A308-15 Auto 308/15
Referencia: Expediente E-014
Excusa presentada por el alcalde mayor de Bogotá, señor Gustavo Petro Urrego, a la citación formulada por la comisión primera constitucional permanente de la Cámara de Representantes.
Magistrado Ponente:
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Bogotá D. C., veintinueve (29) de julio de dos mil quince (2015).
La sala plena de la corte constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, legales y reglamentarias, procede a decidir sobre el asunto de la referencia.
1.- El 16 de septiembre de 2014 la comisión primera de la Cámara de Representantes aprobó la proposición 01 del 3 del mismo mes, la cual había sido presentada por los congresistas Clara Rojas, Angélica Lozano, Oscar Bravo, Harry González y Germán Navas Talero, iniciativa que tenía por objeto citar al alcalde mayor de Bogotá y a la secretaria distrital de movilidad a un debate de control político relacionado con eventuales irregularidades en el proceso de imposición de comparendos por infracciones de tránsito, hechos en los cuales estarían involucrados oficiales y agentes de la policía nacional encargados del control de la movilidad en la jurisdicción del distrito capital.
2.- El alcalde fue citado mediante oficio número C.P.C.P. 0186-14 para que acudiera el 01 de octubre de 2014 a las 10:00 am, el documento y el respectivo cuestionario le fueron remitidos el 25 de septiembre. La secretaria de movilidad respondió el cuestionario que le fue enviado; además, tomó la vocería del alcalde y absolvió las preguntas formuladas a su superior.
3.- El 30 de septiembre de 2014, mediante oficio No. 2-2014-40407, el alcalde se excusó de asistir y delegó a la secretaria distrital de movilidad para que acudiera en su representación.
4.- La comisión, a través del oficio No. C.P.C.P. 00211-14, reiteró la citación para que el funcionario acudiera el 7 de octubre a las 10:00 am. Luego de que la corporación aplazó tres veces la citación, el alcalde fue convocado para el 22 de octubre a las 10:00 am, pero el día anterior (21 de octubre), mediante el oficio No. 2-2014-42955, el funcionario se excusó de asistir expresando:
“… he estado dispuesto a asistir al Congreso de la República, corporación que me merece el mayor respeto, para cumplir citaciones o invitaciones que se me formulen para mejor cumplimiento de las funciones legislativas y de control que les corresponde, pero, en esta oportunidad de manera atenta, me permito excusarme de asistir”.
5.- Las razones por la cuales presentó la excusa están basadas en lo siguiente:
“… los hechos están directamente relacionados con asuntos administrativos que son exclusivamente del ámbito local (Distrital).
Igualmente, se considera que la respuesta suministrada oportunamente, así como la abundante información que ya tiene la opinión pública como consecuencia de los debates que se han dado sobre los mismos temas, permiten afirmar que quedan absueltas en su integridad las preocupaciones que los Honorables Representantes puedan tener sobre los mismos”.
6.- La comisión primera de la Cámara desestimó estos argumentos e insistió en que el alcalde compareciera, para este propósito expidió una proposición que fue aprobada el 22 de octubre de 2015.
7.- Mediante oficio No. C.P.C.P. 3.1.0662-15 el burgomaestre fue citado nuevamente para el día 15 de abril de 2015 a las 9:00 am en el recinto de sesiones de la comisión. Esta convocatoria fue aplazada para el 29 de abril.
8.- Con oficio No. 2-2015-14163, radicado en la Cámara de Representantes el 17 de abril, al alcalde se excusó nuevamente de asistir reiterando los argumentos expuestos y delegando a la secretaria de movilidad, doctora María Constanza García, para que atendiera la citación. Por este hecho la corporación entendió que el funcionario reconocía la competencia de la comisión para ser citado.
9.- Por lo anterior, a solicitud del representante Germán Navas Talero, el asunto fue enviado a la Corte Constitucional para que resuelva sobre la pertinencia de las excusas expresadas por el alcalde.
10.- Mediante auto del 8 de mayo de 2015 el magistrado sustanciador dispuso asumir el conocimiento del asunto y requerir a la secretaría de la comisión primera constitucional permanente para que enviara a esta corporación:
1. Los ejemplares originales o copias auténticas de las Gacetas del Congreso en las cuales conste la totalidad de los antecedentes relacionados con la citación e insistencia de la misma. Al remitir esta documentación deberán indicarse las páginas precisas donde aparece la información requerida.
2. Certificación de la aprobación por parte de la Comisión Constitucional Permanente de la proposición por medio de la cual fue citado el alcalde Mayor de Bogotá, certificando también la existencia del quorum decisorio, el número de congresistas presentes y el resultado de la votación, señalando cuántos votaron en favor y cuántos lo hicieron en contra de la proposición.
3. Copia auténtica del cuestionario formulado al funcionario requerido, como también del texto mediante el cual se explica el objeto de la citación.
4. Certificación de la aprobación por parte de la Comisión Constitucional Permanente de la proposición por medio de la cual se aprobó el cuestionario a resolver por el funcionario requerido, certificando también la existencia del quorum decisorio, el número de congresistas presentes y el resultado de la votación, señalando cuántos votaron en favor y cuántos lo hicieron en contra de la proposición.
5. Certificación de la aprobación de la proposición mediante la cual la Comisión Constitucional Permanente insistió en la citación al Alcalde Mayor, certificando también la existencia del quorum decisorio, el número de congresistas presentes y el resultado de la votación, señalando cuántos votaron en favor y cuántos lo hicieron en contra de la proposición.
11.- Con auto del 17 de junio la Corte dispuso citar al alcalde a audiencia privada que sería celebrada el 1º de julio a las 3:15 pm. El 25 de junio fue recibido en la secretaría de la Corte un escrito enviado por el alcalde solicitando la reprogramación de la diligencia, debido a que no estaría en el territorio nacional para atender la audiencia.
12.- A través de auto del 1º de julio fue reprogramada la audiencia privada para el día 8 de julio de 2015 a las 3:30 pm; a la misma compareció el funcionario quien explicó las razones por la cuales se excusó de asistir a las citaciones formuladas por la comisión.
II. CONSIDERACIONES
1.- Competencia de la Corte
De conformidad con lo establecido en los artículos 137 y 241, numeral 6° de la Constitución Política, 233 de la Ley 5ª de 1992 y 47 del Decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional es competente para decidir sobre las excusas presentadas por cualquier persona natural o jurídica que habiendo sido citada a una comisión constitucional permanente del Congreso de la República se negare a asistir.
1.1.- El artículo 137, inciso 2° superior establece: “Si quienes hayan sido citados [a cualquier comisión permanente del Congreso de la República], se excusaren de asistir y la comisión insistiere en llamarlos, la Corte Constitucional, después de oírlos, resolverá sobre el particular en un plazo de diez días, bajo estricta reserva”. A su vez, el artículo 241, numeral 6° de la Carta prevé que al tribunal le corresponde: “(...) 6. Decidir sobre las excusas de que trata el artículo 137 de la Constitución”.
Las comisiones permanentes del Congreso pueden emplazar a cualquier persona natural o jurídica (pública o privada) para que rinda declaraciones orales o escritas, sobre hechos relacionados directamente con las indagaciones[1] que la comisión respectiva adelante. Si la persona se excusare de asistir y la célula congresional insiste en la citación, el artículo 137 superior otorga competencia a la Corte Constitucional para declarar fundadas o infundadas dichas excusas; la misma norma establece que la Corte resolverá el asunto después de escuchar a la(s) persona(s) citada(s), tal como lo dispone el numeral 6º del artículo 241 de la Constitución.
1.2.- De su parte, la Ley 5ª de 1992 en sus artículos 233 y siguientes regula el procedimiento para la citación de personas naturales o jurídicas públicas o privadas. El artículo 233[2] establece la posibilidad de las cámaras y de las comisiones permanentes de citar a funcionarios públicos para la discusión de proyectos de ley, como para asuntos relacionados con sus funciones. El artículo 234[3] hace referencia a cuatro requisitos formales que informan el procedimiento de citación.
Estos se refieren a que (i) las proposiciones de citación podrán suscribirse sólo por uno o dos congresistas, a que (ii) su contenido debe contemplar el cuestionario a absolver por parte del citado, a (iii) la discusión por espacio de 20 minutos máximo de la proposición de citación, incluso para impugnarla, y (iv) la obligación de comunicar al funcionario citado sobre su comparecencia, con no menos de cinco días de anticipación a la fecha de la sesión en que deba ser oído. El artículo 235[4] establece la posibilidad de retirar la proposición de citación en cualquier momento con la anuencia de la cámara o comisión respectiva.
El artículo 236[5] de la misma ley establece que la posibilidad de citación a servidores estatales se extiende a los particulares, según esta norma la motivación de la citación se sustenta en que el citado pueda absolver preguntas o brindar información sobre temas relacionados con las investigaciones o indagaciones que adelanten las comisiones permanentes.
2.- Clases de citaciones
La ley 5ª de 1992 clasifica las citaciones en dos grupos: las que se formulan a funcionarios[6], y aquéllas que se dirigen a particulares[7], así como también regula en secciones separadas lo atinente al procedimiento a seguir según la citación sea para: (i) información[8], (ii) información y/o temas generales[9], (iii) debates a ministros[10], o (iv) la presentación de informes[11]. La regulación de las citaciones del artículo 137 superior se encuentra en la ley 5ª de 1992, sección I del capítulo X, bajo el título “citaciones en general” (arts. 233 a 236).
2.1.- El reglamento de la Corte Constitucional (acuerdo número 5 de 1992), establece en sus artículos 70 a 75 el procedimiento que debe seguir el tribunal para decidir sobre las excusas. El artículo 70 del reglamento dispone que una vez remitido el asunto a la Corte Constitucional, éste “se someterá al trámite ordinario de reparto de negocios, en orden alfabético de apellidos de los Magistrados y al azar”. A su vez, el artículo 71 del mismo estatuto prevé que el magistrado a quien corresponda el asunto, citará a la persona que se excusó de asistir a la respectiva comisión permanente, “para que den a la Sala Plena las explicaciones razonadas que a su juicio, justifiquen la excusa” presentada a la comisión, pudiendo para ello aportar las pruebas que sustenten su postura.
2.2.- Luego, (artículo 72 del reglamento) el presidente de la Corte “convocará a la Sala Plena” a una audiencia privada, “el día que el magistrado sustanciador haya ordenado la comparecencia en cuestión”. El magistrado ponente registrará un proyecto de providencia dentro de los cinco días siguientes a la celebración de la audiencia privada (art. 73 ibídem), la sala plena resolverá, bajo estricta reserva, dentro de los diez días siguientes al registro del proyecto (art. 74), y enviará copia de la decisión adoptada a la respectiva comisión permanente del congreso (art. 75).
2.3.- Estas disposiciones prevén que la sala plena decidirá si son fundadas o no las excusas presentadas por quien se negó a asistir. En el asunto que se examina, el alcalde mayor de Bogotá, señor Gustavo Petro Urrego, presentó excusas para no asistir a la citación que le hiciera la comisión primera constitucional de la Cámara de Representantes, la corporación insistió, el funcionario reiteró su inasistencia y sus argumentos, y el litigio fue enviado a la Corte. Es decir, están dados los supuestos para que el tribunal proceda a resolver.
3.- Metodología para adoptar la decisión.
La Sala hará referencia (i) al contenido del artículo 137 superior; (ii) a los requisitos establecidos en el ordenamiento jurídico para que la Corte adelante el trámite correspondiente, y (iii) examinará el caso concreto de las excusas presentadas por el alcalde mayor de Bogotá.
4.- Contenido del artículo 137 de la constitución
La Carta de 1991 establece las competencias de los órganos por ella creados y las funciones para los cargos correspondientes; las competencias del Congreso de la República, según el artículo 114 superior, son: reformar la Constitución, hacer las leyes y ejercer control político. En concordancia con esta disposición el artículo 6º de la ley 5ª de 1992[12], agrega que a las cámaras legislativas corresponde (i) función judicial, (ii) función electoral, (iii) función administrativa, (iv) función de control público, y (v) función de protocolo.
4.1.- Entre las competencias dispuestas para el congreso (constituyente, legislativa y de control político), la relacionada con la potestad de hacer comparecer a determinadas autoridades para que rindan informes sobre “el manejo de lo público” no sólo significa colaboración armónica entre ramas sino la reivindicación de las cámaras legislativas respecto de su origen histórico, el cual está vinculado con la representación del pueblo, la verificación sobre la legitimidad y la conveniencia de las órdenes impartidas por el órgano ejecutivo, las cuales aunque apegadas a un estatuto superior bien pueden resultar nocivas para los intereses generales o al menos reprochables desde una perspectiva política.
4.2.- Acontecimiento políticos como los liderados por Oliver Cromwell en Inglaterra o por los revolucionarios franceses, tuvieron como faro el sometimiento del monarca al parlamento, en cuanto éste órgano sería el vocero auténtico del pueblo y en esta medida el encargado de vigilar el comportamiento ético y político del rey, llegando incluso a disponer sobre la vida del gobernante cuando desatendiera los designios de quienes antes no eran más que sus súbditos. Las democracias contemporáneas han seguido los modelos surgidos de aquellos acontecimientos e inclusive muchas han incrementado sus mecanismos de control desde los órganos colegiados de representación del pueblo, con la correlativa limitación que esto implica para las atribuciones de la rama ejecutiva en sus diferentes niveles.
4.3.- Los parlamentos modernos no limitan sus competencias a reformar las constituciones ni a elaborar las leyes, su función de control político les permite llevar a cabo intensos debates a lo largo de los cuales entran en confrontación perspectivas filosóficas, ideales de Estado, visiones jurídicas y sesgos socio-culturales, todo dentro del marco de las democracias constitucionales y pluralistas que imponen el respeto por las ideas del otro, pero también el deber de sancionar toda conducta anómala que resulte transgresora del orden jurídico.
La función de control político tiene hondas raíces históricas que se actualizan permanentemente al estar atadas a los principios de publicidad, eficiencia, eficacia, responsabilidad y, sobre todo, al de transparencia; el llamado del parlamento a un agente estatal para ejercer la función de control político, es el llamado del pueblo para que el administrador informe sobre la gestión a su cargo, la que no siendo acorde con el ordenamiento jurídico resulta sancionada según reglas previamente establecidas. Acerca de la naturaleza del control así ejercido, en el auto A-119 de 2006, la corporación dijo:
“… la competencia atribuida mediante el artículo 137 de la Carta Política para emplazar a toda persona natural o jurídica y para insistir en el llamado cuando quienes hayan sido citados se excusaren de asistir, se hizo directamente por el constituyente a cualquier comisión permanente, acorde con la atribución de control político que corresponde al Congreso de la República por disposición constitucional…”. Destaca la Sala.
Posteriormente, para precisar el contenido del artículo 137 superior, la Corte, en el Auto A-330 de 2008, manifestó:
“… se puede aseverar que los mecanismos de control político expresamente dispuestos en las normas, corresponden a la aplicación de contenidos normativos cuyo objetivo principal es la evaluación de la actividad de los miembros del gobierno y su consiguiente e inmediata exigencia de responsabilidad. En el ordenamiento jurídico colombiano, esta modalidad de control se encuentra regulada en los numerales 4, 8 y 9 del artículo 135 de nuestra Constitución y se denomina moción de censura. También, los artículos 174 y 175 superiores, establecen la posibilidad de que el Senado de la República adelante juicios contra el Presidente, los magistrados de las Altas Cortes y el Fiscal General de la Nación, en relación con comportamientos relativos a “indignidad por mala conducta”. En los dos casos anteriores (moción de censura y juicios ante el Senado) la sanción puede ser la separación del funcionario respectivo de su cargo. A su turno el artículo 178 constitucional, faculta a la Cámara de Representantes para investigar a los funcionarios referidos, con el fin de decidir si los acusa o no ante el Senado. En términos de la Constitución, la Cámara goza de esta potestad “cuando hubiere causas constitucionales” para ello; es decir que las investigaciones pueden tener como origen la evaluación de la actividad de estos funcionarios y la configuración o no de responsabilidad se deja al Senado mediante el adelantamiento de un juicio, por lo cual esta potestad puede interpretarse como ejercicio del control político a la luz de la norma constitucional (art. 178 C.N)”.
4.4.- Como se observa, el sistema democrático colombiano prevé varios mecanismos de control político, entre ellos el dispuesto en los numerales 4, 8 y 9 del artículo 135 de la Constitución denominado “moción de censura”[13]. Al lado de esta figura existen: (i) la solicitud de informes, (ii) el control presupuestal, (iii) el informe sobre declaratoria de estados de excepción, (iv) la función disciplinaria del Congreso, todos son instrumentos concebidos para que el parlamento ejerza su función de control y al mismo tiempo cumpla un rol proactivo que sirva a la comunidad para avanzar en la búsqueda de mejores horizontes.
4.5. En el listado de medios de control del Congreso hacia otros órganos del Estado e inclusive respecto de particulares se cuenta el consagrado en el artículo 137 superior, que faculta a las comisiones permanentes de las cámaras para emplazar a personas (públicas o privadas), con el fin de hacer indagaciones sobre temas que interesen a la respectiva célula. Este instrumento tiene el propósito de cuestionar actividades de los restantes poderes públicos, de otros organismos o de personas privadas, erigiéndose como una modalidad de control político[14].
5.- Control político y control público por el Congreso
El artículo 114 de la Carta asigna al Congreso tres funciones principales; sin embargo, el artículo 6º de la Ley 5ª de 1992 al desarrollar el precepto superior establece en el numeral 7 que al Parlamento corresponde la función de control público, para emplazar a cualquier persona, natural o jurídica, a efecto de que rindan declaraciones, orales o escritas, sobre hechos relacionados con las indagaciones que la Comisión adelante.
Se trata de un instrumento que permite a las células legislativas convocar a personas naturales o jurídicas para ser escuchadas en relación con averiguaciones de diferente índole adelantadas por alguna de las comisiones. La diferencia con el control político parte de la entidad propia de este último, concebido para “requerir y emplazar a los Ministros del Despacho y demás autoridades y conocer de las acusaciones que se formulen contra altos funcionarios del Estado”. Las consecuencias de esta clase de citación están directamente vinculadas con el monto de la responsabilidad ética, moral, social y política de la autoridad requerida.
5.1. El control político ha sido concebido para, llegado el caso, hacer efectiva la responsabilidad de las autoridades citadas y expuestas ante la sociedad que bien puede reprocharles su comportamiento e imponerles sanciones que comprometen su prestigio y buen nombre, mediante mecanismos tales como la moción de censura, la moción de observación o el juicio por indignidad política, entre otros. El control social está directamente relacionado con el control político, ya que la comunidad podrá llegar a imponer “sanciones” al citado, las cuales aunque no estén expresamente previstas en el ordenamiento jurídico sí tienen la potencialidad de acarrear graves consecuencias para la “vida política” del servidor público requerido, entre estas la de “imponerle un veto”, es decir, deslegitimarlo social o políticamente para que pueda ser designado o postularse a otros cargos que conlleven el ejercicio de autoridad.
5.2. De su parte, el control público hace parte de las funciones del Congreso de la República e indudablemente tiene una aproximación conceptual con el control político, pero difiere en su naturaleza ya que este fue concebido para emplazar a cualquier persona, natural o jurídica, a efecto de que rindan declaraciones, orales o escritas, sobre hechos relacionados con las indagaciones que la Comisión adelante. Nótese que la norma no distingue entre personas de derecho público y privado, como tampoco refiere específicamente a una clase de indagación, solamente precisa que será adelantado por una “comisión”. Podría, entonces, tratarse de averiguaciones que deriven en juicios de responsabilidad penal, disciplinaria, fiscal, civil u otra, pero sin las implicaciones éticas, morales y sociales propias de un juicio político.
El control político fue concebido directamente por el artículo 114 de la Carta, desarrollado en varios preceptos de la misma (entre ellos el artículo 137), con consecuencias previstas directamente en la Constitución respecto de Ministros del Despacho, altos funcionarios del Estado y demás autoridades, es decir, su naturaleza, procedimiento, sanciones y efectos políticos fueron pensados por el constituyente, mientras el control público fue ideado por el legislador para indagaciones de otra índole.
5.3. Es indudable que el requerimiento al alcalde mayor de Bogotá para que asista e informe a una Comisión del Congreso sobre hechos que pueden comprometer su responsabilidad frente a la comunidad por presuntos hechos violatorios del principio de transparencia, según las circunstancias del caso, bien puede enmarcarse en el ejercicio de la función de control político en los términos del artículo 114 superior, desarrollado por el numeral 3º del artículo 6º de la Ley 5ª de 1992.
6.- Control político y control jurídico por el Congreso
Las citaciones del artículo 137 de la Carta son un medio para el control político que corresponde al parlamento, pero difiere del control jurídico que allí se lleva a cabo, teniendo en cuenta que uno y otro son distintos en función de: (i) el parámetro de control, (ii) el sujeto que ejerce control o agente de control y (iii) la finalidad y resultado del control. Sobre esta materia la Corte ha precisado:
“(i) En cuanto al parámetro utilizado en uno y otro tipo de control (jurídico y político), se tiene que: a) En el caso del control jurídico dicho parámetro lo configuran únicamente las normas del derecho. Éstas constituyen un patrón objetivo, preestablecido e indisponible y el alcance del control jurídico se determina a su vez por dicho parámetro[15]. El control se ejerce sólo sobre quienes las normas establecen, en relación con situaciones a las que ellas se refieren y con el alcance y en el momento en que disponga la regulación[16]. b) En el caso del control político, el parámetro no es un patrón objetivo, preestablecido e indisponible. Por el contrario, el parámetro del control político se sustenta en criterios como la conveniencia e inconveniencia, la necesidad de crítica y el seguimiento informativo, entre otros. Quien ejerce control político determina el contenido y alcance de los criterios a partir de los cuales evaluará las actividades del agente controlado, es decir, su parámetro es disponible[17].
(ii) Respecto del sujeto que realiza el control se encuentra lo siguiente: a) En el control jurídico debe ser realizado por abogados, los cuales requieren preparación de carácter técnico y con capacidades interpretativas específicas. Por ello, la implementación del control jurisdiccional requiere en todas sus etapas, de la lógica de argumentación propia del ámbito jurídico. Esto es, métodos y técnicas de interpretación que deben ser plasmadas en términos especializados y con un fin determinado, cual es el de tomar una decisión de conformidad con las normas jurídicas. b) De otro lado, quien realiza el control político no requiere formación específica, pues su cualificación como agente de control está determinada por su elección como miembro del órgano legislativo, en tanto representante de la voluntad popular y defensor de los intereses que representa.
(iii) En relación con la finalidad y resultado del control: a) en el control jurídico, como se dijo arriba, se busca tomar una decisión con base en las normas vigentes en el sistema jurídico. Este tipo de control pretende decir el derecho mediante su resultado que es la decisión judicial, la cual tiene como contenido la declaración del derecho o su rechazo[18]. Además, una característica definitoria de este tipo de control, es que salvo el supuesto de la decisión inhibitoria, el sujeto que ejerce control jurídico debe siempre tomar una decisión. b) La finalidad del control político, se dirige en cambio a la opinión pública y pretende enterar a los ciudadanos sobre asuntos de interés general y generar debate al respecto. Puede o no buscar la determinación de responsabilidad, o puede pretender solamente escrutar y emitir juicios dirigidos a la opinión pública o a las instituciones sobre el asunto objeto de control. En este orden, su resultado podría ser una sanción o una exoneración; aunque, de igual manera el hecho mismo de su realización junto con el impacto de lo debatido en la opinión pública, pueden obrar como resultado válido y eficaz del control político[19].”[20]
6.1.- Con los mecanismos de control político no se busca únicamente hacer efectiva la responsabilidad del gobierno[21], sino también hacer públicos determinados acontecimientos de interés general y al mismo tiempo construir eficazmente canales de comunicación entre el parlamento y la opinión pública[22].
No hay duda, entonces, respecto de la naturaleza del control previsto en el artículo 137 de la Carta, en virtud del cual el órgano de representación del pueblo puede convocar a determinadas personas con el propósito de verificar su comportamiento respecto de la afectación a intereses superiores vinculados con la necesidad y la conveniencia de mantener condiciones cívicas y comunitarias aptas para el bienestar colectivo.
6.2.- Sobre la naturaleza y características de las citaciones previstas en el artículo 137 de la Constitución se puede concluir: (i) se inscriben dentro del principio de separación de las ramas del poder público, con colaboración armónica entre ellas, (ii) hacen parte de los mecanismos de control político, (iii) están limitadas a las células legislativas allí previstas, (iv) se encuentran circunscritas a las personas mencionadas en el estatuto superior, (v) el procedimiento está previsto en la Carta, en la ley 5ª de 1992 y en el reglamento de la Corte Constitucional, (vi) el citado tiene derecho a ser escuchado en audiencia privada por la Sala Plena de la Corte, (vii) únicamente el Tribunal Constitucional podrá resolver si las excusas son fundadas o infundadas, (viii) para hacerlo la Corte deberá verificar el cumplimiento de las condiciones previstas en la Carta, (ix) la decisión de la corporación hace tránsito a cosa juzgada, pone fin a la controversia y obliga a las partes.
7. Calidades constitucionales de los alcaldes
El alcalde distrital o municipal cuenta en nuestro sistema jurídico con ciertas calidades que lo acreditan y autorizan para actuar en el territorio que corresponde a la entidad que gobierna. El artículo 314 superior se refiere al Ejecutivo local en los siguientes términos: “En cada municipio habrá un alcalde, jefe de la administración local y representante legal del municipio, que será elegido popularmente para períodos institucionales de cuatro (4) años, y no podrá ser reelegido para el período siguiente”.
De su parte, el artículo 315 de la Carta prevé las atribuciones, entre las que se destacan:
“1. Cumplir y hacer cumplir la Constitución, la ley, los decretos del gobierno, las ordenanzas y los acuerdos del Concejo.
2. Conservar el orden público en el municipio, de conformidad con la ley y las instrucciones y órdenes que reciba del Presidente de la República y del respectivo gobernador. El alcalde es la primera autoridad de policía del municipio. La Policía Nacional cumplirá con prontitud y diligencia las órdenes que le imparta el alcalde por conducto del respectivo comandante.
3. Dirigir la acción administrativa del municipio; asegurar el cumplimiento de las funciones y la prestación de los servicios a su cargo; representarlo judicial y extrajudicialmente; y nombrar y remover a los funcionarios bajo su dependencia y a los gerentes o directores de los establecimientos públicos y las empresas industriales o comerciales de carácter local, de acuerdo con las disposiciones pertinentes”. (Destaca la Sala).
7.1. En desarrollo de estas disposiciones la Ley 136 de 1994 establece:
“Artículo 84. Naturaleza del cargo. En cada municipio o distrito habrá un alcalde quien ejercerá la autoridad política, será jefe de la administración local y representante legal de la entidad territorial.
El alcalde es la primera autoridad de policía del municipio o distrito y tendrá el carácter de empleado público del mismo.
…
Artículo 189. Autoridad política. Es la que ejerce el alcalde como jefe del municipio. Del mismo modo, los secretarios de la alcaldía y jefes de departamento administrativo, como miembros del gobierno municipal, ejercen con el alcalde la autoridad política.
Tal autoridad también se predica de quienes ejerzan temporalmente los cargos señalados en este artículo”.
7.2. Para el alcalde mayor, el Decreto Ley 1421 de 1993, por el cual se dicta el régimen especial para el Distrito Capital, en lo pertinente dispone:
Artículo 35. Atribuciones Principales. El Alcalde Mayor de Santa Fe de Bogotá es el jefe del Gobierno y de la administración Distritales y representa legal, judicial y extrajudicialmente al Distrito Capital.
Como primera autoridad de policía en la ciudad, el Alcalde Mayor dictará, de conformidad con la ley y el Código de Policía del Distrito, los reglamentos, impartirá las órdenes, adoptará las medidas y utilizará los medios de policía necesarios para garantizar la seguridad ciudadana y la protección de los derechos y libertades públicas.
…
Artículo 38. Atribuciones. Son atribuciones del Alcalde Mayor:
1. Hacer cumplir la Constitución, la ley, los Decretos del Gobierno Nacional y los acuerdos del Concejo.
2. Conservar el orden público en el Distrito y tomar las medidas necesarias para su restablecimiento cuando fuere turbado, todo de conformidad con la ley y las instrucciones que reciba del Presidente de la República.
3. Dirigir la acción administrativa y asegurar el cumplimiento de las funciones, la prestación de los servicios y la construcción de las obras a cargo del Distrito.
7.3. Respecto de su poder de policía en materia de tránsito, la jurisprudencia ha explicado:
“…Siendo el Alcalde mayor de Bogotá suprema autoridad de policía, le corresponde la adopción de cualquier medida que considere necesaria para conservar y restablecer el orden público, y para nadie puede ser desconocido que la salubridad, seguridad y la función de tranquilidad son aspectos que se afectan de manera directa con la congestión vehicular. Además, cuando el artículo 38 del Estatuto Orgánico del Distrito Capital atribuye al Alcalde Mayor de la ciudad la dirección administrativa y la función de asegurar el cumplimiento de sus funciones, la prestación de los servicios y la construcción de las obras a cargo del Distrito, bastaría esta sola norma para justificar la competencia del Alcalde Mayor de Bogotá para la adopción de la medida, pues el poder de policía debe ser entendido como una de las manifestaciones de naturaleza puramente normativa que se caracteriza por la facultad legítima de regulación de la libertad con actos de carácter general e impersonal, y con fines de convivencia social, en ámbitos ordinarios y dentro de los términos de la salubridad, moralidad, seguridad y tranquilidad públicas que lo componen”.[23]
7.4. Los textos transcritos permiten a la Sala determinar que siendo el alcalde la autoridad política y administrativa de mayor jerarquía en su entidad territorial, y el encargado de velar por el orden público en su localidad, es constitucionalmente válido que cuente entre sus atribuciones la de orientar y dirigir a los representantes de la Policía Nacional designados para prestar sus servicios en el área geográfica del respectivo Distrito o municipio.
La Policía es una institución de carácter nacional, sometida a la autoridad del Presidente de la República, pero funcionalmente subordinada al burgomaestre en aquellos aspectos que, como el relacionado con la movilidad y el tránsito vehicular a nivel local, están inescindiblemente ligados con la noción de orden público.
Es cierto que la Policía Nacional constitucionalmente hace parte de la fuerza pública (C. Po. Art. 216) y que es un cuerpo armado permanente de naturaleza civil, a cargo de la Nación, pero también lo es que entre sus principales fines está el de mantener las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas, y para conseguir que los habitantes de Colombia convivan en paz (C. Po. Art. 218). Atendiendo a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, el alcalde y la Policía Nacional están llamados a actuar mancomunadamente para la preservación del orden público.
Ahora bien, cuando la Policía Nacional actúa en cumplimiento de instrucciones dadas por el alcalde para preservar el orden público, bien se puede considerar que los responsables políticos y administrativos por las consecuencias derivadas de tales órdenes son el burgomaestre y sus respectivos subalternos, quienes en esta medida deberán comparecer ante los órganos de control y las corporaciones que como el concejo distrital o municipal están habilitadas para adelantar el control político correspondiente.
8.- Requisitos a verificar por la Corte para adoptar la decisión
La Corte[24] ha sostenido que corresponde a la corporación decidir acerca de las excusas presentadas por los funcionarios públicos que han sido citados a las comisiones permanentes del Congreso de la República y que se negaren a asistir, siempre que se cumplan los siguientes presupuestos: (i) que la comisión permanente emplazare a la persona para que rinda declaración oral o escrita sobre hechos relacionados directamente con las materias asignadas a dicha comisión; (ii) que el citado se excusare de asistir; y (iii) que la comisión insistiere en llamarlo.[25]
8.1.- El requisito de la insistencia en la citación (Si quienes hayan sido citados, se excusaren de asistir y la comisión insistiere en llamarlos), significa aprobación de la insistencia en la citación, mas no una segunda convocatoria; del texto sólo se deriva que la comisión citante debe aprobar la proposición según la cual, después de haberse excusado el citado, la célula congresional insiste en llamarlo, por tanto, no es de recibo considerar que se requiere una segunda citación como requisito de procedibilidad para el trámite ante la Corte.
8.2.- La celebración de la audiencia privada supone que la Corte ha verificado la existencia de los elementos probatorios que le permitan adelantar el trámite que deberá culminar con la decisión para la cual se le otorga competencia en el artículo 137 constitucional; esta diligencia no tendría sentido si no hay constancia de que en efecto (i) la persona fue citada, (ii) se le envió el cuestionario objeto de la citación, (iii) se excusó de asistir, y (iv) se insistió en la citación.
9.- Análisis del caso concreto
9.1.- Verificación de los requisitos de procedibilidad
9.1.1.- Citación al alcalde mayor de Bogotá
-Gaceta del Congreso número 28 del lunes 16 de febrero de 2015, en la cual fue publicada el acta número 09 del martes 16 de septiembre de 2014[26]. Allí se lee:
“Presidente:
Lea la primera proposición que hay sobre la mesa por favor.
Secretaria:
Proposición
Cítese al señor Alcalde de Bogotá, doctor Gustavo Petro Urrego y a la secretaria de movilidad, señora María Constanza García, para que explican (sic.) la denuncia hecha a través de los medios de comunicación sobre presiones ejercidas contra policías para que impongan un mayor número de comparendos; con el cuestionario que debe resolver. Está suscrita la proposición por el doctor Germán Navas Talero y Angélica Lozano.
Presidente:
En consideración la proposición leída, aprueba la comisión la proposición?
Secretaria:
Sí la aprueba Presidente, por unanimidad”.
A folio 68 del cuaderno de pruebas aparece la certificación expedida el 14 de mayo de 2015 por la secretaria general de la comisión primera constitucional permanente de la Cámara de Representantes, según la cual:
“… el día martes 16 de septiembre de 2014, según consta en el Acta No. 9 de esa misma fecha, fue aprobada por unanimidad de los asistentes la proposición de citación al señor alcalde de Bogotá, doctor Gustavo Petro Urrego, suscrita por los honorables representantes Angélica Lozano, Carlos Germán Navas Talero, Clara Rojas, Oscar Fernando Bravo Realpe y otros, la cual fue aprobada con votación ordinaria y a la sesión asistieron treinta y tres (33) honorables representantes”.
9.1.2. Excusas del citado
A folio 52 del cuaderno de pruebas se encuentra el documento que sirvió al burgomaestre para excusarse de asistir a la citación formulada por la comisión primera constitucional permanente. Se trata del oficio 2-2014-42955 enviado el 21 de octubre de 2014 a la secretaria general de la mencionada célula legislativa, expresando el funcionario:
“… he estado dispuesto a asistir al Congreso de la República, Corporación que me merece el mayor respeto, para cumplir citaciones o invitaciones que se me formulen para el mejor cumplimiento de las funciones legislativas y de control que les corresponde, pero, en esta oportunidad de manera atenta, me permito excusarme de asistir por las razones que se exponen en el presente documento:
1. Conforme al cuestionario elaborado para el debate, tanto para el Alcalde Mayor de Bogotá, D.C., como para la Secretaria Distrital de Movilidad, los hechos están directamente relacionados con asuntos administrativos que son exclusivamente del ámbito local (Distrital).
Igualmente, se considera que las respuestas suministradas oportunamente, así como la abundante información que ya tiene la opinión pública como consecuencia de los debates que se han dado sobre los mismos temas, permiten afirmar que quedan absueltas en su integridad las preocupaciones que los Honorables Representantes puedan tener sobre los mismos.
2. En este sentido, el escenario natural establecido por el orden jurídico establece que la competencia para adelantar el debate de control político corresponde al Concejo de Bogotá, D.C., de conformidad a los artículos 322 de la Constitución Política, y 12 del Decreto Ley 1421 de 1993, realizar el citado control político, como efectivamente ha venido ocurriendo”.
9.1.3. Para el citado, los interrogantes fueron absueltos por la entidad competente para pronunciarse, ya que la secretaria distrital de movilidad envió a la comisión primera constitucional permanente de la cámara la documentación pertinente. Añadió que las competencias de su subordinada están previstas en el decreto ley 1421 de 1993 y en el decreto distrital 567 de 2006.
Entre los argumentos empleados para justificar su inasistencia a la comisión el alcalde expuso que los asuntos objeto del cuestionamiento son exclusivamente locales (distritales), soportando este argumento en las competencias que corresponden al Congreso de la República, a las asambleas departamentales y a los concejos, corporaciones que pueden ejercer control político pero de acuerdo a las competencias fijadas en la Constitución. Reconoció que el Congreso puede ejercer control sobre los alcaldes pero respecto de asuntos de interés nacional y no de aquellos de carácter meramente local, caso en el cual la competencia será de los concejos distritales o municipales.
Por lo anterior explicó que al cuestionario se dio respuesta y tiene un carácter estrictamente local (distrital), y respecto del mismo el competente para ejercer control político es el concejo distrital.
9.1.4. Insistencia de la comisión citante
A folio 44 del cuaderno de pruebas aparece copia de la gaceta del Congreso número 88 del miércoles 4 de marzo de 2015, en la cual fue publicada el acta número 18 de 2014, correspondiente a la sesión celebrada el 22 de octubre de 2014 en la comisión primera constitucional permanente. A folios 7 y 8 de la gaceta mencionada se lee:
“Secretaria:
Sí señor Presidente, la proposición del doctor Navas dice de la siguiente manera, proposición de insistencia de citación a la comisión primera de la cámara de representantes, al alcalde mayor de Bogotá, teniendo en cuenta que la comisión primera de la cámara de representantes aprobó el 16 de septiembre del 2014 una proposición presentada…
Que no obstante haber sido respondidos los cuestionarios remitidos por la comisión mediante oficio radicado a la cámara de representantes el 21 de octubre de 2014, el alcalde mayor de Bogotá se excusó de asistir a la sesión argumentando que el asunto materia de la citación es de carácter exclusivamente local, eventualidad que indica el citado, la Corte Constitucional ha reconocido como admisible, para no concurrir a las citaciones que efectúan las comisiones permanentes del congreso, en la medida en que los casos como este la competencia para el ejercicio del control político radica en el consejo (sic.) el cual ya ha ejercido a través de la proposición 373 del 2014.
Que de acuerdo a lo previsto en el artículo 137 de la constitución política, la comisión primera de la cámara de representantes, desestima los argumentos expuestos por el funcionario citado, e insiste en que el Alcalde Mayor de Bogotá comparezca a la sesión que se fije para el efecto en el evento en que el Alcalde Mayor persista en su negativa a comparecer, solicita a la presidencia de la comisión la remisión de los antecedentes respectivos, para que la Corte Constitucional decida sobre la obligatoriedad de comparecencia…
Está suscrita la proposición de aplazamiento y de insistencia por el doctor Germán Navas, puede ponerla en consideración Presidente.
Presidente:
En consideración la proposición leída, continúa en consideración aprueba la Comisión?
Secretaria:
Sí la aprueba presidente”.
A folio 69 del mismo cuaderno puede ser consultada la certificación expedida por la secretaria general de la comisión primera constitucional permanente de la Cámara de Representantes, según la cual el día martes 22 de octubre de 2015 fue leída y aprobada la proposición de insistencia al señor alcalde de Bogotá, suscrita por el representante Carlos Germán Navas Talero, proposición que fue aprobada en votación ordinaria y a la sesión asistieron treinta y cuatro (34) honorables representantes.
9.1.5. Cuestionario dirigido al funcionario citado
En la gaceta del congreso número 28 del lunes 16 de febrero de 2015, se encuentra publicada el acta número 09 de 2014, correspondiente a la sesión del martes 16 de septiembre de 2014, en la cual (i) la comisión resolvió citar al alcalde; a folio 20 de la gaceta se encuentra (ii) la proposición de citación suscrita por los representantes Germán Navas Talero y Angélica Lozano; (iii) la proposición fue acompañada del cuestionario que debía resolver el burgomaestre; (iv) el alcalde fue citado para el día 1º de octubre de 2014; a folio 42 del cuaderno de pruebas se encuentra copia del cuestionario enviado al alcalde por la comisión primera constitucional permanente de la Cámara. Según este, el funcionario debería responder a las siguientes preguntas:
1. ¿En que se invierte el dinero recaudado por concepto de las infracciones de Tránsito y que son impuestas por la Policía Nacional en la ciudad de Bogotá?
2. ¿Qué instrucciones ha impartido usted como Alcalde Mayor de Bogotá a la secretaría de movilidad del distrito capital en relación con el cumplimiento por parte de la Policía Nacional de la imposición de un número mínimo de comparendos por infracciones de tránsito en la ciudad?
3. Teniendo en cuenta que el alcalde es la primera autoridad de policía en el distrito capital, ¿qué instrucciones ha impartido a la policía nacional en relación con la imposición de comparendos por infracciones de tránsito en la ciudad?
4. Las grabaciones reveladas por los medios de comunicación social dejan en evidencia que la policía nacional ha sido presionada para incrementar los resultados en materia de comparendos impuestos por infracciones de tránsito en la ciudad de Bogotá. ¿ha contemplado el Distrito Capital medidas para reemplazar a la Policía Nacional en el evento en que esta no cumpla con la cuota de comparendos que le fue solicitada a la institución policial?
5. ¿Quién asume la responsabilidad por la denuncia efectuada por los medios de comunicación? Ya la Policía Nacional retiró de su cargo al encargado de la Policía de Tránsito en la ciudad ¿qué hará usted como Alcalde al respecto?
6. Según informa la FM en audios que reposan en su poder, se habla de tener que reportar 4.400 comparendos por día. ¿Cuál es su explicación ante esto?
7. El mayor Guillermo Pulido en video transmitido por Cable Noticias dice que “… en tránsito la corrupción ya está llegando al techo..”. Qué hay de cierto en eso?
8. En apartes de la noticia dada por la FM se dice lo siguiente:
En el audio, el mayor Pulido hace la siguiente afirmación:
“Eso nos dijo la Secretaria esta mañana, tres puntos. Soberbia, prácticamente nos arrodilló, prácticamente. Que los que mandaban eran ellos… Que si no nos acababan, palabras más, palabras menos, eso fue lo que nos dijo. Tres cosas,,, o hacemos 2.500 comparendos al día, que el Alcalde Mayor estaba putísimo. Nos iban a quitar 80 motos ¿Sí o no? Pero esta mañana aquí mi mayor Monsalve que ya conocemos el tema porque ya llevamos en tránsito un jurgo de tiempo aquí… le hicimos quitar el decreto a la vieja y le ponemos a nuestro coronel Peláez que hizo una especie de negociación él con esa señora.
Otra parte …
El subcomandante de la Policía de Tránsito y Transporte a nivel nacional, el Coronel Peláez, habría aceptado y se habría comprometido a cumplir con la cantidad de partes según lo explicó Pulido, quien a su vez, manifestó también que está recibiendo presiones por parte de altos Mandos de la Institución.
Acá mi general Peláez, mi general Guatibonza, todo el mundo encima de uno. Mi general Peláez tiene una copia y le dijo … tranquila doctora, nosotros le hacemos 2.500 comparendos diarios. Ah bueno, si se compromete así, no firmo el decreto, no firmo la resolución para poner mis guías a trabajar.”
¿Qué tiene que decir al respecto?
9. Por principio la Policía debe ser una institución preventiva, pero con lo que nos muestra esta información, lo que se trata es de convertirla en un órgano de represión. ¿Cuál es su concepto al respecto?
9.2. Con fundamento en las pruebas reseñadas consideró la Sala que estaban cumplidos los requisitos para proceder a convocar al alcalde mayor de Bogotá para llevar a cabo la audiencia privada de que trata el artículo 137 de la Constitución; luego de posponer la diligencia por una vez, mediante auto del 1º de julio de 2015 fue hecha la respectiva citación para el día 8 del mismo mes a las 3:15 pm, con el propósito de escuchar al funcionario sobre las razones de las excusas suministradas para inasistir ante la comisión.
9.3. Celebración de la audiencia privada
El 8 de julio a las 4:00 pm el alcalde mayor de Bogotá acudió a la sala plena de la Corte, el contenido de su intervención fue recogido en el acta respectiva, en ella quedó constancia de que no asistió a la comisión primera constitucional permanente de la Cámara por las siguientes razones:
“(i) no existe una citación de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, basada en una proposición aprobada por la mayoría. El artículo 137 de la Constitución le da esa atribución solamente a las comisiones permanentes del Congreso. Lo único que existe es una solicitud de dos congresistas, que no tienen por sí solos atribución para citar a un debate de control político y comunicaciones del secretario de la Comisión Primera; (ii) no existe una investigación formal en torno a este asunto que lo obligara a rendir testimonio sobre ello; (iii) se trata de una citación a un debate de control político que en el caso de los alcaldes le compete a los respectivos concejos; (iv) La Corte Constitucional ha determinado que es viable que las comisiones del Congreso citen a debate de control político, entre otros, a los alcaldes, pero cuando se trata de asuntos que tengan transcendencia nacional (Auto 080/98). A pesar de que configura asunto administrativo de carácter local, se aduce que la presunta coacción compromete el principio de transparencia y solo ahora se invoca el artículo 137 de la Constitución (antes de refería solamente a un debate de control político) indicando que la respuesta a ese cuestionario no era delegable sino de responsabilidad directa del alcalde citado, a pesar de que el artículo 38 del Decreto ley 1421 de 1992 –Estatuto del Distrito Capital- así lo autoriza; y (v) sin que existiera insistencia de la Comisión Primera, de manera inmediata se envía este asunto a la Corte Constitucional para que resuelva sobre esta excusa, a pesar de que el artículo 137 superior así lo exige. Con ello, el secretario de la Comisión Primero está modificando el procedimiento previsto por el Reglamento del Congreso para esta clase de citaciones. Por último, explicó la razón por la cual no había podido atender la citación a esta audiencia privada con la Corte el pasado 1º de julio, por su participación en la Cumbre Mundial Clima y Territorio en Lyon, Francia.
En su concepto, la Corte no debería darle curso a la solicitud de la Comisión Primera, porque de aceptar que se trata de la aplicación del artículo 137 de la Carta, no se cumple el requisito constitucional, por cuanto no se dio la insistencia de esa Comisión en la citación. Se confunden dos procedimientos sustancialmente distintos: el de las citaciones para debate político de cumplimiento inmediato y la citación a personas naturales o jurídicas para rendir declaraciones bajo juramento ante la respectiva comisión (Auto 330 de 1998). A su juicio, las actuaciones dadas en este caso en la Comisión Primera de la Cámara de representantes no se ajustan al procedimiento señalado para la citación del artículo 137 de la Constitución que no exige una a segunda citación, sino la insistencia de la misma citación, ante la excusa presentada por la persona citada. Recordó un precedente similar en la Comisión Segunda del Senado, en la que faltó la insistencia de la citación al exalcalde Samuel Moreno Rojas, en la cual se reiteró los requisitos de procedibilidad para que pueda haber un pronunciamiento de la Corte: a) proposición aprobada de la respectiva comisión del Congreso en la que se cite a una persona a rendir declaración sobre un asunto de su conocimiento; b) citación de la comisión correspondiente; c) excusa justificada del citado; d) proposición aprobada por la mayoría de la comisión en que se insista en citar al funcionario. Además, el Alcalde Gustavo Petro reiteró que los cuestionamientos formulados por los congresistas fueron resueltos por la autoridad competente y en que se trata de un asunto administrativo de orden local que debe ser resuelto en la órbita de autonomía que le corresponde al distrito, cuyo control se ha venido ejerciendo por parte del Concejo Distrital”.
9.4. Excusas presentadas por el alcalde mayor de Bogotá
Como quedó consignado en el fundamento 7.1.2. de esta providencia, el funcionario citado se excusó de asistir expresando mediante escrito enviado a la comisión el 21 de octubre de 2014[27]:
“He recibido Citación para asistir al debate promovido en la Comisión Primera Constitucional de esa Corporación, por los Representantes Carlos German Navas Talero, Angélica Lozano Correa, Clara Leticia Rojas González, y Oscar Fernando Bravo Realpe, con el propósito de realizar control político al Alcalde Mayor de Bogotá D.C., y a la Secretaria Distrital de Movilidad, Doctora María Constanza García con fundamento en el artículo 137 de la Constitución Política de Colombia, relacionado con eventuales irregularidades en el proceso de imposición de comparendos por infracciones de tránsito, por parte de agentes de la policía Nacional que ejercen el control de la movilidad dentro de la jurisdicción del Distrito Capital.
(…) me permito excusarme de asistir por las razones que se exponen en el presente documento:
1. Conforme al contenido del cuestionario elaborado para el debate, tanto para el Alcalde Mayor de Bogotá D.C., como para la Secretaria Distrital de Movilidad, los hechos están directamente relacionados con asuntos administrativos que son exclusivamente del ámbito local (Distrital).
Igualmente, se considera que las respuestas suministradas oportunamente, así como la abundante información que ya tiene la opinión pública como consecuencia de los debates que se han dado sobre los mismos temas, permiten afirmar que quedan absueltas en su integridad las preocupaciones que los Honorables Representantes puedan tener sobre los mismos.
2. En este sentido, el escenario natural establecido por el orden jurídico señala que la competencia para adelantar el debate de control político al Distrito Capital corresponde al Concejo de Bogotá D.C., de conformidad a los artículos 322 de la Constitución Política, y 12 del Decreto Ley 1421 de 1993, tal como efectivamente ha venido ocurriendo.
Por lo anterior, procedo a exponerle las siguientes razones de hecho y derecho que justifican mi excusa de asistencia.
1. LOS INTERROGANTES FUERON ABSUELTOS POR LA ENTIDAD COMPETENTE PARA PRONUNCIARSE.
Al revisar el contenido de la proposición generadora de la citación, se menciona que la misma está motivada para explicar “(…) la denuncia hecha a través de los medios de comunicación, sobre presiones ejercidas contra policías para que impongan un mayor número de comparendos(…)”
Conforme al contenido de los cuestionarios, allí se plantean interrogantes relacionados con eventuales decisiones emanadas de la autoridad de tránsito local, cuyas respuestas fueron atendidas inicialmente por la Secretaría Distrital de Movilidad, dependencia competente para ese efecto presentando la documentación ante su Despacho, el día 03 de octubre de 2014.
Igualmente, en lo concerniente a las preguntas dirigidas al Alcalde Mayor, por instrucciones de este Despacho, la respuesta fue atendida a través de la Secretaría Distrital de Movilidad, el día 07 de octubre de 2014.
El anterior procedimiento se cumplió conforme a las competencias establecidas en el numeral 6° del artículo 38 del Decreto Ley 1421 de 1993 - Estatuto Orgánico de Bogotá D.C., y el artículo 2º del Decreto Distrital 567 de 2006, normas que indican que dicha entidad Distrital es la indicada para pronunciarse.
Así las cosas, cada uno de los interrogantes contenidos en los cuestionarios aprobados con la proposición, fueron debidamente absueltos.
De otra parte, se destaca que al debate ha sido vinculada además del Alcalde Mayor de Bogotá D.C., la Doctora María Constanza García, quien funge como la Secretaria Distrital de Movilidad, y representa a la autoridad de tránsito de una entidad territorial, quien por su investidura no es sujeto pasivo del control político del Congreso de la República.
En efecto, el artículo 2º de la Ley 1310 de 2009 en la cual se unifican normas sobre agentes de tránsito y transporte y grupos de control vial de las entidades territoriales, señaló que los Organismos de Tránsito y Transporte, son entidades públicas del orden municipal, distrital o departamental que tienen como función organizar, dirigir y controlar el tránsito y el transporte en su respectiva jurisdicción.
(…)
2. LOS ASUNTOS OBJETO DE CUESTIONAMIENTO SON EXCLUSIVAMENTE LOCALES (DISTRITALES).
La Corte Constitucional de forma reiterada y uniforme ha señalado que, si bien es cierto, el control político radica por excelencia en el Congreso, también es cierto que lo ejercen de acuerdo con sus competencias, las demás corporaciones públicas del orden territorial sobre la administración local[28].
De igual forma, el Congreso de la República puede ejercer control político sobre alcaldes y gobernadores, pero tal control puede recaer solamente sobre asuntos de interés nacional y no de carácter meramente local, pues en este caso dicha potestad le compete ejercerla a los Concejos Municipales, y a las Asambleas Departamentales, respectivamente[29].
En este orden de ideas, considero que las preguntas, a las que ya se dio respuesta, tienen un carácter exclusivamente local (Distrital) y el órgano competente para realizar el control político a la Administración Distrital es el Concejo de Bogotá.
(…)
Las citaciones a servidores públicos ante el Congreso conforme a la Constitución tan solo está permitida para funcionarios públicos del orden nacional y que pertenecientes a la Rama Ejecutiva del Poder Público.
3. COMPETENCIA DEL CONCEJO DE BOGOTÁ D.C. PARA EJERCER EL CONTROL POLÍTICO FRENTE A LA ADMINISTRACION DISTRITAL.
(…)
Es importante, mencionar a la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes del Congreso de la República, que en concordancia con las anteriores afirmaciones, el Concejo Distrital aprobó la proposición 373 de 2014, dirigida a la Secretaría de Movilidad, en donde se cuestionan los mismos asuntos que busca debatir el Congreso de la República, ejerciendo de esta forma el control político a la Administración Distrital.
Finalmente, estamos atentos a la programación del debate en el Concejo de Bogotá para responder los cuestionamientos que se presenten en el escenario natural de discusión de las problemáticas del Distrito Capital.
En estos términos me excuso y justifico mi ausencia para el debate que se encuentra programado el día 22 de octubre de 2014”.
10. Análisis de las excusas presentadas por el alcalde mayor de Bogotá
El marco constitucional que servirá para resolver el presente caso ha sido inicialmente expuesto en el auto 080 de 1998, proferido por la sala plena con ocasión de las excusas presentadas por el alcalde mayor de Bogotá, quien se negó a asistir a una citación formulada por la comisión primera constitucional permanente. En aquella oportunidad la Corte precisó:
“Dado que las alcaldías forman parte de la rama ejecutiva del poder público, y que la Constitución no consagra excepciones, los alcaldes cualquiera que sea su denominación (municipales, mayores o de distritos), también pueden ser citados a las Comisiones Permanentes de las Cámaras Legislativas, y su gestión objeto de control político, siempre y cuando los asuntos sobre los cuales se ejerza éste sean de interés de la Nación, pues si se trata de materias que son de la exclusiva órbita local, corresponde realizarlo al Concejo respectivo.
Además, es claro que si bien los distritos como es el caso de la capital de la República, están sujetos a un régimen especial, ello no quiere decir, por fuera del ámbito constitucional y legal; de ahí que "su régimen político, fiscal y administrativo será el que determinen la Constitución, las leyes especiales que para el mismo se dicten y las disposiciones vigentes para los municipios" (art.322 C.P.)”. (Texto destacado por la sala).
10.1.- La anterior conclusión está fundada en el siguiente razonamiento:
“… si el Congreso de la República cumpliera funciones de control político sobre asuntos de competencia privativa de las autoridades locales o departamentales, violaría no sólo el artículo 287 de la Constitución, que consagra la autonomía de las entidades territoriales para el manejo de los asuntos locales, que si bien debe ser ejercida de acuerdo con la Constitución y la ley, ello no significa el desconocimiento del núcleo esencial de la autonomía, que la Corte ha definido como "el vaciamiento de sus competencias". Son múltiples las sentencias proferidas por esta corporación en relación con este tema y a ellas se remite. También resultarían infringidos los artículos 113 y 136-1 de la Carta, que consagran la separación de poderes y la prohibición que tiene el Congreso de la República de inmiscuirse en asuntos de la exclusiva incumbencia de otras autoridades”. [30]
10.2.- La intensidad del control político sobre los gobernantes se incrementó con la expedición del acto legislativo número 1 de 2007, al ampliarse la posibilidad para que el Congreso de la República pueda citar a debates no sólo a los ministros del gabinete sino también a los directores de departamento administrativo y a los superintendentes, respecto de los cuales, según el artículo 1º de la reforma, se puede proponer la moción de censura en los términos previstos en el artículo 135, numerales 8 y 9 de la Constitución.
El propósito de incrementar los controles sobre la rama ejecutiva en el nivel departamental también quedó en evidencia cuando, mediante el artículo 2º del acto legislativo número 1 de 2007, se modificó el numeral 13 del artículo 300 de la Carta Política, al facultar a las asambleas departamentales para citar y requerir a los secretarios del despacho del gobernador para que concurran a las sesiones de la asamblea y, llegado el caso, proponer y votar la moción de censura contra el respectivo funcionario, la cual una vez aprobada implica que el secretario quedará separado de su cargo.
En el mismo sentido, el artículo 6º del acto legislativo mencionado modificó el numeral 11 del artículo 313 de la Constitución, al establecer que en las capitales de los departamentos y en los municipios con población mayor de veinticinco mil habitantes, los concejos podrán citar y requerir a los secretarios del despacho del alcalde para que concurran a las sesiones y, en determinados eventos, proponer la moción de censura respecto del secretario, la que aprobada implica que quedará separado del cargo. También está prevista para los demás municipios la moción de observaciones que no conlleva el retiro del funcionario, pero que sí tiene implicaciones políticas para el ejecutivo local.
10.3.- La intensificación del control político en los tres niveles de la administración del Estado admite varias interpretaciones, entre ellas las que indican que fue preocupación del constituyente de 2007 someter al ejecutivo al poder de verificación asignado a los órganos colegiados, dotándolos de atributos políticos que en determinados momentos pueden significar el cambio de la estructura administrativa del departamento o del municipio; a lo anterior se agrega que el acto legislativo número 1 de 2007, aportó precisión respecto de las competencias que en materia de control político pueden ejercer las asambleas y los concejos, si se tiene en cuenta que la moción de censura y la de observaciones en los niveles seccionales y locales, están relacionadas con asuntos o materias que corresponden a la vida administrativa del departamento y del municipio.
10.4.- La lectura del cuestionario enviado por la comisión citante al alcalde mayor de Bogotá conduce a la sala a determinar que los asuntos respecto de los cuales se pretende adelantar el debate de control político, corresponden a competencias asignadas legalmente a las autoridades locales, como se desprende de lo dispuesto en el decreto distrital 567 de 2006[31], por el cual se adopta la estructura organizacional y las funciones de la secretaría distrital de movilidad.
El artículo 2º del decreto 567 de 2006 establece las funciones básicas de la secretaría de movilidad, su texto es el siguiente:
“ARTÍCULO 2°. FUNCIONES. La Secretaría de Movilidad tiene las siguientes funciones básicas:
a. Formular y orientar las políticas sobre la regulación y control del tránsito, el transporte público urbano en todas sus modalidades, la intermodalidad y el mejoramiento de las condiciones de movilidad y el desarrollo de infraestructura vial y de transporte.
b. Fungir como autoridad de tránsito y transporte.
c. Liderar y orientar las políticas para la formulación de los planes, programas y proyectos de construcción, mantenimiento y rehabilitación de la infraestructura vial y de transporte del Distrito Capital.
d. Diseñar y establecer planes y programas de movilidad en el corto, mediano y largo plazo dentro del marco del Plan de Ordenamiento Territorial.
e. Diseñar, establecer, ejecutar, regular y controlar, como autoridad de tránsito y de transporte, las políticas sobre el tránsito y el transporte en el Distrito Capital.
f. Formular y orientar políticas sobre democratización del sistema de transporte masivo y público colectivo.
g. Orientar, establecer y planear el servicio de Transporte Público Urbano, en todas sus modalidades, en el Distrito y su área de influencia.
h. Participar en el diseño de la política y de los mecanismos de la construcción y explotación económica de las terminales de transporte de pasajeros, de carga y de transferencia.
i. Planear, coordinar y controlar la operación, entre otros mecanismos de seguridad vial, de la semaforización y señalización de los segmentos viales del Distrito Capital.
j. Participar en la elaboración, regulación y ejecución del Plan de Ordenamiento Territorial; en la articulación del Distrito Capital con el ámbito regional para la formulación de las políticas y planes de desarrollo conjuntos, y en las políticas y planes de desarrollo urbano del Distrito Capital.
k. Diseñar, establecer y ejecutar los planes y programas en materia de educación vial.
l. Controlar, de conformidad con la normativa aplicable, el transporte intermunicipal en la jurisdicción del Distrito Capital.
m. Administrar los Sistemas de información del sector”.
10.5. La comisión primera constitucional permanente de la Cámara de Representantes no sólo citó al alcalde mayor de Bogotá, sino también a la secretaria de movilidad, quien absolvió el cuestionario dirigido al burgomaestre[32] y, además, está pendiente de atender la citación que le ha sido formulada por el concejo distrital, corporación que ha anunciado la celebración del respectivo acto de control político[33].
El cuestionario dirigido al alcalde mayor (ver fundamento 9.1.5.) está relacionado con materias que administrativamente corresponden a la secretaría de movilidad, como también a los grupos de control vial del distrito, instituciones que según el artículo 2º de la ley 1310 de 2009[34], son entidades públicas del orden municipal, distrital o departamental, encargadas de organizar, dirigir y controlar el tránsito y transporte en su respectiva jurisdicción.
10.6. Tratándose de materias que son de competencia de las autoridades distritales, el control político puede ser ejercido por el cabildo capitalino dentro del marco trazado por el artículo 6º del acto legislativo número 1 de 2007, que reforzó las competencias de las corporaciones administrativas locales en materia de verificación y transparencia respecto de las actuaciones del ejecutivo y, especialmente, de sus secretarios de despacho.[35]
11. Conclusión
El mecanismo previsto en el artículo 137 de la carta política habilita a las cámaras legislativas para citar a determinadas personas a efecto de que respondan cuestionarios relacionados con indagaciones adelantadas por las células legislativas, todo dentro del ejercicio equilibrado de la autoridad asignada al Congreso que en este evento ejerce su función de control político. Por tratarse de una corporación de representación popular del orden nacional, según lo ha explicado la Corte, por medio de este mecanismo sólo puede citar a funcionarios públicos cuando estén de por medio asuntos que comprometan el interés de toda la nación, mas no cuando se trata de materias administrativas que jurídicamente corresponden al nivel municipal o distrital, ya que para este evento se encuentran previstos en el ordenamiento jurídico otros medios de control político.
En el presente caso la sala encuentra que la citación al alcalde mayor de Bogotá está destinada a llevar a cabo un debate de control político sobre actividades que son de competencia de la secretaría de movilidad del distrito, entidad que, a través de su representante, atendió los requerimientos de la comisión citante y absolvió el cuestionario que le fue enviado. Además, por los mismos hechos el concejo distrital ha requerido a la secretaria de movilidad para que comparezca a un debate de control político al cual están citadas varias autoridades locales.
II. DECISION
En mérito de lo expuesto la sala plena de la Corte
RESUELVE:
Primero.- Declarar fundadas las excusas presentadas por el alcalde mayor de Bogotá, señor Gustavo Petro Urrego, como motivo para inasistir a la citación formulada por la comisión primera constitucional permanente de la Cámara de Representantes.
Segundo.- Declarar, en los términos del artículo 137 de la Constitución Política, que el alcalde mayor de Bogotá no está en el deber de atender la citación formulada en el presente caso.
Comuníquese y cúmplase
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Presidenta
Con aclaración de voto
MYRIAM AVILA ROLDAN
Magistrada (E)
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Con aclaración de voto
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
Con salvamento de voto
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALBERTO ROJAS RIOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
AL AUTO 308/15
Expediente e-014. Excusa Presentada por el Alcalde Mayor de Bogotá frente a la citación de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes.
1. Estimo necesario precisar el alcance de la competencia que para la citación de funcionarios tiene el Congreso de la República: (i) el artículo 137 reconoce una amplia facultad de las comisiones permanentes del Congreso de la República para requerir a cualquier persona, natural o jurídica, a efectos de que rinda declaraciones –incluso bajo juramento- sobre hechos relacionados de manera directa con las indagaciones que la respectiva Comisión adelante; (ii) esta competencia, que permite emplazar no solo a funcionarios públicos sino también a particulares, tiene entre otros propósitos (a) emprender juicios de responsabilidad política –control político en sentido estricto-, (b) obtener información indispensable para tramitar iniciativas legislativas o para promover debates públicos de interés nacional –control político en sentido amplio- o, de ser el caso, (c) a recaudar material probatorio cuando el Congreso deba adelantar las investigaciones a su cargo -control jurisdiccional art. 178 C.P.-; y (iii) en materia de control político el artículo 208 de la Constitución complementa el citado artículo 137, al prever que las Comisiones permanentes pueden requerir la asistencia de varios funcionarios, entre ellos, los de la rama ejecutiva del poder político.
De acuerdo con lo expuesto, es claro que el Alcalde de Bogotá puede ser citado por las comisiones permanentes o bien para adelantar actuaciones de control político –en sentido amplio- o bien para obtener información relacionada con las investigaciones que adelanten las comisiones del Congreso. En ese sentido, la expresión “sobre hechos relacionados directamente con las indagaciones que la comisión adelante” debe entenderse en un sentido amplio, tal y como ello fue reconocido en el Auto 330 de 2008 en el que sostuvo este Tribunal:
“En suma, tanto el carácter de las citaciones estipuladas en el artículo 137 de la Constitución, como el trámite de las excusas relativas a ellas bajo la competencia de la Corte Constitucional, se ubican dentro de la siguiente idea: (i) en el adelantamiento de sus funciones, el Congreso utiliza diversos instrumentos, dentro de los cuales está la posibilidad hacer citaciones; (ii) como una de sus funciones es el control político, la citaciones en mención pueden darse con dicho propósito. A su turno, (iii) el control político en sí mismo tiene diversos propósitos, los cuales deben ser tenidos en cuenta a la hora de analizar alguna de las vicisitudes del trámite de las citaciones como ejercicio de control político. Por ello (iv) el evento de las excusas en desarrollo del trámite para hacer efectivas las citaciones del artículo 137 constitucional, a cargo de la Corte Constitucional, debe considerar el sentido de las funciones del Congreso, el control político dentro de estas funciones y el fin de dicho control.”
2. Es importante que la Corte tome en consideración los siguientes criterios a efectos de determinar la validez de las excusas del Alcalde de la ciudad de Bogotá cuando es citado por las comisiones permanentes del Congreso de la República: (i) la citación no debe someterse a requisitos muy exigentes dado que ni el artículo 137 ni el artículo 208 de la Carta, prevén restricciones temática particulares; (ii) en cada caso particular debe establecerse si la materia objeto de citación tiene un interés nacional, empleando criterios flexibles relacionados -por ejemplo- con el impacto que en el nivel nacional puede tener una determinada actuación distrital; y (iii) cuando se trata de una citación que tenga su origen en una comisión de la Cámara de Representantes debería preferirse –al menos prima facie-, la improcedencia de la excusa considerando los propósitos de representación territorial que a tal célula legislativa se anudan.
3. Con independencia de los argumentos que justificaron la decisión de la Corte relacionados con defectos formales en el curso de la citación y que en esta oportunidad acompaño, debo advertir que la materia que la motivaba era de interés nacional al menos por las siguientes tres razones: (i) se trataba de un asunto que se relacionaba con la actuación de la fuerza pública y, en particular de la Policía Nacional; (b) los hechos indagados se vinculaban a posibles prácticas que comprometían la integridad de la administración y que incluso, por vía de hipótesis, podrían dar lugar a la intervención de órganos nacionales como la Procuraduría General de la Nación; y (iii) dado que el asunto podría suponer actos de corrupción, debía seguirse la regla fijada en el Auto 080 de 1998 conforme a la cual la lucha contra tal fenómeno es uno de los temas de interés nacional.
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
AL AUTO 308/15
Referencia: Expediente E-014
Excusa presentada por el Alcalde Mayor de Bogotá, señor Gustavo Petro Urrego, a la citación formulada por la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes.
Magistrado Ponente:
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Con el debido respeto aclaro el voto, pues aunque comparto la decisión considero necesario hacer explícitos algunos argumentos que no se incorporaron al presente auto, a pesar de que a mi juicio no solo lo fortalecían sino que resultaban relevantes para madurar la jurisprudencia sobre la materia.
1. Coincido con la mayoría de la Sala en cuanto sostiene que, conforme a la jurisprudencia y en especial de acuerdo con el auto 080 de 1998, la citación del Congreso a un alcalde para control político no cabe cuando se trata de asuntos “de la exclusiva órbita local”. En tal caso hay organismos e instituciones del correspondiente nivel (Concejos), que tendrían la competencia constitucional para ejercer el control en virtud de los principios de autonomía y descentralización territorial (CP arts 1, 287, 288, 311 y ss). Sin embargo, en mi concepto, la jurisprudencia imponía además una metodología de evaluación de las excusas que en este caso la mayoría de la Corte no hizo explícita. En efecto, en el auto 080 de 1998 la Corte evaluó la justificación de las excusas presentadas en ese entonces por un alcalde respecto de un grupo amplio de preguntas diversas. Para decidir si eran fundadas o no, la Corte estudió cada cuestión individualmente. Es decir, no tomó una decisión global y solidaria sino que distinguió entre las preguntas que envolvían asuntos de exclusivo interés local, de las que revestían importancia nacional. En cuanto a las primeras, el auto 080 de 1998 sostuvo que las excusas eran fundadas y que el Congreso no podía hacer citaciones a los alcaldes referidas a ese ámbito. En lo atinente a las segundas, consideró infundadas las excusas. Por eso en la parte motiva de ese auto se lee:
“Siendo así ha de entenderse que la Comisión citante pretendía ejercer control político sobre algunos programas de la administración distrital. Sin embargo, advierte la Corte que entre ellos existen varios que pertenecen a la exclusiva órbita del distrito capital y en los que no puede injerir el Congreso sin vulnerar la autonomía administrativa del Distrito. Por tanto, no pueden ser objeto de examen por ninguna Comisión del Congreso. v.gr : la entrega de calcomanías a los vehículos que ingresan a la ciudad, la compensación kilómetro-carril para las ciclorrutas, la restricción de vehículos por la carrera 13, el proceso de adecuación de la carrera 15, etc.
No ocurre lo mismo con otras preguntas, como por ejemplo, las relacionadas con la celebración de contratos para la adquisición de las calcomanías, para la recuperación de la malla víal, para la prestación de asesoría, como también la existencia de una presunta inhabilidad en el contrato con la empresa Reforestación y Parques; el control del gasto público, entre otros, que en criterio de la Corte resultan de interés nacional puesto que tocan aspectos fundamentales que pueden comprometer el principio de transparencia que debe regir todos los actos de la administración pública, cualquiera que sea el nivel territorial en que éstos se produzcan (nacional, departamental, municipal y distrital) y la autoridad que los expida. La lucha contra la corrupción es, indudablemente, asunto de trascendencia nacional y, por tanto, el Congreso de la República está constitucionalmente autorizado para indagar acerca de su observancia o transgresión”.[36]
2. Ahora bien, si se hubiera aplicado –como era deseable- esa metodología del auto 080 de 1998 a las excusas expuestas por el Alcalde Mayor de Bogotá en esta oportunidad, se habría revelado la necesidad de desarrollar la jurisprudencia, y de madurar sus principios, pues se habrían advertido algunas singularidades que ameritaban precisar la doctrina constitucional. En efecto, en esta ocasión las excusas se extendieron incluso para responder preguntas como la número 7, que no tenía una relevancia exclusivamente local. La pregunta 7 decía: “El mayor Guillermo Pulido en video transmitido por Cable Noticias dice que ‘… en tránsito la corrupción ya está llegando al techo’. ¿Qué hay de cierto en eso?”. Un cuestionamiento atinente a la corrupción en la policía de tránsito, aun cuando se origine en actos imputables a cuerpos al servicio del Distrito, no es de exclusiva órbita local sino que tiene también interés nacional, de acuerdo incluso con lo decidido en el auto 080 de 1998.[37] No obstante, y pese a que por la materia esta cuestión tiene trascendencia nacional, lo cierto es que –como se probó- se origina en hechos ocurridos dentro de la jurisdicción del Distrito, y que además el respectivo control político ya estaba surtiéndose dentro del Concejo Distrital de Bogotá. Por tanto, si simplemente se admitía que, por no tener una relevancia exclusivamente local, era posible abrir un espacio de control centralizado en el Congreso, se habrían erosionado los principios de autonomía y descentralización en el ejercicio del control.
3. Por lo cual, si bien considero que en su gran mayoría las cuestiones que se le presentaron al Alcalde Mayor tenían relevancia exclusivamente local, había otras como la pregunta 7 cuyo interés era tanto local como nacional. No obstante, eso no quería decir que entonces las excusas en lo pertinente resultaran infundadas, ni que el Congreso tuviera en puntos como ese la potestad de citar directamente al Alcalde, para ejercer el control político sobre hechos que ocurrieron dentro de la jurisdicción del Distrito. Si acompañé esta decisión, incluso en lo que se refiere a la citación para responder preguntas como la número 7, fue entonces porque a mi juicio los principios sostenidos en el auto 080 de 1998 debían respetarse, pero previo un desarrollo de la jurisprudencia. Era necesario primero destacar que los asuntos que no tienen exclusiva relevancia local, pueden tener tanto interés territorial como nacional. Se trataría de asuntos susceptibles de ubicarse en zonas grises o mixtas, en los cuales la forma de darles un cumplimiento óptimo a los principios de control político por parte del Congreso y de autonomía y descentralización territorial, exige aplicar el principio de subsidiariedad (CP art 288). El Congreso tendría competencia para intervenir en el control político de los mandatarios territoriales, cuando la respectiva célula representativa del mismo nivel no lo haga o lo haga de un modo que resulte insuficiente. Por el contrario, si en los asuntos que involucran un interés municipal o distrital el Concejo ejerce una función responsable, independiente y coherente de control, llevar ese ejercicio al Congreso sería centralizar el debate, en contra de la descentralización y autonomía territorial.
4. Aplicar el principio de subsidiariedad en casos como este lograría entonces evitar dos extremos constitucionalmente inadmisibles: por una parte se impide que el Congreso atraiga para sí -y reduzca la importancia de- las competencias de control que, en materia territorial, están radicadas principalmente en los concejos y asambleas, en virtud de los principios de descentralización y autonomía territorial (CP arts 1, 287 y ss); y por otra se garantiza que el Congreso no pierda, o vea restringidas, sus competencias generales de control político (CP arts 114 y 137). En consecuencia, cuando se trata de asuntos con implicaciones no exclusivamente locales, en los cuales hay un interés tanto territorial como nacional, el control político le corresponde en primer lugar a la respectiva célula representativa y pluralista del nivel local, y solo si esta no actúa, o lo hace de un modo notoriamente insuficiente, puede hacerlo el Congreso. Este principio de subsidiariedad tiene además respaldo expreso en la Constitución. Como se sabe, el artículo 288 de la Constitución prevé que “las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales serán ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en los términos que establezca la ley”. En general, este principio implica que los organismos de un nivel mayor pueden apoyar de forma transitoria y parcial a los entes de menor nivel fiscal cuando estos se encuentren en imposibilidad de ejercer sus competencias. Por extensión, podría aplicarse a esto, mutatis mutandis, la definición de este principio, consagrada en el artículo 27 de la Ley 1454 de 2011, Orgánica de Ordenamiento Territorial. Dicha norma dice:
“La Nación, las entidades territoriales y los esquemas de integración territorial apoyarán en forma transitoria y parcial en el ejercicio de sus competencias, a las entidades de menor categoría fiscal, desarrollo económico y social, dentro del mismo ámbito de la jurisdicción territorial, cuando se demuestre su imposibilidad de ejercer debidamente determinadas competencias. El desarrollo de este principio estará sujeto a evaluación y seguimiento de las entidades del nivel nacional rectora de la materia. El Gobierno Nacional desarrollará la materia en coordinación con los entes territoriales”
5. En este caso, por consiguiente, la justificación de las excusas presentadas no solo debía examinarse a la luz de cada pregunta, sino que además al definir si el Congreso era competente para citar al Alcalde a contestarlas era necesario tener en cuenta los principios de autonomía y descentralización territorial, y el de subsidiariedad (CP arts 287 y s). En ese contexto normativo, resultaba relevante entonces tomar en consideración que las competencias del Congreso para citar a un alcalde no dependen solo del carácter no exclusivamente local del asunto, pues incluso una materia que tenga trascendencia nacional, pero que comprometa intereses públicos locales, podría estar en principio por fuera de la competencia del orden central, representado en la Cámara de Representantes o el Senado de la República. La decisión de si un asunto con repercusiones tanto locales como nacionales puede ser objeto de control político por el Congreso, viene determinado también por el principio de subsidiariedad, en virtud del cual el Congreso Nacional solo podría actuar cuando la respectiva célula representativa del orden territorial no lo haga o lo haga de un modo que resulte políticamente insuficiente. No obstante, como en este caso el Concejo ya estaba adelantando un proceso de control político y administrativo sobre estos hechos, para el momento en el cual se libró la citación al Alcalde Mayor por parte de la Cámara, no habría lugar a ejercer el control político en el Congreso, pues esto desconocería los principios de descentralización y autonomía territorial.
6. Por estas razones es que, en mi concepto, las excusas son fundadas.
Fecha ut supra,
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
[1] Estas indagaciones pueden adelantarse en ejercicio de cualquiera de las funciones del órgano legislativo; es decir: funciones legislativas, de reforma constitucional y electorales, así como las relacionadas con el ejercicio del control político.
[2] Ley 5ª de 1992. Artículo 233. ASISTENCIA DE SERVIDORES ESTATALES. Las cámaras podrán, para la discusión de proyectos de ley o para el estudio de asuntos relacionados con sus funciones, requerir la asistencia de los ministros. Las comisiones permanentes podrán, además, solicitar la presencia de los viceministros, los directores de departamentos administrativos, el gerente del banco de la república, los presidentes, directores o gerentes de las entidades descentralizadas del orden nacional y la de otros funcionarios de la rama ejecutiva del poder público”.
[3] Ley 5ª de 1992. Artículo 234. PROCEDIMIENTO DE CITACIÓN. Para citar a los funcionarios que deban concurrir ante las cámaras y las comisiones permanentes, se observará el siguiente procedimiento:
1. Las proposiciones de citación sólo serán suscritas por uno o dos congresistas.
2. La moción debe contener, necesariamente, el cuestionario que deba ser absuelto.
3. En la discusión de la proposición original pueden intervenir los citantes para sustentarla e igual número para impugnarla, pero sólo por el término de veinte (20) minutos.
4. Aprobada la proposición y el cuestionario, serán comunicados al funcionario citado con no menos de cinco (5) días de anticipación a la fecha de la sesión en que deberá ser oído.”
[4] Ley 5ª de 1992. Artículo 235. RETIRO DE PROPOSICIÓN DE CITACIÓN. Toda proposición o resolución de citación puede ser retirada en cualquier momento de su discusión, por su autor o autores, con la anuencia de la respectiva cámara o comisión y siempre que no se hayan presentado adiciones o modificaciones, caso en el cual se requerirá del consentimiento de quienes así lo han propuesto.
[5] Artículo 236. ASISTENCIA DE PARTICULARES. De conformidad con el artículo 137 de la constitución política, una comisión permanente, mediante proposición, podrá requerir la presencia de cualquier persona natural o del representante de cualquier persona jurídica o de los miembros de su junta directiva para que, según el caso y bajo juramento, en forma oral o escrita, declare o informe sobre temas que sean de interés para la comisión.
Salvo las restricciones constitucionales o legales toda pregunta deberá ser absuelta. La renuencia a responder será sancionada en los términos de la legislación vigente como desacato a la autoridad.
PARÁGRAFO 1o. Las indagaciones de que habla el artículo 137 de la constitución nacional, se harán ante la comisión constitucional permanente a la cual corresponda, según la materia de sus competencias. Si se tratare de materias conexas, las indagaciones podrán hacerse por diferentes comisiones y cualquier colisión de competencia será resuelta por la mesa directiva de la respectiva comisión.
PARÁGRAFO 2o. Cualquier miembro del congreso podrá solicitar ante la comisión competente la indagación parlamentaria.
PARÁGRAFO 3o. Las indagaciones que se adelanten sobre un asunto cuya materia no esté asignada por la ley expresamente o a una Comisión, se adelantará por la comisión primera. Podrán sesionar conjuntamente las comisiones que adelanten indagaciones sobre asuntos que sean de competencia común.
[6] Ley 5ª de 1992, Capitulo X, Sección I, arts. 233 a 235
[7] Ley 5ª de 1992, Capitulo X, Sección VI, art. 236
[8] Ley 5ª de 1992, Capitulo X, Sección II, arts. 237 a 243
[9] Ley 5ª de 1992, Capitulo X, Sección III, arts. 244 a 248
[10] Ley 5ª de 1992, Capitulo X, Sección VI, arts. 249 a 252
[11] Ley 5ª de 1992, Capitulo X, Sección V, arts. 254 a 260
[12] Por la cual se expide el reglamento del congreso; el senado y la cámara de representantes. El Congreso de la República cumple: 1. Función constituyente, para reformar la Constitución Política mediante actos legislativos. 2. Función legislativa, para elaborar, interpretar, reformar y derogar las leyes y códigos en todos los ramos de la legislación. 3. Función de control político, para requerir y emplazar a los Ministros del Despacho y demás autoridades y conocer de las acusaciones que se formulen contra altos funcionarios del Estado. La moción de censura y la moción de observaciones pueden ser algunas de las conclusiones de la responsabilidad política. 4. Función judicial, para juzgar excepcionalmente a los altos funcionarios del Estado por responsabilidad política. 5. Función electoral, para elegir Contralor General de la República, Procurador General de la Nación, Magistrados de la Corte Constitucional y de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, Defensor del Pueblo, Vicepresidente de la República, cuando hay falta absoluta, y Designado a la Presidencia en el período 1992 -1994. 6. Función administrativa, para establecer la organización y funcionamiento del Congreso Pleno, el Senado y la Cámara de Representantes.7. Función de control público, para emplazar a cualquier persona, natural o jurídica, a efecto de que rindan declaraciones, orales o escritas, sobre hechos relacionados con las indagaciones que la Comisión adelante. 8. Función de protocolo, para recibir a Jefes de Estado o de Gobierno de otras naciones.
[13] La citación a los ministros, directores de departamento administrativo y superintendentes para que concurran a las sesiones y la posibilidad de proponer contra ellos la moción de censura, implica un procedimiento y unas condiciones específicas para adelantar el ejercicio del control político.
[14] Es oportuno señalar que la doctrina ha distinguido el ejercicio del control político denominado “por el Congreso”, cuando en desarrollo de dicho control se requiere una manifestación de voluntad de la mayoría de sus miembros, lo cual se traduce en expresión de su voluntad como órgano y le permite imponer sanciones, cuyo respaldo es la fuerza de una decisión institucional. Y, el ejercicio de Control Político “en el Congreso”, consistente en el adelantamiento de todas aquellas actividades que buscan la crítica, evaluación y escrutinio de la actividad del gobierno o de particulares, cuyas acciones inciden o interesan a la opinión pública. No se requiere la manifestación de la voluntad institucional del Congreso, sino únicamente que sus miembros hagan uso de los mecanismos a su alcance con dicho fin.
[15] Las autoridades judiciales ejercen jurisdicción dentro de límites establecidos por el sentido de las proposiciones normativas que a ello las autorizan. El control jurídico se ejerce dentro del ámbito estricto que las normas disponen, lo cual ha sido denominado por la doctrina como “el carácter objetivado del control jurídico” Aragón Reyes Manuel. Constitución y control del poder. Introducción a una teoría constitucional del poder. Universidad Externado de Colombia. 1999. Pág. 107.
[16] El ejercicio del control jurídico se lleva a cabo con fundamento en la jurisdicción y la competencia que les otorgan las normas de derecho a los jueces; y sin este otorgamiento no existe posibilidad ni autoridad de realizar control jurisdiccional. El artículo 241 de la constitución representa el carácter regulado del control jurídico. Los numerales 7° y 8° de dicho artículo, por ejemplo, establecen los eventos y el alcance con el que la Corte Constitucional realiza control sobre actos específicos, cuales son los decretos legislativos de estados de excepción y los proyectos de ley objetados por el presidente de la República por inconstitucionalidad. La competencia de un juez específico, los actos controlados y el momento específico en que ello se realiza, se derivan de los estrictos términos de la norma jurídica.
[17] Por ejemplo, el órgano legislativo puede hacer seguimiento de las actividades de los funcionarios del gobierno, con base en intereses económicos generales o sectoriales, éticos, de desarrollo social, de relaciones internaciones o de cualquier otro tipo, dependiendo de cada situación particular. O puede no existir un interés específico, y el control político se adelanta en aras de preservar el equilibrio dentro del sistema político.
[18] En el control jurídico las opciones de resultado se limitan a la decisión judicial; y a su vez el alcance de ésta se limita a disponer que la consecuencia práctica del control jurídico, es decir lo dispone la norma como consecuencia jurídica, se dé o no se dé. Por ejemplo, el evento específico del control judicial de constitucionalidad, limita su resultado a ordenar la entrada o continuación de la vigencia de una norma, o a terminarla.
[19] Este tipo de resultado del control político, valga decir impacto social, puede ocasionar otras consecuencias en los distintos ámbitos de la sociedad. El discernimiento de quien ha llevado a cabo la indagación en ejercicio de este tipo de control, puede por ejemplo derivar en procesos penales, remoción de funcionarios o medidas normativas, entre otros. Es un resultado ajeno al control político, pero puede derivarse de él.
[20] Auto 330 de 2008.
[21] A pesar de haber surgido históricamente como una competencia con un destinatario específico –el poder ejecutivo, precisamente para asegurar que funcionara el sistema de frenos y contrapesos entre las distintas ramas del poder público- el control político del órgano legislativo paulatinamente se ha ido extendiendo hasta abarcar otros sujetos como agencias estatales independientes y particulares.
[22] Artículos 135-3 y 137 de la carta.
[23] Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Primera. Rad. 1998-0707-01 (5575). 27/05/01.
[24] Véase, entre otros, los Autos: 023 de 1992 (E-002), 006 de 1993 (E-003), 004 de 1995 (E-004), 080 de 1998 (E-005), 186 de 2004 (E-006)
[25] Auto E-004 de 1995: “Si quien hubiese sido citado se excusare de asistir a cualquier comisión permanente invocando motivos constitucionales o legales y la comisión insistiere en llamarlo, es a la corte constitucional a quien corresponde resolver sobre dicha renuencia, dentro de la función constitucional consagrada en el artículo 241 de la carta política (...)”.
[26] Gaceta del Congreso número 28 del lunes 16 de febrero de 2015, pág. 20.
[27] Folio 52 del cuaderno de pruebas.
[28] Auto 080 de 1998.
[29] Esta afirmación se puede observar detalladamente en las sentencias C 082/96, C-386/96, C-405/98 y C-518/07, y en los autos 080 de 1998 y 330 de 2008.
[30] Auto 080 de 1998.
[31] Expedido por el alcalde mayor de Bogotá en ejercicio de las atribuciones conferidas por el artículo 119 del acuerdo 257 de 2006 y el artículo 38 del decreto ley 1421 de 1993.
[32] Cfr. folio 88 y s.s. del cuaderno principal.
[33] Proposición número 373 del 3 de septiembre de 2014, acto al que deberán acudir como invitados el comandante de la policía metropolitana de Bogotá, el comandante de la policía de tránsito de Bogotá, el personero distrital de Bogotá, el contralor distrital de Bogotá y la veedora distrital.
[34] Ley 1310 de 2009, mediante la cual se unifican normas sobre agentes de tránsito y transporte y grupos de control vial de las entidades territoriales y se dictan otras disposiciones.
Artículo 2º: Artículo 2°. Definición. Para la aplicación e interpretación de esta ley, se tendrán en cuenta las siguientes definiciones: Organismos de Tránsito y Transporte: Son entidades públicas del orden municipal, distrital o departamental que tienen como función organizar, dirigir y controlar el tránsito y el transporte en su respectiva jurisdicción.
[35]En materia de control político a cargo de los concejos municipales y distritales se cuentan, entre otras, las siguientes normas:
-Constitución Política de 1991. Artículo 312. En cada municipio habrá una corporación político-administrativa elegida popularmente para períodos de cuatro (4) años que se denominará concejo municipal, integrado por no menos de 7, ni más de 21 miembros según lo determine la ley de acuerdo con la población respectiva. Esta corporación podrá ejercer control político sobre la administración municipal.
-Constitución Política de 1991. Artículo 313. Corresponde a los concejos:
…
11. Adicionado por el art. 6, Acto Legislativo 01 de 2007, así: En las capitales de los departamentos y los municipios con población mayor de veinticinco mil habitantes, citar y requerir a los secretarios del despacho del alcalde para que concurran a las sesiones. Las citaciones deberán hacerse con una anticipación no menor de cinco (5) días y formularse en cuestionario escrito. En caso de que los Secretarios no concurran, sin excusa aceptada por el Concejo Distrital o Municipal, este podrá proponer moción de censura. Los Secretarios deberán ser oídos en la sesión para la cual fueron citados, sin perjuicio de que el debate continúe en las sesiones posteriores por decisión del concejo. El debate no podrá extenderse a asuntos ajenos al cuestionario y deberá encabezar el orden del día de la sesión.
Los concejos de los demás municipios, podrán citar y requerir a los Secretarios del Despacho del Alcalde para que concurran a las sesiones. Las citaciones deberán hacerse con una anticipación no menor de cinco (5) días y formularse en cuestionario escrito. En caso de que los Secretarios no concurran, sin excusa aceptada por el Concejo Distrital o Municipal, cualquiera de sus miembros podrá proponer moción de observaciones que no conlleva al retiro del funcionario correspondiente. Su aprobación requerirá el voto afirmativo de las dos terceras partes de los miembros que integran la corporación.
12. Adicionado por el art. 6, Acto Legislativo 01 de 2007, así: Proponer moción de censura respecto de los Secretarios del Despacho del Alcalde por asuntos relacionados con funciones propias del cargo o por desatención a los requerimientos y citaciones del Concejo Distrital o Municipal. La moción de censura deberá ser propuesta por la mitad más uno de los miembros que componen el Concejo Distrital o Municipal. La votación se hará entre el tercero y el décimo día siguientes a la terminación del debate, con audiencia pública del funcionario respectivo. Su aprobación requerirá el voto afirmativo de las dos terceras partes de los miembros que integran la Corporación. Una vez aprobada, el funcionario quedará separado de su cargo. Si fuere rechazada, no podrá presentarse otra sobre la misma materia a menos que la motiven hechos nuevos. La renuncia del funcionario respecto del cual se haya promovido moción de censura no obsta para que la misma sea aprobada conforme a lo previsto en este artículo.
-Decreto ley 1421 de 1993. Artículo 14. Control Político. Corresponde al concejo vigilar y controlar la administración distrital. Con tal fin, podrá citar a los secretarios, jefes de departamento administrativo y representantes legales de entidades descentralizadas, así como al personero y al contralor. Las citaciones deberán hacerse con anticipación no menor de cinco (5) días hábiles y formularse en cuestionario escrito. El debate no podrá extenderse a asuntos ajenos al cuestionario y deberá encabezar el orden del día de la sesión. También podrá el concejo solicitar informaciones escritas a otras autoridades distritales.
-Ley 136 de 1994. Artículo 38. Funciones de Control. Corresponde al concejo ejercer función de control a la administración municipal. Con tal fin, podrá citar a los secretarios, jefes de departamento administrativo y representantes legales de entidades descentralizadas así como al personero y al contralor. Las citaciones deberán hacerse con anticipación no menor de cinco días hábiles y formularse en cuestionario escrito. El debate no podrá extenderse a asuntos ajenos al cuestionario y deberá encabezar el orden del día de la sesión. También podrá el concejo solicitar informaciones escritas a otras autoridades municipales. En todo caso, las citaciones e informaciones deberán referirse a asuntos propios del cargo del respectivo funcionario.
[36] Auto 080 de 1998. En la parte resolutiva, la Corte dispuso: “1. La excusa presentada por el Alcalde Mayor de Santafé de Bogotá, […], para no asistir a la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes, se encuentra parcialmente justificada. Concretamente en cuanto se refiere a las preguntas relacionadas con asuntos que son de la exclusiva órbita del Distrito Capital de Santafé de Bogotá y sobre los cuales la Nación no tiene ninguna injerencia, como se señaló en la parte motiva de esta providencia. No sucede lo mismo con aquellos asuntos que trascienden ese ámbito territorial para convertirse en asuntos de interés nacional, por estar en ellos comprometido el principio de transparencia de la administración, el control del gasto, etc. pues en este caso dicho funcionario está obligado a comparecer a la Comisión citante para responder el interrogatorio que se le haga, en la fecha y hora que previamente se le indique.”
[37] Un cuestionamiento atinente a la corrupción no es de exclusiva órbita local, según lo resuelto en el auto 080 de 1998. En esa ocasión, la Corte consideró que las preguntas planteadas por el Congreso a un alcalde mayor del Distrito, con el fin de tocar “aspectos fundamentales que pueden comprometer el principio de transparencia que debe regir todos los actos de la administración pública”, era de relevancia nacional.