecho viviente, es decir, sus contenidos normativos según “la manera como la disposición está siendo aplicada, ya sea por las autoridades administrativas o por los jueces.”

 

En lo atinente al parámetro de control de constitucionalidad empleado en la sentencia, en un primer término se estableció el contenido de los principios constitucionales implicados en la decisión. En virtud de los principios de igualdad, solidaridad, dignidad humana y trabajo, el Estado Social de Derecho tiene un compromiso con la igualdad material, la garantía del mínimo vital de todas las personas, y la construcción de un orden económico y social justo, fines para los que la distribución equitativa de los recursos juega un papel fundamental.

 

Por una parte, el principio de igualdad implica abstenerse de brindar tratamientos diferenciados injustificados, pero exige que no puedan ser desproporcionados aún en los casos en que este tipo de tratamientos son admisibles.

 

Por otro lado, de conformidad con el artículo 48 Superior, la seguridad social debe regirse por los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, además de la obligación de ampliar progresivamente la cobertura del sistema, con énfasis en la población más pobre y vulnerable, deber que radica en cabeza del Estado.

 

Seguidamente, la Corte expuso la intención que persiguió el constituyente derivado con la aprobación del Acto Legislativo 01 de 2005, que tenía como propósito poner fin a la existencia de regímenes con ventajas desproporcionadas para ciertos grupos de pensionados financiados con recursos del erario eliminando los altos subsidios públicos que dichos beneficios suponen, así como establecer reglas únicas en la materia.

 

En el siguiente aparte, la Corte entró a realizar propiamente el examen de la constitucionalidad de la norma demandada. En torno a este punto, se afirma que “la existencia misma del régimen especial al que da lugar el precepto demandado no desconoce la igualdad, siempre y cuando se entienda que ello es admisible en cuanto constituya un régimen de transición para la protección de expectativas legítimas de quienes tenían una expectativa próxima de pensión. Sin embargo, ello no significa que pueda contemplar ventajas desproporcionadas y contrarias a los demás principios del Estado Social de Derecho.”

 

A partir de allí, entró la Sala a analizar la concordancia de tales ventajas con el ordenamiento constitucional, distinguiendo los aspectos relativos a cada una de ellas.

 

En lo relativo a los beneficiarios, la Corte afirmó que la regla bajo examen permite que “personas cobijadas por el régimen de transición que no estaban afiliadas al régimen especial del artículo 17 de la Ley 4 de 1992 el 1º de abril de 1994, puedan beneficiarse de él si posteriormente fueron elegidas o nombradas Congresistas, Magistrados de Altas Cortes o en cargos a los que se extiende el régimen” lesionando así el principio de igualdad.

 

En lo concerniente a los factores, destaca la Sala que las expresiones “y por todo concepto” y “por todo concepto” contenidas en el inciso primero y en el parágrafo, respectivamente, del artículo 17 de la Ley 4 de 1992, han sido interpretadas en el sentido que todos los ingresos que obtiene un beneficiario en el último año de servicios se tengan en cuenta para el cálculo de su Ingreso Base de Liquidación, independientemente de su carácter remunerativo o si fueron tenidos en cuenta para determinar las cotizaciones con destino al sistema de pensiones.

 

Las referidas expresiones se tornan inconstitucionales, fruto del derecho viviente, toda vez que permiten que un beneficiario del régimen especial bajo estudio pueda incluir en su Ingreso Base de Liquidación ingresos sobre los que no hizo las respectivas cotizaciones al sistema y que ni siquiera constituían salario.

 

En lo referente al mecanismo de ajuste anual de las mesadas, según la disposición demandada se reajusta en el mismo porcentaje que el salario mínimo legal, motivo por el cual se vulnera el principio de igualdad pues conduce a la transferencia de subsidios públicos a personas que no están en condición de vulnerabilidad. Así las cosas, tal reajuste es contrario a la Constitución Política.

 

Por último, en relación con los topes, la ausencia de una disposición expresa sobre los mismos ha conducido a que las mesadas se paguen sin un tope máximo, razón por la cual se vulnera el principio de igualdad.

 

La Corte encontró que, antes y después de la Ley 4 de 1992, existían topes pensionales y por tanto, era inconstitucional un entendimiento del artículo 17 conforme al cual las pensiones de los congresistas no estuvieran sometidas a topes.

 

La Corte encuentra que “el artículo 17 de la Ley 4 de 1992, tal y como se encuentra actualmente configurado como derecho viviente, resulta en la mayor parte de sus aspectos, contrario a la cláusula de igualdad y desproporcionado desde el punto de vista de los principios que guían la seguridad social y los fundamentos y fines del Estado Social de Derecho.”

 

Habiendo entonces encontrado que las expresiones “durante el último año y por todo concepto”, “Y se aumentarán en el mismo porcentaje en que se reajuste el salario mínimo legal”, contenidas en el primer inciso del artículo 17 de la Ley 4 de 1992, así como la expresión “por todo concepto”, contenida en su parágrafo, resultan inexequibles, y que no son ajustadas a la Carta algunas interpretaciones que de la norma han hecho las autoridades judiciales y administrativas, en los términos ya expuestos, la Corte entró a analizar los efectos de la sentencia.

 

En esta materia, la Sala decidió que a partir de la sentencia, ninguna pensión causada bajo el régimen especial de Congresistas consagrado en la norma demandada se podría reconocer ni liquidar por fuera de las condiciones establecidas en la misma. Igualmente, “como efecto inmediato de la sentencia, a partir del 1 de julio de 2013 y sin necesidad de reliquidación, ninguna mesada pensional, con cargo a recursos de naturaleza pública, podrá superar el tope de los 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes. Por ello, todas las mesadas pensionales deberán ser reajustadas automáticamente a este tope por la autoridad administrativa.”

 

Estos topes se encuentran justificados en la medida en que, en el régimen de prima media, la mesada pensional incorpora un componente sustancial de subsidio con recursos de naturaleza pública, pues la diferencia entre los aportes de empleados y empleadores con lo previsto por cada régimen especial, se paga con recursos públicos. Así las cosas, “la Corte encuentra que, en tanto la pretensión de que algunas mesadas pensionales no están sujetas al tope que, de manera general, se ha previsto en la Ley, resulta contraria a la Constitución, procede, como efecto de la sentencia, se produzca un ajuste inmediato de todas las pensiones que se hayan venido pagando por encima de ese tope.”

 

Adicionalmente, dispuso la sentencia que las autoridades administrativas deben revocar o reliquidar las pensiones que se hayan reconocido con fraude a la ley o con abuso del derecho, obrando siempre con respeto al debido proceso y sin suspender o alterar el pago de las mesadas pensionales hasta la culminación del procedimiento administrativo. Dichas decisiones son susceptibles de controvertirse judicialmente.

 

En este punto, la Corte consideró necesario realizar ciertas precisiones, dada la distinción entre aquellos supuestos donde la adquisición estuvo mediada por abuso del derecho o fraude a la ley y los eventos en los cuales el derecho se adquirió de buena fe y con la confianza legítima de haber actuado conforme a derecho.

 

Posteriormente, analizó la Corte el tema de los derechos adquiridos y su protección constitucional en materia pensional a partir del Acto Legislativo 01 de 2005. A partir de aquella clase de derechos, no es posible afectar la existencia misma del derecho a la pensión siempre y cuando se hayan causado conforme al ordenamiento jurídico y sin abuso del derecho. Cosa distinta se predica de los efectos de tales derechos adquiridos, que en razón del carácter retrospectivo de las normas, pueden ser cobijados con los efectos del fallo ya citados.

 

Aclarada la noción de lo que se ha de entender por derechos adquiridos en materia pensional, procedió la Corte a explicar las consecuencias de la decisión tanto sobre las pensiones adquiridas por medios ilegales, con abuso del derecho o fraude a la ley, como sobre aquellos derechos pensionales que se generaron de conformidad con la buena fe y la confianza legítima de actuar conforme a derecho.

 

Por último, aclaró la Corte que los recursos ahorrados en virtud del fallo que se examina no constituirán ahorro fiscal, pues la imposición de límites razonables a los montos pensionales (cuando se paga con cargo a recursos de naturaleza pública) se encuentra encaminada a que el Estado adopte medidas para redistribuir los recursos y aumentar la cobertura del sistema pensional. Siguiendo esta línea, el principio de sostenibilidad fiscal sólo es relevante en cuanto justifica que el ahorro fiscal sea destinado a ampliar la cobertura del sistema pensional en beneficio de las personas de escasos recursos, como lo ordena el principio de Estado Social de Derecho.

 

Para finalizar, en el acápite de conclusiones de la sentencia, la Corte sintetizó los motivos expuestos para declarar inexequibles algunas expresiones del artículo 17 de la Ley 4 de 1992, cuyo alcance evolucionó en el derecho viviente en un sentido contrario a la Carta.

 

Por lo anterior, la Corte encontró que el régimen previsto en la norma demandada es constitucional  si se entiende que: (i) no puede extenderse el régimen pensional allí previsto, a quienes con anterioridad al 1º de abril de 1994, no se encontraren afiliados al mismo, (ii) como factores de liquidación de la pensión solo podrán tomarse aquellos ingresos que hayan sido recibidos efectivamente por el beneficiario, tengan carácter remunerativo del servicio y sobre los cuales se hubieren realizado las cotizaciones respectivas, (iii) las reglas sobre Ingreso Base de Liquidación aplicables a todos los beneficiarios de este régimen especial, son las contenidas previstas en la Ley 100 de 1993 y (iv) las mesadas correspondientes no podrán superar los veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes.

 

Con base en todo lo anterior, la parte resolutiva dispuso:

 

Primero.- Declarar IMPROCEDENTE la solicitud de nulidad del proceso, por falta de legitimación.

 

Segundo.- Declarar INEXEQUIBLES las expresiones “durante el último año y por todo concepto“, “Y se aumentarán en el mismo porcentaje en que se reajuste el salario mínimo legal”, contenidas en el primer inciso del artículo 17 de la Ley 4 de 1992, así como la expresión “por todo concepto”, contenida en su parágrafo.

 

Tercero.- Declarar EXEQUIBLES las restantes expresiones del artículo 17 de la Ley 4 de 1992, relativas al régimen pensional de los congresistas y de los demás servidores públicos a quienes les resulte aplicable, en el entendido que:

 

(i) No puede extenderse el régimen pensional allí previsto, a quienes con anterioridad al 1º de abril de 1994, no se encontraren afiliados al mismo.

 

(ii) Como factores de liquidación de la pensión solo podrán tomarse aquellos ingresos que hayan sido recibidos efectivamente por el beneficiario, tengan carácter remunerativo del servicio y sobre los cuales se hubieren realizado las cotizaciones respectivas.

 

(iii) Las reglas sobre ingreso base de liquidación (IBL) aplicables a todos los beneficiarios de este régimen especial, son las contenidas en los artículos 21 y 36, inciso tercero, de la Ley 100 de 1993, según el caso.

 

(iv) Las mesadas correspondientes a pensiones reconocidas de conformidad con este régimen especial, no podrán superar los veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes, a partir del 1º de julio de 2013.

 

Cuarto.- Las pensiones reconocidas al amparo del artículo 17 de la Ley 4 de 1992, con abuso del derecho o con fraude a la ley, en los términos del acápite de conclusiones de esta sentencia, se revisarán por los representantes legales de las instituciones de seguridad social competentes, quienes podrán revocarlas o reliquidarlas, según corresponda, a más tardar el 31 de diciembre de 2013.

 

Quinto.- En los demás casos de pensiones reconocidas de manera contraria a lo dispuesto en los numerales i, ii y iii del ordinal tercero, quienes tienen a su cargo el reconocimiento y pago de las pensiones decretadas al amparo del artículo 17 de la Ley 4 de 1992 deberán en el marco de su competencia tomar las medidas encaminadas para hacer efectivo el presente fallo, aplicando en lo pertinente, los artículos 19 y 20 la Ley 797 de 2003, en los términos del apartado de conclusiones de esta sentencia.

 

Sexto.- COMUNICAR la Procuraduría General de la Nación, a la Contraloría General de la República y al Ministerio del Trabajo la presente sentencia para que velen por su efectivo cumplimiento.

 

Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese, cúmplase y archívese el expediente.

 

4.2.2    Análisis de los argumentos referidos el desconocimiento del Decreto 2067 de 1991

 

La Vista Fiscal dirige dos cargos encaminados a demostrar el incumplimiento del procedimiento consagrado en el Decreto 2067 de 1991“Por el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional".

 

4.2.2.1   Argumentos referidos a la supuesta violación del debido proceso por desconocimiento del Decreto 2067 de 1991

 

La Vista Fiscal aduce que se presentó un desconocimiento de las reglas de procedimiento establecidas en el Decreto 2067 de 1991 por cuanto: (i) Primero, a su parecer el contenido de la providencia fue, supuestamente conocido por los medios de comunicación, antes de proferido el fallo, e incluso con anterioridad a la audiencia pública adelantada dentro del proceso y (ii) Segundo, se desconocieron las reglas sobre las mayorías por indebida integración de la Sala Plena.

 

Como se estableció anteriormente, la nulidad de las sentencias de constitucionalidad, al tener un carácter excepcional, sólo procede cuando se demuestre de forma incuestionable y cierta, que las reglas procesales aplicables a los procesos de constitucionalidad fueron desconocidas con una palmaria e indudable trasgresión al debido proceso.

 

En este orden de ideas, ello podría tener lugar en dos etapas distintas: la primera, antes de proferirse el fallo y la segunda, en la sentencia. En cuanto al trámite previo, sólo se generaría una causal de nulidad sobre el supuesto que el trámite seguido hubiera vulnerado o desconocido de forma palmaria las reglas de la Constitución  y las consagradas en el Decreto 2067 de 1991, con una incidencia directa en la garantía del debido proceso. En relación con el fallo, se circunscribe también a la trasgresión del artículo 29 Superior y puede tener lugar por la falta del quórum o de la mayoría exigidos en la ley.

 

(i)                Supuesto conocimiento del proyecto

 

Los artículos 6 al 13 del Decreto 2067 de 1991 regulan el procedimiento previo a la adopción del fallo, en los juicios de control abstracto de constitucionalidad.

 

Dentro de los expedientes D-9173 y D-9183 acumulados, que dieron origen a la Sentencia C-258 de 2013, se cumplieron las etapas y los términos procesales consagrados en el Decreto 2067 de 1991, tal y como pasa a demostrarse:

 

Según consta en el expediente, mediante Auto del 9 de julio de 2012 fueron admitidas las demandas de inconstitucionalidad interpuestas por  los ciudadanos Germán Calderón España y Dionisio Enrique Araujo Angulo, contra el artículo 17 de la Ley 4 de 1992.

 

En el Auto admisorio: (i) se ordenó fijar en lista la norma acusada por el término de diez (10) días, con el fin de otorgar la oportunidad a todos los ciudadanos de impugnarla o defenderla, (ii) se comunicó a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, al Ministerio del Trabajo, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Departamento de Planeación Nacional, al Departamento Administrativo de la Función Pública, al Presidente del Congreso de la República, a la Contraloría General de la República y a la Defensoría del Pueblo para que, en el término establecido en el artículo 11 del Decreto 2067 de 1991, expresaran lo que estimaran pertinente, (iii) se invitó a participar a diferentes entidades que podrían estar interesadas en el asunto.

 

El 18 de julio de 2012, se comunicó al Ministerio Público de la admisión de la demanda. De igual manera, el expediente se fijó en lista del 19 de julio al 2 de agosto de 2012. El Procurador General de la Nación rindió su concepto el 14 de agosto de 2012.

 

En el término de fijación, según constancia de la Secretaría General de la Corporación intervinieron: el Colegio de Abogados del Trabajo, la Federación Colombiana de Educadores – FECODE, la Administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES, el Departamento Administrativo de la Función Pública y el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República – FONPRECON.

 

Mediante Auto del 13 de septiembre de 2012, el Despacho del Magistrado Sustanciador, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, solicitó algunas pruebas con el fin de ilustrar el problema jurídico puesto a consideración de la Sala.

 

El Magistrado Ponente registró el proyecto de fallo para estudio de la Sala Plena el 16 de octubre de 2012. El proceso fue incluido en el orden del día suscrito el 9 de noviembre de 2012, por el Presidente de la Corporación, para ser analizado a partir del 14 de noviembre del mismo año.

 

Según consta a folio 202 del Cuaderno 1 Principal, en constancia suscrita por la doctora Martha Sáchica Méndez, Secretaria General de la Corporación, en sesión de Sala Plena del 21 de noviembre de 2012 se aceptaron los impedimentos manifestados por los Magistrados María Victoria Calle Correa, Jorge Iván Palacio Palacio, Nilson Pinilla Pinilla y Luis Ernesto Vargas Silva, por tener interés en la decisión.

 

Mediante Auto del 13 de diciembre de 2012, el Magistrado sustanciador fijó fecha para la celebración de audiencia pública el día veinticuatro (24) de enero del año dos mil trece (2013), a las ocho de la mañana (8:00 a.m.), en las instalaciones del Palacio de Justicia, Sala de Audiencias, Corte Suprema de Justicia, la cual fue celebrada en la fecha referida.

 

Los términos fueron suspendidos del 30 de enero al 3 de mayo del mismo año por estudio de impedimentos y recusaciones. Finalmente, el 7 de mayo del año 2013 fue adoptada la Sentencia C-258 de 2013, la cual fue comunicada el 14 de junio del mismo año.

 

Como puede entonces verse, el procedimiento consagrado en el Decreto 2067 de 1991 para los juicios de constitucionalidad fue respetado en cada una de sus etapas, y por tanto, las causas externas alegadas por la Vista Fiscal, de un supuesto conocimiento del proyecto de sentencia por parte de los medios de comunicación no es una causal de nulidad, por cuanto como se ha visto anteriormente, éstas son excepcionalísimas y proceden por las razones establecidas por la jurisprudencia.

 

No obstante, es pertinente señalar que pese a que el hecho alegado por el Procurador, en principio, no constituye una causal de anulación en sede de control abstracto de constitucionalidad, tal situación podría acarrear consecuencias disciplinarias y hace parte de los deberes de reserva de los funcionaros judiciales.

 

En este orden de ideas, el artículo 19 del Decreto 2067 de 1991 consagra de forma expresa que los proyectos de fallo serán públicos después de cinco años de proferida la sentencia. Es por ello que en la Secretaría General de la Corporación reposa copia del proyecto de fallo, el cual se encuentra sujeto a reserva.

 

(ii)             Supuesto desconocimiento de las mayorías

 

En cuanto al supuesto desconocimiento de las mayorías necesarias para la adopción de la Sentencia C-258 de 2013, a continuación se refieren las etapas mediante las cuales se llevó a cabo la designación de los conjueces necesarios para la toma de la decisión.

 

El 30 de enero de 2013, el Magistrado Alexei Julio Estrada radicó ante la Sala Plena escrito donde se declaraba impedido para asumir el conocimiento del caso, por cuanto señaló que se encontraba en un proceso de selección ante el Consejo de Estado “para integrar la terna que será enviada al Senado de la República, con el fin que este último elija magistrado de la Corte Constitucional. Considero que esta circunstancia configura la causal de impedimento consagrada en el artículo 25 del Decreto 2067 de 1991, consistente en “tener interés en la decisión”, aplicable a los procesos iniciados en virtud de demandas de inconstitucionalidad por expreso mandato del artículo 26 del mismo Decreto. Lo anterior, por cuanto algunos miembros de la Corporación nominadora, el igual que la Cámara electora pueden verse afectados con la decisión que en este proceso se adopte”.

 

Según consta a folio 118 (Cuaderno II, Principal), la doctora Martha Sáchica Méndez, certifica:

 

“Que en sesión de Sala Plena celebrada el treinta (30) de enero de dos mil trece (2013) y, de conformidad con lo normado por el artículo 25 del Decreto 2067 de 1991, el Magistrado ALEXEI JULIO ESTRADA, presentó impedimento por tener interés en la decisión a tomar dentro del expediente radicado bajo el número D-9173 (d-9183 Acumulados).

 

Que seguidamente la Sala procedió a integrar la pluralidad mínima para decidir sobre el impedimento puesto de presente, resultando sorteado y designado como Conjuez el doctor ALEJANDRO VENEGAS FRANCO.

 

Que ante la manifestación de impedimento precedentemente relacionada se procede a suspender los términos dentro del expediente de conformidad con el artículo 48 del Decreto 2067 de 1991.

 

Para constancia, se firma en Bogotá D.C., a los treinta (30) días del mes de enero de dos mil trece (2013).”

 

El 5 de febrero de 2013, toma posesión del cargo de conjuez de la Corporación  “para decidir sobre el impedimento manifestado por ALEXEI JULIO ESTRADA”, el doctor Alejandro Venegas Franco. Nuevamente, se repite, este conjuez fue designado, en dicha oportunidad, con el objeto de decidir sobre el impedimento presentado por el doctor Alexei Julio Estrada.

 

A folio 135 del Cuaderno II, Principal, la doctora Martha Sáchica Méndez, certifica que al haber sido aceptado el impedimento del doctor Alexei Julio Estrada, se procedió a designar en su lugar al Conjuez Luis Fernando Álvarez Londoño. De igual manera, se sortean dos conjueces para estudiar la solicitud de recusación presentada por Jorge Manuel Ortiz Guevara, en relación con el Magistrado Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.

 

Señala expresamente la constancia:

 

“Que en sesión de Sala Plena celebrada en la fecha, vale decir, cinco (5) de febrero de dos mil tres (2013), se aceptó el impedimento manifestado por el doctor ALEXEI JULIO ESTRADA, por tener interés en la decisión a tomar dentro del expediente radicado bajo el número el número D-9173 (D-9183 Acumulados).

 

Que de conformidad con el artículo 54 de la Ley 270 de 1996 y realizado el sorteo de rigor resultó designado en su reemplazo el Conjuez LUIS FERNANDO ÁLVAREZ LONDOÑO.

 

Que seguidamente ante el escrito presentado por el ciudadano JORGE MANUEL ORTIZ GUEVARA y, como quiera que no se cuenta con la pluralidad mínima para decidir este aspectado, se procedió a sortear conjueces exclusivamente para ello, resultando designado los doctores JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO y CARMEN MILLAN DE BENAVIDES.

 

Para constancia, se firma en Bogotá D.C., a los cinco (5) días del mes de febrero de dos mil trece (2013).”

 

Cabe señalar que el día 5 de febrero de 2013, el ciudadano Jorge Manuel Ortiz Guevara, solicita al Magistrado Jorge Ignacio Pretelt Chaljub declararse impedido por cuanto su “padre Ricardo de Jesús Pretelt Torres, se desempeñó como Congresista de la República”. En este mismo sentido fueron presentados los impedimentos de Eduardo Rincón Herrera, Óscar Dueñas Ruiz, Alberto Pardo Barrios y Orlando Restrepo Pulgarín.

 

El 12 de febrero de 2013 tomaron posesión de sus cargos como Conjueces para decidir el impedimento presentado por el señor Jorge Manuel Ortiz Guevara, los doctores Jaime Córdoba Triviño (Folio 156 A) y Carmen Millán de Benavides (Folio 157).

 

Mediante Auto 018A del 13 de febrero de 2013 se rechazó la recusación presentada por el ciudadano Jorge Armando Ortiz Guevara.

 

El 28 de febrero de 2013 tomó posesión del cargo de conjuez dentro del proceso, el doctor Fernando Álvarez Londoño.

 

En esa misma fecha fueron sorteados como conjueces los doctores Edgardo Villamil Portilla y Ligia López Díaz, para decidir los impedimentos presentados por los señores Eduardo Rincón Herrera, Óscar Dueñas Ruiz, Alberto Pardo Barrios y Orlando Restrepo Pulgarín.

 

El doctor Edgardo Villamil Portilla a su vez, presentó escrito de impedimento, al señalar que pese a que no proceden las causales de impedimentos ni recusaciones para decidir a su vez los impedimentos, según reza el artículo 30 del Decreto 2067 de 1991, considera oportuno poner en conocimiento de la Sala su condición de pensionado como ex Magistrado de la Corte Suprema de Justicia, lo que podría tener incidencia en la decisión que se adopte.

 

En orden a decidir el impedimento expuesto por el conjuez Edgardo Villamil Portilla, fueron designados los conjueces Manuel José Cepeda Espinosa, Gabriel Melo Guevara y Diego López Medina “con el objeto de intervenir en la decisión del impedimento manifestado por el señor Conjuez EDGARDO VILLAMIL PORTILLA y dado el caso, resolver las recusaciones presentadas por el ciudadano EDUARDO RINCÓN HERRERA y los ciudadanos OSCAR JOSÉ DUEÑAS RUIZ, ORLANDO RESTREPO PULGARÍN Y ALBERTO PARDO BARRIOS” (Folios 263, 266 y 267 Cuaderno II Principal). El 6 de marzo de 2013 se posesionaron los conjueces Gabriel Melo Guevara, Manuel José Cepeda Espinosa, Diego López Medina y Ligia López Díaz.

 

En constancia del 7 de marzo de 2013, que consta a folio 268, se señala que “en sesión de Sala Plena celebrada el seis (6) de marzo de dos mil trece (2013), la Sala no aceptó el impedimento presentado por el Conjuez Edgardo Villamil Portilla, dentro del expediente radicado bajo el número D-9173 (D-9183 Acumulados).”

 

El 19 de marzo de 2013 se posesionó el conjuez Jaime Córdoba Triviño designado para decidir las recusaciones presentadas por el ciudadano Eduardo Rincón Herrera y los ciudadanos Oscar José Dueñas Ruiz, Orlando Restrepo Pulgarín y Alberto Pardo Barrios. En esa misma fecha, mediante el Auto 052A de 2013, se “rechazaron por falta de pertinencia de los escritos recusatorios presentados por los ciudadanos Eduardo Rincón Herrera, Oscar Dueñas Ruiz, Alberto Pardo Barrios y Orlando Restrepo Pulgarín, contra el Magistrado Ponente Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, por ausencia de legitimidad de los recusantes”.

 

Esta situación consta además a folio 283 que señala:

 

Que en sesión de Sala Plena celebrada el diecinueve (19) de marzo de dos mil trece (2013), se rechazaron las recusaciones formuladas contra el magistrado Jorge Ignacio Pretelt Chaljub por los ciudadanos Eduardo Rincón Herrera, Oscar Dueñas Ruiz, Alberto Pardo Barrios y Orlando Restrepo Pulgarín, por falta de legitimación de los recusantes y en consecuencia procedió a abstenerse de tramitarlas, de conformidad con los artículos 28 y 29 del decreto 2067 de 1991.

 

Por otro lado como quiera que una vez sometida la ponencia a consideración de la Sala, no obtuvo la mayoría reglamentaria para ser aprobada, se procedió a la designación por sorteo de conjueces, de conformidad con el inciso final del artículo 54 de la Ley Estatutaria 270 de 1996, cuyo resultado recayó en los doctores Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Uprimny Yepes, Alejandro Venegas Franco y Juan Carlos Henao Pérez.

 

Para constancia, se firma en Bogotá D.C., a los veintidós (22) días del mes de marzo de dos mil trece (2013).

 

Es decir, el día 19 de marzo, una vez rechazadas las recusaciones, se sometió el proyecto de fallo a consideración de la Sala, sin que se hubiese obtenido la mayoría requerida, y por ello fueron designados como conjueces “los doctores Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Uprimny Yepes, Alejandro Venegas Franco y Juan Carlos Henao Pérez.”

 

El 30 de marzo de 2013, el designado conjuez Rodrigo Uprimny Yepes, presentó impedimento para conocer del asunto, al haber expresado una opinión sobre el mismo en un medio de comunicación.

 

El 3 de mayo de 2013, tomaron posesión del cargo los conjueces Alejandro Venegas Franco (folio 465 Cuaderno II Principal), Juan Carlos Henao Pérez (folio 466 Cuaderno II Principal) y Manuel José Cepeda Espinosa (folio 467 Cuaderno II Principal). En esa misma fecha fue aceptado el impedimento del doctor Rodrigo Uprimny Yepes, según consta a folio 454 Cuaderno II Principal.

 

Por otro lado, según consta a folio 456 del Cuaderno II Principal, el conjuez Manuel José Cepeda Espinosa manifestó su impedimento para participar en el estudio de la demanda de inconstitucionalidad, aduciendo la asesoría y la consultoría con la Presidencia de la República, el Ministerio del Trabajo y Colpensiones. En esta misma sesión, fue negado por unanimidad el impedimento alegado por el Conjuez Manuel José Cepeda. La constancia, suscrita por el Presidente ad hoc de la Sala, doctor Mauricio González Cuervo y Martha Sáchica Méndez, reza:

 

En la Sesión de la Sala Plena de la Corte Constitucional realizada el día tres (3) de mayo de dos mil trece (2013), en el Proceso D-9173 AC, en el que se demandó la inconstitucionalidad del artículo 17 de la Ley 4 de 1992 (régimen pensional de los congresistas) antes de comenzar la deliberación sobre la ponencia proyectada por el magistrado Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, el doctor MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA, manifestó su impedimento para participar como conjuez en el referido proceso, en atención a que actualmente presta su asesoría y consultoría en virtud de contratos suscritos con la Presidencia de la República, el Ministerio de Trabajo y Colpensiones.

 

Habida consideración que, como lo informó a la Sala, la asesoría y consultoría que presta el doctor Cepeda Espinosa a dichas entidades no se refiriere a la materia objeto de estudio y decisión por la Corte Constitucional en el citado proceso, por unanimidad, la Sala Plena no aceptó  el impedimento manifestado, en razón de no configurarse causal legal para actuar como conjuez en el Proceso D-9173 AC, toda vez que en desarrollo de esa asesoría y consultoría, no ha emitido concepto sobre la constitucionalidad de la norma demandada.

 

En este orden de ideas, a efectos de tomar la decisión de fondo sobre la acción pública de inconstitucionalidad presentada por los ciudadanos Germán Calderón España y Dionisio Enrique Araújo Angulo contra el artículo 17 de la Ley 4 de 1992, la Sala fue integrada de la siguiente manera: el Magistrado y Presidente ad hoc de la Sala, doctor Mauricio González Cuervo, Magistrado, doctor Luis Guillermo Guerrero Pérez, Magistrado Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Magistrado Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y los conjueces: doctores Luis Fernando Álvarez Londoño, Manuel José Cepeda Espinosa, Juan Carlos Henao Pérez y Alejandro Venegas Franco.

 

La Sentencia C-258 de 2013 fue aprobada el 7 de mayo de 2013, en su totalidad por los Magistrados Luis Guillermo Guerrero Pérez, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y los conjueces Manuel José Cepeda Espinosa, Juan Carlos Henao Pérez y Alejandro Venegas Franco, es decir, por cinco miembros de la Sala.

 

Cabe señalar que el Conjuez Luis Fernando Álvarez presentó excusa. De igual manera, el Magistrado Mauricio González Cuervo presentó salvamento parcial y el Magistrado Gabriel Eduardo Mendoza Martelo salvó el voto de la totalidad de la providencia.

 

Es decir, de los siete miembros presentes en la Sala, cinco de ellos aprobaron la totalidad de la Sentencia C-258 de 2013, uno de ellos presentó salvamento parcial, únicamente en relación con el tema de los topes pensionales, consolidados con anterioridad al 31 de julio de 2010, y uno de ellos salvó el voto de la totalidad del fallo.

 

Se observa entonces que no le asiste razón a la Vista Fiscal, pues la providencia fue aprobada con la mayoría requerida y en cumplimiento del artículo 14 del Decreto 2067 de 1991, que consagra:

 

Artículo 14. Las decisiones sobre la parte resolutiva de la sentencia deberán ser adoptadas por la mayoría de los miembros de la Corte Constitucional. Los considerandos de la sentencia podrán ser aprobados por la mayoría de los asistentes. Cuando no fueran aprobados, podrán adherir a ellos los magistrados que compartan su contenido. Los magistrados podrán en escrito separado aclarar su voto o exponer las razones para salvarlo.

 

Los magistrados que aclaren o salvaren el voto dispondrán de cinco días para depositar en la Secretaría de la Corte el escrito correspondiente.

 

En todo caso de contradicción entre la parte resolutiva y la parte motiva de un fallo, se aplicará lo dispuesto en la parte resolutiva.

 

Parágrafo. Se entiende por mayoría cualquier número entero de votos superior a la mitad del número de magistrados que integran la Corte o de los asistentes a la correspondiente sesión, según el caso. (Art. 54, Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia. Sentencia C-037 de 1996).

 

Por su parte, el artículo 54 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia establece:

 

ARTÍCULO 54. QUÓRUM DELIBERATORIO Y DECISORIO. Todas las decisiones que las Corporaciones judiciales en pleno o cualquiera de sus salas o secciones deban tomar, requerirán para su deliberación y decisión, de la asistencia y voto de la mayoría de los miembros de la Corporación, sala o sección.

 

Es obligación de todos los Magistrados participar en la deliberación de los asuntos que deban ser fallados por la Corporación en pleno y, en su caso, por la sala o la sección a que pertenezcan, salvo cuando medie causa legal de impedimento aceptada por la Corporación, enfermedad o calamidad doméstica debidamente comprobadas, u otra razón legal que imponga separación temporal del cargo. La violación sin justa causa de este deber es causal de mala conducta.

 

El reglamento interno de cada corporación señalará los días y horas de cada semana en que ella, sus salas y sus secciones celebrarán reuniones para la deliberación de los asuntos jurisdiccionales de su competencia.

 

Además, a diferencia de lo referido por el Ministerio Público, en relación con el Conjuez Manuel José Cepeda Espinosa, en sesión del 3 de mayo de 2013, presentó impedimento para decidir precisamente por las causas señaladas por la Procuraduría en su escrito de nulidad, esto es, hizo conocer a la Sala la existencia de un contrato de asesoría con el Presidente, el Ministerio de Trabajo y Colpensiones.

 

En esa misma fecha, la Sala, por unanimidad negó el impedimento al considerar que “en desarrollo de esa asesoría y consultoría, no ha emitido concepto sobre la constitucionalidad de la norma demandada”.

 

Es por ello que las afirmaciones del Ministerio Público no corresponden a la realidad, por cuanto (i) el doctor Manuel José Cepeda Espinosa manifestó su impedimento y (ii) éste fue resuelto y decidido de forma unánime por la Sala Plena, el 3 de mayo de 2013.

 

Por otro lado, en cuanto a lo señalado por la Vista Fiscal en relación con la necesidad de que el Magistrado Alberto Rojas Ríos, entrara a conformar la Sala, al haber sido posesionado el 2 de mayo de 2013, debe señalarse lo siguiente: en primer lugar, a diferencia de lo mencionado por el Ministerio Público, al haberse aceptado el impedimento del Magistrado Alexei Julio Estrada, éste fue reemplazado por el Conjuez Luis Fernando Álvarez Londoño, y no por el conjuez Alejandro Venegas Franco. A folio 235 consta:

 

Que en sesión de Sala Plena celebrada en la fecha, vale decir, cinco (5) de febrero de dos mil tres (2013), se aceptó el impedimento manifestado por el doctor ALEXEI JULIO ESTRADA, por tener interés en la decisión a tomar dentro del expediente radicado bajo el número el número D-9173 (D-9183 Acumulados).

 

Que de conformidad con el artículo 54 de la Ley 270 de 1996 y realizado el sorteo de rigor resultó designado en su reemplazo el Conjuez LUIS FERNANDO ÁLVAREZ LONDOÑO.

 

Que seguidamente ante el escrito presentado por el ciudadano JORGE MANUEL ORTIZ GUEVARA y, como quiera que no se cuenta con la pluralidad mínima para decidir este aspectado, se procedió a sortear conjueces exclusivamente para ello, resultando designado los doctores JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO y CARMEN MILLAN DE BENAVIDES.

 

Para constancia, se firma en Bogotá D.C., a los cinco (5) días del mes de febrero de dos mil trece (2013).

 

         Acá cabe aclarar que el Conjuez Alejandro Venegas Franco fue sorteado en dos momentos distintos. Primero, para tomar parte de la decisión que debía estudiar el impedimento presentado por el Magistrado Alexei Julio Estrada, pero no para reemplazarlo, por cuanto para estos efectos fue designado el doctor Fernando Álvarez Londoño. Segundo, el 19 de marzo, al someterse la ponencia a consideración de la Sala, no se obtuvo la mayoría reglamentaria para ser aprobada y por tanto, se procedió a la designación por sorteo de conjueces, de conformidad con el inciso final del artículo 54 de la Ley Estatutaria 270 de 1996, cuyo resultado recayó, entre otros, en el doctor Venegas Franco.

 

En este orden de ideas, meses antes que el Magistrado Alberto Rojas Ríos fuera designado miembro de la Corte Constitucional, Fernando Álvarez Londoño había tomado posesión del cargo de Conjuez para estudiar el proceso de constitucionalidad radicado con el número D-9173 y D-9183, y que dio origen a la Sentencia C-258 de 2013. En efecto, ello ocurrió el 28 de febrero de 2013. A partir de dicha fecha el doctor Álvarez Londoño entró a conformar parte de la Sala que estudio el asunto e hizo parte de las decisiones posteriores.

 

En segundo lugar, una vez son designados los conjueces para el estudio de un asunto, su competencia continúa para estudiar y llevar a su culminación el proceso, suceso que ocurre con la sentencia

 

Debe acá recordarse que en sesión de la Corporación del 19 de marzo de 2013, se decidió la integración de la Sala para efectos de decidir la demanda de inconstitucionalidad radicada con los números D-9173 y D-9183 y se dijo (Folio 283):

 

Por otro lado como quiera que una vez sometida la ponencia a consideración de la Sala, no obtuvo la mayoría reglamentaria para ser aprobada, se procedió a la designación por sorteo de conjueces, de conformidad con el inciso final del artículo 54 de la Ley Estatutaria 270 de 1996, cuyo resultado recayó en los doctores Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Uprimny Yepes, Alejandro Venegas Franco y Juan Carlos Henao Pérez.

 

Para constancia, se firma en Bogotá D.C., a los veintidós (22) días del mes de marzo de dos mil trece (2013)

 

En cumplimiento de la decisión del 3 de mayo de 2013, los referidos conjueces tomaron posesión de su cargo, y por tanto, su competencia, no podía ser alterada hasta tanto no se adoptara el fallo de fondo, que culminó con la expedición de la Sentencia C-258 de 2013.

 

Sobre el particular, debe señalarse que la acción pública de inconstitucionalidad iniciada por un ciudadano en contra de una norma legal que presuntamente vulnera una disposición de rango Constitucional, culmina con el fallo adoptado en Sala Plena, el cual, naturalmente hace tránsito a cosa juzgada, y con ello, cierra definitivamente el debate jurídico suscitado. En este orden de ideas, los conjueces, una vez posesionados, continúan con su competencia hasta tanto no se profiera una decisión de fondo, que en los procesos de constitucionalidad culmina con la expedición de la sentencia, la cual por expreso mandato constitucional “hacen tránsito a cosa juzgada constitucional” (Artículo 243 de la Constitución).

 

Por otro lado, debe señalarse que el Decreto Ley 1265 de 1970, citado por la Procuraduría, fue expedido bajo la Constitución de 1886, como el Estatuto Orgánico de la Administración de Justicia, el cual fue evidentemente derogado con la expedición de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, 270 de 1996.

 

En suma, el recuento anterior demuestra que el procedimiento de constitucionalidad cumplió con todos los requisitos, requerimientos y exigencias de la Constitución y del Decreto 2067 de 1991, y por tanto, no le asiste razón al Ministerio Público.

 

4.2.2.2   Violaciones materiales al debido proceso

 

La Vista Fiscal señala que la Sentencia C-258 de 2013 incurrió en violaciones materiales al debido proceso, específicamente señaló que: (i) se transgredió el principio de progresividad y no regresividad de los derechos económicos, sociales y culturales, (ii) se desconocieron los derechos adquiridos, (iii) la Corte se pronunció sobre el Acto Legislativo 01 de 2005, sin tener competencia para ello, (iv) la Corporación se pronunció sobre situaciones particulares y concretas, siendo ello ajeno al control constitucional, (v) no se notificó a todos los interesados y, (vi) se produjo un trato inequitativo a situaciones similares.

 

Debe, en primer lugar, advertirse que los argumentos y situaciones alegados por el Ministerio Público no encuadran en ninguna de las causales para que proceda la nulidad de una sentencia aprobada por el Pleno de la Corporación. Cabe nuevamente reiterar que ello se produce, de forma excepcionalísima y por tanto, no resulta admisible abrir un debate ya surtido en la sentencia.

 

En otras palabras, los motivos enunciados en la nulidad, pretenden reformular nuevamente el contenido de la sentencia acusada, y en particular, cuestionar las consideraciones expuestas por la Corte, situación ajena e improcedente en esta etapa procesal. En efecto, todos los asuntos planteados por el Procurador fueron los efectivamente discutidos y resueltos de fondo en la Sentencia C-258 de 2013 que hizo tránsito a cosa juzgada, de conformidad con el artículo 243 Superior que reza:

 

“ARTICULO 243. Los fallos que la Corte dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional.

 

Ninguna autoridad podrá reproducir el contenido material del acto jurídico declarado inexequible por razones de fondo, mientras subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la confrontación entre la norma ordinaria y la Constitución.”

 

En este orden de ideas, cabe precisar desde ahora que la Corporación ha sentado como pauta de evaluación de las solicitudes de nulidad que “cualquier inconformidad con la interpretación dada por la Corte, con la valoración probatoria o con los criterios argumentativos que sustentan la sentencia, no pueden constituir fundamentos suficientes para solicitar su nulidad, ya que este tipo de situaciones no implican la vulneración del debido proceso, sino que constituyen meras apreciaciones connaturales al desacuerdo o inconformismo del solicitante con la decisión.”^[38]

 

Ello por sí mismo implica la negación de plano de todos los argumentos expuestos por el Procurador General, los cuales pretenden atacar la interpretación dada a las normas acusadas por parte de la Corporación, reabriendo un debate constitucional ya cerrado. La ventilación de discrepancias respecto de la argumentación utilizada por la Corte inexorablemente conduciría a mantener los debates constitucionales sin una finalización. Por el contrario, estos ya han sido cerrados en el seno de la Sala Plena pues “una vez proferida la sentencia por parte de la Corte Constitucional, ésta no es recurrible ni impugnable” (Auto 008 de 2005), por lo que no procede, “interpretar el incidente de nulidad como la configuración de una especie de recurso oponible a los fallos que dicta la Corte (…) ni tampoco como una nueva instancia procesal apta para reabrir debates pasados o para analizar nuevamente las controversias que ya han sido resueltas por el órgano de cierre de la jurisdicción constitucional.” ^[39]

 

Sobre el particular, y en aras de discusión, se observa que todas las supuestas causales aducidas, fueron objeto de estudio de la Sentencia C-258 de 2013, como pasará a demostrarse, sin que ello comporte reabrir el debate o ponerlas en discusión, lo que es impropio al decidir una solicitud de nulidad.

 

4.2.2.2.1  Supuesta vulneración del principio de progresividad y no regresividad de los derechos económicos, sociales y culturales

 

La Procuraduría solicita la nulidad de la Sentencia C-228 de 2013 porque considera que desconoce el principio de progresividad y no regresión aplicable a los derechos económicos, sociales y culturales, consagrado tanto en el artículo 48 de la Constitución, como en varios instrumentos internacionales que hacen parte del bloque de constitucionalidad. Además, el Ministerio Público alega que la Sala Plena omitió referirse a la sentencia conocida como “Cinco Pensionistas vs Perú”, en la que, según la Vista Fiscal, la Corte Interamericana de Derechos Humanos sostuvo que no son posibles las reducciones de las pensiones ya reconocidas.

 

Como se ha señalado en la jurisprudencia de esta Corporación, la solicitud de nulidad de un fallo de control abstracto de constitucionalidad debe fundamentarse en “situaciones especialísimas y excepcionales (…) que muestran, de manera indudable y cierta, que las reglas procesales aplicables a los procesos constitucionales - que no son otras que las previstas en los Decretos 2067 y 2591 de 1991-, han sido quebrantadas, con notoria y flagrante vulneración del debido proceso.” [40]

 

En este caso, la Sala observa que el cargo formulado por la Procuraduría no se basa en un desconocimiento de las reglas procesales que rigen el control de constitucionalidad de las leyes, ni se dirige a demostrar una vulneración del derecho al debido proceso. En efecto, el Ministerio Público no se refiere a ninguna regla procesal desconocida ni explica las razones por las cuales, en su sentir, no referirse a la sentencia aludida de la Corte Interamericana de Derechos Humanos representa una lesión del debido proceso.

 

En realidad, el cargo que formula la Procuraduría se dirige a reabrir el debate sobre el alcance de la norma acusada y del sistema pensional a la luz del principio de progresividad. Por tanto, en criterio de esta Sala, el cargo no es de recibo pues, se reitera, la solicitud de nulidad no es el escenario para reabrir el debate constitucional que ya se produjo en la sentencia.

 

Adicionalmente, la Sala observa que la providencia censurada, lejos de desconocer el principio de progresividad, buscó hacerlo efectivo en el contexto de la seguridad social en pensiones mediante la liberación de recursos públicos para ampliar la cobertura del sistema con énfasis en las personas más pobres y vulnerables.

 

4.2.2.2.2  Violación al debido proceso por el desconocimiento del precedente constitucional respecto de la inobservancia de la garantía de los derechos adquiridos

 

El Ministerio Público considera que la Sentencia C-258 de 2013 desconoció los derechos adquiridos, en contradicción de los artículos 28, 48 y 58 de la Carta, al ordenar reajustar y reliquidar pensiones ya reconocidas.

 

Al analizar la constitucionalidad del artículo 17 de la Ley 4 de 1992, a la luz de las normas constitucionales invocadas, en especial, la cláusula de Estado Social (art. 1) el derecho a la igualdad (art. 13) y los principios de la seguridad social (art. 48), la Sentencia C-258 de 2013 hizo un análisis del concepto de los derechos adquiridos en un Estado Social de Derecho. En este orden de ideas, a diferencia de lo señalado en las solicitudes de nulidad, la Corte, en la providencia referida, hizo una cuidadosa consideración de materia de derechos adquiridos, razón por la cual no cabe abrir un debate ya resuelto.

 

4.2.2.2.3  Violación al debido proceso por incompetencia de la Corte Constitucional para pronunciarse materialmente sobre el Acto Legislativo 1 de 2005

 

Como otro argumento, considera el Ministerio Público que en la sentencia C-258 de 2013 se realizó un control constitucional implícito respecto del Acto Legislativo 01 de 2005.

 

Sobre el particular cabe señalar que, tal y como se desarrolló en la Sentencia C-258 de 2013, el análisis de constitucionalidad del artículo 17 de la Ley 4 de 1992 no se confrontó, de forma exclusiva, con el contenido del Acto Legislativo 1 de 2005.

 

Por el contrario, la providencia, al encontrar que en virtud de este mismo Acto Legislativo algunos regímenes especiales, entre ellos, el de Congresistas, continuaba produciendo efectos, consideró procedente analizar si éste resultaba acorde con otras disposiciones superiores, especialmente con la cláusula de Estado Social de Derecho (art. 1), el derecho a la igualdad (art. 13) y los principios de la seguridad social (art. 48).

 

En este orden de ideas, no es válido afirmar, tal y como lo pretende el Ministerio Público, que el sólo reconocimiento del régimen de transición por parte del Acto Legislativo, se traduzca en una imposibilidad de analizar cada régimen especial a la luz de los demás postulados constitucionales, ni tampoco es de recibo la pretensión de una supuesta purga de posibles inconstitucionalidades por este mismo hecho.

 

Por el contrario, en ejercicio de su función de guardiana de la integridad y supremacía de la Carta Política (art. 241), la Corte Constitucional puede analizar la constitucionalidad de las normas del ordenamiento que continúan produciendo efectos jurídicos, tal y como lo hizo con el artículo 17 de la Ley 4 de 1992, en la Sentencia C-258 de 2013.

 

Allí la Sala Plena encontró que el artículo 17 de la Ley 4 de 1992, en su sentido natural y en concordancia con su configuración viviente, resultaba contrario al ordenamiento constitucional por cuanto (i) desconocía el derecho a la igualdad, en armonía con los principios constitucionales de universalidad, solidaridad y eficiencia que rigen un sistema pensional equitativo, (ii) generaba una desproporción manifiesta entre algunas pensiones reconocidas al amparo del artículo 17 de la Ley 4 de 1992 cuando, además, (iii) existía falta absoluta de correspondencia entre el valor de la pensión y las cotizaciones, lo cual conducía a que dicha desproporción excesiva fuese (iv) financiada con recursos públicos mediante un subsidio muy elevado. Esto es, además, (v) incompatible con el principio de Estado Social de Derecho, puesto que si bien los subsidios en regímenes especiales no eran per se contrarios a dicho principio fundamental, sí lo eran los subsidios carentes de relación con el nivel de ingresos y la dedicación al servicio público del beneficiario del elevado subsidio.

 

Por ello. a diferencia de lo argumentado por la Vista Fiscal, no es cierto que en la Sentencia C-258 de 2013, la Corte fallara en contra del tenor literal del Acto Legislativo 1 de 2005, sino que partiendo del reconocimiento que dicho Acto hizo en relación con la existencia de un régimen de transición, la Corporación analizó si uno de esos regímenes especiales, el dispuesto en el artículo 17 de la Ley 4 de 1992, se encontraba acorde con la Carta Política. Sostener algo distinto, sería confundir el parámetro de control con la norma que se pretende estudiar.

 

Por todo lo anterior, esta causal tampoco está llamada a prosperar.

 

4.2.2.2.4  Violación al debido proceso como consecuencia de la incompetencia de la Corte Constitucional para pronunciarse sobre actos administrativos

 

Aduce el Procurador que la Corporación, al analizar el artículo 17 de la Ley 4 de 1992 se pronunció sobre los decretos que lo desarrollaron. Para la Vista Fiscal, esta competencia está asignada de forma privativa al Consejo de Estado, y por tanto, la Corte Constitucional se arroga una facultad ajena.

 

En este orden de ideas, señala que la Sentencia C-258 de 2013, al utilizar la teoría del derecho viviente, desconoce “el debido proceso como consecuencia de la falta de competencia de la Corte Constitucional para pronunciarse sobre la legalidad de los decretos, como quiera que dicha competencia recae exclusivamente en el Consejo de Estado.” Así mismo, estima que con el pronunciamiento de la Corporación se afectaron actuaciones administrativas particulares y concretas que han debido ser atacadas por la acción de lesividad.

 

Se observa entonces que el Procurador utiliza el escrito de nulidad, para expresar su desacuerdo con la teoría del derecho viviente, y la manera en que fue aplicada por la Sentencia C-258 de 2013.

 

Esta argumentación, además de no encuadrar en ninguna causal de nulidad, desconoce que la teoría del derecho viviente ha sido utilizada por la Corte Constitucional, en varios de sus pronunciamientos.

 

En efecto, y tal como lo sostuvo la misma Sentencia C-258 de 2013, de forma reiterada esta Corporación ha reconocido valor jurídico al derecho viviente dentro del juicio de inconstitucionalidad de las leyes. Esto implica que al realizar el análisis de una disposición legal, el Tribunal puede, no sólo circunscribirse a su texto mismo, sino establecer el verdadero alcance de la norma examinada y la forma en que ha sido desarrollada por las autoridades administrativas, judiciales e incluso la doctrina. Ello permite determinar el verdadero margen de aplicación en el contexto social y constituye una garantía de imparcialidad, efectividad y seguridad del examen que realiza la Corte.

 

Aquello, bajo la consideración de que “el control de constitucionalidad está llamado a cumplirse sobre el texto de la norma demandada que se encuentra produciendo efectos jurídicos y que es oponible a los destinatarios de la ley, y en ningún caso sobre aquellos contenidos que carecen de eficacia y que son del todo intrascendentes en el mundo del derecho. Por otra parte, la doctrina del derecho viviente evita que la Corte Constitucional se pronuncie sobre contenidos normativos eventuales e hipotéticos, al concentrar su atención en el sentido real de los preceptos controlados, lo cual evita el riesgo de declarar inexequibles disposiciones cuyo significado viviente es compatible con la Carta, lo cual representaría un ejercicio inadecuado de sus funciones.”^[41]

 

En torno a este punto - tal y como lo reiteró la Sentencia C-258 de 2013 - viene sosteniendo la Corporación que aun cuando el control constitucional de las leyes no se genera a partir de una concepción casuística o de la simple aplicación a situaciones particulares y concretas, es incuestionable que, para efectos de fijar la concordancia de los contenidos normativos acusados con la totalidad del ordenamiento Superior, resulta relevante el contexto real dentro del cual la norma ha venido siendo aplicada e interpretada^[42]. Ha dicho la Corte en forma expresa:

 

“El cumplimiento efectivo de la  misión institucional que le ha sido confiada a la Corte Constitucional como guardián de la integridad y supremacía de la Constitución, requiere que ésta se pronuncie sobre el sentido real de las normas controladas, no sobre su significado hipotético. De lo contrario, podría declarar exequible una norma cuyos alcances y efectos son incompatibles con la Constitución, lo cual haría inocuo el control. En el mismo sentido, al suponer un determinado sentido hipotético de la norma en cuestión, podría declarar inexequibles disposiciones cuyo significado viviente es compatible con la Carta, lo cual representaría un ejercicio inadecuado de sus funciones.”^[43]

 

De lo anterior se infiere que la pertinencia de la aplicación de la teoría del derecho viviente fue estudiada y decidida en la Sentencia C-258 de 2013, y por tanto, la nulidad no es el escenario para debatir los argumentos que tuvo en consideración el Pleno de la Corporación.

 

4.2.2.2.5 Violación al debido proceso por desconocimiento de los límites del control de constitucionalidad y por la afectación de situaciones particulares y concretas, con ocasión del ejercicio irregular del mismo

 

En cuanto a la supuesta afectación de situaciones particulares y concretas cabe señalar que, aunque el control de constitucionalidad de las leyes, es en esencia un juicio abstracto que permite la confrontación objetiva entre una norma legal y la Constitución, resulta previsible que sus decisiones tengan repercusiones en la forma de aplicar -a futuro- una disposición legal, más aún cuando se trata de prestaciones periódicas.

 

En este orden de ideas, no es de recibo el argumento de la supuesta nulidad de una sentencia de constitucionalidad en razón a que la decisión en ella adoptada vaya a afectar situaciones concretas, por cuanto, precisamente, toda decisión está llamada a producir unas consecuencias jurídicas de esta índole.

 

La Vista Fiscal también alega que la Corporación, nunca ha dado órdenes específicas para dar cumplimiento a lo dispuesto en una sentencia de control abstracto de constitucionalidad.

 

No obstante, a diferencia de lo dicho por el Ministerio Público, en oportunidades anteriores la Corporación ha dado órdenes específicas para dar cumplimiento a lo decidido en un fallo de constitucionalidad. Ello incluso fue dispuesto en las primeras providencias proferidas por la Corporación. En la Sentencia C-149 de 1993[44], la Corte estudió las demandas de inconstitucionalidad contra los artículos 16, 17 y 18 de la Ley 6a de 1992 que autorizó al Gobierno Nacional para emitir títulos de deuda pública interna denominados y se ordenaba a las personas -jurídicas y naturales- que hubieren obtenido ingresos superiores a siete millones de pesos durante 1991 o su patrimonio bruto a 31 de diciembre del mismo año hubiese sido superior a treinta millones de pesos, efectuar durante el segundo semestre de 1992, una inversión forzosa en los mencionados bonos, en la forma y dentro de los plazos que señalare el Gobierno Nacional, en monto equivalente al veinticinco por ciento (25%) del impuesto a la renta que ha debido determinarse en la declaración de renta correspondiente al mismo periodo fiscal. La Corte declaró la inexequibilidad de la disposición al considerar que se estaba creando un impuesto retroactivo.

 

En la Sentencia C-700 de 1999[45], al estudiar la constitucionalidad del sistema UPAC, la Corporación dispuso que mientras el Gobierno Nacional tramitaba un proyecto de ley sobre la nueva financiación de vivienda, “la liquidación de las cuotas y saldos por deudas en UPAC, debía hacerse a partir de una UPAC cuyo valor no incorporara  los movimientos de la tasa de interés en la economía, y que por lo tanto a partir de esa sentencia se debía dar una adecuación de todas las obligaciones hipotecarias en UPAC, por lo que los deudores afectados por haberse visto obligados a pagar más de lo que debían gozaban de las acciones judiciales para obtener la revisión de sus contratos, la reliquidación de sus créditos y la devolución de lo cancelado en exceso.”

 

La Sentencia C-1433 de 2000[46], también dio órdenes específicas, encaminadas a buscar el efectivo acatamiento de lo dispuesto en la providencia. Allí, la Corporación estudió si resultaba contrario a la Constitución excluir a una clase de servidores públicos del aumento salarial. Sobre el proyecto de ley de presupuesto para la vigencia de 2000, dijo la Corte Constitucional que este reconocía dos franjas de servidores públicos en relación con el ajuste del salario: quienes devengaban hasta dos salarios mínimos mensuales, que lo recibieron, y los demás que fueron excluidos del beneficio de tal derecho. Para la Corte esta distinción implicaba un tratamiento discriminatorio en perjuicio de un sector de servidores públicos. De esta manera, se rompía el principio de igualdad en la medida en que la situación de todos los trabajadores está igualmente afectada por la situación económica y si el Estado busca preservar el valor real del salario, no existe fundamento constitucionalmente razonable para que este propósito se logre con ciertos trabajadores y con otros no. Encontró la Corte que no era admisible negar el ajuste de salarios a ciertos trabajadores para que las asignaciones conservaren su valor real.

 

Se observa entonces que el cargo tampoco está llamado a prosperar por cuanto, además de pretender formular reparos a lo fallado ya de fondo por la Corporación, se encuentra demostrado que tanto la teoría del derecho viviente como la técnica constitucional de dar órdenes específicas para el cumplimiento de fallos de control abstracto, no han sido ajenas a otras decisiones de la Corporación, y por el contrario, han sido una herramienta para garantizar la supremacía de la Constitución y para hacer cumplir los fallos de su Máximo Intérprete.

 

4.2.2.2.6  Violación al debido proceso por la falta de vinculación procesal de las personas que resultarían afectadas en sus situaciones jurídicas particulares y concretas

 

Aduce el Ministerio Público que, si se aceptara que “la Corte Constitucional tenía competencia y atribuciones para afectar derechos particulares y concretos con ocasión de su decisión de inexequibilidad”, era necesario vincular a las personas que pudieran verse afectadas con la decisión de la Corporación.

 

Sobre el particular, debe recordarse que el Constituyente confió a la Corte Constitucional la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución en los estrictos y precisos términos señalados en el artículo 241 constitucional.

 

Para desarrollar la tarea de mantener indemnes las disposiciones constitucionales a cargo de esta Corporación, se le han encomendado dos distintos tipos de control de constitucionalidad: uno abstracto sobre las normas con rango legal, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación (art. 241, numeral cuarto). Dicho control es un juicio abstracto mediante el cual se confronta la norma demandada con la Carta Política para determinar si aquella se adecúa o no a sus preceptos. Otro concreto, a través de la eventual revisión de las decisiones judiciales proferidas en el país por los jueces de instancia en las acciones de tutela (art. 241-2 y 86-2 C.P.).

 

En relación con el control abstracto, el artículo 40 de la Constitución consagra el derecho de todos los ciudadanos a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político y señala que, para hacer efectivo ese derecho, pueden interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley (numeral 6).

 

La jurisprudencia constitucional se ha referido a la naturaleza del control constitucional de las normas con rango legal. En la sentencia C-778 de 2001^[47] se dijo que el procedimiento de control constitucional, permite confrontar de forma objetiva una ley con la Constitución, para determinar si se ajusta a su contenido. En palabras de la Corte: “[e]l control constitucional es un juicio abstracto y objetivo mediante el cual se confrontan las normas demandadas frente al ordenamiento superior, para determinar si éstas se ajustan o no a sus mandatos. Si las normas constitucionales han sido respetadas los preceptos legales acusados serán declarados exequibles, pero si se han infringido lo que procede es la declaratoria de inexequibilidad, que implica la exclusión del ordenamiento positivo. (…)  El juez constitucional, en su calidad de guardián supremo de la Constitución, no juzga la conveniencia de las normas demandadas sino su compatibilidad o incompatibilidad con ese ordenamiento, por tanto, razones como las invocadas en esta oportunidad, no son de recibo en juicios de esta índole”.

 

En este mismo orden de ideas, la Sentencia C-569 de 2005^[48] consideró que “[s]in lugar a dudas, en Colombia el control constitucional derivado de una demanda ciudadana es abstracto, al menos por las siguientes dos razones: de un lado, porque se hace al margen de cualquier litigio concreto, ya que cualquier ciudadano puede demandar cualquier ley, aun cuando ésta no lo afecte directamente (CP arts 40, 214 ord 4º y 242 ord 1º). Y de otro lado, por cuanto el objeto del control es una disposición legal, ya que el análisis y la decisión de la Corte recaen sobre la ley demandada, ya sea por problemas de su contenido material o por vicios de procedimiento en su formación (CP art. 241 ord 4º), y no sobre su aplicación concreta.  (C-569 de 2004”

 

Se infiere entonces que los procesos de acción pública de inconstitucionalidad responden a finalidades específicas de confrontación entre el orden constitucional y la disposición acusada. Es por ello que no es propio de este juicio abstracto hablar de partes, en el sentido litigioso del término sino de un ciudadano que, en ejercicio de sus derechos políticos, interpone una acción en defensa del referido orden constitucional.

 

Lo que busca este ciudadano es que, mediante la acción de inconstitucionalidad, la Corte Constitucional declare si una disposición sujeta a su control de constitucionalidad, es conforme o no con la Carta Política.

 

Ello a diferencia de los procesos de amparo en donde existe un debate contencioso que requiere la garantía de los derechos de defensa y debido proceso de las partes, y de todo aquél que resulte afectado de manera directa por la decisión que ponga fin al proceso.

 

No cabe duda que las garantías del debido proceso y del derecho de defensa en los procesos de constitucionalidad, en función de su finalidad, son distintas de las que deben encausar la vigencia de tales derechos fundamentales en procesos mediante los cuales se busca la protección de derechos individuales subjetivos.

 

Es por ello que el Decreto 2067 de 1991, al regular los juicios y actuaciones en ejercicio del control abstracto de constitucionalidad, responde a las finalidades constitucionales referidas y a la misma naturaleza de la acción pública de inconstitucionalidad y al control previo y automático de constitucionalidad.

 

Bajo esta óptica, lejos de considerar que existe una “parte” en la acepción contenciosa del término, el citado Decreto-Ley desarrolla la Constitución y establece que, una vez admitida una demanda de constitucionalidad sobre una disposición normativa, en el “auto admisorio de la demanda se ordenará fijar en lista las normas acusadas por el término de diez días para que, por duplicado, cualquier ciudadano las impugne o defienda. Dicho término correrá simultáneamente con el del Procurador.”

 

Es decir que, en razón del carácter público de la acción, cualquier ciudadano puede intervenir en el término de fijación en lista, para defender o impugnar la norma acusada.

 

Es por ello que el argumento de la Vista Fiscal, referido a la necesidad de vincular a quienes se viesen afectados por la decisión, no sólo desconocería el procedimiento constitucional previsto para las acciones públicas de inconstitucionalidad en el Decreto 2067 de 1991, sino que implicaría una desnaturalización del carácter abstracto y objetivo del control constitucional.

 

De igual manera, sería imposible prever a quiénes afecta una decisión adoptada por la Corte Constitucional que, como es apenas previsible, tendrá diversas implicaciones en las relaciones jurídicas. La determinación de quiénes serían eventualmente afectados por una providencia haría imposible el ejercicio de las funciones encomendadas a la Corporación por el artículo 241 de la Constitución, y transformaría el carácter público y de defensa del orden Superior de dicha acción constitucional, para convertirla en un juicio de determinación de intereses particulares.

 

4.2.2.2.7  Violación al debido proceso de los pensionados afectados por la evidente contradicción de la sentencia en la aplicación diferencial del procedimiento administrativo como etapa previa a la afectación del derecho

 

Finalmente, alega el Procurador que existe una contradicción en la sentencia entre la parte motiva y la parte resolutiva. Lo anterior, por cuanto hace diferencias  en relación con el procedimiento a seguir por las autoridades administrativas cuando se trate de reliquidación de la pensión y en lo referente al ajuste al tope establecido por la Constitución.

 

Se observa que lo perseguido por la Vista Fiscal es cuestionar las órdenes dadas en la Sentencia C-258 de 2013, y los argumentos en que se basó la Corte para adoptarlas.

 

En efecto, el Ministerio Público refiere a una supuesta incongruencia entre la parte motiva y la resolutiva que no existe, por cuanto cada decisión de la parte resolutiva fue sustentada en los considerandos de la providencia. Por el contrario, lo que se pretende es abrir una nueva instancia para impugnar la decisión de la Corte y desconocer la cosa juzgada que la ampara. Específicamente, la providencia señaló los motivos por los cuales adoptó cada una de sus decisiones y la manera en que las autoridades administrativas debían darle cumplimiento. Dijo:

 

Respecto de la ausencia de topes, en vista de que tampoco existe una expresión en la disposición que respalde tal regla y ella es producto del derecho viviente, además de declarar en la parte motiva de este fallo que tal contenido normativo se opone a la Carta, la Sala señalará en la parte resolutiva que las mesadas correspondientes a pensiones reconocidas de conformidad con régimen especial bajo estudio, no podrán superar los 25 smmlv, es decir, el tope más alto establecido en las normas vigentes, que también fue el criterio acogido por el constituyente derivado. Más adelante se explicará desde cuándo rige esta declaración.

 

Tal como se señaló en las sentencias C-089 de 1997 y C-155 de 1997, debe acudirse a las reglas de tope contenidas en la normativa legal y constitucional vigente, pues ellas reflejan la decisión democrática del Congreso en ejercicio de su facultad de establecer leyes y de reformar la Constitución. Así, tanto la Ley 797 de 2003 como el Acto Legislativo 01 de 2005 coinciden en una regla de tope de 25 smmlv, ese ha sido el criterio razonable fijado por el Congreso a partir de amplios debates y con fundamento en diferentes estudios aportados por el Ministerio de Hacienda y otros organismos públicos encargados de velar por la sostenibilidad del sistema de pensiones. De igual manera, y como se explicó en precedencia, en ausencia de norma expresa en el régimen especial, rige la del sistema general de pensiones, conforme a la cual las pensiones sí están sujetas tope y, ese tope es 25 smlmv. Para la Sala, ese criterio razonable debe tomarse en consideración en esta oportunidad con miras a eliminar los obstáculos que la inexistencia de topes en el régimen derivado del artículo 17 de la Ley 4 de 1992 genera.

 

Habiendo entonces encontrado que las expresiones  “durante el último año y por todo concepto”, “Y se aumentarán en el mismo porcentaje en que se reajuste el salario mínimo legal”, contenidas en el primer inciso del artículo 17 de la Ley 4 de 1992, así como la expresión “por todo concepto”, contenida en su parágrafo, resultan inexequibles, y que no resultan ajustadas a la Carta algunas interpretaciones que de la norma han hecho las autoridades judiciales y administrativas, en los términos ya expuestos, debe entonces procederse a analizar cuáles son los efectos de la decisión que habrá de adoptar la Corte.

 

En primer lugar, es claro que, a partir de esta sentencia, ninguna pensión, causada bajo el régimen especial de Congresistas consagrado en el artículo 17 de la Ley 4 de 1992, se podrá reconocer ni liquidar por fuera de las condiciones que fijan la interpretación conforme a la Constitución.

 

En segundo lugar, como efecto inmediato de la sentencia, a partir del 1 de julio de 2013 y sin necesidad de reliquidación, ninguna mesada pensional, con cargo a recursos de naturaleza pública, podrá superar el tope de los 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes. Por ello, todas las mesadas pensionales deberán ser reajustadas automáticamente a este tope por la autoridad administrativa.

 

Los topes existieron antes y después de la Ley 100 de 1991. La razón para su establecimiento reside en el hecho que, en los sistemas de prima media, la mesada pensional incorpora un componente sustancial de subsidio con recursos de naturaleza pública. Esto es, el sistema de aportes por cuenta del empleado y del empleador, no alcanza a generar los recursos para financiar una pensión vitalicia con las previsiones de los distintos regímenes sobre tiempo de servicios y tasa de reemplazo, lo cual implica que la diferencia se paga con recursos públicos. El legislador, en consonancia con previsiones constitucionales, encontró, que en materia pensional tales recursos deben destinarse a subsidiar las pensiones de las personas de más bajos ingresos y a ampliar la cobertura del sistema.

 

Por la anterior razón, cuando la ley dispone que, de manera general, todas las personas ingresarán al sistema general de pensiones, y cuando efectivamente ese ingreso se produce, salvo la consagración de un sistema de transición, resulta desproporcionado y contrario a los principios constitucionales del Estado Social de Derecho y a los que inspiran el sistema general de pensiones, la interpretación conforme a la cual las mesadas de quienes se encuentran en transición no están sujetas a tope.

 

Sobre esa base, la Corte encuentra que, en tanto la pretensión de que algunas mesadas pensionales no están sujetas al tope que, de manera general, se ha previsto en la Ley, resulta contraria a la Constitución, procede, como efecto de la sentencia, se produzca un ajuste inmediato de todas las pensiones que se hayan venido pagando por encima de ese tope.

 

En tercer lugar, y como se explica en el siguiente apartado, las autoridades administrativas revocarán o reliquidarán las pensiones que, en los términos de esta providencia, bajo el amparo del artículo 17 Ley 4 de 1992, se hayan reconocido con fraude a la ley o con abuso del derecho. Para ello, siempre se obrará con respeto al debido proceso, no se suspenderá o alterará el pago de las mesadas pensionales hasta la culminación del procedimiento administrativo y las decisiones serán susceptibles de controversia ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

 

En cuanto a las pensiones adquiridas de buena fe y con la confianza legítima de haber actuado de conformidad con la normatividad vigente, sin que pueda predicarse abuso del derecho ni fraude a la ley, se harán también las consideraciones que a continuación se explican.

 

Esta argumentación llevó a que en la parte resolutiva se tomaran las decisiones anteriormente referidas, las cuales se encuentran en absoluta concordancia con lo explicado en la parte motiva. Es por ello que resulta errado considerar que existe una incongruencia entre la parte resolutiva y considerativa de la sentencia. Por el contrario, lo que se busca es reabrir un debate sobre los efectos de la decisión.

 

En este punto, se recuerda que en el Auto 305 de 2006[49] se señaló que “un elemento esencial de la validez de las providencias judiciales tiene que ver con la necesaria congruencia que debe existir entre la parte resolutiva y la parte motiva, así como entre los elementos fácticos obrantes en el expediente y las consideraciones jurídicas que se elaboran a su alrededor.”. Al analizar la Sentencia C-258 de 2013, se deduce que existe una exacta congruencia entre lo dispuesto en la parte motiva y lo fallado en la parte resolutiva.

 

Se colige entonces que ninguno de los argumentos referidos por la Vista Fiscal, están llamados a prosperar.

 

En efecto, como se reiteró a largo de esta providencia, las solicitudes de nulidad no son un recurso contra las sentencias de esta Corporación pues éstas gozan de cosa juzgada constitucional y son de obligatorio cumplimiento para todas las autoridades y para los particulares. Por lo anterior, dicho mecanismo excepcional sólo puede provenir de irregularidades procesales de tal magnitud que constituyan una manifiesta vulneración al debido proceso con una clara y decisiva incidencia en la decisión final. Esta situación podría presentarse en los casos de: (i) vulneración del principio de publicidad, (ii) falta de quórum o de mayoría exigidos por la ley y, (iii) de violación del principio de cosa juzgada constitucional.

 

En el caso concreto se observó que no se probó ninguna de las causales consagradas para que prosperara la solicitud de nulidad de una sentencia en sede de control abstracto y, por el contrario, lo que se intenta es reabrir el debate que ya se produjo en la sentencia. En otras palabras, lo perseguido en el escrito es trabar una nueva instancia de discusión de los asuntos ya definidos por la Sentencia C-258 de 2013.

 

4.3SÍNTESIS

 

La nulidad de una sentencia de constitucionalidad proferida por la Corte Constitucional procede si se prueba que se ha incurrido en una violación al debido proceso.  La Corporación ha destacado que tales nulidades solamente pueden ser declaradas en casos extremos, y por tanto, sólo las irregularidades que impliquen violación flagrante al artículo 29 Superior podrán servir de base para que la Sala Plena de la Corte anule el proceso.

 

En el caso en concreto se demostró que el procedimiento que surtió el proceso de constitucionalidad que dio origen a la Sentencia C-258 de 2013, surtió todas las etapas establecidas en la Constitución y en el Decreto 2067 de 1991, y por tanto se respetó el artículo 29 Superior.

 

En cuanto a las irregularidades que el Ministerio Público endilgó a la providencia C-258 de 2013 se demostró que ninguno de los argumentos encuadra en causal de nulidad alguna y, por el contrario, pretenden reformular nuevamente el contenido de la sentencia acusada, y en particular, cuestionar las consideraciones expuestas por la Corte, situación ajena e improcedente en esta etapa procesal. En efecto, todos los asuntos planteados por el Procurador fueron los que efectivamente fueron discutidos y resueltos de fondo en la Sentencia C-258 de 2013 que hizo tránsito a cosa juzgada, de conformidad con el artículo 243 Superior.

 

Las decisiones que la Corte adoptó en la Sentencia C-258 de 2013 son coherentes con toda la argumentación adoptada por el Pleno. Cuestión diferente es que el Ministerio Público no comparta esta argumentación ni las consecuencias que ella produjo.

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

Primero.- DENEGAR la solicitud de nulidad de la Sentencia C-258 de 2013, presentada por Martha Isabel Castañeda Curvelo, Viceprocuradora General de la Nación.

 

Segundo.- RECHAZAR, por falta de legitimación, las solicitudes de nulidad presentadas por los ciudadanos Héctor Januario Romero Díaz, Javier Henao Hidrón, David Augusto Echeverry Botero y Sandra Yaneth Vargas Rojas.

 

 

 

 

Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese, cúmplase y archívese el expediente.

 

 

 

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO

Presidente

Con aclaración de voto

 

 

 

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ	DIEGO LÓPEZ MEDINA
Magistrado	Conjuez Con aclaración de voto
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO Magistrado Con salvamento de voto	GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO Magistrada
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB Magistrado	CÉSAR RODRÍGUEZ GARAVITO Conjuez Con aclaración de voto

ANDRÉS MUTIS VANEGAS (E)

Secretario General

 

 

ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO

MAURICIO GONZALEZ CUERVO

AL AUTO 180/15

 

 

Por medio del cual se decide la acción de nulidad interpuesta contra la sentencia C-258 de 2013

 

 

No obstante que comparto la decisión de la Corte, consistente en denegar la solicitud de nulidad de la sentencia C-258 de 2013, aclaro mi voto con relación a los destinatarios del ajuste automático al tope de los 25 Sml/v, pues la sentencia cuya nulidad se estudió, incurrió en una ambigüedad en su parte motiva -se aplica a todas las pensiones- y el resolutivo tercero[50] -Ley 4/92 y demás funcionarios-, así:

 

En el punto 3.9.3 y ss, la sentencia hace referencia a que los efectos cobijan a los siguientes funcionarios:

 

“Aplicabilidad de la normativa de los Congresistas a los Magistrados de las Altas Cortes y a otros altos funcionarios a los cuales les pudiera resultar aplicable (…) También se ha extendido el régimen especial previsto en el artículo 17 de la Ley 4 de 1992, entre otros, a los Magistrados de Altas Cortes -artículo 28 del Decreto 104 de 1994- y ciertos funcionarios de la rama judicial y del Ministerio Público y de órganos de control como el Procurador General de la Nación –artículo 25 del Decreto 65 de 1998-, el Fiscal General de la Nación, el Registrador Nacional del Estado Civil y el Defensor del Pueblo, el Contralor General, y los Delegados ante la Corte Suprema de Justicia y Consejo de Estado -artículo 25 del Decreto 682 del 10 de abril de 2002-.”

 

Asunto por demás reiterado en el acápite 4.1 y ss Objeto de la sentencia, en el que puntualizó lo siguiente:

 

“En este orden de ideas, el análisis de constitucionalidad que se llevará a cabo en esta providencia se circunscribe al régimen pensional especial previsto en el precepto censurado, el cual es aplicable a los Congresistas y los demás servidores ya señalados. Por tanto, en este fallo no se abordará la constitucionalidad de otros regímenes pensionales especiales o exceptuados, creados y regulados en otras normas, como por ejemplo, los regímenes del Magisterio, de la Rama Ejecutiva, de la Rama Judicial y Ministerio Público, de la Defensoría del Pueblo, del Departamento Administrativo de Seguridad, de las profesiones de alto riesgo, de los aviadores civiles, de los trabajadores oficiales, del Banco de la República, de los servidores de las universidades públicas, de Ecopetrol, del Instituto Nacional Penitenciario, o los dispuestos por convenciones colectivas, entre otros. En consecuencia, lo que esta Corporación señale en esta decisión no podrá ser trasladado en forma automática a otros regímenes especiales o exceptuados.” (Negrita dentro de texto original, subraya fuera de texto).

 

No obstante la anterior diferenciación, al momento de fijar las reglas de la sentencia, indica en el punto 4.3.6.5 sobre topes pensionales, lo siguiente:

 

“En segundo lugar, como efecto inmediato de la sentencia, a partir del 1 de julio de 2013 y sin necesidad de reliquidación, ninguna mesada pensional, con cargo a recursos de naturaleza pública, podrá superar el tope de los 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes. Por ello, todas las mesadas pensionales deberán ser reajustadas automáticamente a este tope por la autoridad administrativa.” (negrita y subraya fuera de texto)

 

Es decir, este aparte de la parte motiva cobró mayor valor que el resolutivo tercero, ya que sin importar si se trata de una pensión causada en el régimen de la Ley 4 de 1992, cualquier otra mesada por el sólo hecho de ser pagada con recursos públicos es objeto del reajuste inmediato al tope de los 25 Sml/v ya sea para funcionarios que (i) no se mencionaron expresamente en los considerandos de “aplicabilidad” y (ii) para los demás regímenes pensionales que indicó que se excluían.

 

Dejo así aclarada mi posición frente al pronunciamiento.

 

Respetuosamente,

 

 

 

 

 

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO

Magistrado