Auto 291/15

 

INCIDENTE DE IMPACTO FISCAL-Procedencia 

 

 

Referencia: Expediente D-10473

 

Auto de apertura de incidente de impacto fiscal.

 

Solicitante: Ministro de Hacienda y Crédito Público.

 

Magistrada Ponente:

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

 

 

Bogotá, D. C., dieciséis (16) de julio de dos mil quince (2015).

 

 

ANTECEDENTES

 

1. Mediante la sentencia C-291 de 2015, la Sala Plena de la Corte Constitucional estudió una acción pública de inconstitucionalidad contra los artículos 21 y 22 (parciales) de la Ley 1607 de 2012 “Por la cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones”, y resolvió lo siguiente:

 

“Primero.- Declararse INHIBIDA para conocer del artículo 21 (parcial) de la Ley 1607 de 2012 “Por la cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones”, por ineptitud sustancial de la demanda.

 

Segundo.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 22 de la Ley 1607 de 2012 “Por la cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones”, únicamente por el cargo analizado en esta oportunidad, EN EL ENTENDIDO de que las pérdidas fiscales en que incurran los contribuyentes del Impuesto Sobre la renta para la Equidad (CREE) podrán compensarse en este tributo, de conformidad con lo establecido en el artículo 147 del Estatuto Tributario Nacional, en los términos previstos en la parte motiva de esta providencia.”

 

2. La sentencia C-291 de 2015 fue notificada mediante edicto No. 078, fijado el 12 de junio de 2015 y desfijado el 17 de junio del mismo mes y año.^[1]

 

3. El 22 de junio de los corrientes, en ejercicio de la facultad consagrada en el artículo 334 de la Constitución, en concordancia con el artículo 4 de la Ley 1695 de 2013, el Ministro de Hacienda y Crédito Público radicó en la Secretaría General de esta Corte solicitud de apertura de incidente de impacto fiscal sobre la sentencia C-291 de 2015. El documento fue dirigido a la magistrada sustanciadora, “en lo relacionado con los efectos de la sentencia C-291 de 2015, particularmente en lo que se refiere a la aplicación del numeral segundo de la parte resolutiva de la misma, mediante la cual se declaró la exequibilidad condicionada del artículo 22 de la Ley 1607 de 2012”^[2].

 

CONSIDERACIONES

 

1. El artículo 334 de la Constitución confiere legitimidad al Procurador General de la Nación y a los Ministros del Gobierno para que, “una vez proferida la sentencia por cualquiera de las máximas corporaciones judiciales”^[3] soliciten la apertura de un incidente de impacto fiscal.

 

2. De otro lado, el artículo 3º de la Ley 1695 de 2013 le atribuye a la Sala Plena de esta Corporación la competencia para conocer de los incidentes de impacto fiscal presentados por el Procurador General y los Ministros del Gobierno. Dicho artículo dice textualmente:

 

“Artículo 3°. Competencia. Conocerá del incidente de impacto fiscal la Sala Plena de la Corte Constitucional, la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado o la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, de la que haga parte el magistrado de la alta corporación que presentó la ponencia de la sentencia o de los autos que se profieran con posterioridad a la misma, sobre el cual se solicita el incidente.” (Resaltado no original)

 

3. El artículo 5º de la Ley 1695 de 2013 establece que la presentación del incidente deberá hacerse dentro del término de ejecutoria de la sentencia o auto frente al que se propone, ante el magistrado de la alta corporación que presentó la ponencia de la respectiva providencia, y el juez concederá la apertura del incidente dentro de los 5 días hábiles siguientes a la solicitud, previa revisión de la presentación en término.

 

4. En este caso, la Sala Plena observa que la solicitud de apertura del incidente de impacto fiscal cumple con los requisitos formales –legitimación, competencia, oportunidad- para ser analizada. En efecto,

a.     Fue interpuesta por el Ministro de Hacienda y Crédito Público[4], con lo cual cumple con el requisito de legitimación.

b.     Fue presentada a la Magistrada ponente de la sentencia cuyo análisis se solicita, instancia competente para recibir este trámite.

c.      Fue allegada oportunamente, pues la sentencia C-291 de 2015 fue notificada mediante edicto No. 078, fijado el día 12 de junio de 2015 y desfijado el día 17 de junio del mismo mes y año^[5], y la solicitud fue recibida en la Secretaría General de esta Corporación el día 22 de junio siguiente[6], es decir, dentro del término de ejecutoria.

 

5.- Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala Plena concederá la apertura del incidente de impacto fiscal solicitado, otorgará al Ministro de Hacienda y Crédito Público el plazo de treinta (30) días hábiles para la sustentación del mismo (art. 5 Ley 1695 de 2013, inc. 2) y advertirá que, pasado ese término sin que el incidente se sustente, será declarado desierto (art. 5 Ley 1695 de 2013, inc. 3).

 

DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

 

RESUELVE

 

Primero. CONCEDER la apertura del incidente de impacto fiscal presentada por el Ministro de Hacienda y Crédito Público sobre la sentencia C-291 de 2015.

 

Segundo.- OTORGAR al Ministro de Hacienda y Crédito Público el término de treinta (30) días hábiles para que sustente el incidente.

 

Tercero.- ADVERTIR al Ministro de Hacienda y Crédito Público que, de no hacer uso del término para sustentar, el incidente se declarará desierto.

 

Notifíquese, publíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA

Presidenta (e)

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO Magistrado	LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ Magistrado Con salvamento parcial de voto
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO Magistrado	GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO Magistrada Con salvamento parcial de voto
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO Magistrado	JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB Magistrado Con salvamento parcial de voto
ALBERTO ROJAS RIOS Magistrado	MYRIAM ÁVILA ROLDAN Magistrada (e)

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

 

 

 

 

SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB

AL AUTO A-291 DE 2015

 

 

Referencia: Expediente D-10473, Auto de apertura de incidente de impacto fiscal.

 

Magistrado Ponente:

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

 

 

Con el habitual respeto por las decisiones de la Sala Plena de esta Corporación, me permito salvar parcialmente el voto respecto de Auto A -291 de 2015, por cuanto considero que dicho auto es de trámite, por tanto no era de competencia de la Sala Plena de esta Corporación discutir sobre la apertura del Incidente de Impacto Fiscal sino del Magistrado Ponente.

 

Lo anterior, toda vez que la misma Ley 1695 de 2013, en su artículo 5 lo indica: 

 

“Artículo 5°. Presentación y sustentación del incidente. La solicitud de apertura del incidente de impacto fiscal deberá presentarse ante el magistrado de la alta corporación que presentó la ponencia de la sentencia o auto que se profirió con posterioridad a la misma, dentro del término de ejecutoria. Una vez revisado que se haya presentado en término, el juez concederá la apertura del incidente dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la solicitud de apertura del incidente. El incidente se sustentará dentro de los treinta (30) días hábiles siguientes al día en que fue concedido, para que decida la Sala Plena de la Corte Constitucional, la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado o la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, según corresponda. Pasado el término de treinta (30) días hábiles sin que el incidente se sustente, se declarará desierto”.

 

Por consiguiente, realizando una lectura integral de la norma, se puede concluir que el auto de apertura conforme lo estipula la ley lo concede el juez, en este caso sería el Magistrado Ponente de la Sentencia, toda vez que se trata de un auto de trámite. Después de la apertura, el incidente se sustenta ante la Sala Plena, pero es la sustentación y su posterior aprobación o no lo que se discute por todos los Magistrados en Sala Plena, no la apertura.

 

En este orden de ideas, considero que el auto de apertura de incidente de impacto fiscal presentado contra la Sentencia C-291 de 2015, no debió ser discutido por la Sala Plena de esta Corte, conforme a lo estipulado en el artículo 5 de la Ley 1695 de 2013, sino que era competencia exclusiva del Magistrado Ponente de la sentencia objeto de impacto fiscal, en este caso la Magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado.

 

De esta manera, expongo las razones que me llevan a salvar parcialmente el voto con respecto a las consideraciones que se adoptaron en el asunto de la referencia.

 

Fecha ut supra,

 

 

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB

Magistrado

 

SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DE LA MAGISTRADA

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

AL AUTO 291/15

 

 

Referencia: Expediente D-10473

 

Auto de apertura de incidente de impacto fiscal.

 

Solicitante: Ministro de Hacienda y Crédito Público.

 

Magistrada sustanciadora:

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

 

 

1. Con el acostumbrado respeto, me aparto parcialmente de la decisión mayoritaria de la Corte que decidió conceder la apertura del incidente de impacto fiscal presentada por el Ministro de Hacienda y Crédito Público sobre la sentencia C-291 de 2015, únicamente con base en el análisis de los requisitos formales exigidos para su presentación.

 

Considero que ante la solicitud de apertura de un incidente de impacto fiscal, el auto inicial que profiera esta Corte debe ir más allá de la revisión de aspectos de forma, que sin duda son relevantes, para también enfocarse en la carga mínima de argumentación que debe tener la solicitud a fin de promover la economía y la lealtad procesales. El análisis meramente formal en esta etapa llevaría a que el incidente avanzara aunque no contara con los elementos argumentativos suficientes. Como consecuencia, se aportaría muy poco a la finalidad de esta figura y a los propósitos de una administración de justicia eficiente.

 

2. Esta tesis parte del análisis de la naturaleza, objeto y finalidad del incidente de impacto fiscal. Además, teniendo en cuenta las implicaciones del incidente de impacto fiscal, que, de prosperar puede suspender los efectos de un fallo proferido como resultado, por ejemplo de una acción pública de inconstitucionalidad, no es desproporcionado exigir la construcción de un razonamiento mínimo para que se pueda decretar su apertura.

 

3. En efecto, como parte de la carga mínima de argumentación que debe tener la solicitud de apertura del incidente de impacto fiscal, el artículo 2º de la Ley 1695 de 2013 expone que su procedencia estará condicionada a una demostración sucinta de la alteración de la sostenibilidad fiscal. Estos razonamientos y pruebas deben ser básicos, pues sólo en la etapa de sustentación deberán aportarse argumentos más desarrollados y contundentes, tal como lo determinan los artículos 5º y 6º de la citada Ley.

 

La argumentación presentada por el solicitante deberá ser construida y analizada por la Corte de conformidad con lo estatuido en la Constitución y en la Ley, teniendo en cuenta la naturaleza del incidente, su objeto, sus finalidades y sus repercusiones, estas últimas dependerán del tipo de sentencia cuyos efectos pretenden modularse, modificarse o diferirse.

 

4. La jurisprudencia constitucional ya se ha pronunciado sobre la naturaleza del incidente y ha determinado que se trata de una actuación judicial sometida a las cargas y deberes que deben asumir los sujetos procesales, en especial, la de motivar las decisiones que se adopten en su trámite. Estos deberes incluyen la carga de argumentación por parte de quien lo promueve. En efecto, la Corte dijo:

 

“(…) el incidente de impacto fiscal es consagrado como un espacio de interlocución entre los servidores públicos antes referidos y las altas corporaciones judiciales, en donde se les concede a los primeros la facultad de expresar las razones por las cuales consideran que los efectos de una sentencia desconoce el criterio de sostenibilidad fiscal, carga argumentativa que en ningún caso puede trasladarse a las altas cortes. Sumado a lo anterior, al tratarse de una decisión judicial, el incidente de impacto fiscal se encuentra sometido a los deberes que son exigibles para este tipo de actuaciones procesales, en particular, la obligación de motivar las decisiones que en el marco del procedimiento del incidente se adopte, máxime si se opta por la modificación, modulación o se difieren los efectos del fallo objeto de análisis”^[7]

 

El incidente también ha sido considerado como un instrumento de medición del impacto fiscal de las decisiones judiciales. Al respecto, este Tribunal ha expuesto que:

 

“(…) el incidente de impacto fiscal es un procedimiento establecido como consecuencia de las deliberaciones surtidas en el Congreso de la República para establecer un espacio de diálogo y concertación entre el Gobierno, la Procuraduría General de la Nación y las altas cortes sobre el impacto de los efectos de las decisiones judiciales en la sostenibilidad fiscal del país, bajo la observancia de los parámetros antes anotados. También enfatiza en que la sostenibilidad fiscal es un criterio que el juez debe tomar en consideración al momento de medir el impacto de los remedios para proteger las garantías invocadas y no para definir el contenido de los derechos; pues, entenderlo en caso contrario, implicaría el desconocimiento del principio de autonomía judicial consagrado en el artículo 228 Superior.”^[8] (Negrilla no original)

 

5. Como lo establece la Ley 1695 de 2013, el objeto sometido al trámite del incidente de impacto fiscal se encuentra restringido a los efectos de la sentencia, más no al contenido mismo de la providencia. En ese sentido, busca modular, modificar o diferir en el tiempo los efectos del fallo. La Corte ha dicho que “(…) los asuntos sometidos al trámite del incidente fiscal se encuentran restringidos a los efectos de la sentencia no al contenido de la providencia en sí misma considerada, esto es, la decisión adoptada por el juez está protegida por el principio de la cosa juzgada (…)”^[9]

 

6. La finalidad de este incidente es salvaguardar el criterio de sostenibilidad fiscal, es decir, proteger las finanzas públicas de un déficit imprevisible e insoportable. En ese sentido, no sería suficiente fundamentar la solicitud de apertura del incidente de impacto fiscal únicamente en el costo del cumplimiento de la sentencia como factor aislado, es imperativo construir un argumento relacional que permita a la Corte entender las consecuencias económicas de la ejecución de un fallo determinado, consideradas como un elemento que hace parte de un todo altamente complejo, como lo es el tema de las finanzas públicas.

 

La elaboración de ese razonamiento debe considerar que la Corte ha entendido la sostenibilidad fiscal en estrecha relación con el déficit y con múltiples factores endógenos y exógenos que interactúan. En efecto, esta Corporación ha dicho que la sostenibilidad fiscal se fundamenta en “(…) la necesidad que los Estados mantengan una disciplina fiscal que evite la configuración o extensión en el tiempo de déficit fiscales abultados, que pongan en riesgo la estabilidad macroeconómica.” ^[10]

 

Para llegar a esa conclusión se ha valido de varios elementos doctrinales y de otras fuentes en la materia. Ha dicho la Corte en la sentencia precitada:

 

“Desde una perspectiva más general, algunos autores^[11] definen el concepto de SF como “… la necesidad de un gobierno por conseguir recursos  para cubrir el déficit fiscal; es decir, en el cumplimiento de la restricción intertemporal del gobierno, la cual requiere que el valor presente de los flujos esperados del resultado primario sea igual al valor actual de la deuda corriente. De este modo, la deuda en el largo plazo será igual a cero.” Agregan que desde el punto de vista macroeconómico, la importancia de la SF radica en que “dicho análisis puede determinar las medidas de política económica que el gobierno debe asumir. En particular, evalúa si, dada la capacidad de recaudación de ingresos fiscales y la estructura de financiamiento, la política de gastos puede mantenerse en el largo plazo. (…) Una política fiscal insostenible, por ejemplo, conlleva a mayores tasas de interés y de inflación.” Esta comprensión de la SF es sostenida por otros autores, quienes indican que “[e]l análisis de la sostenibilidad fiscal determina si un gobierno puede seguir indefinidamente un conjunto de políticas fiscales dada, sin cambios de esa política en el futuro (…) en la práctica, la política fiscal se ha considerado sostenible si se estabiliza la relación entre la deuda y el producto interno bruto.”^[12]

 

En el caso colombiano, este Tribunal ya ha mencionado el tema de las proyecciones económicas como elemento central para analizar la sostenibilidad fiscal debido a su relevancia constitucional. Al respecto ha anotado la Corte:

 

“las proyecciones de ingresos y gastos fiscales no son extrañas para el caso colombiano, destacándose la figura del marco fiscal de mediano plazo, documento del Ejecutivo que orienta la política fiscal del país y que ha tenido incidencia jurídico constitucional, merced de su regulación en las disposiciones orgánicas de presupuesto. 

 

Según lo expuesto, se tiene que el criterio de SF está dirigido a disciplinar las finanzas públicas, de manera tal que la proyección hacia su desarrollo futuro reduzca el déficit fiscal, a través de la limitación de la diferencia entre los ingresos nacionales y los gastos públicos. Esto a partir de la evaluación de esa diferencia entre los distintos presupuestos sucesivos y de los factores endógenos y exógenos que la aumentan o reducen.”^[13]

 

7. Por otra parte, en el caso de las sentencias proferidas en el marco de la acción pública de inconstitucionalidad, la interpretación de las exigencias mínimas argumentativas en la etapa de solicitud de apertura del incidente de impacto fiscal deberá considerar los eventuales efectos de esta apertura con base en la naturaleza de la acción. Aunque el artículo 9º de la Ley 1695 de 2013 establece que la suspensión de los efectos de la sentencia se presentarían desde la admisión del incidente, en la etapa previa a la admisión -el pronunciamiento sobre la concesión de la apertura del incidente- a la Corte le corresponde verificar de manera general el cumplimiento de una mínima carga argumentativa que deberá desarrollarse con mayor detalle en la fase de sustentación. Este análisis garantiza que se fije un debate claro desde el comienzo del trámite y que haya coherencia argumentativa en todas las etapas del incidente, elementos que son particularmente relevantes si se tienen en cuenta las posibilidades de decisión que tiene la Corte: modular, modificar o diferir los efectos del fallo.

 

En efecto, la admisión del incidente suspende los efectos del fallo y, durante un tiempo, evita el cumplimiento de un pronunciamiento que la Corte Constitucional ha proferido en ejercicio de su competencia como guardiana de la integridad y la supremacía constitucionales (art. 241 CP). Tal situación tiene al menos dos consecuencias de relevancia constitucional: (i) en términos de una eventual afectación a derechos constitucionales, incide, de manera temporal, en el resultado del ejercicio de un derecho ciudadano (art. 40 CP) que ha culminado con una sentencia que tiene efectos erga omnes, y (ii) en términos sistémicos se suspenden los efectos de un pronunciamiento del intérprete máximo de la Constitución. Estas razones explican que en la etapa más temprana del incidente, que es la solicitud de su apertura, esta Corte deba hacer un análisis que va más allá de la verificación de requisitos formales, y exija una mínima carga argumentativa previa a la exposición de las razones más cualificadas que se requerirían en la etapa de sustentación, si es que la Corte considerara que el incidente debe ser abierto.

 

8. Con base en estos elementos interpretativos generales, es posible sistematizar los requisitos mínimos de argumentación que debe contener una solicitud de apertura de incidente de impacto fiscal para que la Corte Constitucional pueda conceder o negar tal petición. Estos requerimientos corresponden a la carga básica que debe exponer el Procurador o los Ministros, según sea el caso, y que resulta indispensable para que la Corte pueda pronunciarse^[14]. De no atenderse dichos presupuestos en esta etapa procesal podría generarse la inadmisión del incidente, su posterior rechazo, o el inicio de un debate incompleto y no razonado, condenado a ser infructuoso. Estas consecuencias no implican una restricción de la facultad de quienes pueden presentar un incidente de impacto fiscal, pero sí el establecimiento de unos elementos que informen adecuadamente al juez constitucional, para proferir un pronunciamiento que esté acorde con los objetivos del incidente.

 

Los requerimientos argumentativos podrían enunciarse de la siguiente forma:

 

a.     La argumentación presentada debe caracterizarse por la claridad. El texto presentado, aunque breve, debe permitir a la Corte comprender el contenido de la solicitud de apertura del incidente de impacto fiscal y las razones mínimas que lo justifican.

b.     El razonamiento debe partir de la certeza. En efecto, como consecuencia del diseño procesal del incidente, el punto de origen es la identificación y comprensión cierta de los efectos de la sentencia que eventualmente altera la estabilidad fiscal y sobre la cual se construye la argumentación en torno a dichos cambios.

c.      Las razones deben contar con especificidad. El solicitante debe precisar la forma en que los efectos de la sentencia tienen un grave impacto en la sostenibilidad fiscal, entendido en términos de incidencia negativa en el déficit público. Esta argumentación debe ser concreta, objetiva y verificable posteriormente en la sustentación, es decir, debe observarse una continuidad lógica entre los argumentos que sustentan la solicitud de apertura del incidente y la sustentación del mismo. En ese sentido, la fundamentación presentada no puede ser vaga, indeterminada, abstracta o global.

d.     Los argumentos deben ostentar pertinencia. Así, deben basarse en los efectos contenidos en la sentencia y no en interpretaciones subjetivas de los mismos.

e.      La argumentación debe mostrar suficiencia, pues la concesión de la apertura del incidente de impacto fiscal está condicionada a que se genere una duda mínima y fundada sobre la afectación de la sostenibilidad fiscal con ocasión de los efectos razonablemente derivables de la sentencia cuestionada. Tal impacto en la sostenibilidad fiscal debe materializarse en la configuración o extensión en el tiempo de déficits fiscales abultados^[15], es decir, debe generar en el juez de conocimiento una mínima duda sobre el riesgo en la estabilidad fiscal como consecuencia de los efectos de la sentencia.

 

Por estos argumentos estimo que la adecuada argumentación de la solicitud de apertura del incidente de impacto fiscal permite a la Corte desarrollar su función en debida forma, pues circunscribe el campo sobre el cual hará el respectivo análisis para garantizar que sea un verdadero espacio de interlocución (Sentencia C-1052 de 2012), en ese sentido, la posición mayoritaria dejó de considerar valiosas razones cuando decidió circunscribir el estudio inicial de la solicitud de apertura de incidente de impacto fiscal al cumplimiento de formalidades sin contenido.

 

Por las razones anteriores me separo parcialmente de la decisión adoptada por la mayoría.

 

 

Fecha ut supra,

 

 

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Magistrada

SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO

LUIS GUILLERMO GUERRERO PEREZ

AL AUTO 291/15

 

 

 

Magistrada Ponente:

Gloria Stella Ortiz Delgado

 

Referencias Expediente D-10473

 

 

1. Con el acostumbrado respeto, me permito salvar parcialmente el voto en relación con la decisión adoptada mayoritariamente por esta Corporación en el auto de la referencia, al considerar que si bien es claro que debía concederse la apertura del incidente de impacto fiscal, como lo dispone el artículo 5 de la Ley 1695 de 2013 y, por ende, otorgar el término de treinta (30) días para que el Ministro de Hacienda y Crédito Público sustente su solicitud^[16], dicha determina­ción no requería la intervención de la Sala Plena, pues la competencia para esos efectos, recae exclusivamente en el Magistrado de la Corte que sustanció la providencia objeto de incidente.

 

Sobre el particular, es preciso resaltar que este Tribunal ha sostenido que el procedimiento que regula el incidente de impacto fiscal tiene un carácter sui generis^[17], lo que obliga a considerar que su regulación comprende, en un todo y en cada una de sus diferentes etapas, un conjunto de normas particulares y concretas frente a las cuales no cabe la técnica de la remisión y que, por el contrario, exige que su interpretación se realice acorde con un principio de maximización de sus mandatos.

 

Por ello, aun cuando la competencia para resolver y decidir el incidente, se encuentra a cargo de la Sala Plena de la Corte Constitucional, como lo disponen los artículos 3 y 12 de la Ley 1695 de 2013^[18], respecto de cada una de las etapas que integran el citado procedimiento, la ley en mención señala la autoridad a la cual le compete de manera puntual y específica proceder a su impulso, así como los recursos que proceden en relación con las decisiones adoptadas. Esta distin­ción legal se explica en la naturaleza o contenido de cada acto procesal, como a continuación paso a demostrar.

 

2. En primer lugar, según se deriva de lo expuesto en la Sentencia C-870 de 20 1 4^[19], las etapas de presentación, sustentación y admisión del incidente de impacto fiscal (en adelante IIF), corresponden en su integridad al momento en que se determina el objeto sobre el cual recae la citada figura, como espacio de interlocución entre los servidores públicos legitimados para su invocación y las Altas Cortes, por medio del cual se pretende que estas últimas, en la órbita de su competencia, puedan considerar, luego de adoptar una decisión, los efectos fiscales que pueda tener su cumplimiento y las invita a reflexionar sobre cómo lograr su observancia, en un contexto acorde con el criterio de sostenibilidad fiscal previsto en el artículo 334 del Texto Superior. Es de aclarar que, por virtud de lo dispuesto en la sentencia de la referencia, por existir reserva de ley estatutaria, la Ley 1695 de 2013 no aplica en relación con las providencias proferidas en el marco de la acción de tutela.

 

2.1. En la etapa de presentación, las autoridades legitimadas deben solicitar la apertura del ÍIF, dirigiendo la solicitud al magistrado de la Alta Corporación que sustanció la providencia objeto de debate fiscal, en el plazo dispuesto para su ejecutoria. En este momento, de acuerdo con lo previsto en los artículos 5 y 7 de la Ley 1695 de 2013, se pueden adoptar dos decisiones:

 

(i) Siempre que la solicitud haya sido presentada en término, se debe proferir un  auto de apertura, dentro de los cinco (5) días siguientes a su presentación, en el que se otorgará un plazo de treinta (30) días para la sustentación del incidente.

 

(ii) En caso de que la solicitud haya sido presentada de forma extemporánea, se debe proferir un auto de rechazo, cuya decisión es susceptible del recurso de reposición.

 

2.2. En la etapa de sustentación, las autoridades legitimadas tienen la carga de explicar los motivos que justifican la admisión del incidente. Para ello, según lo dispone el artículo 6 de la aludida ley, se debe exponer: (a) las posibles conse­cuencias de la providencia en la sostenibilidad de las finanzas públicas; (b) las condiciones específicas que explican dichas consecuencias; y (c) los planes concretos para su cumplimiento que aseguren los derechos reconocidos en ella, en un marco de sostenibilidad fiscal. Por lo demás, se debe acompañar como anexo un concepto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público^[20]. En caso de que la sustentación se presente en el plazo señalado en la ley, se continúa con la etapa de admisión y, por el contrario, si no se cumple con la citada carga, el incidente se declarará desierto^[21].

 

2.3 Finalmente, la ley dispone la etapa de admisibilidad, la cual se expresa en la posibilidad de adoptar las siguientes decisiones: admitir, inadmitir o rechazar.

 

La admisión se decretará siempre que una vez sustentado el citado instrumento, se reúnan los requisitos señalados en el aludido artículo 6 de la Ley 1695 de 2013, referentes básicamente a la invocación de la posible afectación de la sostenibilidad fiscal y a la presentación de los planes concretos que permitan asegurar el cumplimiento del fallo. La inadmisión se dispondrá cuando no se cumplan con las exigencias previamente señaladas, mediante providencia sus­ceptible del recurso de reposición. En este caso, en el auto respectivo se incluirá una relación de los elementos que requieren mayor detalle, los que la Corpora­ción considere ausentes o la información que estime relevante, para que se aporten en el término máximo de cinco (5) días siguientes a la notificación^[22]. Finalmente, el rechazo se ordenará cuando, habiendo sido inadmitido el incidente, se omitiere cumplir con la obligación de corregirlo en la oportunidad señalada^[23], mediante decisión susceptible también del recurso de reposición. Por obvias razones, se entiende que si la solicitud se corrige en término luego de que fue inadmitida, lo procedente es emitir un auto admisorio.

 

3. Como se deriva de lo expuesto, en mi criterio, no cabe duda de que cada una de las etapas descritas tiene un propósito determinado en la ley. De este modo, la (i) etapa de presentación se convierte en la puerta de apertura del IIF, pues lo que busca básicamente es acreditar las exigencias de forma que permiten su procedencia. Por ello, son dos las decisiones que se pueden adoptar: (a) proferir un auto de apertura o (b) proferir un auto de rechazo.

 

En términos de la ley, en principio, la posibilidad de optar por cada de las citadas opciones depende del término de preclusión que rige la presentación del incidente. Así, en caso de presentarse ante la autoridad competente en el plazo dispuesto para el efecto, lo procedente es ordenar su apertura (art. 5)^[24]; mientras que, en evento contrario, se debe disponer su rechazo (art. 7, núm. 1).

 

Ahora bien, aun cuando la ley no lo diga, y en la medida en que en esta etapa se agota el examen de procedencia del IIF, el control se extiende a los requisitos formales de legitimación y competencia. En cuanto al primero, es preciso verificar que su presentación se realice por el Procurador General de la Nación o por uno de los Ministros del Gobierno, como lo establece el inciso 4 del artículo 334 del Texto Superior y se reitera en el artículo 1 de la Ley 1695 de 2013. En lo que atañe al segundo, se debe examinar que su presentación se proponga respecto de sentencias o autos que se profieran con posterioridad a la misma, con las salvedades dispuestas en la Sentencia C-870 de 2014, a saber: en el entendido de que, por existir reserva de ley estatutaria, estas previsiones no se aplican a los autos que se expidan en materia de tutela y que los autos a que se refieren son aquellos a través de los cuales, sin importar su denominación, se ajustan o modifican las órdenes de la sentencia, o se adicionan unas nuevas, con incidencia autónoma en materia fiscal".

 

Así las cosas, en la etapa de presentación, se debe verificar el cumplimiento de los siguientes requisitos formales de procedencia: (i) oportunidad; (ii) legitimación y (iii) competencia. Con fundamento en lo anterior, la pregunta que surge conlleva a determinar a quién le corresponde ejercer dicha atribución y qué recursos procede respecto de lo decidido.

 

Al respecto, si se observa con detenimiento la Ley 1695 de 2013 se constata que respecto del auto de apertura, esto es, cuando se verifican que están satisfechos todos los requisitos de procedencia, su decisión está a cargo del "juez" (art. 5), para lo cual debe entenderse, a partir de un criterio integral y sistemático, en el que se maximice su contenido normativo, que dicha alusión hace referencia al Magistrado que sustanció la providencia y frente al cual debe acreditarse su interposición en término[25]. Por el contrario, si lo precedente es dictar un auto de rechazo, porque no se satisface ninguno o alguno de los citados requisitos, el ejercicio de esa atribución le compete a la "Corporación" (art. 7), cuya precisión legal implica la necesaria actuación de la Sala Plena (art. 3). En el primer caso no se prevé la existencia de recurso alguno contra la orden de apertura; mientras que frente a la decisión de rechazo se dispone la posibilidad de agotar el recurso de reposición[26]

 

Más allá de la distinción normativa que se observa en las citadas disposiciones, existe una razón lógica de orden procedimental que le da sustento a dicha diferenciación. En efecto, la decisión de apertura, al corresponder a un examen de carácter netamente formal, constituye lo que doctrina procesal denomina un auto sustanciación o de trámite, por el cual la autoridad se limita a impulsar o a permitir el desenvolvimiento de un proceso, sin resolver cuestión alguna que pueda afectar los derechos de las partes o el curso mismo de la actuación judicial[27]. En este caso, el auto de apertura del IIF responde a dicha categoría de pronunciamiento, pues en él se verifican los supuestos de procedencia y simplemente se autoriza que la actuación siga su curso, lo cual se traduce en otorgar el término de treinta (3) días para que la autoridad respectiva lo sustente y luego se adelante su control de admisibilidad.

 

Por el contrario, la decisión de rechazo (art. 7), al poner fin al trámite del IIF, constituye un típico acto interlocutorio, esto es, aquél que contiene una decisión sobre el contenido del asunto litigioso o que resuelve alguna cuestión procesal que puede afectar a las partes o al curso mismo del proceso[28]. En este caso, el examen implica prescindir del citado trámite de impacto fiscal, al comprobar que se ejerció por una autoridad no legitimada, por fuera del término habilitado por la ley o respecto de una providencia no susceptible de medición en cuanto a su impacto.

 

En este contexto, si la decisión de apertura es una providencia de mero trámite y el rechazo constituye un pronunciamiento interlocutorio, se justifica la distinción de trato respecto de la autoridad que ejerce cada atribución y el hecho de que sólo exista el recurso de reposición en este último caso. Ciertamente, ambas decisiones no son comparables, pues mientras la primera impulsa una actuación y cualquier equivocación puede corregirse por la Sala Plena en el futuro, en el caso de la segunda se pone fin al proceso en su propio inicio, por lo que debe garantizarse, con la mayor certeza y al amparo de la totalidad de los miembros del Tribunal, que la decisión sea la correcta.

 

4. A continuación, en la etapa de sustentación, se observa que el control se limita a verificar la presentación en término de las razones que justifican el incidente (arts. 5 y 6). En caso de que la sustentación se presente en el plazo señalado se continúa con la etapa de admisión y, por el contrario, si no se cumple con la citada carga, el incidente se declarará desierto^[29]. No se dispone de forma expresa en la ley a quién le corresponde cada decisión.

 

No obstante, teniendo en cuenta las razones expuestas y a partir de la forma como se encuentra regulado el IIF como proceso judicial sui generis, se puede concluir que en caso de presentarse en término la sustanciación, no cabe realizar ningún pronunciamiento, pues lo que se activa de forma inmediata es el control de admisibilidad. Al respecto, el artículo 9 de la Ley 1695 de 2013 dispone que: "Una vez presentado y sustentado el incidente, la respectiva Corporación lo admitirá, siempre y cuando reúna los requisitos señalados en la presente ley

(...).

 

Por el contrario, si el incidente no se justifica o la sustanciación es extempo­ránea, se dispone en la ley la declaratoria de "desierto" (art. 5), cuyo alcance supone ponerle fin al proceso. Por ello, y ante el vacío del legislador, se debe entender que dicha decisión le compete a la Corporación en su Sala Plena, pues al final de cuentas supone negar el curso mismo del incidente. En todo caso, respecto de esta decisión no cabe recurso alguno, al no preverse por el legislador su impugnación judicial.

 

5.  Finalmente, todas las decisiones que se derivan del control de admisibilidad (admitir, inadmitir o rechazar) deben ser adoptadas por la Corporación en su Sala Plena, como expresamente se señala en los artículos 7, 8 y 9 de la Ley 1695 de 2013, en el entendido que este control recae sobre aspectos interlocutorios, pues realmente lo que se debe determinar es si se presentaron o no las razones que permiten invocar la posible afectación de la sostenibilidad fiscal y se acompañaron o no los planes concretos que permiten asegurar el cumplimiento del fallo. Por ello, con excepción del auto admisorio, el resto de determinaciones son susceptibles del recurso de reposición.

 

6.  Las anteriores razones justifican mi salvamento parcial de voto, pues si bien es claro que debía concederse la apertura del incidente de impacto fiscal, dicha decisión -en mi criterio- no requería la intervención de la Sala Plena, pues la competencia para esos efectos, recae exclusivamente en el Magistrado de la Corte que sustanció la providencia objeto de incidente, pues así lo dispone el artículo 5 de la Ley 1695 de 2013, al destacar que se trata de un asunto de mera sustanciación o trámite.

 

Fecha ut supra,

 

 

 

LUIS GUILLERMO GUERRERO PEREZ

Magistrado