A468-15 Auto 468/15
RECURSO DE SUPLICA CONTRA AUTO QUE RECHAZA DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Se confirma auto que rechazó parcialmente la demanda de inconstitucionalidad por incumplimiento del requisito de certeza
Referencia: Expediente D-10918
Recurso de súplica formulado contra el auto del 15 de septiembre de 2015 proferido por el magistrado Alberto Rojas Ríos, que rechazó parcialmente la demanda de inconstitucionalidad presentada por Jorge Kenneth Burbano Villamil, Jorge Ricardo Palomares García, Edgar Valdeleón Pabón y Javier Enrique Santander Díaz.
Magistrado Ponente:
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Bogotá, D.C., siete (7) de octubre de dos mil quince (2015).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial la prevista en el artículo 6º del Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente providencia.
I. ANTECEDENTES
1. En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, los ciudadanos Jorge Kenneth Burbano Villamil, Jorge Ricardo Palomares García, Edgar Valdeleón Pabón y Javier Enrique Santander Díaz, demandaron la inconstitucionalidad de la expresión “La prohibición de la reelección sólo podrá ser reformada o derogada mediante referendo de iniciativa popular o asamblea constituyente”, contenida en el artículo 9º del Acto Legislativo 2 de 2015, por considerar que comporta una sustitución de la Carta Política.
2. La Sala Plena de la Corte Constitucional en sesión del 5 de agosto de 2015 decidió repartir dicho expediente al magistrado Alberto Rojas Ríos, con el fin que decidiera sobre la admisibilidad del libelo.
El magistrado Rojas Ríos, mediante auto del 24 de agosto de 2015 inadmitió la demanda, al considerar que los cargos propuestos no cumplían con los requisitos de certeza y suficiencia, así como con las condiciones particulares exigidas por la jurisprudencia constitucional para configurar un cargo por sustitución de la Constitución. Para ello, expuso los argumentos siguientes:
“Primer cargo: Se presenta una sustitución del modelo de rigidez constitucional.
Los demandantes sostienen que la expresión: “La prohibición de la reelección solo podrá ser reformada o derogada mediante referendo de iniciativa popular o asamblea constituyente”, contenida en el artículo 9º del Acto Legislativo 02 de 2015, constituye una sustitución del “modelo de rigidez constitucional”.
Afirman que el elemento que se pretendió sustituir fue el modelo de rigidez establecido por la Constitución. Más adelante señalan que la Constitución de 1991 no contiene cláusulas pétreas o límites intangibles. De allí que “si el poder constituyente primario estableció este modelo y sus reglas, el poder constituyente derivado no está facultado para modificar la rigidez ni su grado”.
El Despacho inadmitirá el presente cargo, por las razones que pasan a explicarse.
Una lectura de los argumentos de los demandantes parece evidenciar la existencia de una cierta confusión entre los conceptos de cláusulas pétreas y mecanismos de reforma constitucional. En tal sentido, el cargo carece de certeza.
En efecto, la prohibición de que el Congreso de la República modifique, vía acto legislativo, la interdicción de la reelección, no configura como tal una cláusula pétrea sino una limitante al catálogo de mecanismos de reforma constitucional. Otra situación sería si mediante el Acto Legislativo 02 de 2015 se hubiese prohibido reformar, por cualquier vía y en todo tiempo, la referida prohibición introducida al régimen presidencial colombiano.
Adicionalmente, los demandantes deben demostrar, con la requerida suficiencia, cuáles fueron aquellos elementos esenciales o definitorios que se sustituyeron mediante la adopción de la oración final del segundo inciso del artículo 9º del Acto Legislativo 02 de 2015. En otras palabras, no basta con citar el texto del artículo 374 Superior por cuanto, como se ha explicado, no se trata de adelantar un juicio material sobre las reformas constitucionales.
De igual manera, en términos de claridad, los ciudadanos deben cumplir con la carga de analizar hasta dónde la prohibición fijada por la norma acusada no es una consecuencia directa de la sentencia C- 141 de 2010.
Segundo cargo: sustitución del principio democrático.
Según los demandantes, la reforma al artículo 197 Superior configura una sustitución del principio democrático, en la medida en que contempla la posibilidad de reformar ese artículo únicamente por medio de un referendo de iniciativa popular o una asamblea constituyente.
Señalan que el principio democrático se manifiesta mediante diversos postulados “como el principio de representación, la soberanía popular, la delegación del poder, el control político, la participación, la iniciativa legislativa y de reforma, entre otros. El principio busca que las actuaciones del órgano legislativo sean garantes y doten de real eficacia la participación y el ejercicio del control político de la sociedad y de las minorías políticas dentro del trámite de creación de las leyes o de reformas constitucionales; ya que de no tener la posibilidad de manifestar el pueblo su opinión, el efecto de la reforma será irradiado a todo el Estado colombiano, y en un eventual escenario, si se decidiera por no poder manifestar su soberanía popular, la decisión afectaría su estilo, calidad o condiciones de existencia, devolviéndonos a los antiguos regímenes totalitarios”.
A juicio de los demandantes, el nuevo apartado constitucional es una prohibición que cercena abruptamente el principio democrático.
El Despacho considera que el cargo debe ser inadmitido, por las siguientes razones.
Los ciudadanos no cumplieron con la carga de suficiencia, en la medida en que no aportaron razones por las cuales, limitar la iniciativa del Congreso para tramitar una reforma constitucional en materia de reelección, vulnera el principio democrático, siendo que la voluntad popular en la materia se manifestaría, con toda amplitud, en una asamblea constituyente o en un referendo constitucional.
La argumentación de los ciudadanos se encamina a afirmar que, en lo sucesivo, diversas autoridades públicas carecen de competencia para presentar proyectos de reforma constitucional sobre el tema de la reelección presidencial. A manera de ejemplo, citan las siguientes: (i) el Congreso de la República; (ii) un grupo de diputados o concejales; (iii) los Ministros del Gobierno Nacional; (iv) los integrantes del Consejo Nacional Electoral; y (v) los Magistrados del Consejo de Estado.
A pesar de la claridad de la exposición que realizan los demandantes, no termina de entenderse por qué razón limitar el ejercicio de la iniciativa legislativa a determinadas autoridades públicas, en materia de reformas constitucionales a la figura de la reelección presidencial, configura una sustitución del principio democrático.
Aunado a lo anterior, el cargo carece de certeza, ya que los demandantes no explican por qué si la convocatoria a una asamblea constituyente o a un referendo constitucional deben ser aprobados por el Congreso de la República, no se de allí un debate democrático y amplio en la materia. En otras palabras, no explicaron las razones por las cuales limitar la iniciativa congresional en el referido asunto, sustituye el principio democrático, siendo que, en últimas, el Parlamento debe aprobar el trámite de los demás mecanismos de reforma constitucional.
En otros términos, se incumple con el requisito de certeza, en la medida en que los demandantes no logran probar que la limitante que se autoimpuso el Congreso de la República, en materia de presentación de proyectos de reforma constitucional sobre el tema de la reelección presidencial, vulnere el núcleo esencial del principio democrático.
Tercer cargo: Sustitución del principio de separación y colaboración armónica.
Los demandantes sostienen que hace parte del núcleo insuperable por el constituyente derivado es el sistema de pesos y contrapesos que tienen las ramas del poder público, “para hacer eficaz el principio democrático, la colaboración armónica y la libertad, todos estos en búsqueda de evitar el abuso del poder”.
Sustentan su cargo en las siguientes afirmaciones:
“El Acto Legislativo No. 2 del 2015 establece una contradicción insuperable e irresistible entre los planteamientos de principios, valores y fines del Preámbulo como de lo es la iniciativa legislativa del Congreso de la República (facultad fundada en la libertad), del Consejo de Estado y el Consejo Nacional Electoral (facultades otorgadas y fundadas en la historia constitucional colombiana) y demás actores que se enuncian en el artículo 375 inc. segundo de la Constitución Política de Colombia.
No puede este artículo constitucional (reformado por acto legislativo) establecer la prohibición de que las demás ramas del poder inicien proyectos de reforma y negarle la posibilidad de que sean tramitados, debatidos y eventualmente aprobados sobre un artículo en particular de la Constitución como lo es el sistema presidencial y la reelección del Presidente. Es indispensable entonces, que frente a un artículo tan trascendental se permita la participación de distintos actores de la vida política de la nación colombiana y se les garantice a estos la iniciativa de reforma que poseen gracias a la misma Constitución y que el actual art. 197 suprime indirectamente y sin justificación alguna (en los debates de reforma constitucional nunca se motivó el porqué de la necesidad de este refuerzo de reforma)”.
El cargo será igualmente inadmitido, por las siguientes razones:
En cuanto al requisito de certeza, los demandantes no probaron que la autolimitación impuesta al Congreso de la República, por vía de Acto Legislativo en materia de reelección presidencial, sustituyera el principio de separación y equilibrio de poderes. En efecto, la argumentación se enfoca a decir que, en adelante, ciertas autoridades públicas perdieron competencia para presentar proyectos de reforma constitucional ante el Congreso, en materia de reelección presidencial. Sin embargo, los ciudadanos no lograron probar por qué tal limitante lesiona el principio de checks and balances.
De igual manera, el cargo adolece de suficiencia, por cuanto los ciudadanos no articularon el contenido del núcleo esencial del principio de separación de poderes, con el sentido y alcance que ofrece la última oración del primer inciso del artículo 9º del Acto Legislativo 02 de 2015.
El cumplimiento del requisito de suficiencia conlleva a que los demandantes aporten argumentos constitucionales fuertes, que demuestren que la restricción que se autoimpuso el Congreso de la República para reformar, por vía de acto legislativo, la figura de la reelección presidencial, vulnera el núcleo esencial del principio de separación de poderes.
3. Los demandantes presentaron oportunamente la subsanación de la demanda. No obstante, el magistrado sustanciador consideró que solo resultaba admisible el primer cargo, relativo a la “sustitución del modelo de rigidez constitucional”, debiéndose rechazar los dos siguientes, en razón que se continuaban incumpliendo con los requisitos de certeza y suficiencia. Con este fin, a través de auto del 15 de septiembre de 2015, el magistrado Rojas Ríos expresó los siguientes argumentos:
“1. Los cargos de inconstitucionalidad que se rechazarán
Los demandantes plantean un cargo de inconstitucionalidad por sustitución de la Constitución, en relación con el principio de separación y colaboración armónica de poderes:
“El Acto Legislativo No. 2 del 2015 establece una contradicción insuperable e irresistible entre los planteamientos de principios, valores y fines del Preámbulo como de los aspectos constitucionales en donde el principio democrático es determinante como lo es la iniciativa legislativa del Congreso de la República (facultad fundada en la libertad), del Consejo de Estado y el Consejo Nacional Electoral (facultades otorgadas y fundadas en la historia constitucional colombiana) y demás actores que se enuncian en el artículo 375 inc. segundo de la Constitución Política de Colombia.
No puede este artículo constitucional (reformado por acto legislativo) establecer la prohibición de que las demás ramas del poder público inicien proyectos de reforma y negarle la posibilidad de que sean tramitados, debatidos y eventualmente aprobados sobre un artículo en particular de la Constitución, como lo es el sistema presidencial, y la reelección del presidente. Es indispensable entonces, que frente a un artículo tan transcendental se permita la participación de distintos actores de la vida política de la nación colombiana, y se les garantice a estos la iniciativa de reforma que poseen gracias a la misma Constitución, y que el actual artículo 197 suprime indirectamente y sin justificación alguna (en los debates del proyecto de reforma constitucional nunca se motivó el porqué de la necesidad de este refuerzo de reforma)”.
El Despacho considera que no se estructuró un cargo de inconstitucionalidad, por las siguientes razones:
En cuanto al requisito de certeza, los demandantes no probaron que la autolimitación impuesta al Congreso de la República, por vía de Acto Legislativo en materia de reelección presidencial, sustituyera el principio de separación y equilibrio de poderes. En efecto, la argumentación se enfoca a decir que, en adelante, ciertas autoridades públicas perdieron competencia para presentar proyectos de reforma constitucional ante el Congreso, en materia de reelección presidencial. Sin embargo, los ciudadanos no lograron probar por qué tal limitante lesiona el principio de checks and balances.
De igual manera, el cargo adolece de suficiencia, por cuanto los ciudadanos no articularon el contenido del núcleo esencial del principio de separación de poderes, con el sentido y alcance que ofrece la última oración del primer inciso del artículo 9º del Acto Legislativo 02 de 2015.
El cumplimiento del requisito de suficiencia conlleva a que los demandantes aporten argumentos constitucionales fuertes, que demuestren que la restricción que se autoimpuso el Congreso de la República para reformar, por vía de acto legislativo, la figura de la reelección presidencial, vulnera el núcleo esencial del principio de separación de poderes.
Los demandantes proponen un segundo cargo de sustitución de la Constitución por vulneración del principio democrático:
“Así, bajo este entendido, no se deben comprender, ni medir los actos reformatorios de la Constitución, bajo niveles altos o bajos de democracia, pues en determinado caso las diferencias que tienen cada uno de los mecanismos responden verdaderamente a los postulados tanto de democracia participativa como de democracia representativa, pues así a las minorías (entendiéndose por grupos minoritarios de cualquier índole) democráticamente es más fácil participar en la vida política y nacional bajo la modalidad de democracia representativa (por vía de acto legislativo), pues no tienen la cantidad de ciudadanos requerida y exigida por la Constitución para llamar a una Asamblea Nacional Constituyente o participar en un referendo popular, sin embargo tienen representación política tanto en Senado como Cámara de Representantes y así le es más fácil a esa comunidad participar directamente bajo la figura de democracia representativa y apoyada indudablemente por el principio democrático”.
El Despacho considera que no se estructuró un cargo de inconstitucionalidad, por las siguientes razones:
En cuanto al requisito de certeza, los demandantes no probaron que la autolimitación impuesta al Congreso de la República, por vía de Acto Legislativo en materia de reelección presidencial, sustituyera el principio democrático. La argumentación apunta a afirmar que, en adelante, las minorías no contarán con la posibilidad de que sus representantes en el Congreso de la República puedan presentar un proyecto de reforma constitucional, destinada a modificar la prohibición de la reelección presidencial. Sin embargo, la norma acusada, de forma alguna, imposibilita a las minorías adelantar los respectivos trámites de un referendo constitucional, destinado a modificar la actual norma superior. En otras palabras, los demandantes no demostraron de qué forma la disposición acusada atenta con el funcionamiento del actual sistema democrático de gobierno.
De igual manera, el cargo adolece de suficiencia, por cuanto los ciudadanos no articularon el contenido del núcleo esencial del principio democrático, con el sentido y alcance que ofrece la última oración del primer inciso del artículo 9º del Acto Legislativo 02 de 2015.”
4. Según la constancia emitida por la Secretaría General de la Corte, el anterior proveído fue notificado por medio del estado número 122 del 17 de septiembre de 2015. Igualmente, se señaló que durante el término de ejecutoria que corrió los días 18, 21 y 22 del mismo mes, los demandantes interpusieron recurso de súplica.
A través de escrito radicado ante la Corte el 22 de septiembre del presente año, los accionantes interpusieron recurso de súplica contra la decisión de rechazo. De manera general, señalan que los requisitos de certeza y suficiencia sí fueron cumplidos a través del escrito de subsanación. Así, ponen de presente que tanto en la demanda como en su subsanación se formularon razones dirigidas a “demostrar cómo el Acto Legislativo 02 de 2015 atenta contra los derechos de participación y representación democrática de las personas que se les garantiza a través del principio democrático, y que el actual artículo 9 del acto legislativo les sustrae.
De otro lado, en lo que respecta al cargo por sustitución del principio de separación de poderes y colaboración armónica entre las ramas del poder público, también consideran que los mencionados requisitos fueron adecuadamente cumplidos. Determinan que, contrario a lo expresado en el auto de rechazo, sí se tuvo en cuenta las particularidades del juicio de sustitución y, por ende, en modo alguno se propuso un control material de la reforma constitucional. Consideran, en ese sentido, que la decisión de rechazo se basa en una “interpretación aislada de las premisas, sin hacer una lectura integradora del test. El sustanciador (sic) realiza un análisis por separado de cada premisa, las que están debidamente sustentadas, haciendo que pierda sentido la carga argumentativa de cada uno de los cargos.”
Finalizan expresando que existe un contrasentido entre la afirmación hecha por el magistrado sustanciador, en el sentido que el concepto de sustitución es un tópico que no está consolidado y que, por lo tanto, está sujeto a la construcción que del mismo haga la jurisprudencia constitucional, y el especial rigor que se impone a la demanda de la referencia, respecto de premisas que la misma Corte reconoce que son inacabadas.
III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
El recurso de súplica no presenta argumentos que desvirtúen las razones constitutivas del rechazo de la demanda.
1. Como lo sostiene uniformemente la jurisprudencia de esta Corporación, el recurso de súplica es la instancia procesal destinada a que, en aplicación de lo dispuesto por el artículo 6º del Decreto Ley 2067 de 1991, el demandante en sede de control de inconstitucionalidad controvierta, bien por aspectos formales o materiales, la providencia que decide el rechazo de la demanda. De esta forma, el carácter excepcional y estricto del recurso de súplica impide que se convierta en una oportunidad para aportar nuevas razones que sustenten el concepto de la violación, corregir los yerros cometidos en la demanda o, de manera general, adicionar los cargos con nuevos elementos de juicio. En consecuencia, el ámbito de la competencia de la Sala Plena en este evento se circunscribe, precisamente, al análisis de los motivos de inconformidad del recurrente con el auto de rechazo, sin que pueda pronunciarse sobre materias distintas.[1]
2. En el caso analizado, se tiene que los demandantes insisten en que la demanda y el escrito subsanatorio cumplen con los requisitos exigidos para la configuración de un cargo por sustitución de la Constitución. Para ello, señalan que efectivamente demostraron la vulneración de los principios democrático, de separación de poderes y de colaboración armónica de los poderes públicos, por parte de la norma acusada.
3. Para la Sala, la argumentación planteada por el magistrado sustanciador es correcta en cuanto rechaza parcialmente la demanda, puesto que ni el libelo original ni su subsanación solucionan los problemas de certeza y de suficiencia que se han sostenidamente evidenciado a lo largo del presente trámite. Esto debido a dos vías principales. En primer término, los demandantes comprenden erróneamente la norma acusada, en la medida en que esta no está impidiendo que se modifique en el futuro la disposición constitucional sobre prohibición de la reelección, sino que está cualificando el mecanismo de reforma, restringiéndola al referendo de iniciativa popular o la asamblea constituyente. Estos mecanismos son prima facie democráticos y, adicionalmente, suponen la actuación de diferentes ramas del poder público, lo cual demuestra la inexactitud de la lectura que de la reforma hace la norma acusada. En efecto, conforme lo regulan los artículos 376 y 378 de la Carta, la convocatoria de la asamblea constituyente exige la actuación previa del Congreso y, para el caso del referendo, se exige adicionalmente la iniciativa del Gobierno o de los ciudadanos, en los términos del artículo 155 C.P.
Por ende, no es acertado afirmar simultáneamente que la reforma constitucional sustituye el principio democrático, la separación de poderes y la colaboración armónica, cuando somete a la modificación de la cláusula sobre prohibición de la reelección a mecanismos de reforma fundados, precisamente, en la eficacia de dichos principios.
4. Con todo, las falencias más evidentes se encuentran respecto del requisito de suficiencia. Tanto en el auto de inadmisión como en el de rechazo se insiste por parte del magistrado sustanciador en que, para el caso particular del juicio de sustitución, no es solo suficiente que se demuestre la afectación de determinado principio constitucional, sino que es imperativo que la demanda exprese cómo el régimen constitucional resultante de la reforma ha sido modificado al punto de no coincidir con el primigenio.
Llevado este argumento al caso objeto de examen, se tiene que la demanda se concentra en señalar una presunta afectación de los mencionados principios, pero de ninguna manera demuestra, o al menos plantea razones en ese sentido, cómo la identidad de la Constitución ha sido transformada en virtud de la reforma constitucional.
Además, no puede perderse de vista que para demostrar este asunto debe comprobarse que la reforma constitucional previó una norma superior incompatible con los antedichos principios. Para la Sala, como se ha manifestado, ello exige que se demuestre que el referendo y la asamblea constituyente son modalidades de reforma de la Constitución que riñan con el principio democrático, la separación de poderes y el principio de colaboración armónica. En otras palabras, no es suficiente que se demuestre que otras fórmulas de reforma de la Carta, como la adopción de actos legislativos, son limitadas en el caso analizado, sino que debe explicarse por qué el régimen resultante subvierte los principios en comento en un nivel tal que hace que la Constitución en su conjunto resulte sustituida. Como argumentos de esta naturaleza no son expresados en la demanda, entonces la conclusión del magistrado sustanciador sobre el incumplimiento del requisito de certeza se muestra adecuada.
De conformidad con las razones expuestas, la Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales,
RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR el auto del 15 de septiembre de 2015, proferido por el magistrado Alberto Rojas Ríos, que rechazó parcialmente la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, formulada por los ciudadanos Jorge Kenneth Burbano Villamil, Jorge Ricardo Palomares García, Edgar Valdeleón Pabón y Javier Enrique Santander Díaz.
SEGUNDO: A través de la Secretaría General de la Corte, comuníquese el contenido de esta decisión a los demandantes, indicándole que contra esta no procede recurso alguno.
TERCERO: Ejecutoriada esta decisión, remítase el expediente a la Secretaría General, con el fin que se dé cumplimiento a lo ordenado por el magistrado Alberto Rojas Ríos, en los numerales primero a quinto del auto del 15 de septiembre de 2015, en cuanto admitió parcialmente la demanda de la referencia.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Presidenta (E)
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
GLORIA STELLA ORTÍZ DELGADO
Magistrada
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
No firma
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado (P)
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General