Auto 211/15

 

CONFLICTO DE COMPETENCIA ENTRE CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Y TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Reiteración auto A124/09

 

CORTE CONSTITUCIONAL-Competencia para dirimir conflictos de competencia/CORTE CONSTITUCIONAL-Competencia residual cuando autoridades judiciales carezcan de superior jerárquico común

 

ACCION DE TUTELA-Normas que determinan la competencia

 

ACCION DE TUTELA-Decreto 1382 de 2000 no establece competencia sino reglas de simple reparto

 

COMPETENCIA A PREVENCION EN TUTELA-Factor territorial

 

ACCION DE TUTELA CONTRA FONPRECON-Competencia de la Corte Suprema de Justicia

 

 

Referencia: expediente ICC-2166

 

Conflicto de competencia entre la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia y el Tribunal Contencioso Administrativo de Antioquia.

 

Magistrado Ponente:

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO

 

 

Bogotá, D.C., veintisiete (27) de mayo de dos mil quince (2015)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2591 de 1991, profiere el siguiente:

 

AUTO

 

I. HECHOS Y ACTOS PROCESALES.

 

1. El Municipio de Medellín a través de apoderado instauró acción de tutela en contra del Fondo de Previsión Social del Congreso de la República -Fonprecón, por la presunta vulneración de su derecho fundamental al debido proceso.

 

2. Manifestó que en el proceso de cobro coactivo que adelantó Fonprecón en contra de la entidad territorial para lograr el desembolso “de las cuotas partes pensionales derivadas del reconocimiento pensional hecho al señor Gerardo Molina”[2], se libró mandamiento de pago del 29 de septiembre de 2010, por un valor de $91.465.900, del cual se dio traslado por 10 días para presentar excepciones, de acuerdo con los artículos 509 y 564 del Código de Procedimiento Civil.

 

3. Expuso que una vez notificado, presentó excepciones con la advertencia de que el trámite impartido al proceso era equivocado, ya que el correcto era “procedimiento de cobro coactivo administrativo consagrado en el Estatuto Tributario Nacional, tal como lo exige el artículo 5º de la Ley 1066”[3]. No obstante, la entidad accionada las rechazó y ordenó liquidar el crédito, para lo cual alegó que “debieron haber sido propuestas por vía del recurso de reposición contra el mandamiento de pago dentro de los tres días posteriores a notificación del mismo, tal como lo manda la norma procesal civil”, como si se tratara de un cobro coactivo administrativo.

 

4. Indicó que a pesar de haber presentado nulidad, Fonprecón también lo negó por auto núm. 176 del 2 de marzo de 2012, que apeló y el Juzgado Administrativo del Circuito de Medellín a través auto del 8 de abril de 2014, resolvió:

 

“PRIMERO: DECLARAR la nulidad de todo lo actuado a partir de la notificación del mandamiento de pago No. 560 del 29 de septiembre de 2010”[4].

 

5. Con base en lo expuesto, alegó que Fonprecón expidió la Resolución Núm. 134 del 23 de julio de 2014, adecuando el trámite al procedimiento consagrado en el Estatuto Tributario, sin rechazar las actuaciones declaradas nulas, puesto que “debió reconocer la nulidad de todo lo actuado procediendo a notificar de nuevo el mandamiento de pago”[5].

 

6. Sostuvo que con dicho acto se hace “inocua la declaración judicial, desconociéndola, y no subsanando la vulneración al debido proceso en que se incurrió”[6].

 

7. Solicitó la protección del derecho invocado y que se le ordenara a la entidad accionada rehacer las actuaciones declaradas nulas por parte del juez competente.

 

8. La Sala Laboral del Tribunal Superior de Medellín, el 29 de agosto de 2014 admitió la tutela y negó el amparo. La decisión fue impugnada por el Municipio de Medellín.

 

9. La tutela le correspondió, en segunda instancia, a la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, quien mediante el 12 de noviembre de 2014 declaró la nulidad de todo lo actuado desde el auto del 29 de agosto del mismo año, por medio del cual el Tribunal Superior de Medellín asumió el conocimiento del amparo, y en su lugar, remitió el expediente al Tribunal Contencioso Administrativo de Antioquia para que asumiera su estudio en primera instancia.

 

Lo anterior, por cuanto consideró que el numeral 1º del artículo 1º del Decreto 1382 de 2000, en materia de competencia, dispone que: “Las acciones de tutela que se interpongan contra cualquier autoridad pública del orden nacional, salvo lo dispuesto en el siguiente inciso, serán repartidas para su conocimiento, en primera instancia, a los Tribunales Superiores de Distrito Judicial, Administrativos y Consejos Seccionales de la Judicatura”.

 

Asimismo, dijo que: “A los jueces del circuito o con categorías de tales, le serán repartidas para su conocimiento, en primera instancia, las acciones de tutela que se interpongan contra cualquier organismo o entidad del sector descentralizado por servicios del orden nacional o autoridad pública del orden departamental”.

 

Por lo tanto, señaló que al ser Fonprecón una entidad descentralizada por servicios del orden nacional, la competencia del presente asunto estaría radicada en los jueces del circuito. No obstante, como dentro del proceso de cobro coactivo, actuó el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Medellín, el competente era el superior de dicho juzgado y no la primera autoridad judicial mencionada. Por esto, consideró que existía nulidad por falta de competencia funcional del Tribunal Superior de Medellín, lo cual impedía que esa Corporación resolviera la impugnación allegada.

 

10. El 28 de enero de 2015 el caso fue sometido a reparto y enviado a la Sala Primera de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia, que se abstuvo de conocer las diligencias. Consideró que la Corte Constitucional al dirimir los conflictos de competencia ha reiterado que a menos que se haya hecho un reparto caprichoso de la solicitud de tutela, atañe conocer de la misma a aquel funcionario a quien le fue asignada inicialmente; teniendo en cuenta además que el reparto de las tutelas debe ser equitativo entre los diferentes despachos judiciales (artículo 37 del Decreto 2591 de 1991).

 

Agregó que el presente asunto no era de aquellos exceptuados de la aplicación de la regla sobre conocimiento inmediato y obligado de la acción de tutela, teniendo en cuenta que lo que se cuestionaba en este proceso no era la actuación surtida por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Medellín, sino la posible vulneración de derechos fundamentales del Municipio de Medellín por parte del Fondo de Previsión Social del Congreso de la República.

 

En consecuencia, declaró el conflicto negativo de competencia en tutela y dispuso la remisión de estas diligencias a la Corte Constitucional.

 

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL^[7]

 

1. Competencia.

 

1.1. Conforme lo ha considerado en reiterada jurisprudencia, la Sala Plena de este tribunal puede conocer y dirimir los posibles conflictos de competencia que surjan en el trámite de la acción de tutela, en los casos en que las autoridades judiciales involucradas no cuenten con superior funcional común^[8]. En este contexto, el expediente deberá ser remitido a esta Corte, para que, como órgano de cierre de la jurisdicción constitucional, decida cuál despacho judicial debe conocer de la solicitud de amparo, de modo que su competencia es, en esta materia, residual^[9].

 

Lo anterior no plantea una excepción a la regla general contenida en los artículos 256-6 de la Constitución Política y 112-2 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia que confieren al Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, la competencia para dirimir posibles conflictos que ocurran entre las distintas jurisdicciones, ya que las colisiones que se presenten entre dos autoridades judiciales con ocasión de una acción de tutela, son siempre eventuales conflictos de competencia dentro de la jurisdicción constitucional, así los operadores judiciales involucrados pertenezcan a esferas distintas teniendo en cuenta el factor funcional^[10].

 

1.2. Con todo, se ha considerado que en atención a los principios de celeridad, eficacia y acceso oportuno a la administración de justicia, el parámetro de la residualidad anotado puede excepcionarse en aquellos casos en los que a pesar de existir superior funcional común, la demora en la decisión de un supuesto conflicto de competencia puede comprometer la efectividad de los derechos fundamentales^[11].

 

2. Marco jurídico que determina la competencia en materia de tutela.

 

2.1. En diferentes oportunidades se ha precisado que los artículos 86 de la Constitución y 37 del Decreto 2591 de 1991, son las disposiciones que expresamente aluden a los factores que precisan la competencia en materia de tutela^[12].

 

Además, se ha aclarado que el Decreto 1382 de 2000 establece solamente las “reglas para el reparto de la acción de tutela” y no define la competencia de los despachos judiciales en la medida en que por su inferioridad jerárquica respecto a las citadas disposiciones, no puede modificarlas. Ese fue precisamente el entendimiento dado por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, al desestimar la mayoría de los cargos de nulidad contra el mencionado acto administrativo, en sentencia del 18 de julio de 2002, por considerar que no era contrario al artículo 86 de la Constitución, en tanto establecía normas de reparto y no de competencia^[13].

 

En este contexto, la Corte Constitucional ha precisado que “la observancia del mencionado acto administrativo en manera alguna puede servir de fundamento para que los jueces o corporaciones que ejercen jurisdicción constitucional se declaren incompetentes para conocer de una acción de tutela, puesto que las reglas en él contenidas son meramente de reparto. Una interpretación en sentido contrario, transforma sin justificación válida el término constitucional de diez (10) días, como acaece en este caso, en varios meses, lesionándose de esa manera la garantía de la efectividad (art. 2° C.P.) de los derechos constitucionales al acceso a la administración de justicia (art. 229 ibídem) y al debido proceso de los accionantes (art. 29 ibídem).”^[14]

 

Con fundamento en lo anterior, esta Corte estableció en el auto 124 de 2009^[15], las siguientes reglas para la resolución de los conflictos de competencia en materia de tutela, derivados de la falta de aplicación del factor territorial contenido en la Constitución Política (art. 86) y el Decreto 2591 de 1991 (art. 37), así como lo relativo a las reglas de reparto contenidas en el Decreto 1382 de 2000, las cuales, en uno y otro supuesto, son simplemente las consecuencias naturales de la jurisprudencia tantas veces reiterada por esta Corte:

 

“(i) Un error en la aplicación o interpretación de las reglas de competencia contenidas en el artículo 37 del decreto 2591 de 1991 puede llevar al juez de tutela a declararse incompetente (factor territorial y acciones de tutela que se dirijan contra los medios de comunicación). La autoridad judicial debe, en estos casos, remitir el expediente al juez que considere competente con la mayor celeridad posible.

 

(ii) Una equivocación en la aplicación o interpretación de las reglas de reparto contenidas en el Decreto 1382 de 2000 no autorizan al juez de tutela a declararse incompetente y, mucho menos, a declarar la nulidad de lo actuado por falta de competencia. El juez de tutela debe, en estos casos, tramitar la acción o decidir la impugnación, según el caso.

 

(iii) Los únicos conflictos de competencia que existen en materia de tutela son aquéllos que se presentan por la aplicación o interpretación del artículo 37 del Decreto 2591 de 1991 (factor territorial y acciones de tutela que se dirijan contra los medios de comunicación).

Estos serán decididos, en principio, por el superior jerárquico común de las autoridades judiciales involucradas o, en su ausencia, por la Corte Constitucional en su calidad de máximo órgano de la jurisdicción constitucional, de conformidad con las reglas jurisprudenciales que hasta el momento se han venido aplicando en esta materia.

 

(iv) Ninguna discusión por la aplicación o interpretación del Decreto 1382 de 2000 genera conflicto de competencia, ni siquiera aparente.”

 

La Corte también ha precisado el significado del término “a prevención”, contenido en los artículos 37 del Decreto 2591 de 1991 y 1° del Decreto 1382 de 2000^[16]. Sobre el particular, este Tribunal expresó:

 

“Esta nueva interpretación consiste en entender que el término ‘competencia a prevención’, significa que cualquiera de los jueces que sea competente, de acuerdo con los artículos 86 de la Constitución y 37 del Decreto 2591 de 1991, está autorizado para conocer de la acción de tutela, independientemente de la especialidad que haya sido escogida por el actor. En este orden de ideas, los jueces no deben promover conflictos aparentes de competencia en las acciones de tutela con el argumento de que la oficina judicial no respetó la especialidad seleccionada por el demandante.

 

De manera que el alcance de la expresión competencia ‘a prevención’, en los términos de las disposiciones precedentemente citadas (artículos 37 del Decreto 2591 de 1991 y 1º del Decreto 1382 de 2000), debe entenderse circunscrita a la posibilidad con que cuenta el demandante de presentar su solicitud de tutela (i) ante el juez con jurisdicción en el lugar donde ocurriere la violación o amenaza que la motivare o, a su elección, (ii) ante el juez con jurisdicción en el lugar donde se produjeren sus efectos. Solicitud de amparo que se repartirá a través de la oficina judicial respectiva encargada de efectuar la distribución y asignación de estos casos, en los lugares donde exista.

 

La posición mayoritaria que se había acogido ha originado numerosos conflictos de competencia aparentes que dilatan enormemente la decisión de las acciones de tutela. En efecto, las oficinas de reparto, en algunas ocasiones, efectúan la distribución de las acciones de tutela a jueces diferentes de los escogidos por los demandantes, al cabo de lo cual éstos se declaran incompetentes en aplicación de la jurisprudencia mayoritaria de ésta Corporación y proceden a remitir el asunto a los jueces elegidos por los actores quienes a su vez consideran que, al margen de tal selección, se debe respetar la asignación de las oficinas de reparto, surgiendo entonces el conflicto aparente de competencia.

 

(…)

 

Es por ello que la Corte acoge esta nueva posición respecto del significado del término ‘a prevención’ pues es la que protege de manera efectiva los derechos fundamentales al evitar las dilaciones indebidas que se están presentando, ya que los jueces no podrían iniciar conflictos aparentes de competencia en las acciones de tutela basados en que la oficina de reparto no respetó la especialidad escogida por el actor. Ello en aplicación de la regla según la cual se debe escoger la interpretación más favorable para los derechos de las personas (interpretación pro homine).

 

Esta argumentación se basa, además, en la aplicación de los principios de garantía efectiva de los derechos fundamentales (artículo 2 de la Constitución) y de primacía de los derechos inalienables de las personas (artículo 5 ídem) y busca proteger materialmente el derecho constitucional al acceso a la administración de justicia (artículo 229 ídem), así como observar los principios de informalidad, sumariedad y celeridad que deben informar el trámite de la acción de tutela (artículo 86 ídem y artículo 3 del Decreto 2591 de 1991).”

 

2.2. De esta manera, la jurisprudencia constitucional teniendo en cuenta que el trámite de la acción de tutela es preferente, sumario e informal (arts. 86 C.P., 3° y 14 del Decreto 2591 de 1991) y que una de las finalidades del Estado social de derecho proclamado en la Constitución es la efectividad de los derechos (art. 2° C.P.), ha fijado los citados lineamientos en materia de conflictos de competencia, los cuales buscan, en últimas, evitar barreras infranqueables y desproporcionadas en el acceso efectivo a la justicia, cuando lo que está en juego es la garantía de los derechos fundamentales. Lo anterior, está en estrecha armonía con los compromisos internacionales adquiridos por el Estado colombiano en el Pacto de Derechos Civiles y Políticos^[17] y la Convención Americana sobre Derechos Humanos^[18].

 

III. DEL CASO CONCRETO.

 

Establecida la competencia de la Corte para asumir el conocimiento del presente asunto, se observa que la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia declaró la nulidad de todo lo actuado en el presente caso, y en su lugar, remitió el expediente al Tribunal Contencioso Administrativo de Antioquia para que asumiera su estudio en primera instancia. Esto por cuanto Fonprecón es una entidad descentralizada por servicios del orden nacional, y la competencia del presente asunto estaría radicada en los jueces del circuito. No obstante, como dentro del proceso de cobro coactivo, actuó el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Medellín, el competente es el superior de dicho juzgado y no la primera autoridad judicial mencionada, (numeral 1º del artículo 1º del Decreto 1382 de 2000).

 

Por su parte, la Sala Primera de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia indicó que la Corte Constitucional ha reiterado que a menos que se haya hecho un reparto caprichoso de la solicitud de tutela, corresponde conocer de la misma a aquel funcionario a quien le fue repartida inicialmente; teniendo en cuenta además que el reparto de las tutelas debe ser equitativo entre los diferentes despachos judiciales (artículo 37 del Decreto 2591 de 1991).

 

Como lo indicó el auto 124 de 2009, la declaratoria de incompetencia por desatención de una regla de reparto contraría la finalidad de la acción de tutela y la garantía efectiva de los derechos fundamentales, en la que priman los derechos inalienables de las personas y los principios de informalidad, sumariedad y celeridad. Un asunto que por mandato constitucional debe ser fallado en breve término, es resuelto mucho tiempo después en virtud de los conflictos negativos de competencia en tutela.

 

Adicionalmente, el asunto bajo examen no es de aquellos exceptuados de la aplicación de la regla sobre conocimiento inmediato y obligado de la acción de tutela, toda vez que no se inscribe en una distribución caprichosa del amparo o en un desconocimiento de las disposiciones sobre competencia por parte de la Oficina de Apoyo Judicial.

 

Con base en lo expuesto, la Sala dejará sin efectos el auto del 12 de noviembre de 2014, emitido por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, a través del cual se declaró la nulidad de todo lo actuado, a partir del auto de admisorio de la demanda, y se ordenó que se remitiera el expediente al Tribunal Contencioso Administrativo de Antioquia, dentro del expediente ICC-2166. En consecuencia, se ordenará la remisión del citado asunto a esa Corporación para que le dé el trámite de rigor.

 

IV. DECISIÓN

 

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales,

 

 

RESUELVE:

 

Primero.- DEJAR SIN EFECTOS el auto del 12 de noviembre de 2014, proferido por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, dentro de la acción de tutela contenida en el expediente ICC-2166. En consecuencia, REMITIR el expediente a la mencionada Corte para que de forma inmediata, trámite la acción de tutela iniciada por el apoderado del Municipio de Medellín en contra del Fondo de Previsión Social del Congreso de la República –Fonprecón-.

 

Segundo.- Por secretaría General, COMUNICAR a la Sala Primera de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia de la decisión adoptada en esta providencia.

 

Comuníquese, notifíquese y cúmplase.

 

 

 

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA

Presidenta (E)

 

 

 

MYRIAM ÁVILA ROLDÁN

Magistrada (E)

 

 

 

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO

Magistrado

 

 

 

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ

Magistrado

 

 

 

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Magistrado

 

 

 

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Magistrada

 

 

 

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO

Magistrado

 

 

 

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB

Magistrado

Ausente

 

 

 

ALBERTO ROJAS RÍOS

Magistrado

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ

Secretaria General