Auto 220/15

 

 

SENTENCIAS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Improcedencia de aclaración o recursos

 

NULIDAD SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Carga argumentativa de quien la invoca

 

NULIDAD SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Procedencia excepcional por violación al debido proceso

 

SOLICITUD DE NULIDAD SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Cuando el vicio alegado se refiera a situaciones ocurridas con anterioridad al momento de proferir el fallo, la petición deberá elevarse antes de que se emita la sentencia

 

NULIDAD SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Procedencia con posterioridad a su emisión cuando nace de la misma sentencia

 

SOLICITUD DE NULIDAD SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Presupuestos formales de procedencia

 

SOLICITUD DE NULIDAD SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Término de tres días siguientes a la notificación del fallo

 

INCIDENTE DE NULIDAD-Legitimación activa como requisito de procedibilidad

 

SOLICITUD DE NULIDAD SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Interés directo, legítimo y actual del incidentante

 

CAMBIO DE JURISPRUDENCIA COMO CAUSAL DE NULIDAD-Reiteración de jurisprudencia

 

NULIDAD SENTENCIA DE TUTELA-Procedencia por aprobación sin la mayoría exigida por la ley

 

NULIDAD SENTENCIA DE TUTELA-Procedencia por incongruencia entre la parte motiva y resolutiva

 

SOLICITUD DE NULIDAD SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Procedencia por falta de notificación a personas jurídicas afectadas con la decisión

 

NULIDAD SENTENCIA DE REVISION DE TUTELA-Procedencia cuando de manera arbitraria se dejan de analizar asuntos de relevancia constitucional que tienen efectos trascendentales para el sentido de la decisión

 

INCIDENTE DE NULIDAD-Los promotores de una iniciativa de revocatoria del mandato si bien tienen un interés especial en el adecuado desarrollo del mecanismo de participación política no se hallan legitimados como incidentantes

 

La titularidad exclusiva y autónoma del derecho a la participación política en nuestro sistema democrático implica que los promotores de un mecanismo de participación no tengan un interés legítimo que les permita solicitar la nulidad de una sentencia en que la Corte Constitucional haya protegido ese derecho. Por lo tanto, la solicitud se desestimará por improcedente, sin que sea necesario entrar a estudiar el tema del cumplimiento de la carga argumentativa mínima de las solicitudes de nulidad.

 

ACCION DE TUTELA-Procedencia por no existir otro medio de defensa eficaz e idóneo

 

REVOCATORIA DEL MANDATO-Concepto y finalidad

 

ACCION DE TUTELA PARA SOLICITAR PROTECCION DE DERECHOS POLITICOS-Se decide declarar la nulidad del numeral segundo de la Sentencia T-066/15 toda vez que se omitió el análisis de asuntos de relevancia constitucional

 

 

Referencia: Solicitud de nulidad de la sentencia T-066 de 2015 proferida por la Sala Sexta de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional.

 

Expediente: T- 4.516.547

 

Solicitantes: Carlos Andrés Flórez Sarmiento y Gabriel Antonio Castellanos, en su calidad de ciudadanos domiciliados en Bogotá D.C., y Jaime Hernando Suárez Bayona y Esperanza Mejía Reyes, como Registradores Distritales de la Registraduría Nacional del Estado Civil.

 

Magistrado Ponente:

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO

 

 

Bogotá D.C., veintiocho (28) de mayo de dos mil quince (2015)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados, María Victoria Calle Correa -quien la preside-, Myriam Ávila Roldán (e), Mauricio González Cuervo, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Gloria Stella Ortiz Delgado, Jorge Iván Palacio Palacio, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Alberto Rojas Ríos, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9º de la Constitución Política, profiere el presente auto.

 

I. ANTECEDENTES

 

El 24 de marzo de 2015 los señores Jaime Hernando Suárez Bayona y Esperanza Mejía Reyes, actuando en su calidad de Registradores Distritales de la Registraduría Nacional del Estado Civil interpusieron solicitud de nulidad de la sentencia T-066 de 2015. De igual forma lo hicieron Carlos Andrés Flórez Sarmiento, el 26 de marzo de 2015, en su calidad de ciudadano domiciliado en Bogotá D.C. y miembro del Comité Pro Revocatoria del Alcalde Gustavo Petro, y Gabriel Antonio Castellanos Huertas, también en su calidad de ciudadano domiciliado en Bogotá D.C., el 27 de marzo del mismo año.

 

A. Resumen de la sentencia objeto de la solicitud de nulidad.

 

En la sentencia T-066 del dieciséis (16) de febrero de  2015, proferida por la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, se estudiaron los fallos proferidos, en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección 3ª Subsección A), y en segunda instancia por el Consejo de Estado (Sección 1ª), dentro de la acción de tutela interpuesta por Pedro Laureano Rincón Zamora contra la Registraduría Nacional del Estado Civil.

 

La Sala de Revisión revocó el fallo de segunda instancia y concedió la tutela de los derechos políticos del demandante. En consecuencia, ordenó a la Registraduría Distrital del Estado Civil continuar con el trámite de la revocatoria del mandato del alcalde Gustavo Petro e iniciar los trámites dispuestos en la ley para llevar a cabo la consulta con fines de revocatoria en el término máximo de dos meses. Los antecedentes de esta decisión y su ratio decidendi se resumen a continuación:

 

1. Resumen de los hechos y de las decisiones de instancia.

 

1.1. El accionante, ciudadano en ejercicio y domiciliado en Bogotá D.C., votó en las elecciones para alcalde de esa ciudad para el período 2012-2015, como lo certificó a solicitud de la Sala de Revisión el Director del Censo Electoral de la Registraduría Nacional del Estado Civil. De igual forma, el demandante firmó la petición de revocatoria del mandato al alcalde Gustavo Petro, la cual fue promovida por el entonces representante a la Cámara Miguel Gómez.

 

1.2. El número de firmas recolectadas por la campaña era suficiente para que la Registraduría convocara a la ciudadanía a votar la revocatoria del alcalde, conforme lo establece la ley 134 de 1994, y lo certificó la Registraduría mediante Resolución No. 1019 de julio 13 de 2013. Aunque dicha Resolución fue objeto de diversos recursos en la vía gubernativa, los mismos fueron resueltos desfavorablemente y la mencionada resolución quedó en firme mediante otra resolución, la núm. 13806 de diciembre 17 de 2013.

 

1.3. Habiéndose cumplido los requisitos legales, la Registraduría convocó a la votación de la revocatoria para el 2 de marzo de 2014, fecha que fue postergada para el 9 de abril del mismo año. La registraduría ha señalado que dicha decisión se debió a que el Ministerio de Hacienda todavía no le había transferido los recursos necesarios.

 

1.4. El 13 de enero de 2014, la Procuraduría General de la Nación sancionó al alcalde Gustavo Petro con destitución de su cargo y ese mismo día la Registraduría expidió la Resolución núm. 340 cancelando el proceso de revocatoria del mandato.

 

1.5. Sin embargo, el 21 de abril de 2014 el Tribunal Superior de Bogotá ordenó al Presidente de la República restituir a Gustavo Petro en su cargo y así dar cumplimiento a las medidas cautelares decretadas por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos.[1]

 

1.6. Por su parte, el 14 de mayo de 2014, el Consejo de Estado también ordenó al Presidente de la República la restitución de Gustavo Petro, como medida cautelar dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho iniciado por el alcalde.

 

1.7. El mismo día en que el Consejo de Estado ordenó la restitución de Gustavo Petro como alcalde de Bogotá, el demandante interpuso la acción de tutela ante el Tribunal Superior de Cundinamarca. En su escrito solicitó que se ordenara a la Registraduría convocar a la votación de revocatoria del alcalde el mismo día de la segunda vuelta de las elecciones presidenciales para aprovechar la logística ya dispuesta para tal efecto, y que se llevara hasta el final el proceso de revocatoria, independientemente del resultado del proceso disciplinario contra Gustavo Petro.

 

1.8. Los registradores distritales Esperanza Mejía Reyes y Hernando Suárez Bayona intervinieron dentro del proceso oponiéndose a las pretensiones del demandante. En su escrito alegaron que la Registraduría Nacional del Estado Civil, demandada en la acción de tutela, no vulneró los derechos del demandante. Hicieron un recuento de las actuaciones llevadas a cabo por la Registraduría Nacional dentro del proceso de revocatoria hasta finalizar con la Resolución 340 de 2014 que dio por terminado dicho proceso. Asimismo, reconocieron que en el momento en que dieron respuesta a la demanda de tutela el acto de destitución del alcalde se encontraba suspendido.

 

1.9. Sin embargo, a pesar de reconocer la suspensión del acto de destitución del alcalde Gustavo Petro, dijeron que dicho acto sigue presumiéndose válido. Aclararon que según su criterio, la suspensión del mismo solo repercute sobre su capacidad para producir efectos jurídicos, pero no afecta su validez. Por tal motivo, teniendo en cuenta que el acto de destitución del alcalde seguía siendo válido, consideraron que la decisión de la Registraduría de cancelar el proceso de revocatoria contra él era acertada.

 

1.10. El a quo vinculó al proceso de tutela al alcalde Gustavo Petro, quien por su parte intervino diciendo que respeta el proceso de revocatoria del mandato promovido por un grupo de ciudadanos en su contra y que le corresponde a la Registraduría Nacional del Estado Civil dar las explicaciones que correspondan en relación con el acto administrativo que dio por terminado dicho proceso.

 

1.11. El 22 de mayo de 2014 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección 3ª Subsección A) profirió sentencia de primera instancia negando la protección de los derechos invocados y las pretensiones del demandante. El a quo acogió los argumentos de la Registraduría y adujo que la cancelación de la revocatoria no es arbitraria, ya que en la actualidad dicho acto es objeto de procesos judiciales, y que por lo tanto no es posible reanudar la revocatoria.

 

1.12. El demandante impugnó la decisión del Tribunal con fundamento en que el proceso disciplinario en contra de Gustavo Petro y los procesos judiciales que de este se derivaron son independientes del proceso de revocatoria del mandato.

 

1.13. El 10 de julio de 2014 el Consejo de Estado (Sección 1ª) profirió sentencia de segunda instancia, rechazando la tutela por improcedente. Consideró que el demandante dirige la tutela contra un acto administrativo que goza de presunción de legalidad. Por lo tanto, afirma, debía atacarse frente a la jurisdicción de lo contencioso administrativo y no a través de la acción de tutela, que tiene un carácter subsidiario y residual.

 

1.14. Para el Consejo de Estado, si se requería la protección urgente de los derechos fundamentales del accionante ha debido usarse el medio de control de nulidad y restablecimiento, y solicitar la suspensión provisional de la Resolución 340 de 2014, que puso fin a la revocatoria del mandato como medida cautelar. Asimismo, señaló que no se evidenció un perjuicio irremediable y que la revocatoria tiene un costo muy elevado, por lo cual los jueces de tutela deben ser prudentes al ordenar la reaundación del procedimiento de revocatoria del mandato.

 

2. Decisión de la Corte Constitucional.

 

Mediante auto de 6 de octubre de 2014, la Sala núm. 10 de la Corte seleccionó el proceso para su revisión. El expediente fue recibido por el despacho de la magistrada Gloria Ortíz Delgado el 22 de octubre de 2014 y el día 16 de febrero de 2015 la Sala Sexta de Revisión profirió la sentencia T-066 de 2015.

 

En dicha sentencia la Corte concedió la tutela de los derechos políticos del demandante. En consecuencia ordenó a la Registraduría Distrital del Estado Civil continuar con el trámite de la revocatoria del mandato del alcalde Gustavo Petro e iniciar los trámites dispuestos en la ley para llevar a cabo la consulta con fines de revocatoria en el término máximo de dos meses. Las razones de la decisión fueron las siguientes:

 

3. En relación con la procedencia de la acción de tutela.

 

3.1. La Sala de Revisión determinó que en el presente caso la vulneración de los derechos fundamentales del demandante no tuvo su origen en la Resolución 340 de 2014, que puso fin al proceso de revocatoria del mandato, sino en la omisión de la Registraduría, al no continuar dicho proceso una vez Gustavo Petro fue restituido como alcalde de Bogotá. La Corte reconoció que mientras él estuvo destituido de su cargo el proceso de revocatoria carecía de objeto. Por lo tanto, desde este punto de vista la Resolución 340 de 2014, en sí misma, no era susceptible de reproche. 

 

En virtud de la manera como se comprendió el origen de la presunta vulneración de los derechos del demandante, el problema jurídico fue planteado en los siguientes términos:

 

“¿Vulneró la Registraduría los derechos políticos del accionante, al no reanudar la revocatoria del mandato bajo el argumento de que la jurisdicción contencioso administrativa estaba discutiendo la legalidad del acto de destitución del alcalde?”

 

3.2. Para determinar la procedencia de la acción de tutela, la Sala procedió a analizar los siguientes asuntos:

 

a)    La naturaleza de los derechos invocados, para establecer si efectivamente se trata de derechos fundamentales (en el caso concreto en el folio 27 y como consideraciones generales en los F.J. 4-14);

b)    La legitimidad por pasiva para establecer si se trata de entidades del Estado que hayan llevado a cabo las acciones u omisiones presuntamente vulneratorias de los derechos invocados (F.J. 28);

c)     La legitimidad por activa, para determinar si el demandante es efectivamente el titular de los derechos invocados (F.J. 29);

d)    La subsidieriedad, para establecer si existen medios de defensa judicial idóneos para proteger de manera efectiva los derechos invocados frente a la acción u omisión del demandado (F.J. 30-34);

e)     La inmediatez no fue objeto de examen por parte de la Sala, toda vez que la acción de tutela fue interpuesta el mismo día en que el Consejo de Estado suspendió provisionalmente el acto de destitución y solo 17 días después de que el Tribunal Superior de Bogotá ordenó al presidente restituir al alcalde Gustavo Petro para cumplir las medidas cautelares de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos.

 

3.3. Acerca de la naturaleza de los derechos invocados, la Sala de Revisión estableció su carácter fundamental basándose para ello en la jurisprudencia constitucional y en la relación de conexidad que existe entre el principio de democracia participativa, los derechos a la participación política en general y los mecanismos de participación como instrumentos necesarios para su realización (F.J. 4-10). La Corte comienza su argumento resaltando algunas de las diferencias entre las democracias representativas y las participativas, como la colombiana, y las relaciones de complementariedad que existen entre ellas (F.J. 5-6). Asimismo, reiteró su jurisprudencia en el sentido de que las posibilidades de realización del principio de democracia participativa dependen de la efectividad de los derechos de participación política, cuyo ejercicio se materializa a través de los mecanismos de participación política (F.J. 6-7).

 

Posteriormente se refirió a la revocatoria del mandato, caracterizándolo como un mecanismo a través del cual se materializa el ejercicio del derecho a la participación política, cuyos requisitos de ejercicio y alcances están establecidos en la ley (F.J. 6 y 13). Al ser este un derecho cuyo ejercicio presupone una configuración legal, su protección por vía de tutela está íntimamente relacionada con la protección del principio de legalidad y del debido proceso administrativo. En esa medida, la protección del derecho a la revocatoria por vía de tutela está supediatada a que los ciudadanos cumplan con los requisitos y condiciones definidas en la ley. Sin embargo, una vez que los ciudadanos cumplen los requisitos para poner en marcha un determinado mecanismo de participación, las autoridades están obligadas a llevar a cabo el procedimiento dentro de tiempos razonables, tal como lo establecen la Constitución y la ley (F.J. 14).

 

3.4. En relación con la legitimidad por pasiva, la Sala de Revisión notó que si bien la entidad demandada era la Registraduría Nacional del Estado Civil, quienes habían participado dentro del proceso eran los registradores distritales, de acuerdo con el decreto que define su organización interna. Al respecto, la Corte dijo:

 

“En cuanto a la legitimidad por pasiva, esta Sala encuentra que el demandante presentó la tutela contra la Registraduría Nacional del Estado Civil, y quienes han dado respuesta a la acción son los Registradores Distritales del Estado Civil. Igualmente quienes han expedido las resoluciones discutidas en la acción de tutela son los funcionarios del nivel distrital de la entidad accionada.

 

Al respecto vale señalar que las actuaciones de los Registradores Distritales se han emitido acorde con lo dispuesto en el Decreto 1010 de 2000 “por el cual se establece la organización interna de la Registraduría Nacional del Estado Civil”. Específicamente, los funcionarios han respaldado sus decisiones en, primero, el artículo 5 del citado decreto, que indica que es función de la Registraduría Nacional dirigir y organizar los mecanismos de participación[2]; y segundo, el literal a) numeral primero del artículo 46 del mismo decreto que establece la obligación específica de los Registradores Distritales de “organizar y vigilar los procesos electorales y mecanismos de participación ciudadana que corresponde a su circunscripción electoral”[3]. Por lo tanto, encuentra esta Sala que la función correspondiente a la Registraduría Nacional de organizar los mecanismos de participación, en este caso era llevada a cabo en la circunscripción de Bogotá por la Registraduría Distrital, de acuerdo con la normatividad de este organismo. Además, teniendo en cuenta que el artículo 19 del Decreto referenciado señala que la Registraduría del Distrito representa a la Registraduría Nacional en el territorio de su jurisdicción[4], es aceptable que la tutela se presente contra la Registraduría Nacional por las acciones concretas adelantadas por la Registraduría Distrital, pues esta última representa al nivel nacional en Bogotá. En consecuencia, se cumple el requisito de legitimación por pasiva.” (resaltado fuera de texto original)

 

3.5. En cuanto a la legitimidad por activa, la Corporación retomó la jurisprudencia establecida en las sentencias T-1337 de 2001 y T-516 de 2014, que restringen la legitimidad por activa para solicitar la protección de los derechos políticos a quien efectivamente hubiera votado en las respectivas elecciones. Sin embargo, se aclara que dicha restricción obedece a que el artículo 69 de la Ley 134 de 1994 reconoce legitimidad solo a estas personas. Ello se debe a que el alcance de estos derechos depende de su configuración legal y en la Ley 741 de 2002 el legislador amplió la posibilidad de ejercer la revocatoria a todo ciudadano inscrito en la respectiva cicunscripción, al margen de que hubiera o no ejercido su derecho al voto.

 

En este sentido, la sentencia T-066 de 2015 afirma que el demandante no solo es un ciudadano en ejercicio domiciliado y registrado para votar en Bogotá, que además ejerció su derecho al voto en las elecciones de alcalde en dicha circunscripción para el período 2012-2015, sino que firmó la petición para convocar a la revocatoria promovida por Miguel Gómez. Al respecto la sentencia concluye:

 

“Con todo, en el caso concreto, el accionante cumple incluso con la regla restrictiva que señalaba la norma anterior, puesto que es un ciudadano colombiano que, tal como consta las certificaciones de la Registraduría Nacional del Estado Civil[5], reúne las siguientes condiciones: en primer lugar, está habilitado para el ejercicio del derecho al sufragio[6]. En segunda medida, participó votando en las elecciones del 30 de octubre de 2011 donde resultó elegido el alcalde Gustavo Petro[7]. Finalmente, también está probado que apoyó la solicitud de revocatoria del mandatario distrital[8]. (Folios  68 y 69). Por lo tanto, se encuentra probado que es un ciudadano que ejerce sus derechos políticos en Bogotá y por ello está legitimado para la presentación de la tutela por presunta vulneración a los derechos invocados, entre ellos, el derecho político a participar en un proceso de revocatoria del mandato.” (F.J. 29)

 

3.6. Para establecer si el demandante contaba con un medio de defensa idóneo para la protección de sus derechos fundamentales ante a la omisión de la Registraduría, la Sala de Revisión tuvo en cuenta dos elementos: (i). la causa u origen de la vulneración de los derechos fundamentales invocados, y (ii). la naturelaza y características de los derechos presuntamente vulnerados.

 

3.7. En primer lugar, la Corte analizó la posibilidad de que el demandante acudiera a la acción de cumplimiento para exigirle a la Registraduría cumplir la Resolución núm. 1019 de 13 de julio de 2013, en que se ordena convocar a la ciudadanía a votar la revocatoria, o la Resolución núm. 13806 de 17 diciembre de 2013, que la confirma. No obstante, rechazó esta posibilidad y consideró que la acción de cumplimiento no desplaza a la acción de tutela, dado que el artículo 9º de la Ley 393 de 1997, que regula dichas acciones, dispone explícitamente que “(l)a Acción de Cumplimiento no procederá para la protección de derechos que puedan ser garantizados mediante la Acción de Tutela.” Adicionalmente, dicho artículo dispone que la acción de cumplimiento “no podrá perseguir el cumplimiento de normas que establezcan gastos.”

 

3.8. Por otra parte, la Corporación consideró la posibilidad de que el demandante recurriera al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho solicitando la nulidad de la Resolución 340 de 2014, que dio por terminado el proceso de revocatoria el mismo día de la destitución del alcalde Gustavo Petro. Sin embargo, la vulneración de los derechos fundamentales invocados por el demandante no proviene de la Resolución que expidió la Registraduría dando por terminado el proceso de revocatoria cuando la Procuraduría ordenó la destitución del alcalde Gustavo Petro. La vulneración proviene de la omisión de la Registraduría al no reanudar el proceso cuando este fue restituido en su cargo.

 

3.9. En esa medida, el medio de control nulidad y restablecimiento del derecho no se consideró idóneo por dos motivos básicos. En primer lugar, porque aún en caso de prosperar, dicho recurso no proveía una protección efectiva de los derechos del demandante. La Sala consideró que la eventual anulación, e incluso la suspensión provisional de la resolución, por sí mismas, no conllevan “la reanudación del proceso de revocatoria del alcalde” (F.J. 32). Así, nada hubiera logrado el demandante si la jurisdicción de lo contencioso administrativo suspende o anula el acto administrativo que puso fin a la revocatoria del mandato, si adicionalmente la Registraduría no reanuda el proceso fijando fecha para la votación de la revocatoria.

 

3.10. La segunda razón por la cual el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho no se consideró idóneo es porque el acto que pone fin al proceso de revocatoria no se está tachando de ilegalidad y en esa medida dicha acción no está destinada a prosperar. Para el momento en que fue expedida la Resolución 340 de 2014, Gustavo Petro no fungía como alcalde. Por lo tanto, es innegable que el acto fue expedido conforme a las circunstancias fácticas que existían en el momento.

 

3.11. Por tal motivo, la Corte entró a aclarar que en aquel caso lo que había ocurrido era el decaimiento del acto administrativo por pérdida de vigencia de los fundamentos de hecho que le servían de sustento. Es decir, ocurrió una circunstancia posterior a la expedición del acto, conforme a lo establecido en el artículo 91 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. No obstante, la Sala aclaró que esta circunstancia nada tiene que ver con una eventual nulidad de la Resolución 340 de 2014; es decir, la jurisdicción de lo contencioso administrativo determina si hay o no una nulidad, no a partir de circunstancias de hecho posteriores a la expedición del mismo como lo es el decaimiento, sino conforme a las causales anteriores o concomitantes a la expedición del acto administrativo, establecidas en el artículo 137 del mismo estatuto.

 

Por lo tanto, concluyó, el medio de control de nulidad no está encaminado a determinar el decaimiento de los actos administrativos, sino su conformidad con las disposiciones superiores. Así, aún aceptando en gracia de discusión que los derechos fundamentales del demandante podrían haberse protegido mediante la anulación de la Resolución 340 de 2014, las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho no son procedentes para tal fin.

 

3.12. A pesar de todo lo anterior, la Sala de Revisión también contempló la posibilidad de que el demandane hubiera solicitado otras medidas cautelares distintas a la suspensión provisional de la Resolución 340 de 2014 dentro de un proceso de nulidad o de nulidad y restablecimiento, conforme a la facultad que le otorga la Ley 1437 de 2011 a los jueces de la jurisdicción contenciosa.

 

Según el artículo 230 de dicha ley, el juez puede ordenar la adopción de una decisión administrativa, o imponerles a las partes obligaciones de hacer. Pese a lo anterior, se consideró que esta no era una posibilidad real, toda vez que la facultad que tiene el juez de decretar estas medidas cautelares debe estar dirigida a una finalidad precisa, que es la de “proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia”. En el caso de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la facultad del juez de lo contencioso debe estar dirigida a asegurar lo atinente a la nulidad del acto administrativo, y como ya se vio, esto no era lo que pretendía el demandante (F.J. 33). Por el contrario, lo que pretendía era que la administración actuara.

 

3.13. La Corte tuvo en cuenta que los medios de control ante lo contencioso administrativo -en particular el de nulidad y restablecimiento- no son idóneos para proteger el ejercicio de los derechos de participación política y, en especial, el de la revocatoria del mandato. Al respecto, sostuvo: “Finalmente, es necesario mencionar también que las acciones ante la jurisdicción contencioso administrativa no tienen la capacidad de dar una protección efectiva y real a los derechos políticos, ya que para el momento en que el juez adopte una decisión de fondo el actual alcalde habrá terminado su período institucional, por lo cual carecería de sentido dar la orden de llamar a la votación de la revocatoria.”

 

3.14. Por último, en relación con el fondo del asunto, la Sala de Revisión sostuvo que la omisión de la Registraduría de darle continuidad al proceso de revocatoria del mandato, una vez restituido en su cargo, impidió al demandante ejercer su derecho a expresar su desaprobación de la gestión del alcalde. La Corte consideró que el fundamento de la omisión de la Registraduría, según el cual todavía había procesos judiciales pendientes relacionados con la destitución del alcalde, y por lo tanto no podía continuar con el proceso de la revocatoria del mandato, no era de recibo.

 

B. Solicitudes de nulidad.

 

1. Solicitud presentada por Carlos Andrés Flórez Sarmiento.

 

El solicitante aduce que se encuentra legitimado por activa para promover un incidente de nulidad contra la sentencia T-066 de 2015, por ser ciudadano domiciliado e inscrito para votar en Bogotá D.C. y por haber firmado la petición de revocatoria del alcalde Gustavo Petro. Después de hacer un recuento del proceso de revocatoria, y de las causales y requisitos legales y jurisprudenciales para que proceda la solicitud de nulidad de las sentencias de la Corte Constitucional, el señor Flórez Sarmiento plantea su solicitud de nulidad sobre la base de dos cargos principales:

 

(i). La sentencia no tuvo en cuenta asuntos de relevancia constitucional;

(ii). La sentencia incurrió en una violación del debido proceso.

 

El cargo por “no haberse tenido en cuenta asuntos de relevancia constitucional” está estructurado sobre la oportunidad de la protección del derecho a la participación política. En particular, sobre la importancia que tiene el paso del tiempo en el ejercicio de la figura de la revocatoria del mandato por parte de los ciudadanos. Para el solicitante, la sentencia no puede proteger de manera efectiva los derechos políticos ni a la participación del demandante como tampoco los de los demás ciudadanos de Bogotá, puesto que la protección de los derechos en este momento no es oportuna. Al respecto dice:

 

“Las demoras en los procesos de revocatoria como las que sufrió el proceso del que es objeto el Alcalde Mayor de Bogotá, Gustavo Petro, y que tuvo como resultado la sentencia objeto de este incidente, llevan a que esa voluntad plasmada en las firmas equivalentes mínimo al 40% de los votos obtenidos por el mandatario capitalino pierda vigencia y que ese derecho que se debió garantizar de manera oportuna, ya no sea posible su protección, ya que la oportunidad es fundamental para el ejercicio de derechos sujetos a condiciones de contexto y de ocasión.”

 

Posteriormente el solicitante reitera que no es el contenido de la decisión en sí mismo el que es objeto de reproche, sino la tardanza de la Sala en proteger los derechos, los cuales reconoce que efectivamente fueron conculcados. A su juicio, la Corte no tuvo en cuenta que las circunstancias han cambiado desde que se inició el proceso de revocatoria del mandato y hoy la decisión resulta inútil. Continúa su escrito diciendo:

 

“La decisión tomada por la sala con fecha 16 de febrero de 2015 habría resultado la más adecuada de haberse tomado en el mes de abril de 2014 momento en el cual el Presidente de la repúlica dejó sin efectos el decreto por medio del cual hacia (sic) efectiva la destitución, pero tanto el Registrador Nacional del Estado Civil como Magistrados del Tribunal Superior de Cundinamarca y Bogotá e incluso el mismo Consejo de Estado no quisieron ver lo que hoy resulta evidente para la Corte Constitucional. En esa medida la pretendida protección de derechos contenida en la orden de convocar a los capitalinos a votar la revocatoria contenida en la sentencia T-066 de 2015 por inoportuna resulta inútil, y la decisión aunque bien intencionada y sin duda jurídicamente correcta no resulta ajustada a derecho al no corresponder a las realidades de contexto del mecanismo de participación, pues su objeto hoy ya no se cumple aun cuando se acuda a las urnas.”

 

Más adelante, se refiere a la manera como se utilizaron diversas estrategias de dilación tendientes a frustrar la revocatoria, haciendo que la iniciativa perdiera su capacidad persuasiva sobre la ciudadanía:

 

“Las distintas estrategias de dilación, la mayoría de ellas claramente enmarcadas bajo la figura del abuso del derecho, que se emprendieron durante el curso del proceso de revocatoria, se encaminaban todas ellas a buscar que la consulta popular con fin de revocatoria perdiera su virtud de contexto, y que la variación de las circunstancias que la motivaron llevara a los ciudadanos a votar de manera distinta a como lo harían si la votación se diera en el momento en que la ley lo estipula, es por esa razón que no resulta comprensible que se haya dejado de analizar el funcionamiento del mecanismo de participación y sus dinámicas, condiciones de alta relevancia constitucional, fundamentales para el adecuado análisis de la situación que se sometió a consideración de esa corporación.”

 

En virtud de la pérdida de interés por parte de la ciudadanía en el proceso de revocatoria, el solicitante concluye que en la tutela se presenta una carencia actual de objeto. Aún cuando reconoce que la revocatoria podría terminar en la remoción del cargo al alcalde Gustavo Petro, considera que la tutela debió haber sido denegada, porque para el momento de expedir el fallo no podría haberse producido el resultado buscado por los votantes. En esa medida considera que había una carencia actual de objeto, ya que “si bien el periodo del Alcalde Mayor de Bogotá aun no ha concluido -ni habrá concluido en el momento que se adelante la consulta, si esta llegare a realizarse de acuerdo con lo ordenado en el fallo-, es claro que el resultado de la votación no tendrá el efecto que la ley le otorga a las consultas de este tipo.” 

 

El solicitante considera que la tutela ha debido ser denegada por carencia actual de objeto como consecuencia de la dinámica del proceso político. En particular la volubilidad de la opinión del electorado en relación con la revocatoria del mandato del alcalde Gustavo Petro.

 

En relación con la “presunta vulneración del debido proceso”, agrega que los ciudadanos que presentaron la iniciativa de revocatoria han debido ser vinculados al proceso de tutela. En todo caso, aunque reconoce que cualquier ciudadano estaba legitimado para presentar la acción de tutela, añade que “los representantes de la iniciativa guardan un interés legítimo directo en el proceso”. Sin embargo, considera que “la vocería que adquieren las personas que tienen la iniciativa para impulsar el proceso de revocatoria tiene como consecuencia que sean estos los legitimados para actuar ante esa entidad, y que tengan que cumplir con cada una de las cargas que impone el proceso para que se agoten las etapas que llevan a todos los bogotanos a las urnas, en esa medida resulta lógico que su condición de parte en el proceso obligue a que sean vinculados formalmente en las acciones judiciales que se adelanten.”

 

De igual forma, sostiene que la decisión carece de proporcionalidad y razonabilidad. Según él, el alto costo que implica la revocatoria no se justifica ya que la decisión no permite proteger los derechos de los ciudadanos. La parte final del escrito señala: “en conclusión, si bien adherimos a la tesis según la cual los costos asociados a la correcta realización de los mecanismos de participación política -expresión práctica de los derechos políticos de carácter fundamental- deben ser asumidos por más elevados que resulten, partiendo de la democracia -representativa y participativa- como pilar fundamental de nuestro sistema legal, resulta necesaria la valoración consistente en determinar si el mecanismo de participación realmente conduce a una proteccción efectiva de tales derechos, en el entendido de que existen casos, como el presente, en los que por cuenta de modificaciones sustanciales en las condiciones de hecho que dieron lugar a la solicitud, tal teoría no es absoluta y por el contrario la valoración económica resulta en este caso relevante.”

 

2. Solicitud presentada por Gabriel Antonio Castellanos.

 

El ciudadano Gabriel Antonio Castellanos también solicitó la nulidad de la sentencia T-066 de 2015, el 27 de marzo del año en curso. Comienza por poner de presente su legitimidad para solicitar la nulidad de la sentencia y su interés en el proceso. En primer lugar, dice que “como ciudadana inscrita (sic) en el censo electoral de Bogotá D.C., resultó afectado con la decisión adoptada por la Sala Quinta de la Corte Constitucional, toda vez que es de conocimiento público que el próximo 25 de octubre de 2015, se debe adelantar el proceso electoral para elegir alcalde, Concejales y Miembros de la Juntas Administradoras Locales en la ciudad de Bogotá, y ante dicha medida quienes participan activamente en dicho proceso se encuentran afectados debido a que se debe esperar los resultados del proceso electoral de REVOCATORIA, lo cual afectaría necesaria e indefectiblemente las resultas del proceso electoral que se avecina, pues del resultado de la revocatoria, dependen el futuro de Bogotá a corto y mediano plazo.”

 

Asimismo, el solicitante alega que la sentencia debe ser declarada nula por dos razones principales:

 

(i). Incurre en una violación directa de la Constitución;

(ii). Desconoce el precedente establecido por la jurisprudencia de la Corte Constitucional respecto de los requisitos de procedencia de la acción de tutela.

 

En relación con la “violación directa de la Constitución”, aduce que se vulneran los artículos 259 y 314 de la Carta Política. Como las elecciones para alcaldes deben llevarse a cabo en octubre del presente año, afirma, en este momento no es posible que la ciudadanía elija un alcalde en reemplazo de Gustavo Petro. Por lo tanto, señala que el resultado de la revocatoria sería únicamente que el Presidente de la República nombre a alguien del mismo partido del alcalde, con lo cual se estaría desconociendo uno de los elementos de relevancia de la revocatoria del mandato.

 

Al no ser posible que la ciudadanía elija un nuevo alcalde, considera que en el presente caso hay un daño consumado en los términos del numeral 4º del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, en tanto “la revocatoria del mandato tiene su causa en el incumplimiento del programa de gobierno, programa de gobierno que es imposible revocar, pues su sucesor, de llegarse a revocar el mandato, debe llegar a cumplir el ya aprobado por el Concejo Distrital.”

 

En ese orden de ideas, cita las sentencias T-309 de 2006, T-170 de 2006 y T-957 de 2009, en cuanto definen los conceptos de hecho superado y de daño consumado. Con fundamento en su interpretación de las anteriores sentencias, arguye que como en el presente caso se presenta un hecho superado, hay una vulneración del derecho al debido proceso por violación del precedente judicial.

 

Finalmente, dice también que se vulneró el precedente porque una decisión tan importante como esta ha debido ser llevada a Sala Plena para unificar la jurisprudencia sobre el tema.

 

3. Solicitud presentada por Jaime Hernando Suárez Bayona y Esperanza Mejía Reyes como Registradores Distritales de la Registraduría Nacional del Estado Civil.

 

El 24 de marzo del año en curso los dos registradores distritales elevaron solicitud de nulidad contra la sentencia T-066 de 2015. El escrito comienza refiriéndose a la “procedencia y oportunidad” de la solicitud y después se refiere a las “causales de nulidad” alegadas por los peticionarios.

 

En relación con los requisitos de procedencia los registradores analizan la oportunidad de la solicitud, la legitimación para presentarla y lo que ellos llaman el “momento para presentar la irregularidad alegada”. Respecto de la oportunidad, sostienen que presentan la solicitud dentro del término de tres días que ha establecido la jurisprudencia interpretando analógicamente el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, ya que la sentencia fue notificada a la Registraduría Nacional del Estado Civil el 18 de marzo de 2015.

 

Asimismo, en cuanto a la legitimación para solicitar la nulidad alegan que conforme a la Ley 134 de 1994, la Registraduría Distrital está legitimada “toda vez que hizo parte dentro del proceso y por tanto tiene un interés legítimo desde el inicio de la solicitud de protección constitucional por parte del ciudadano Pedro Laureano Rincón Zamora, cumpliendo a satisfacción con dicho requisito, como quiera que la orden va dirigida a la Registraduría Distrital.”

 

Finalmente, respecto del “momento para presentar la irregularidad alegada”, reiteran que están dentro de los tres días siguientes a la notificación de la sentencia.

 

Los solicitantes alegan la nulidad basándose en tres causales distintas:

 

(i). El cambio de jurisprudencia en relación con diversos aspectos tratados en la sentencia:

(ii). La presunta vulneración del debido proceso en relación con los principios de contradicción y publicidad,

(iii). La falta de análisis de asuntos de relevancia constitucional.

 

Acerca del cargo por cambio de jurisprudencia, alegan tres modificaciones fundamentales: haber sustituido los medios de control contenciosos de nulidad, y nulidad y restablecimiento, el cambio en cuanto “atañe a la inmediatez relacionada con el perjuicio irremediable”, y en lo que respecta a la subsidiariedad de la acción de tutela.

 

Los solicitantes alegan que la sentencia T-066 de 2015 está sustituyendo los medios de control contencioso de nulidad simple y de nulidad y restablecimiento del derecho. Asimismo, argumentan que la acción de tutela es, simplemente, un mecanismo transitorio para la protección de los derechos fundamentales. Dicen al respecto:

 

“Así las cosas, a la luz del fallo T-066 de 2015 se desconoce y modifica el sentido y propósito de la acción de tutela, toda vez que con el fallo cuya nulidad se solicita hay un desplazamiento de la Jurisdicción Constitucional hacia la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en el entendido que (sic) dicho fallo se pronuncia in extenso sobre un tema propio de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, como lo es el decaimiento del acto administrativo, tesis que acoge para referirse a la Resolución 340 de 2014, por la cual se da por terminado el proceso de consulta popular con fines de revocatoria del mandato del Señor Alcalde GUSTAVO FRANCISCO PETRO  URREGO, argumentando entre otras cosas que esta figura no afecta la validez del acto sino de (sic) los efectos del mismo, dejando de lado lo que atañe a la naturaleza de la Tutela como lo es la prevalencia de los derechos fundamentales y el interés particular y la existencia o no de un perjuicio irremediable y a quienes (sic) se les causaría. Cabe decir, que la Tutela per sé es un mecanismo meramente transitorio y por ende no puede generar efectos permanentes, precisamnte por los derechos fundamentales que debe entrar a detentar (sic).” (fl. 4)

 

A lo anterior agregan que la Resolución 340 de 2014 se encuentra en firme, ya que “no se ha acudido a los mecanismos que la Ley dispuso para su anulación y sus fundamentos no han desaparecido del escenario jurídico”, señalando que los fundamentos jurídicos que sirvieron de sustento a la mencionada resolución siguen vigentes.

 

El segundo de los reproches, por violación del precedente, se refiere a la jurisprudencia constitucional en relación con el principio de inmediatez. Los registradores no se pronuncian en este punto sobre el principio de inmediatez como tal, sino que reiteran su opinión en relación con el carácter transitorio de la acción de tutela. Señalan: “la Corte con el Fallo de tutela objeto de la solicitud de nulidad, desconoce el propósito transitorio del mecanismo de Tutela para evitar un perjuicio irremediable, el cual, dicho sea de paso no está evidenciado, dado que a lo largo del fallo no se encuentra la valoración de este (sic). En cambio, al impartir una orden respecto del acto Administrativo (Resolución 340 de 2014) y asumir funciones de otra autoridad, está tornando la naturaleza de la tutela de mecanismo transitorio y subsidiario a fallo de nulidad definitivo.”

 

Más adelante definen el concepto de perjuicio irremediable en términos económicos y dicen que el demandante no obtendría ningún beneficio con la revocatoria del mandato. Aducen al respecto que la tutela solo es procedente cuando hay un perjuicio irremediable: “la tutela no está llamada a ser próspera si existieren otros mecanismos a interponer … a menos que se denote (sic) un perjuicio irremediable entendido este (sic) como el que puede ser reparado en su integridad sólo a través de una indemnización, pero lo cierto es que, en este evento, no se denota como (sic) el Señor Zamora se vería beneficiado con la implementación de la pluricitada Revocatoria.”

 

Consideran que la decisión de la Sala Sexta de Revisión es contraria al principio de inmediatez porque solo faltan siete meses para las elecciones. Por lo tanto, consideran que se ha producido un hecho superado.

 

En relación con el cambio de jurisprudencia sobre la subsidiariedad de la acción de tutela, los solicitantes señalan: “En el evento objeto de solicitud se omitió considerar que la Tutela se caracteriza por ser subsidiaria, es decir, que sí (sic) existe otro mecanismo para anular la Resolución o Acto Administrativo que catapultó la Revocatoria, como lo es la Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derechos, dentro de la cual se puede solicitar la suspensión provisional, no puede ser de recibo la procedencia de la Acción de Tutela.”

 

El “cargo por violación del debido proceso” lo estructuran sobre la base de dos argumentos. En primer lugar, una indebida notificación de la sentencia T-066 de 2014, ya que según alegan la Corte solo la envió al correo electrónico de la Registraduría Nacional del Estado Civil a pesar de que la Registraduría Distrital cumple funciones de manera desconcentrada de la Registraduría Nacional. En segundo lugar, debido a que la Corte no vinculó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, ni al señor Miguel Gómez, como promotor de la iniciativa de la revocatoria del mandato del alcalde Gustavo Petro. Al respecto concluyen lo siguiente:

 

“Los ya mencionados no han sido invitados a este trámite, ni han sido vinculados y mucho menos notificados en forma debida ni conocieron la totalidad de la parte motiva de la Sentencia, razón por la cual se solicita muy comedidamente a los miembros de la Corte Constitucional se (sic) decrete la nulidad de la actuación con el fin de vincular al Gobierno (Nación-Ministerio de Hacienda), quien participa en la financiación del proceso de Revocatoria de Mandato, quien hubiese podido impetrar el incidente de impacto fiscal, y, a los demás actores interesados e intervinientes en la eventual convocatoria a la Revocatoria del Mandato planteada.” (fl. 10)

 

En relación con el “cargo por falta de consideración sobre aspectos de relevancia constitucional”, los solicitantes mencionan seis aspectos diferentes: i). la falta de inmediatez con respecto de la protección de los derechos fundamentales; ii). la falta de “inmediatez de los mecanismos de participación ciudadana”; iii). la que denominan la “falta de realidad fáctica del derecho fundamental a proteger”; iv). la inexistencia de un perjuicio irremediable; v). la falta de vigencia de las medidas cautelares del Consejo de Estado; y vi). la presunción de validez de la sanción disciplinaria.

 

Con respecto a la falta de inmediatez de la protección de los derechos fundamentales, afirman que la jurisprudencia de la Corte ha restringido temporalmente la procedencia de la acción de tutela, y como complemento de sus alegaciones citan apartes de jurisprudencia relevante. En lo concerniente a la inmediatez de los mecanismos de participación ciudadana sostienen que la revocatoria fue iniciada el 19 de abril de 2013, pero que debido al proceso disciplinario en contra del alcalde Gustavo Petro y a las acciones judiciales subsiguientes, el proceso se postergó.

 

Aducen, por otra parte, que la protección del derecho fundamental a la participación carece de realidad fáctica ya que el proceso de revocatoria hoy no tiene el apoyo de la ciudadanía. Aun así, realizarlo cuesta cuarenta mil millones de pesos ($40.000.000.000), lo cual resulta especialmente oneroso si se tiene en cuenta que la Registraduría debe sufragar, adicionalmente, las consultas internas de los partidos políticos, a realizarse el 19 de abril del presente año. Por lo tanto, concluyen, el mecanismo de la revocatoria sería inocuo e ineficaz.

 

Adicionalmente, consideran que la protección del derecho carecería de realidad fáctica ya que tampoco concordaría con la intención de los promotores del proceso de revocatoria, la cual no consistía en que el Presidente de la República nombrara un remplazo del mismo partido para que ejecutara el programa de gobierno de este, sino para que de prosperar la revocatoria se convocara a unas nuevas elecciones de Alcalde de Bogotá. Por ello, dicen, y por el costo que tiene el proceso de revocatoria, el representante a la Cámara y promotor de la iniciativa, Miguel Gómez, ha considerado que la decisión de la Corte es inoportuna, inconveniente, inocua e ineficaz. Finalmente, el escrito sostiene que las firmas de apoyo a la revocatoria pueden haber perdido vigencia ya que hay firmantes que pudieron haber muerto o perdido sus derechos políticos.

 

Por otra parte, los peticionarios estiman que la Corte no tuvo en cuenta que al proferir la sentencia T-066 de 2015 la medida cautelar del Consejo de Estado no se encontraba en firme, porque dicha entidad estaba estudiando el recurso de súplica interpuesto por el Procurador General de  la Nación. Finalmente, el escrito reitera que la Corte no tuvo en cuenta que la sanción disciplinaria goza de presunción de legalidad.

 

II. CONSIDERACIONES

 

1. Competencia.

 

La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente solicitud de nulidad, de conformidad con los artículos 134 del Código General del Proceso, 49 del Decreto 2067 de 1991 y 4º del Decreto 306 de 1992.

 

2. Posibilidad excepcional de solicitar la nulidad de las sentencias de la Corte Constitucional[9].

 

El primer inciso del artículo 49 del Decreto 2067 de 1991 establece, como regla general, que contra las sentencias de la Corte Constitucional no cabe recurso alguno. Por su parte, el inciso segundo del mismo artículo establecce la única excepción posible frente a la anterior regla general. Este inciso prevé la posibilidad de solicitar, de manera excepcional, que la Sala Plena de la Corte Constitucional declare la nulidad de un proceso adelantado ante ella “únicamente por violación al debido proceso”. Sin embargo, limita aun más la posibilidad de solicitar la nulidad del proceso, antes de que la Corte dicte sentencia.

 

A pesar de lo establecido explícitamente por el Decreto 2067 de 1991, la jurisprudencia constitucional ha admitdo la posibilidad de solicitar la nulidad de una sentencia de la Corte, siempre y cuando la vulneración al debido proceso provenga de la sentencia misma. Es decir, la nulidad de una sentencia  puede solicitarse siempre y cuando la presunta vulneración no surja de alguna otra de las providencias o actuaciones dentro del proceso. Adicionalmente, la  nulidad de la respectiva sentencia debe solicitarse dentro de su término de ejecutoria.

 

Con todo, no cualquier afectación del derecho al debido proceso puede servir de fundamento para anular una sentencia de la Corte Constitucional. Esta Corporación ha determinado que la nulidad de una sentencia proferida dentro de un proceso de revisión de tutelas procede de manera excepcional cuando una de las Salas de Revisión afecta gravemente el derecho al debido proceso de alguna de las partes, o de terceros que resulten afectados de manera directa por las órdenes que imparta en su decisión.

 

El carácter excepcional que la jurisprudencia de este Tribunal le ha dado a la posibilidad de solicitar la nulidad de sus sentencias implica que quienes promuevan estos incidentes tienen la carga de identificar de manera precisa y detallada la manera como la sentencia resulta vulneratoria de su derecho al debido proceso. Al respecto la Corte ha señalado que la solicitud debe demostrar que “(…) se trata de situaciones jurídicas especialísimas y excepcionales, que tan sólo pueden provocar la nulidad del proceso cuando los fundamentos expuestos por quien la alega muestran, de manera indudable y cierta que las reglas procesales aplicables a los procesos constitucionales, que no son otras que las previstas en los decretos 2067 y 2591 de 1991, han sido quebrantadas, con notoria y flagrante vulneración del debido proceso. Ella tiene que ser significativa y trascendental, en cuanto a la decisión adoptada, es decir, debe tener unas repercusiones sustanciales, para que la petición de nulidad pueda prosperar”[10].

 

En desarrollo del deber de identificar con precisión la vulneración del derecho al debido proceso, en el auto A-031A de 2002 la Corte sistematizó los requisitos que debe cumplir cualquier solicitud de nulidad, de la siguiente manera:

 

“c) Quien invoca la nulidad está obligado a ofrecer parámetros de análisis ante la Corte y deberá demostrar mediante una carga argumentativa seria y coherente el desconocimiento del debido proceso (auto de agosto 1º de 2001). No son suficientes razones o interpretaciones diferentes a las de la Sala que obedezcan al disgusto e inconformismo del solicitante.

 

“d) Los criterios de forma, tanto de redacción como de argumentación que utilice una sala de revisión, no pueden configurar violación al debido proceso. Así, como lo dijo la Corte, “El estilo de las sentencias en cuanto puedan ser más o menos extensas en el desarrollo de la argumentación no incide en nada para una presunta nulidad. Además, en la tutela, la confrontación es entre hechos y la viabilidad de la prosperidad de la acción y nunca respecto al formalismo de la solicitud como si se tratara de una demanda de carácter civil” (Auto 003 A de 2000).

 

“e) Si la competencia del juez de tutela es restringida para la valoración probatoria (cuando se controvierten decisiones judiciales), ante la solicitud de nulidad la Sala Plena de la Corte está aún más restringida frente a las consideraciones que al respecto hizo la Sala de Revisión. Lo anterior se explica claramente porque la nulidad no puede reabrir debates concluidos ni servir como instancia o recurso contra la sentencia revisión en sede de tutela.

 

“f) Como ya se explicó, solamente opera cuando surgen irregularidades que afectan el debido proceso.

 

“g) Esa afectación debe ser ostensible, probada, significativa y trascendental, es decir, que tenga repercusiones sustanciales y directas en la decisión o en sus efectos”.

 

De lo anterior se extrae que quienes solicitan la nulidad de una sentencia de la Corte Constitucional tienen la carga argumentativa de identificar de manera precisa, clara y suficiente en qué consiste la irregularidad, cómo incide sobre las órdenes que se imparten al solicitante, y cómo vulnera su debido proceso. Adicionalmente, la causa de la nulidad debe desprenderse directamente de la sentencia censurada, y no de alguna otra actuación procesal, o de algún elemento circunstancial ajeno a la sentencia. Por lo tanto, la solicitud de nulidad no puede basarse en la sola inconformidad del peticionario con la decisión, ni en defectos de procedimiento o de valoración probatoria que no surjan de la sentencia.[11]

 

3. Requisitos de procedencia de las solicitudes de nulidad de las sentencias de la Corte Constitucional.

 

Esta Corporación ha determinado que para que proceda una solicitud de nulidad deben cumplirse todos los requisitos generales de procedencia y demostrarse que ocurrió al menos una de las causales de nulidad.

 

De conformidad con el auto A-083 de 2012, los requisitos generales de procedencia que debe cumplir la solicitud de nulidad para que la Corte entre a estudiar la causal alegada son los siguientes:

 

(i)           Oportunidad. Cuando se solicita la nulidad de una sentencia, el incidente respectivo debe proponerse dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación. Si la nulidad se dirige contra todo el proceso, o contra alguna actuación procesal distinta a la sentencia, solo podrá alegarse antes de proferirse el respectivo fallo (Art. 49 Decreto 2067 de 1991). Una vez la Corte dicte la sentencia precluye la oportunidad procesal de los sujetos legitimados para solicitar la nulidad del proceso o de la actuación procesal previa a la sentencia de revisión.^[12] En relación con la nulidad de las sentencias, ésta se entiende saneada cuando vence en silencio su término de ejecutoria.[13]

 

(ii)        Legitimación. Los incidentes de nulidad deben ser propuestos por quienes sean o hayan sido partes procesales dentro del procedimiento de la acción de tutela. Asimismo, pueden ser interpuestos por quienes hayan sido vinculados como terceros dentro del trámite del proceso. Finalmente, pueden ser propuestos por quienes no fueron vinculados como partes ni como terceros dentro del proceso, pero resulten afectados por las órdenes proferidas en sede de revisión.

 

(iii)      Interés. Adicionalmente, el solicitante debe tener un interés directo, legítimo y actual en solicitar la causal de nulidad que alega. Es decir, las solicitudes de nulidad pueden ser elevadas exclusivamente por aquellas personas y entidades a quienes se les impartan órdenes específicas en la parte resolutiva de la sentencia que no se les hubieran impartido de no haber incurrido la Sala en la irregularidad alegada.[14]

 

(iv)      Carga argumentativa. La solicitud de nulidad debe plantear un argumento que ilustre de manera clara, precisa, suficiente y pertinente, la causal de nulidad, su relación con la parte relevante de la decisión, y la manera como vulnera el derecho al debido proceso. Lo anterior significa que no es suficiente que el solicitante exprese argumentos jurídicos que llevarían a una solución diferente a la adoptada por la Sala, o interpretaciones normativas diferentes para que la Corte pueda entrar a analizar la solicitud de nulidad.[15]

 

4. Las causales de nulidad de las sentencias de la Corte Constitucional.

 

Por otra parte, la jurisprudencia de esta Corporación ha identificado las causales de nulidad de las sentencia de la Corte Constitucional, que son las siguientes:

 

(i). Cuando una Sala de Revisión se aparta del precedente jurisprudencial aplicable al caso, bien haya sido definido por la Sala Plena de la Corte o por una línea jurisprudencial decantada por las distintas Salas de Revisión de Tutela.[16]

 

(ii). Cuando una Sala adopta una decisión sin contar con la votación favorable de las mayorías previstas en el Decreto 2067 de 1991.

 

(iii). Cuando se presenta una incongruencia entre las consideraciones de la sentencia y la decisión adoptada, cuando exista una contradicción abierta en el texto del fallo que tenga incidencia sobre la decisión, o cuando esta carece por completo de fundamentación[17].

 

(iv). Cuando la parte resolutiva de una sentencia de revisión de tutela da órdenes a particulares que no fueron vinculados o informados del proceso, y por ello no tuvieron oportunidad procesal de ejercer sus derechos a la defensa y al debido proceso.

 

(v). Cuando la sentencia proferida por una Sala de Revisión desconoce el sentido de una decisión de la Sala Plena que hizo tránsito a cosa juzgada constitucional.

 

(vi). Cuando de manera arbitraria se dejan de analizar asuntos de relevancia constitucional que tienen efectos transcendentales para el sentido de la decisión[18].

 

5. ANÁLISIS DE LAS SOLICITUDES DE NULIDAD

 

5.1. Análisis de procedencia

 

En total se allegaron tres solicitudes de nulidad para el caso concreto. Dos de las solicitudes las presentaron ciudadanos que no se vincularon como partes ni como terceros dentro del proceso, ni a quienes la sentencia les impartió órdenes concretas. La última solicitud proviene de dos registradores distritales de Bogotá que fueron vinculados al proceso. Adicionalmente, la sentencia cuya nulidad se solicita les imparte órdenes tanto a la Registraduría Distrital de Bogotá, como a la Registraduría Nacional del Estado Civil. Por lo tanto, la Sala Plena analizará primero las dos solicitudes de los ciudadanos que no fueron vinculados al proceso y posteriormente la de los registradores distritales que sí lo fueron.

 

5.2. Solicitudes presentadas por Carlos Andrés Flórez Sarmiento y Gabriel Antonio Castellanos

 

En cuanto a lo primero, es necesario establecer si las solicitudes de nulidad de los dos ciudadanos fueron presentadas en tiempo. Es decir, dentro del término de ejecutoria de la sentencia T-066 de 2015, que venció tres (3) días después de su notificación. Conforme al Oficio del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, radicado 20015-JCGM-00249 de abril 9 del año en curso, la sentencia fue notificada por estado el 7 de abril hogaño.

 

El señor Carlos Andrés Flórez Sarmiento elevó su solicitud de nulidad el 26 de marzo de 2015, en su calidad de ciudadano domiciliado en Bogotá D.C., y miembro del Comité Pro Revocatoria del Alcalde Gustavo Petro. Por su parte, Gabriel Antonio Castellanos Huertas lo hizo en su calidad de ciudadano domiciliado en Bogotá D.C., el 27 de marzo. En los dos casos las solicitudes de nulidad fueron interpuestas antes de que fuera notificada la sentencia, por lo cual es preciso concluir que son oportunas y desde este punto de vista son procedentes. En esa medida, pasa la Corte a pronunciarse sobre los demás requisitos formales de procedencia de dichas solicitudes.

 

Esta Corporación ha señalado que las solicitudes de nulidad en contra de las sentencias de tutela de la Corte Constitucional deben ser presentadas por “(…) quien haya sido parte en el trámite del amparo constitucional o por un tercero que resulte afectado por las órdenes proferidas en sede de revisión”[19].

 

La subregla constitucional establecida por la Corte en relación con la legitimación por activa y con el interés para solicitar la nulidad se refiere a dos hipótesis fácticas distintas. La primera hipótesis es aquella en que quien solicita la nulidad es parte o ha sido vinculado como tercero interviniente dentro del proceso. La segunda es aquella en que el solicitante no es parte, ni ha sido vinculado como tercero dentro del proceso.

 

En las dos hipótesis el solicitante debe tener un interés directo, legítimo y actual. Esto significa que la orden u órdenes que lo afectan de manera directa deben ser consecuencia de la irregularidad que alega. No puede tratarse de irregularidades que no tengan incidencia sobre las órdenes específicas que afectan al solicitante.

 

Adicionalmente, no cualquier afectación supone un interés directo en la solicitud de nulidad. La afectación debe ser directa y ello supone un impacto individual específico sobre el solicitante, distinto al que puede tener sobre la generalidad de la población. Por supuesto, las órdenes dictadas en las sentencias de la Corte Constitucional pueden llegar a tener efectos sobre grupos sociales más o menos indeterminados. Sin embargo, este solo hecho no supone un interés directo en la solicitud de nulidad. Finalmente, un individuo no puede solicitar la nulidad de una sentencia en virtud de la afectación que una orden le produjo a un tercero, a menos, claro está, que se encuentre facultado legalmente para actuar como agente de los derechos de este tercero.

 

Gabriel Antonio Castellanos Huertas elevó solicitud en su calidad de ciudadano inscrito para ejercer sus derechos políticos en Bogotá D.C. Por su parte, Carlos Andrés Flórez Sarmiento lo hizo en su calidad de ciudadano en ejercicio en Bogotá D.C. y como miembro del Comité Pro Revocatoria del alcalde Gustavo Petro. Ninguno de ellos fue vinculado como parte, ni como tercero dentro del proceso de tutela. No obstante, los dos consideran que tienen un interés legítimo para solicitar la nulidad de la sentencia T-066 de 2015.

 

Tal como lo advirtió la sentencia T-066 de 2015, la Ley 741 de 2002 amplió la regla establecida en el artículo 69 de la Ley 134 de 1994, según la cual solo tienen derecho a votar en la revocatoria los ciudadanos que ejercieron su derecho al voto cuando fue elegido el mandatario que se pretende revocar. Según la nueva regla, pueden revocar todos los ciudadanos inscritos para ejercer sus derechos políticos en la respectiva circunscripción electoral, al margen de que hayan ejercido su derecho al voto en las elecciones respectivas.

 

La titularidad de un derecho fundamental supone la legitimidad para hacerlo exigible a través de la acción de tutela. Por lo tanto, cualquier ciudadano inscrito para votar en la circunscripción respectiva tiene el derecho a solicitar la protección de sus derechos políticos. En todo caso, el solo hecho de ser titular del derecho al voto en un proceso de revocatoria no confiere por sí misma ni la legitimidad ni el interés en solicitar la nulidad de una sentencia de tutela, así la orden impartida por la Corte tenga efectos de carácter general que se extiendan a la generalidad del electorado bogotano.

 

Aceptar esta posibilidad sería legitimar la potestad del solicitante para afectar los derechos políticos reconocidos judicialmente a otro ciudadano. Sería convalidar la posibilidad de que unos ciudadanos le impongan a otros una determinada forma de ejercer sus derechos políticos. Esto resultaría particularmente grave tratándose de derechos de libertad, que suponen el ejercicio autónomo de un conjunto de conductas protegidas por parte de los ciudadanos, que debe estar exento de interferencias por parte del Estado y de terceros.

 

Es por tal motivo que los requisitos de procedencia de la legitimidad por activa y el interés directo, actual y legítimo resultan de vital importancia. No se trata únicamente de proteger el ejercicio del derecho de acción del demandante, ni el debido proceso de las partes y de los intervinietnes en el proceso. La razón de ser de tales requisitos es la de proteger los derechos sustanciales de las partes y de los intervinientes dentro del proceso de potenciales influencias exógenas que están en desacuerdo con la manera como sus titulares ejercen tales derechos.

 

Por lo tanto, la Corte concluye que, como ciudadanos inscritos para ejercer sus derechos en Bogotá D.C., los solicitantes carecen de legitimidad por activa y de un interés directo, actual y legítimo para solicitar la nulidad de la sentencia. Por lo tanto, desde esta perspectiva las solicitudes elevadas por Carlos Andrés Flórez Sarmiento y por Gabriel Antonio Castellanos, como ciudadanos inscritos en Bogotá D.C., se declararán improcedentes.

 

Con todo, podría alegarse que los promotores de la iniciativa de revocatoria del mandato tienen un interés especial susceptible de protección, lo cual les  daría la legitimidad y el interés para solicitar la nulidad de la sentencia T-066 de 2015. De ser así, como Carlos Andrés Flórez Sarmiento, además de ser un ciudadano inscrito para ejercer sus derechos políticos en Bogotá es uno de los promotores de la iniciativa de revocatoria, su solicitud sería procedente.

 

Los promotores de cualquier iniciativa de revocatoria del mandato tienen un interés especial en el adecuado desarrollo del mecanismo de participación política. Son estas personas quienes asumen la carga de organizar colectivamente a la ciudadanía en torno al proceso, conseguir las firmas necesarias para adelantarlo y, si es necesario, también defender la manifestación de la voluntad popular frente a la Registraduría. Sin que existan promotores que asuman la difícil labor de gestionar este tipo de mecanismos de participación política no podría haber participación colectiva efectiva.

 

No obstante, el hecho de ser los voceros de una manifestación de la voluntad popular en torno a la revocatoria no les permite interferir sobre la manera como cada individuo decide ejercer su derecho a la participación política y mucho menos sobre la manera como los individuos exigen este derecho judicialmente. Los promotores de la revocatoria son gestores instrumentales de los mecanismos de participación política, pero no puede entenderse que con ello se apropian el ejercicio del derecho subjetivo de participación política.

 

Este derecho subjetivo, así como la facultad para hacerlo exigible a través del derecho de acción, siguen siendo de titulariadad exclusiva de cada ciudadano, en cualquier democracia liberal. La titularidad exclusiva y autónoma del derecho a la participación política en nuestro sistema democrático implica que los promotores de un mecanismo de participación no tengan un interés legítimo que les permita solicitar la nulidad de una sentencia en que la Corte Constitucional haya protegido ese derecho. Por lo tanto, la solicitud de Carlos Andrés Flórez Sarmiento se desestimará por improcedente, sin que sea necesario entrar a estudiar el tema del cumplimiento de la carga argumentativa mínima de las solicitudes de nulidad.

 

5.3. Solicitud presentada por Jaime Hernando Suárez Bayona y Esperanza Mejía Reyes, Registradores Distritales de la Registraduría Nacional del Estado Civil

 

Los señores Jaime Hernando Suárez Bayona y Esperanza Mejía Reyes, actuando en su calidad de Registradores Distritales de la Registraduría Nacional del Estado Civil interpusieron solicitud de nulidad contra la sentencia T-066 de 2015[20], antes de que se hubiera notificado la misma. En esa medida, debe entenderse que su solicitud es oportuna y desde ese punto de vista procedente. Por lo tanto, pasa la Corte a estudiar los demás requisitos formales de procedencia de la solicitud de nulidad.

 

En relación con la legitimidad por activa es claro que la Registraduría Nacional del Estado Civil es la entidad demandada en la acción de tutela que dio origen a la sentencia T-066 de 2015. Por lo tanto, tiene un interés legítimo en la solicitud de nulidad. Conforme con el artículo 19 del Decreto 1010 de 2000, que establece la organización interna de la Registraduría Nacional del Estado Civil, le corresponde a las registradurías departamentales, municipales y a la Registraduría Distrital de Bogotá representar a la Registraduría Nacional en los asuntos de sus respectivas circunscripciones.

 

Adicionalmente, la Registraduría Distrital intervino dentro del proceso de la referencia oponiéndose a las pretensiones del demandante y la Corte profirió una orden en el numeral segundo de la parte resolutiva dirigida a dicha entidad. Por lo tanto, desde este punto de vista la Registraduría tiene tanto legitimidad por activa, como un interés directo, actual y legítimo para solicitar la nulidad de la sentencia. Lo atinente al requisito de la carga argumentativa mínima de las solicitudes de nulidad de las sentencias de la Corte Constitucional se estudiará al abordar cada uno de los cargos específicamente considerados.

 

Los solicitantes presentan tres cargos en contra de la sentencia T-066 de 2015. (i) en primer lugar, sostienen que la Sala Sexta cambió la jurisprudencia de la Corte en relación con diversos aspectos relacionados con la procedencia de la acción de tutela; (ii) en segunda medida, afirman que la sentencia vulneró el derecho al debido proceso de los solicitantes, es decir, de la Registraduría; (iii) finalmente, alegan que la sentencia desconoció arbitrariamente seis aspectos de relevancia constitucional. A continuación esta Corporación analizará los tres cargos presentados por los peticionarios.

 

5.3.1. Cargo por cambio de jurisprudencia.

 

A. Desplazamiento de la jurisdicción contencioso administrativa.

 

Los solicitantes alegan que la Corte cambió su jurisprudencia porque entró a analizar la validez de la Resolución 340 de 2014, mediante la cual la Registraduría dio por terminado el proceso de revocatoria del mandato después de la destitución el alcalde Gustavo Petro. Arguyen que dicha competencia le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo y no a la constitucional. Sin embargo, este cargo no puede prosperar dado que la Corte solo se refirió incidentalmente a dicha resolución para decir que tenía un fundamento de hecho durante el tiempo en que el señor Gustavo Petro permaneció destituido como alcalde mayor de Bogotá. Una vez restituido en su cargo, la Resolución 340 de 2014 perdió su fundamento y operó el fenómeno del decaimiento del acto administrativo por pérdida de los fundamentos de hecho de la Resolución.

 

En esa medida, la Corte nunca profirió una decisión con respecto a la validez de la Resolución 340 de 2014, sino que abordó incidentalmente el tema de su decaimiento. Precisamente lo hizo para poner en evidencia la procedencia de la acción de tutela por falta de idoneidad de los medios de control ante lo contencioso administrativo.

 

En todo caso, reitera la Sala Plena que el decaimiento del acto no fue el fundamento de la decisión adopada por la Corte. La Resolución 340 de 2014 en ningún momento ha sido objeto de reproche por parte de esta Corporación. Fue más bien la omisión de la Registraduría de continuar el trámite del procedimiento de la revocatoria del mandato la que motivó la decisión de la Corte. Esto se puede deducir de una simple lectura de la parte motiva de la sentencia T-066 de 2015, que los registradores al parecer no valoraron, porque en su escrito no hay una sola mención de la argumentación de la Corte en torno al particular. Por lo tanto, el cargo no solo carece de fundamento sino de la mínima argumentación necesaria en las solicitudes de nulidad y, por lo tanto, tampoco está llamado a prosperar.

 

B. Inmediatez por perjuicio irremediable.

 

Los peticionarios sostienen que la sentencia objeto del presente incidente desconoce la jurisprudencia constitucional sobre el principio de “inmediatez por perjuicio irremediable”. En este orden de ideas, la Corte se referirá tanto al principio de inmediatez, como al del perjuicio irremediable.

 

Como primera medida debe señalarse que en relación con cualquier presunta vulneración de la jurisprudencia en torno al principio de inmediatez el cargo no está llamado a prosperar. Lo anterior, en razón a que la acción de tutela fue interpuesta el mismo día en que el Consejo de Estado suspendió provisionalmente el acto de destitución y solo 17 días después de que el Tribunal Superior de Bogotá ordenara al Presidente de la República restituir al alcalde Gustavo Petro para cumplir las medidas cautelares decretadas por Comisión Interamericana de Derechos Humanos.

 

En este orden de ideas, es claro que la tutela fue interpuesta de manera oportuna por parte del accionante. Adicionalmente, aún aceptando en gracia de discusión que el demandante hubiera interpuesto la acción por fuera de un término razonable, los solicitantes han podido alegar dicha circunstancia cuando contestaron la demanda de tutela. Por esta razón el cargo tampoco está llamado a prosperar. En todo caso y para disipar cualquier duda que exista respecto de la oportunidad para interponer la acción de amparo en el caso sub examine, la Corte considera importante mencionar brevemente la cronología del proceso de tutela que culminó en la sentencia T-066 de 2015.

 

El demandante interpuso la acción de tutela el mismo día en que el Consejo de Estado ordenó la restitución del alcalde Gustavo Petro, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la decisión sancionatoria de la Procuraduría General de la Nación, el 14 de mayo de 2014. Ocho días después, el 22 de mayo del mismo año, el Tribunal de Cundinamarca profirió fallo de primera instancia denegando la tutela. Apelada la decisión, el Consejo de Estado profirió sentencia de segunda instancia de tutela el 10 de julio del mismo año, confirmando el fallo de primera instancia.

 

Mediante auto de 6 de octubre de 2014, es decir, tres meses después de proferido el fallo de segunda instancia, la Sala de Selección núm. 10 de la Corte seleccionó el proceso para su revisión. El expediente fue recibido por el despacho de la magistrada sustanciadora el 22 de octubre de 2014 y el día 16 de febrero de 2015, la Sala Sexta de Revisión profirió la sentencia T-066 de 2015. En total, desde la interposición de la demanda hasta la sentencia de revisión por parte de la Corte Constitucional, el proceso duró menos de nueve meses y no dos años como lo afirma la Registraduría.

 

Es contradictorio que habiendo causado toda esta situación con su propia decisión de no continuar con la revocatoria, ahora la Registraduría alegue su propia omisión como causal de nulidad de una sentencia de la Corte. En esa medida, la solicitud de nulidad tampoco puede prosperar desde este punto de vista.

 

En relación con el supuesto desconocimiento de la jurisprudencia constitucional sobre el “perjuicio irremediable”, es necesario reiterar que el cargo en realidad se refiere al desconocimiento de un presunto carácter transitorio de la protección que provee la acción de tutela. Este cargo carece por completo de asidero constitucional. Los registradores no tienen en cuenta que el texto del artículo 86 de la Constitución dispone que como regla general la tutela se concede como mecanismo definitivo y que solo se concede como mecanismo transitorio cuando el demandante cuenta con otro medio de defensa judicial. Únicamente en este último evento, es decir, cuando existe otro medio de defensa judicial, es que el demandante debe probar que se produciría un perjuicio irremediable de no concederse la tutela.

 

La Corte ha establecido que, para que otro mecanismo judicial desplace a la acción de tutela como mecanismo permanente de protección de derechos, es necesario que ese otro recurso sea idóneo y eficaz. Esto es, se necesita que el instrumento de defensa judicial permita proteger de manera efectiva los derechos fundamentales amenazados o vulnerados. Si ello no es así, si el otro medio de defensa judicial no permite la protección efectiva de los derechos fundamentales, así exista formalmente, lo que procede es conceder la tutela como mecanismo definitivo.

 

Para los solicitantes la acción de tutela parece ser única y exclusivamente un mecanismo transitorio de protección de derechos que solo procede cuando los demandantes estén frente a un perjuicio irremediable. Por lo tanto, no fundamentan su cargo sobre la base de la idoneidad de las acciones ante lo contencioso administrativo, sino sobre la base de la inexistencia de un perjuicio irremediable. Al respecto, debe reiterar la Corte que los jueces de tutela deben proteger de manera definitiva los derechos amenazados o vulnerados a los demandantes cuando el mecanismo no sea idóneo, así el mecanismo de protección exista formalmente en el ordenamiento jurídico.

 

De esta manera y dado que los peticionarios tampoco argumentan concretamente por qué estiman que los recursos judiciales ante lo contencioso administrativo o ante alguna otra jurisdicción sí son idóneas, ni tampoco se refieren a las consideraciones de la Corte en las que se descartan tanto la acción de cumplimiento como los medios de control de nulidad simple y de nulidad y restablecimiento del derecho, como mecanismos principales de protección de los derechos fundamentales invocados en el presente caso, es que se considera que este cargo tampoco está llamado a prosperar.

 

C. Subsidiariedad.

 

En relación con el cargo por un presunto desconocimiento del principio de subsidiariedad de la acción de tutela, como ya se mencionó, los solicitantes se limitan a decir que la Sala de Revisión no tuvo en cuenta el carácter subsidiario de la acción de tutela. La acusación no consiste en que las consideraciones de la Corte sean contrarias a su jurisprudencia, porque los solicitantes no citan una sola sentencia, ni una sola subregla constitucional en relación con el tema. Consiste en que la Sala “omitió considerar que la Tutela se caracteriza por ser subsidiaria”.

 

En la sentencia T-066 de 2015 la Corte puso de presente los argumentos relativos a la subsidiariedad de la acción en el caso concreto[21]. Adicionalmente, estas consideraciones se encuentran resumidas en los antecedentes del presente auto, por lo cual la Sala Plena no estima pertinente reiterar lo que ya ha mencionado con suficiencia. Solo resta agregar que en la sentencia objeto de estudio, la Sala de Revisión explicó por qué los medios de control de cumplimiento, de nulidad, y de nulidad y restablecimiento del derecho, no eran idóneos, incluso a pesar de la posibilidad de solicitar medidas cautelares en dichos procesos. En este sentido, la Corte considera que el cargo por desconocimiento de la jurisprudencia en relación con la subsidiariedad tampoco debe prosperar.

 

5.3.2. Cargo por vulneración del debido proceso. 

 

Los solicitantes alegan que la Sala incurrió en una violación del debido proceso por no haber vinculado a la Registraduría Distrital de Bogotá, sino únicamente a la Registraduría Nacional del Estado Civil, a pesar de que una de las órdenes se dirige contra la Registraduría Distrital. Asimismo, alegan que hay una vulneración del debido proceso por no habérseles notificado la sentencia a los registradores distritales, sino a la Registraduría Nacional.

 

En relación con la presunta violación del debido proceso a la Registraduría Distrital, la Corte encuentra que el cargo carece por completo de fundamento. En primer lugar, porque los dos registradores distritales que elevan la solicitud que ahora resuelve la Corte no solamente fueron vinculados sino que ellos mismos intervinieron personalmente en el proceso de tutela oponiéndose a la demanda.  En segunda medida, porque es evidente que la sentencia T-066 de 2015 sí les fue notificada. Prueba de ello es que interpusieron el incidente de nulidad, incluso varios días antes de la notificación por estado que llevó a cabo el juez de instancia. De tal modo, este cargo tampoco está llamado a prosperar.

 

5.3.3. Cargo por falta de análisis de asuntos de relevancia constitucional.

 

Los solicitantes plantean que la Sala Sexta de Revisión no tuvo en cuenta una serie de asuntos de relevancia constitucional para el caso concreto. En particular, sostienen que la Corte no consideró apropiadamente los siguientes aspectos:

 

              i.     Falta de inmediatez respecto de la protección de los derechos fundamentales;

            ii.     Falta de inmediatez respecto de los mecanismos de participación;

         iii.     Falta de realidad fáctica del derecho fundamental a proteger;

         iv.     La inexistencia de un perjuicio irremediable;

            v.     La falta de vigencia de las medidas cautelares del Consejo de Estado;

         vi.     La presunción de validez de la sanción disciplinaria.

 

Los asuntos que los solicitantes abordan en los numerales i, ii, iv, v, y vi,  reiteran los argumentos previamente planteados en relación con el presunto desconocimiento de la jurisprudencia sobre los principios de inmediatez y subsidiariedad y la valoración de los procedimientos ante el Consejo de Estado, asuntos sobre los cuales la Corporación ya se pronunció. Por lo tanto, no se abordarán nuevamente. Respecto a estos puntos, se reitera que la solicitud de nulidad no prospera por ninguna de tales razones.

 

Sin embargo, la Sala Plena estima pertinente estudiar con mayor detenimiento el cargo iii, relativo a lo que los peticionarios denominan  “falta de realidad fáctica del derecho fundamental a proteger”, en la medida que en la sentencia acusada no se analizó adecuadamente si en el contexto actual, no obstante el tiempo transcurrido (cerca de dos años desde la convocartoria inicial de la revocatoria), subsistía la motivación original de los promotores de la misma, que consistía en lograr la realización de unas elecciones atípicas, hecho que hoy ya no es posible debido a la cercanía -menos de siete meses- de la terminación del período del alcalde de Bogotá y de las elecciones generales para alcaldes y gobernadores en todo el territorio nacional.

 

La doctrina constitucional ha establecido que la causal de nulidad por “falta de análisis de asuntos de relevancia constitucional” se presenta cuando una Sala de Revisión omite analizar aspectos del caso sub examine que pueden tener una importante incidencia en las órdenes a proferir dentro de un fallo de tutela o cambiar el sentido de las mismas. Al respecto, en el auto A-031A de 2002, la Corporación precisó lo siguiente:

 

“La Corte considera que el análisis en sede de revisión, ya sea por una de las salas o por la Corporación en pleno, (i) no puede dejar de lado los asuntos con relevancia constitucional y, ligado a lo anterior, (ii) tampoco puede dejar de analizar puntos que claramente llevarían a una decisión distinta. Lo primero se justifica ante la necesidad de abordar los elementos necesarios para una valoración constitucional recta y transparente que no está subordinada a los elementos del caso concreto sino a la trascendencia del debate constitucional; lo segundo, atendiendo razones de justicia material y prevalencia del derecho sustancial, especialmente en cuanto a la protección de derechos fundamentales se refiere. 

 

(…)

 

Así, como ha sido ampliamente señalado, en materia de derechos fundamentales el papel sistémico de la Corte constituye una clara diferencia con la misión encomendada a los demás jueces, a quienes corresponde analizar las situaciones concretas de quien presenta una tutela y para ello deben acudir, precisamente, a la jurisprudencia sentada por esta Corporación, ya sea a través de sus salas de revisión o de la Sala Plena.  Sin embargo, en todo caso existe la posibilidad de que los jueces de instancia desechen la valoración de aquellos aspectos que no tengan relevancia constitucional. Igualmente, el principio de prevalencia del derecho sustancial autoriza, pero más que ello exige, el estudio de las diferentes aristas del caso atendiendo siempre los criterios de congruencia fáctica y relevancia constitucional.

 

Es necesario aclarar que no todos los asuntos de carácter legal pueden ser desechados con el argumento de la intrascendencia constitucional: si bien es cierto que en algunos casos esos temas no cobran importancia para la protección de derechos fundamentales, también lo es que en otros tantos pueden resultar definitorios para ello, ya sea por controversia sobre la aplicación o no de una norma, o bien cuando surgen conflictos de interpretación que determinan en últimas la procedencia o no de la tutela.” (Negrillas fuera del texto original).

 

Respecto al caso concreto considera la Corte que la providencia acusada, en efecto, dejó de analizar varios factores que hacen muy compleja la ejecución de la orden de reactivar el proceso de revocatoria del mandato del alcalde Gustavo Petro y, mediante ella, la efectiva satisfacción de los derechos fundamentales del accionante.

 

Así las cosas, los factores de relevancia constitucional que la Sala debió examinar esencialmente son tres: (i) inexistencia del Comité y campaña Pro Revocatoria del mandato del alcalde Gustavo Petro al momento de proferir la sentencia; (ii) proximidad de las elecciones locales 2015 y viabilidad de un proceso paralelo de revocatoria, y finalmente, (iii) imposibilidad fáctica para garantizar el derecho fundamental a proteger y, en consecuencia, la configuración de un daño consumado por carencia actual de objeto.

 

La primera de las circunstancias que no valoró la Sala de Revisión al momento de decidir la tutela en comento, fue el hecho notorio de que ya se había desmontado tanto el Comité promotor de la revocatoria como su respectiva campaña. En relación a este punto, la Corte considera que debió realizarse un análisis detallado sobre las consecuencias de la orden a impartir, principalmente en términos de eficacia, porque al momento de proferirse la orden de tutela el proceso de revocatoria ya no era real y había sido terminado definitivamente por la Registraduría un año antes, mediante resolución administrativa del 13 de enero de 2014.  

 

Por otra parte, tampoco se estudió la importancia que tiene el paso del tiempo en el ejercicio de la figura de la revocatoria del mandato por parte de los ciudadanos. En el caso concreto, la orden proferida en la sentencia no podía proteger de manera efectiva los derechos políticos ni a la participación del demandante, como tampoco los de los demás ciudadanos de Bogotá, sencillamente porque la oportunidad para la protección del derecho a la participación política ya pasó, aun cuando el señor Gustavo Petro siga ejerciendo el cargo de alcalde de Bogotá. Dicho de otra forma, no se podía ignorar -por parte de la Sala- que un proceso de revocatoria sin Comité de impulso ni organización ni respaldo ciudadano carecía de sentido y era imposible de llevar a la práctica.

 

El segundo factor que dejó de ser examinado fue la proximidad de las elecciones locales de alcaldes y gobernadores, a realizarse en octubre de 2015. En efecto, cuando se profirió la sentencia T-066, en febrero del mismo año, era claro que tan solo faltaban siete meses para la realización del proceso de elecciones de autoridades locales, hecho que prácticamente obligaba a la convocatoria, organización y realización de dos procesos electorales para el mismo cargo de elección popular, en la misma ciudad y en el mismo período de tiempo por parte de la Registraduría. En estas circunstancias, la posibilidad de una revocatoria era practicamente nula, si se tiene en cuenta el tiempo transcurrido (cerca de dos años) y que las condiciones que motivaron la iniciativa ciudadana cambiaron como consecuencia de la anulación del proceso y de la proximidad de las elecciones locales.  

 

En último lugar, respecto de la imposibilidad fáctica para garantizar el derecho fundamental a proteger y la configuración de un daño consumado por carencia actual de objeto, se considera que la protección del derecho mediante la orden reseñada no atiende la realidad fáctica, ya que no concuerda con la intención original de los promotores del proceso de revocatoria, que no era la de que el Presidente de la República nombrara un remplazo del mismo partido para que ejecutara el programa de gobierno de este, sino para que de prosperar la revocatoria se convocara a unas nuevas elecciones de Alcalde de Bogotá, hecho que hoy ya no es posible y ante el cual se está en presencia de un daño consumado por carencia actual de objeto.

 

En otras palabras, dado que el proceso de revocatoria se había cancelado un año antes y que ya no se podría elegir a un nuevo alcalde de Bogotá en las condiciones que motivaron a la ciudadanía a impulsar el mencionado proceso, es que la Sala Plena se pregunta ¿cómo podría, en estas circunstancias, ser efectiva entonces la orden proferida en la sentencia T-066 de 2015?. Para la Corte, en estas condiciones tan particulares, es forzoso concluir que la orden -al reactivar la realización de un proceso incierto- no podía ser efectiva ni garantizar ningún derecho fundamental en la actualidad.

 

En este sentido, la Corte constata que si bien la argumentación de la sentencia T-066 de 2015 es correcta respecto de la afectación de los derechos políticos del accionante ante la omisión en realizar en tiempo la revocatoria por parte de la Registraduría, también lo es que en las circunstancias expuestas -en términos de oportunidad de la revocatoria y de la pretensión original-, no tenía sentido continuar con un proceso terminado y en el que los mismos promotores de la iniciativa ya no estaban interesados, como lo señaló el señor Miguel Gómez -principal promotor de la iniciativa-, puesto que perdió la razón de ser que tenía cuando se impulsó originalmente.

 

En el caso concreto, la Corporación entiende que se trata de una situación excepcional dado que ya no existía forma de lograr la efectividad del derecho que se buscaba proteger mediante la orden contenida en el numeral segundo de la sentencia T-066 de 2015, que dispone lo siguiente:

 

“SEGUNDO: ORDENAR a la Registraduría Distrital del Estado Civil continuar con el trámite de la revocatoria del mandato del alcalde Gustavo Petro Urrego. En consecuencia, después de la notificación de la presente sentencia, la entidad debe iniciar los trámites dispuestos en la ley para llevar a cabo la consulta con fines de revocatoria en el término máximo de 2 meses, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 67 de la Ley 134 de 1994. En este término, la entidad deberá actuar en (sic) la mayor brevedad posible y sin dilatar el proceso.” 

 

En consecuencia, estima la Sala Plena que estas circunstancias, que no examinó la Sala Sexta de Revisión al momento de proferir la sentencia T-066 de 2015, constituyen una omisión al análisis de aspectos de relevancia constitucional. Por las razones expuestas, se anulará el ordinal segundo de la sentencia T-066 de 2015 que ordenaba a la Registraduría Distrital del Estado Civil continuar con el proceso de revocatoria del mandato del alcalde Gustavo Petro.

 

III. DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

PRIMERO.- DECLARAR la nulidad del numeral segundo de la sentencia T-066 de 2015 proferida por la Sala Sexta de Revisión, respecto de la orden de continuar con el proceso de revocatoria del mandato del alcalde Gustavo Petro.

 

SEGUNDO.- Contra este auto no procede recurso alguno.

 

Comuníquese y cúmplase

 

 

 

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA

Presidente (E)

Con aclaración de voto

 

 

 

MYRIAM ÁVILA ROLDÁN	MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrada (E) Con salvamento de voto	Magistrado Ausente con excusa
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ	GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado Con aclaración de voto	Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO	JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado Con salvamento de voto	Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB	ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado Con aclaración de voto Con salvamento de voto	Magistrado Con aclaración de voto

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

 

 

ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA

AL AUTO 220/15

 

 

Referencia: Solicitud de nulidad de la sentencia T-066 de 2015 proferida por la Sala Sexta de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional.

 

Expediente: T- 4.516.547

 

Solicitantes: Carlos Andrés Flórez Sarmiento y Gabriel Antonio Castellanos, en su calidad de ciudadanos domiciliados en Bogotá D.C., y Jaime Hernando Suárez Bayona y Esperanza Mejía Reyes, como Registradores Distritales de la Registraduría Nacional del Estado Civil.

 

Magistrado Ponente:

Jorge Iván Palacio Palacio

 

 

Con el respeto acostumbrado por las decisiones de la mayoría, presento las razones que me llevaron a anunciar un voto particular en relación con el auto 220 de 2015, por el cual se declaró la nulidad del numeral 2º de la parte resolutiva de la sentencia T-066 de 2015, en el que se ordenaba reanudar, y culminar en el término de dos meses, la consulta destinada a definir la procedencia de la revocatoria del mandato del Alcalde de Bogotá, Gustavo Petro Urrego.

 

Comparto el sentido de la decisión adoptada. Sin embargo, estimo que su argumentación debió basarse en principios relevantes de la administración de justicia y en el sentido de las decisiones de amparo.

 

Así, la solicitud de los accionantes podría esquematizarse a la luz de dos pretensiones relevantes. De una parte, obtener la declaración de violación a sus derechos, con el propósito de corregir o evitar, a futuro, actuaciones susceptibles de lesionar derechos fundamentales; de otra, la posibilidad de terminar de manera efectiva con el mandato de un alcalde, como censura por su gestión, y siempre que se dieran las condiciones que la constitución y la ley exigen en materia de participación y mayorías electorales.

 

Como, de una parte, sí se comprobó la violación de derechos políticos, acertó la sentencia T-066 de 2015 en su análisis central de las actuaciones de la autoridad electoral. Pero, en cambio, en la medida en que faltando escasos meses para la finalización del mandato del Alcalde su revocatoria carecería de efectos materiales, la Sala no debió pronunciarse en el sentido de ordenar una consulta que no tiene la potencialidad de satisfacer la faceta del derecho que los peticionarios invocaron en su tutela.

 

Fecha ut supra

 

 

 

María Victoria Calle Correa

Magistrada

 

 

 

 

SALVAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADA (E)

 MYRIAM ÁVILA ROLDÁN

AL AUTO 220/15

 

 

NULIDAD SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Procedencia excepcional por violación al debido proceso (Salvamento de voto)

 

SOLICITUD DE NULIDAD SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Causales de procedencia (Salvamento de voto)

 

NULIDAD SENTENCIA DE REVISION DE TUTELA-Procedencia cuando de manera arbitraria se dejan de analizar asuntos de relevancia constitucional que tienen efectos trascendentales para el sentido de la decisión (Salvamento de voto)

 

Ninguna de las circunstancias de hecho que pone de manifiesto el Auto que no comparto tienen que ver con la causal en mención y esto por una elemental cuanto definitiva razón: hacen relación a problemas relativos al cumplimiento del fallo, no a la validez o a la razonable justificación del mismo. El Auto mezcla indebidamente los hipotéticos efectos de la sentencia de tutela en el plano de la realidad con el valor jurídico y la integridad de su justificación. Esto es claro no solo a partir de las circunstancias que señala como omitidas en la sentencia de tutela, sino de la frecuente alusión a las órdenes dictadas y de la valoración de sus eventuales consecuencias.

 

SOLICITUD DE NULIDAD SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Problemas relativos al cumplimiento de órdenes no tienen la virtualidad de afectar la validez del fallo (Salvamento de voto)

 

 

Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte, me permito expresar las razones que llevan a apartarme de la decisión adoptada por la Sala Plena. El Auto 220 de 2015 declara la nulidad del ordinal segundo de la Sentencia T- 066 de 2015, proferida por la Sala Sexta de Revisión, que ordenó continuar con el trámite de la revocatoria del mandato del Alcalde de Bogotá D. C, Gustavo Petro Urrego. Sin embargo, desde mi punto de vista, no concurría ninguna causal que permitiera declarar nula la referida providencia.

 

La declaratoria de nulidad de una sentencia de la Corte es una alternativa absolutamente excepcional que se admite solo para enmendar vulneraciones ostensibles, manifiestas y graves al debido proceso de las partes o los afectados con la decisión, lo cual tiene lugar, según la jurisprudencia constitucional, cuando: i) se desconoce la jurisprudencia sentada por la Sala Plena de la Corte o las Salas de Revisión de tutela, iij se incumplen los requisitos de mayorías previstos en el Decreto 2067 de 1991, el Acuerdo No. 05 del 15 de octubre de 1992 y la Ley 270 de 1996, iii) hay incongruencia entre la parte motiva y la resolutiva de la sentencia, contradicción abierta en el texto del fallo o la decisión carece por completo de fundamentación, iv) se emiten órdenes a personas o autoridades que no fueron vinculados o informados del proceso, v) se ignora la cosa juzgada constitucional y vi) de manera arbitraria, se dejan de analizar asuntos de relevancia constitucional que tienen efectos transcendentales para el sentido de la decisión^[22].

 

El Auto sostiene que la sentencia de tutela omitió analizar elementos de importancia constitucional, concretamente, a) la inexistencia del Comité y campaña Pro Revocatoria del mandato del Alcalde, al momento en que aquella fue emitida; b) la proximidad de las elecciones locales de 2015 y la inviabilidad de un proceso paralelo de revocatoria y c) la imposibilidad fáctica de garantizar el derecho fundamental a proteger y, en consecuencia, la configuración de un daño consumado por carencia actual de objeto. Estas circunstancias, a juicio de la mayoría, afectan la validez del fallo de tutela.

 

La decisión argumenta que la correspondiente Sala de Revisión no valoró que ya se había «desmontado» tanto el Comité promotor de la revocatoria como su respectiva campaña y que, dada la cercanía temporal de las nuevas elecciones, la orden de la sentencia no «atendía» a la realidad, puesto que la intención de la iniciativa popular no era, de prosperar la revocatoria, que el Presidente de la República nombrara en reemplazo del Alcalde otra persona del mismo partido político sino que se convocara a unas nuevas elecciones, lo cual, afirma la providencia, ya no es posible. Concluye que reactivar un proceso de revocatoria incierto, como hace la sentencia que se declara nula, no es efectivo ni garantiza ningún derecho fundamental.

 

El Auto del que me aparto invoca la causal de nulidad relativa a la omisión de asuntos de relevancia constitucional y dice que estos consistieron en las circunstancias fácticas mencionadas. Sin embargo, considero que esta argumentación es desacertada. La referida causal tiene lugar en aquellos eventos en que la Sala de Revisión pierde de vista elementos o debates de naturaleza constitucional íntima o estrechamente vinculados al caso concreto que, por lo tanto, estudiar y resolver el asunto de tutela suponía ineludiblemente también abordar. Esto significa básicamente que la respectiva Sala no puede evadir ni dejar de lado análisis relativos, normalmente, a principios o derechos constitucionales fundamentales o en términos de justicia material y prevalencia del derecho sustancial^[23] que, aunque en un nivel mayor de abstracción, estén conceptualmente implicados en la reflexión sobre los problemas de fondo que plantea el caso concreto. Podría decirse que se trata de asuntos que, de obviarse, harían del razonamiento una justificación evidente y gravemente incompleta desde el punto de vista constitucional.

 

Siendo lo anterior así, no se observa de qué modo la sentencia cuya nulidad se decreta omitió estudiar importantes problemas de naturaleza constitucional relacionados con el caso. Ninguna de las circunstancias de hecho que pone de manifiesto el Auto que no comparto tienen que ver con la causal en mención y esto por una elemental cuanto definitiva razón: hacen relación a problemas relativos al cumplimiento del fallo, no a la validez o a la razonable justificación del mismo. El Auto mezcla indebidamente los hipotéticos efectos de la sentencia de tutela en el plano de la realidad con el valor jurídico y la integridad de su justificación. Esto es claro no solo a partir de las circunstancias que señala como omitidas en la sentencia de tutela, sino de la frecuente alusión a las órdenes dictadas y de la valoración de sus eventuales consecuencias.

 

De esta manera, dice que al momento de expedirse la orden de la sentencia de tutela, el trámite de revocatoria ya no era real y había sido terminado definitivamente por la Registraduría un año antes. Y, así mismo, sostiene que no podía proteger efectivamente los derechos políticos del accionantes y los promotores de la iniciativa, pues la oportunidad «ya pasó, aun cuando el señor Gustavo Petro siga ejerciendo el cargo de Alcalde de Bogotá», en tanto no es posible llevar a la práctica la revocatoria sin Comité de impulso ni organización. Mediante este argumento, el Auto se adentra en la discusión acerca la eficacia del fallo, sobre la base de meras estimaciones. Es claro que el proceso de revocatoria fue terminado por la propia Registraduría, pero precisamente la acción de tutela buscaba reanudarlo y es una especulación suponer que los promotores desistirían, o no, de su intención una vez se dictó la sentencia de tutela, máxime que el Alcalde continuaba en el cargo, hecho indiscutible que sí era relevante, contrario a lo que sugiere el Auto.

 

Por otro lado, según la decisión, la proximidad de las elecciones locales de 2015 haría que la revocatoria no tuviera ningún efecto, dado que no se podrían llevar a cabo dos procesos electorales a un tiempo. Al respecto, si bien eran innegables las dificultades prácticas que podían preverse sobre la manera en que se daría cumplimiento al fallo, puesto que, de ser exitosa la revocatoria del mandato pretendida, en principio tendrían que surtirse, paradójicamente, ambas elecciones, a la vez y en la misma ciudad, la forma en que se desataría este eventual problema y la Registraduría acataría la sentencia era incierta y la omisión por la Sala Sexta de Revisión de hacer hipótesis y emitir órdenes en consecuencia no constituía vicio alguno capaz de invalidar la sentencia.

 

La cuestión importante, en efecto, es que todo el debate basado en el cálculo de las consecuencias de una sentencia de tutela tiene lugar exactamente en el escenario de su cumplimiento y en nada afecta ni implica relación alguna con los defectos que pueda presentar, ligados en general a la vulneración del debido proceso. No afirmo que la Corte ha sido, o deba ser, indiferente ante los efectos de sus fallos, la previsión de lo que puedan ocasionar o el nivel de satisfacción de los derechos que alcancen en la realidad, pues la jurisprudencia constitucional ha avanzado justamente en sentido contrario. El elemento que es importante notar, y que el Auto del que me aparto desconoció, es que estos aspectos no tienen la virtualidad de afectar la incolumidad del fallo en ningún sentido, pues se discuten y resuelven en un nivel diferente: en el de la eficacia del fallo, no en el de su validez.

 

El modo en que se acataría la orden que indicó seguir adelante con el trámite de la revocatoria del mandato y las dificultades propias que generaba en términos temporales esa determinación debieron haberse enfrentado justamente en el marco del seguimiento al cumplimiento del fallo, no a través de la equivocada decisión de declarar nula la sentencia. El camino por el que optó el Auto, además de ser jurídicamente desacertado, trae a mi juicio unas consecuencias graves. Emplear de tal manera la nulidad menoscaba la confianza en la estabilidad de las decisiones de la Corte Constitucional, desnaturaliza y desestructura el sentido, alcance y carácter excepcional de la nulidad y resta vigor a la protección constitucional del derecho de participación política otorgada por la sentencia de tutela anulada.

 

En los anteriores términos, dejo respetuosamente plasmadas las razones de mi disentimiento con la decisión adoptada por la mayoría.

 

 

MYRIAM AVILA ROLDAN

Magistrada (E)

ACLARACION DE VOTO DEL MAGISTRADO

ALBERTO ROJAS RÍOS

AL AUTO 220/15

 

 

CONSTITUCION DE 1991-Institucionalizó al pueblo como titular de la soberanía (Aclaración de voto)

 

DERECHO A PARTICIPAR EN LA CONFORMACION, EJERCICIO Y CONTROL DEL PODER POLITICO-Manifestación de la cláusula de soberanía popular (Aclaración de voto)

 

REVOCATORIA DEL MANDATO-Concepto y finalidad (Aclaración de voto)

 

REVOCATORIA DEL MANDATO-Fundamento constitucional (Aclaración de voto)

 

REVOCATORIA DEL MANDATO Y PERDIDA DE INVESTIDURA-Distinción (Aclaración de voto)

 

REVOCATORIA DEL MANDATO-Posibilidad de establecer que haya transcurrido un período mínimo después de la elección del alcalde antes de activar la revocatoria (Aclaración de voto)

 

 

 

Referencia: Solicitud de nulidad de la sentencia T-066 de 2015 proferida por la Sala Sexta de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional

 

Expediente: T-4.5 16.547

 

Solicitantes: Carlos Andrés Flórez Sarmiento y Gabriel Antonio Castellanos, en su calidad de ciudadanos domiciliados en Bogotá, D.C., y Jaime Hernando Suárez Beyona y Esperanza Mejía Reyes, como Registradores Distritales de la Registraduría Nacional del Estado Civil.

 

Magistrado Ponente:

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO

 

 

 

Con el respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, hago explícitas las razones que me conducen a aclarar el voto respecto de la presente providencia judicial:

 

Comparto el sentido del fallo adoptado, mediante el cual se declara la nulidad del numeral segundo de la sentencia T-066 de 2015, proferida por la Sala Sexta de Revisión, respecto de la orden de continuar con el proceso de revocatoria del mandato del Alcalde Gustavo Petro Urrego, pero encuentro necesario relievar la evidente defraudación de la voluntad popular, debido al tiempo que transcurrió entre la presentación de firmas (18 de abril de 2013), hasta la fecha en que se resolvió de fondo el asunto (28 de mayo de 2015), de tal suerte que tornó nugatorio el derecho a la consulta popular con finalidad de la revocatoria de un mandato. En tal virtud, paso a exponer algunas consideraciones en relación con la parte motiva del Auto número 220 de 2015.

 

1. Cronología del trámite de revocatoria del mandato del Alcalde Mayor del Distrito Capital

 

Una breve descripción del trámite de revocatoria del mandato del Alcalde Mayor del Distrito Capital, evidencia la confluencia de un conjunto de factores que condujeron a defraudar la voluntad popular.

 

El procedimiento inició el 18 de abril de 2013, fecha en la cual la Registraduría Distrital recibió un total de 641.707 firmas apoyando una convocatoria de revocatoria del mandato del Alcalde Mayor del Distrito Capital, Gustavo Petro Urrego, apoyos que fueron presentados por el Representante a la Cámara, Miguel Gómez Martínez, actuando en su calidad de promotor de la iniciativa. Acto seguido, la Registraduría procedió a expedir la correspondiente certificación, validando las firmas presentadas por el Comité Promotor.

 

Inconforme con el contenido del referido acto administrativo, el Alcalde Distrital formuló una solicitud de amparo ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, alegando el desconocimiento de sus derechos fundamentales al debido proceso administrativo y a la contradicción de la prueba. El Tribunal decidió ordenar la verificación de las firmas, por parte de grafólogos designados por el mandatario.

 

Una vez cumplida la orden de tutela, la Registraduría expidió una nueva resolución, certificando que las firmas válidas entregadas para solicitar la revocatoria del Alcalde Mayor, superaban el mínimo legal exigido, y en consecuencia, los ciudadanos podían ser convocados a las urnas.

 

Ante tal decisión de la autoridad electoral, el Alcalde Mayor procedió a emprender acciones legales: interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación, contra la certificación del cumplimiento de los requisitos  constitucionales y legales para la convocatoria de una revocatoria de mandato.

 

Los argumentos planteados por el señor Alcalde de Bogotá no fueron acogidos por la autoridad electoral. Sin embargo, por los mismos motivos, se presentaron y resolvieron más de 180 derechos de petición.

 

El 3 de enero de 2014, mediante Resolución No. 008, expedida por los Registradores Distritales del Estado Civil, se convocó a los ciudadanos de Bogotá a consulta popular con fines de revocatoria del mandato del Alcalde, para el día 2 de marzo de 2014.

 

A los pocos días, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público asignó los recursos para la organización de la convocatoria a la revocatoria del mandato del Alcalde Mayor. En consecuencia, la Registraduría Distrital fijó para el 6 de abril de 2014, la fecha para la realización del mecanismo de participación ciudadana.

 

El 20 de marzo de 2014, debido a la destitución del Alcalde Mayor, decretada por la Procuraduría General de la Nación, la Registraduría Distrital dio por terminado el proceso de revocatoria del mandato en contra del señor Gustavo Petro Urrego, al considerar que aquél carecía de objeto.

 

Inconforme con la decisión del órgano de control, el Alcalde Mayor y sus seguidores procedieron a formular un elevadísimo número de amparos. Se acudió igualmente ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, órgano que decretó medidas cautelares a favor del burgomaestre, e igualmente, se demandó ante el Consejo de Estado el correspondiente acto administrativo sancionatorio.

 

El 14 de mayo de 2014, el Consejo de Estado decretó la suspensión de la destitución, como medida cautelar a favor de Gustavo Petro Urrego. Ese mismo día, el señor Pedro Laureano Rincón Zamora presentó acción de tutela contra la Registraduría Nacional del Estado Civil, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la igualdad, petición, a elegir y ser elegido, a tomar parte en las elecciones, a revocar el mandato popular y a la participación democrática, entre otros, ante la omisión de la entidad de convocar a la ciudadanía capitalina a decidir si revoca el mandato del Alcalde de Bogotá, Gustavo Petro Urrego.

 

En sentencia del 22 de mayo de 2014, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, consideró que la tutela era el mecanismo adecuado para analizar la vulneración de derechos invocados, pero negó la protección porque consideró que la Registraduría dio por terminado el proceso de revocatoria con fundamento en un acto administrativo que gozaba de validez. La anterior decisión fue confirmada por el Consejo de Estado.

 

El 16 de febrero de 2015, la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, en sentencia T- 066 de 2015, le dio la razón a los peticionarios que consideraban vulnerados sus derechos fundamentales debido a la negativa de la organización electoral de convocar a las urnas a la ciudadanía, con miras a pronunciarse sobre la revocatoria del mandato del Alcalde de Bogotá. En consecuencia, el Tribunal Constitucional falló lo siguiente:

 

"Primero. REVOCAR la sentencia del 10 de julio de 2014, proferida por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, que declaró improcedente la tutela promovida por el ciudadano Pedro Laureano Rincón Zamora contra la Registraduría Nacional del Estado Civil. En su lugar, CONCEDER la tutela para proteger los derechos políticos del accionante.

 

"Segundo. ORDENAR a la Registraduría Distrital del Estado Civil continuar con el trámite de la revocatoria del mandato del alcalde Gustavo Petro Urrego. En consecuencia, después de la notificación de la presente sentencia, la entidad debe iniciar los trámites dispuestos en la ley para llevar a cabo la consulta con fines de revocatoria en el término máximo de dos meses, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 67 de la Ley 134 de 1994. En este término, la entidad deberá actuar en la mayor brevedad posible y sin dilatar el proceso.

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, mediante Auto número 220 del 28 de mayo de 2015, resolvió declarar la nulidad del numeral segundo de la sentencia T- 066 de 2015, bajo la siguiente motivación:

 

"En último lugar, respecto de la imposibilidad fáctica para garantizar el derecho fundamental a proteger y la configuración de un daño consumado por carencia actual de objeto, se considera que la protección del derecho mediante la orden reseñada no atiende la realidad fáctica, ya que no concuerda con la intención original de los promotores del proceso de revocatoria, que no era la de que el Presidente de la República nombrara un remplazo del mismo partido para que ejecutara el programa de gobierno de este, sino para que de prosperar la revocatoria se convocara a unas nuevas elecciones de Alcalde de Bogotá, hecho que hoy ya no es posible y ante el cual se está en presencia de un daño consumado por carencia actual de objeto.

 

En otras palabras, dado que el proceso de revocatoria se había cancelado un año antes y que ya no se podría elegir a un nuevo alcalde de Bogotá en las condiciones que motivaron a la ciudadanía a impulsar el mencionado proceso, es que la Sala Plena se pregunta ¿cómo podría, en estas circunstancias, ser efectiva entonces la orden proferida en la sentencia T-066 de 2015?. Para la Corte, en estas condiciones tan particulares, es forzoso concluir que la orden -al reactivar la realización de un proceso incierto- no podía ser efectiva ni garantizar ningún derecho fundamental en la actualidad".

 

La anterior cronología evidencia que, desde la presentación de las firmas para apoyar una iniciativa de revocatoria de mandato del Alcalde Mayor de Bogotá (18 de abril de 2013), hasta la fecha en que se resolvió de fondo el asunto (28 de mayo de 2015), pasaron más de dos años, es decir, más de la mitad del período del mandatario. Tal estado de cosas resulta inaceptable y kafkiano en una democracia, toda vez que la voluntad popular terminó siendo desconocida. En últimas, el pueblo nunca tuvo la oportunidad de expresarse libremente. Primó lo meramente formal sobre lo material.

 

2. La participación ciudadana como eje fundamental de la Constitución de 1991

 

La Constitución de 1991 se sustenta sobre varios ejes fundamentales o definitorios, entre ellos, la participación democrática. En tal sentido, la Asamblea Nacional Constituyente, al promulgar la Constitución Política, estableció un marco jurídico "democrático y participativo" (Preámbulo), acogiendo una forma de Estado Social y Democrático de Derecho (art.l).

 

El principio democrático implica que el pueblo: (i) sea el titular de la soberanía, y en consecuencia, el poder pública deriva y se sustenta en aquél; (ii) sea mediante sus representantes o directamente, crea el derecho al que se subordinan los órganos del Estado y los ciudadanos, (iii) decide la conformación de los órganos mediante los cuales actúa el poder público, mediante actos electorales y (iv) interviene en el ejercicio y control del poder público.

 

Así las cosas, la Constitución Política de 1991 reconoce, promueve y garantiza la democracia. Esta protección se integra en un complejo diseño normativo e institucional que regula las diferentes relaciones, funciones y tensiones que se derivan de la decisión constituyente de profundizar sus dimensiones, entre ellas aquella que permite a los ciudadanos participar directamente en el ejercicio y control del poder político. Esta determinación constituyente se expresa en diferentes disposiciones a lo largo de la Carta Política y se hizo explícita en las discusiones de la Asamblea Nacional que la aprobó.

 

Desde sus primeras sentencias la Corte Constitucional destacó la fuerza normativa del principio de participación y su condición de fuente de legitimidad. Al respecto, en Sentencia T-540 de 1992 señaló:

 

"La democracia participativa como principio, finalidad y forma de gobierno (CP Preámbulo, arts. 1 y 2) exige la intervención de los ciudadanos en todas las actividades confiadas a los gobernantes para garantizar la satisfacción de las necesidades crecientes de la población. Sin la participación activa de los ciudadanos en el gobierno de los propios asuntos, el Estado se expone a una pérdida irrecuperable de legitimidad como consecuencia de su inactividad frente a las cambiantes y particulares necesidades de los diferentes sectores de la sociedad. "

 

El carácter cualificado del modelo democrático adoptado en la Constitución de 1991 ha conducido a precisar que su caracterización requiere tomar en consideración no solo su dimensión procedimental sino también la sustantiva que contribuye a conferirle legitimidad. Así, en la sentencia C-674 de 2008 diferenciando entre principios materiales y principios estructurales de la democracia explicó:

 

"Ahora, existe relativo consenso en la doctrina sobre el contenido del concepto jurídico de democracia y sobre las reglas generales que la identifican y estructuran, las cuales, para efectos prácticos, pueden denominarse principios democráticos. De este modo, resulta indudable que, dentro de los elementos de la democracia sustantiva o también denominados principios materiales de la democracia, .se encuentran la dignidad humana, libertad, la igualdad y el pluralismo y, dentro de los elementos propios de la democracia procedimental o principios estructurales encontramos, por ejemplo, la participación, la representación, la adopción de decisiones por mayoría, el respeto por las minorías, la prohibición de la arbitrariedad y el principio de imparcialidad. "

 

En los términos de la Sentencia C- 150 de 2015, la naturaleza participativa del ordenamiento constitucional supone la obligación de promover, en cuanto resulte posible, la manifestación de formas democráticas de decisión y de control y, en cuanto sea necesario, la expresión de sus dimensiones representativas. Este criterio de interpretación se apoya, de una parte, en el reconocimiento que la Carta hace de las instituciones propias de la democracia representativa y, de otra, en la pretensión reconocida en el artículo 2o de la Constitución de facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación.

 

3. La revocatoria del mandato como mecanismo de participación ciudadana

 

El artículo 103 constitucional establece la revocatoria del mandato como un mecanismo de participación ciudadana, junto con otros como el plebiscito, el referendo, la consulta popular, el cabildo abierto y la iniciativa legislativa. Se trata de un conjunto de instrumentos jurídicos al servicio de la democracia participativa, cuya regulación está en cabeza del legislador. Adicionalmente el artículo 259, aunque no contiene una mención específica de dicha figura, alude al denominado voto programático indicando que quienes elijan gobernadores y alcaldes, imponen por mandato al elegido el programa que presentó al inscribirse como candidato.

 

El artículo 6 de la Ley 134 de 1994 definió la revocatoria como el derecho político, por medio del cual los ciudadanos dan por terminado el mandato que le han conferido a un gobernador o a un alcalde. Según esta Corporación, la revocatoria del mandato consiste en "la posibilidad con la que cuenta el pueblo de responsabilizar políticamente el incumplimiento de aquello que haya prometido determinado candidato y por lo cual fue elegido (...)".[24] Igualmente ha advertido que se trata de un instrumento que permite "el control político directo sobre el poder público"[25]

 

La Corte ha tenido oportunidad de explicar el fundamento de la revocatoria señalando que "la estrategia constitucional determina tanto para los gobernantes como para los gobernados, una relación recíproca y de compromiso entre el voto y el cumplimiento del programa electoral." Como consecuencia de ello "las promesas electorales bajo el nuevo esquema constitucional deben cumplirse, lo cual explica que los electores puedan adelantar la revocatoria del mandato.[26]

 

Este instituto, que asegura el derecho a conformar y controlar el poder político, tiene entonces un vínculo estrecho con el voto programático. Sobre este último, la sentencia C-011 de 2004 explicó:

 

"La Corte comparte estos criterios en el sentido de que ellos encierran el espíritu democrático y participativo de este instrumento. El voto programático es una expresión de la soberanía popular y la democracia participativa que estrecha la relación entre los elegidos (alcaldes y gobernadores) y los ciudadanos electores. Al consagrar que el elector impone al elegido por mandato un programa, el voto programático posibilita un control más efectivo de los primeros sobre estos últimos. La posibilidad de la revocatoria del mandato es entonces la consecuencia de esa nueva relación consagrada por la Constitución de 1991. "

 

Destacando la importancia del voto programático, en tanto permite asegurar el control del poder político, la jurisprudencia ha reconocido el interés constitucional de todos los ciudadanos de exigir, en aquellos eventos en los que un Gobernador deba elegir el reemplazo de un alcalde que ha faltado absolutamente, que sea nombrada una persona con la disposición a cumplir con el programa presentado y en esa dirección "existe la obligación de seleccionar una persona que siga el programa de gobierno, la cual deberá pertenecer al grupo, partido o movimiento y, además, guardar identidad (afinidad ideológica) con el programa "[27]

 

Controlar que el nuevo mandatario siga vinculado al programa de gobierno aprobado por el pueblo constituye una de las formas en que se logra "participar en la conformación, ejercicio y control del poder político", que es el eje en torno al cual gira la disposición constitucional.

 

A lo largo de su jurisprudencia, la Corte ha construido varias subreglas constitucionales:

 

•      Imposibilidad de confundir la revocatoria del mandato y la pérdida de investidura: la revocatoria de mandato es una decisión política de control de los electores sobre los elegidos,- y la pérdida de investidura (art 183 y 184 CP) es una sanción jurídica impuesta a los Congresistas por el incumplimiento de los deberes de su cargo y por las causales previstas en el artículo 183 de la Constitución."[28]

 

•      Prohibición que el legislador establezca, al adoptar la regulación en materia de voto programático, un determinado contenido a los programas que deben inscribir los candidatos: la Corte declaró inexequible una disposición que indicaba que los programas serían entendidos "como propuestas integrales, coherentes con las necesidades básicas insatisfechas y que propendan por el desarrollo armónico de la respectiva entidad territorial en lo social, económico, político, laboral, cultural y ecológico" ^[29]

 

•      Posibilidad de establecer que haya transcurrido un período mínimo después de la elección del alcalde antes de activar la revocatoria del mandato: la jurisprudencia de esta Corporación ha encontrado compatible con la Constitución las disposiciones que establecen un límite temporal a la iniciativa de la revocatoria. De esta manera es factible que el legislador prevea que antes de determinado tiempo se impida cualquier propósito revocatorio[30].

 

•      Facultad para que el legislador establezca la obligación de presentar, en la solicitud de la revocatoria, las razones que la motivan: este Tribunal ha considerado que establecer la obligación de presental­las razones que motivan una solicitud de revocatoria es plenamente compatible con la Carta Política[31].

•      Competencia para que el legislador establezca un apoyo mínimo de la solicitud de revocatoria para promover la convocatoria a la votación y prohibición de excluir del proceso revocatorio a los ciudadanos que no participaron en las elecciones: eso permite conferirle seriedad suficiente a la iniciativa e impide, adicionalmente, que solicitudes aisladas puedan dar lugar a la activación de funciones electorales[32].

 

•      Posibilidad de establecer exigencias mínimas de participación y votación para que la revocatoria resulte posible: la jurisprudencia advierte que no se oponen a la Constitución aquellas disposiciones legales que prevén un umbral mínimo de participación para decidir la revocatoria. En esa medida, ha considerado exequible (i) la regla que establece un umbral mínimo de participación del sesenta por ciento (60%) de los participantes en la jornada electoral en la que se eligió el mandatario y una mayoría a favor de la revocatoria del sesenta por ciento (60%) de los participantes o (ii) la regla que, modificando la anterior, fijó un umbral mínimo de participación del cincuenta y cinco por ciento (55%) de los votos válidos en la elección anterior y una mayoría respaldando la revocatoria de la mitad más uno de los votantes[33]

 

•      Prohibición de promover la participación en los procesos de revocatoria del mandato mediante la creación de estímulos: dado que el éxito de la revocatoria del mandato depende de la satisfacción de un umbral mínimo de participación, no resulta posible que la ley otorgue estímulos o conceda beneficios a quienes participen".[34]

 

•      Obligación de las autoridades territoriales de proteger las expresiones orientadas a promover la revocatoria del mandato: la Corte ha señalado que la actuación de las autoridades locales, en el marco de una iniciativa ciudadana de revocatoria del mandato, debe ser respetuosa de los derechos que se garantizan a quienes lideran la iniciativa. En esa medida ha dispuesto (i) que la restricción a las manifestaciones públicas de los interesados así como (ii) las intervenciones en medios de comunicación por parte de los mandatarios locales, deben ser especialmente cuidadosas a efectos de no desconocer la libertad de expresión e información, de no vulnerar el derecho al buen nombre y a la honra y de no inhibir o afectar el derecho a la participación de los ciudadanos.[35]

 

4. El papel del juez constitucional frente a los mecanismos de participación democrática

 

En un Estado Social de Derecho, el juez constitucional está llamado a cumplir un papel de primer orden, en punto de la garantía de los derechos políticos. En tal sentido, debe propender por que los diversos mecanismos de participación ciudadana sean eficaces, en especial, en términos de tiempo y pertinencia. Sus decisiones no pueden ser ajenas a la realidad de que la voluntad política debe poder manifestarse libremente y en el momento oportuno. De no ser así, la puesta en marcha de los diversos mecanismos de participación ciudadana, como es el caso de la revocatoria del mandato, terminarían siendo meros procedimientos electorales, desprovistos de toda sustancia, y en últimas, se convierten en trámites costosos e inútiles, en términos de fortalecimiento democrático.

 

 

Fecha ut supra,

 

 

 

 

ALBERTO ROJAS RIOS

Magistrado

 

 

 

 

 

 

SALVAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADA

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

AL AUTO 220/15

 

 

NULIDAD SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Procedencia excepcional por violación al debido proceso (Salvamento de voto)

 

REVOCATORIA DEL MANDATO-Concepto y finalidad (Salvamento de voto)

 

REVOCATORIA DEL MANDATO-Fundamento constitucional (Salvamento de voto)

 

CARENCIA ACTUAL DE OBJETO POR DAÑO CONSUMADO-Configuración (Salvamento de voto)

 

 

 

Referencia: Nulidad parcial la sentencia T-066 de 2015.

 

Expediente: T-4.516.547

 

Solicitantes: Carlos Andrés Flórez Sarmiento y Gabriel Antonio Castellanos, en su calidad de ciudadanos domiciliados en Bogotá D.C., y Jaime Hernando Suárez Bayona y Esperanza Mejía Reyes, como Registradores Distritales de la Registraduría Nacional del Estado Civil.

 

Magistrado Ponente:

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO

 

 

Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, a continuación presento las razones que me conducen a salvar el voto en el auto de la referencia, proferido por la Sala Plena, el 28 de mayo de 2015.

 

El auto 220 de 2015 estudió las solicitudes de nulidad presentadas contra la sentencia T-066 de 2015. La petición de algunos ciudadanos, miembros del Comité Pro Revocatoria del alcalde Gustavo Petro, fue desestimada por no estar legitimados para interponer el incidente. Únicamente se consideró procedente la petición de los registradores distritales Jaime Hernando Suárez Bayona y Esperanza Mejía Reyes, quienes manifestaron que la tutela citada debía ser anulada por tres razones, a saber, i) cambio de jurisprudencia; ii) vulneración del debido proceso; y iii) falta de análisis de asuntos de relevancia constitucional.

 

En relación con el cargo por presunto cambio de jurisprudencia, los funcionarios de la Registraduría sostuvieron que la Corte se ocupó de analizar la validez de la Resolución No. 340 de 2014, aún cuando las decisiones de esta Corporación reiteradamente habían expuesto que este tipo de estudio es competencia del Consejo de Estado. Además, a su juicio, la sentencia T-066 de 2015 modificó la jurisprudencia porque no concedió de forma transitoria la protección. Al respecto, la Sala Plena consideró que tales acusaciones no cumplían con la carga argumentativa requerida para el incidente de nulidad, y aclaró que, en todo caso, la sentencia T-066 de 2015 no se ocupó de estudiar la validez de la Resolución No. 340 de 2014 como problema jurídico principal.

Los peticionarios también señalaron que la acción de tutela no cumplía con el requisito de inmediatez. Sobre este punto, en el auto 220 de 2015 la Sala Plena concluyó que la Sala de Revisión cuestionada sí analizó si el amparo fue presentado en un término prudente y precisó que el trámite de la tutela no tardó dos años, como lo aducía la Registraduría.

 

Con respecto al cargo por vulneración del debido proceso, los registradores distritales consideraron que aunque una de las órdenes se dirige contra ellos, la sentencia se notificó a la Registraduría Nacional. Al respecto, en el auto 220 de 2015 se indicó que tal razonamiento carecía por completo de fundamento, pues estos funcionarios estaban vinculados y participaron en el trámite de la tutela.

 

La Sala Plena sólo abordó el argumento expresado por los peticionarios sobre ""falta de realidad fáctica del derecho fundamental a proteger", de acuerdo con el cual la Sala Quinta, al dictar la sentencia T-066 de 2015, no tuvo en cuenta que (i) las motivaciones de los promotores del referendo modificaron con el paso del tiempo y (ii) la orden de reanudar el proceso participativo no era oportuna porque en menos de siete meses terminaba el período del alcalde.

 

La mayoría de los magistrados les dio la razón, pues consideró que la sentencia impugnada dejó de estudiar tres asuntos: "(i) [la] inexistencia del Comité y campaña Pro Revocatoria del mandato del alcalde Gustavo Petro al momento de proferir la sentencia; (ii) [la] proximidad de las elecciones locales 2015 y viabilidad de un proceso paralelo de revocatoria, y finalmente, (iii) [la] imposibilidad fáctica para garantizar el derecho fundamental a proteger y, en consecuencia, la configuración de un daño consumado por carencia actual de objeto"^[36].

 

Como lo anuncié en la sesión en la que la mayoría de la Sala Plena aprobó el sentido del auto, estoy en desacuerdo con la decisión de dejar sin efecto la orden de reanudar la revocatoria del mandato del entonces alcalde de Bogotá y declarar la nulidad parcial de la sentencia T-066 de 2015. Las causales para anular una sentencia de la Corte Constitucional, o parte de ella, son excepcionales. Únicamente es posible modificar una decisión de las Salas de Revisión para corregir errores protuberantes o subsanar afectaciones al debido proceso, y estimo que ninguna de estas situaciones se presentan en el caso concreto, por las razones que expondré a continuación.

 

En relación con el primer punto, relativo a la inexistencia del Comité y la campaña pro revocatoria al momento de proferir la sentencia, considero que éste no era un asunto que impidiese que la Corte reanudara el proceso participativo. La protección de los derechos políticos del actor no dependía de la existencia del comité promotor. Una vez el grupo de ciudadanos impulsor reunió el apoyo requerido por ley e inició el trámite en la Registraduría, la continuación del mismo no requería ni de su existencia, ni de su aprobación. La función del organismo dejó de ser indispensable cuando se convocó a las  urnas, pues en ese momento el apoyo ciudadano a la revocatoria se sustentaba en un grupo más amplio de ciudadanos, que se adhirieron a la iniciativa impulsada por el Comité. Además, en ese avanzado estado del mecanismo de participación, los derechos de los ciudadanos que suscribieron su apoyo a la revocatoria no dependían de la decisión de los promotores. Admitir ese argumento implica imponer condiciones en el ejercicio de participación de los derechos políticos de los ciudadanos a la existencia de un comité conformado para impulsar solamente el proceso.

 

En relación con el segundo punto, tampoco comparto la conclusión de la mayoría de la Sala Plena, en el sentido de que la orden dictada a la Registraduría en la sentencia T-066 de 2015, de efectuar la consulta sobre revocatoria del mandato no era efectiva, entre otras razones, porque estaban próximas las elecciones ciudadanas para elegir nuevo alcalde.

 

En mi criterio, el objeto de la revocatoria del mandato no se agota, ni coincide en sus aspectos esenciales con los propósitos de las elecciones periódicas de mandatarios. La Sala Plena, sin embargo, asimiló estas dos formas y derechos de participación y no protegió adecuadamente la primera.

 

La revocatoria del mandato tiene como objeto que la ciudadanía de un territorio se pronuncie sobre la gestión del gobernante que ha elegido previamente. Quienes aspiran a ser alcaldes y gobernadores inscriben su plan de gobierno al momento de postular su candidatura, y en virtud del carácter programático del voto, establecido en el artículo 259 de la Constitución, los ciudadanos eligen el plan de gobierno de su preferencia. Por lo tanto, quienes resultan designados deben ejecutar el programa que propusieron. Si en su gestión, no lo desarrollan, los electores pueden iniciar un proceso para revocar el mandato del elegido por no cumplir con su plan, pues como ha expuesto la jurisprudencia de esta Corporación, ésta es una forma de manifestarse "a través del voto para rechazar la gestión ineficiente de la autoridad política local"^[37].

 

En contraste, la elección de mandatarios locales tiene otro objetivo. Busca designar al nuevo gobernante de una entidad territorial, tal como lo dispone la Constitución. La elección del nuevo dignatario no tiene como propósito hacer un control de la ejecución del programa de gobierno de su antecesor. Por lo tanto, la asimilación de la revocatoria del mandato a las nuevas elecciones supone erradamente que el único objeto de la primera consiste en que el gobernante se retire de su cargo. Así las cosas, me aparto de las consideraciones del auto 220 de 2015, pues deja sin peso el mecanismo de revocatoria del mandato.

 

Además, estimo que la confusión de conceptos tiene intrínseca una visión restringida de los derechos políticos y la democracia, pues se enfoca únicamente a decidir sobre la continuidad de un mandatario y no reconoce el valor democrático de la expresión ciudadana para pronunciarse con respecto a la actuación del alcalde o gobernador elegido previamente.

 

En mi criterio, en una democracia participativa se deben garantizar los canales para el control político por parte de los ciudadanos, y una forma de hacerlo consiste en permitir la evaluación de la gestión de los mandatarios cuando los habitantes de un territorio lo solicitan. Los ciudadanos tienen mucho que decir a sus gobernantes y su opinión no puede ser escuchada únicamente en época de elecciones. La evaluación a la gestión local es tan relevante como el ejercicio de concurrir a las urnas para designar un nuevo mandatario.

 

Lo anterior me conduce a precisar un asunto en relación con la orden adoptada en la sentencia T-066 de 2015. Al emitir dicha providencia, no existía en la legislación un límite de tiempo para convocar a urnas con el fin de consultar sobre la revocatoria del mandato. La ley no establecía prohibición para que se procediera a la consulta cuando faltara menos de un año para la terminación del mandato del servidor cuya revocatoria se pretendía. Por esa razón, la Sala Quinta de esta Corporación no limitó el derecho ciudadano a la participación cuando restaban 10 meses para que el alcalde Gustavo Petro finalizara su período constitucional. Si el Legislador no estableció tal plazo, ni el juez, ni la autoridad administrativa podían imponerlo, sin restringir los derechos políticos de los ciudadanos interesados en hacer parte de un proceso de participación democrática.

 

Es oportuno indicar también que en la sentencia C-150 de 2015^[38], al analizar la constitucionalidad de la Ley 1757 de 2015 sobre participación ciudadana, esta Corporación precisó que la convocatoria a urnas para la revocatoria de un mandatario no podía hacerse si faltaba un año o menos para la elección de su sucesor. Esta decisión fue posterior a la sentencia T-066 de 2015, por lo que no era vinculante al momento de proferir la decisión^[39].

 

Finalmente, la Sala Plena consideró que existía una imposibilidad fáctica de garantizar el derecho fundamental por daño consumado por carencia de objeto. Manifestó que "la protección del derecho mediante la orden reseñada no atiende la realidad fáctica, ya que no concuerda con la intención original de los promotores del proceso de revocatoria, que no era la de que el Presidente de la República nombrara un remplazo del mismo partido para que ejecutara el programa de gobierno de este, sino para que de prosperar la revocatoria se convocara a unas nuevas elecciones de Alcalde de Bogotá, hecho que hoy ya no es posible y ante el cual se está en presencia de un daño consumado por carencia actual de objeto."^[40].

 

Para empezar, considero que la falta de realidad fáctica no es una causal de nulidad de los fallos de la Corte. Es un concepto poco claro e impreciso, que no debería ser causal de nulidad de un fallo de este Tribunal constitucional.

 

Las posibles dificultades económicas y operativas asociadas al cumplimiento de un fallo no deberían generar su nulidad. La protección de los derechos fundamentales puede ser una tarea compleja, dispendiosa e incluso costosa para el Estado, pero no por ello puede omitirse, ni puede la Corte avalar la ausencia de protección de un derecho por las dificultades de su ejecución. La primacía de la Constitución y la eficacia de los derechos obligan a las autoridades a desplegar todos los medios disponibles para protegerlos. Y en este caso, era posible brindar esa protección, a través de las medidas previstas originalmente por la Sala Quinta, en la sentencia T-066 de 2015.

 

Asimismo, me aparto de los razonamientos del auto sobre la supuesta "falta de realidad fáctica" en la protección del derecho, derivada de la ausencia de correspondencia entre la orden de convocar a votaciones y "la intención original de los promotores del proceso de revocatoria, que no era la de que el Presidente de la República nombrara un remplazo del mismo partido para que ejecutara el programa de gobierno de este (...) "^[41]. Estimo que la discrepancia entre la protección ordenada en la sentencia T-066 de 2015 y la expectativa que tenían los promotores de la revocatoria no es una razón suficiente para anular la orden de convocar las elecciones, o para considerar que se dejó de analizar la efectividad de la medida de protección elegida por la Sala Quinta de Revisión.

 

La opinión de los miembros del comité de impulso del referendo no decide la suerte de la protección de los derechos a la participación ciudadana de quienes se adhirieron al proceso de revocatoria. La sentencia T-066 de 2015 estudió la petición de un ciudadano que votó en las elecciones locales para alcalde y apoyó el proceso de revocatoria del mandatario de la ciudad. Al accionante le asistía un derecho político a que se garantizara el llamado a votaciones para decidir sobre la revocatoria del mandato de un servidor, y ese derecho no dependía, ni podía ser truncado, por la opinión o desaprobación de quienes lo impulsaron. En el mismo sentido, después de que se llevó a cabo la presentación de la iniciativa ante la Registraduría y se cumplió con los requisitos legales, el interés en la continuación del proceso de participación y el derecho para reclamar su continuidad era también de quienes lo apoyaron, no sólo de los miembros del comité.

 

Vale la pena destacar que la ley estatutaria sobre mecanismos de participación ciudadana establece los momentos en los que es posible impulsar la revocatoria del mandato, y, al momento de proferir la sentencia, no indicaba que en el último año de gobierno no fuera posible convocar a las urnas. Por lo tanto, este Tribunal no podía establecer una limitación temporal para realizar la consulta ciudadana.

 

Para terminar, quisiera presentar dos conclusiones más. Primero, en relación con los derechos políticos, creo que el auto 220 de 2015 limitó su protección por la dificultad que tenía la Registraduría para cumplir una orden, la cual, era necesaria para garantizar integralmente el ejercicio político de los ciudadanos y hacer reales los postulados constitucionales de democracia participativa. En mi criterio, conceptualmente los derechos políticos tienen un gran reconocimiento en la Constitución, pero en la práctica su protección no corresponde con su protagonismo en la Carta Política. Es una realidad que su puesta en marcha tiene un alto costo económico, requiere una organización compleja, e incluso, a pesar de los esfuerzos institucionales, es posible que la abstención ciudadana sea muy alta. Sin embargo, estas situaciones no justifican la omisión de su protección, al contrario, es imperativo que los jueces ideemos la forma de proteger los derechos para fomentar la participación, y con ello, fortalecer la democracia. Las nuevas dinámicas de la sociedad, que atraviesa la construcción de la democracia, exigen pensar un ejercicio dinámico de los derechos políticos, y en esa tarea la restricción a los mismos no es una forma de robustecerlos.

 

Y segundo, con respecto a la anulación de una de las ordenes de la sentencia T-066 de 2015, me parece preocupante que se anule parcialmente una sentencia de esta Corporación por una causal imprecisa y poco clara, como la aducida en el auto objeto de estudio, sobre la falta de análisis de un asunto por supuesta imposibilidad fáctica y carencia actual de objeto. Constantemente he sostenido que el incidente de nulidad solo prospera cuando se prueban estrictas causales. Por lo tanto, el estudio de este tipo de solicitudes no puede ser utilizado para cambiar los fallos de las Salas de Revisión por razones de conveniencia o preferencias jurídicas al momento de emitir fallos.

 

Por todo lo anterior, salvo mi voto frente a lo decidido por la mayoría de la Sala Plena de esta Corporación en el auto 220 de 2015.

 

 

 

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Magistrada