Auto 531/15

 

INCIDENTE DE IMPACTO FISCAL-Requisitos

SOLICITUD DE APERTURA DE INCIDENTE DE IMPACTO FISCAL-Se inadmite la apertura del incidente de impacto fiscal solicitado por el Ministro de Hacienda y Crédito Público y se le otorga un plazo para que corrija el escrito de sustentación

 

 

Referencia: Expedientes D-10559 y 10581 (acum)

 

Asunto: Incidente de impacto fiscal.

 

Solicitante: Ministro de Hacienda y Crédito Público.

 

Magistrada Ponente:

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA

 

 

Bogotá, D.C., dieciocho (18) de noviembre de dos mil quince (2015).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, ha proferido el siguiente

 

AUTO

 

I. ANTECEDENTES

 

Apertura del incidente de impacto fiscal

 

1. En la sentencia C-492 de 2015, la Sala Plena de la Corte Constitucional estudió una acción pública de inconstitucionalidad contra los artículos 3, 4 y 7 (parciales), y 10 (integral) de la Ley 1607 de 2012, “Por la cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones”, tal como esta última en su artículo 10 había sido modificada por el artículo 33 de la Ley 1739 de 2014. Tras examinar los cargos, esta Corporación resolvió lo siguiente:

 

“Primero.- Declarar EXEQUIBLES, por los cargos examinados, los artículos 3, 4 y 7 (parciales), de la Ley 1607 de 2012 ‘por la cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones’.

 

Segundo.- Declarar EXEQUIBLE, por los cargos examinados, el artículo 10 (integral) de la referida Ley, en concordancia con la reforma introducida por el artículo 33 de la Ley 1739 de 2014, en el entendido de que a partir del periodo gravable siguiente a aquel en que se expide este fallo, el cálculo de la renta gravable alternativa para empleados, obtenida en virtud de los sistemas IMAN e IMAS-PE, debe permitir la sustracción de las rentas de trabajo exentas, en los términos previstos por el artículo 206-10, primera frase, del Estatuto Tributario, una vez se detraigan del valor total de los pagos laborales recibidos por el trabajador, los conceptos permitidos por el artículo 332 del Estatuto.”

 

2. La sentencia C-492 de 2015 fue notificada por edicto No. 105, el cual se fijó el 19 de agosto de 2015 y se desfijó el 21 del mismo mes y año. El 26 de agosto de 2015, el señor Ministro de Hacienda y Crédito Público, Mauricio Cárdenas Santamaría, le solicitó a la Corte Constitucional la apertura del incidente de impacto, en lo relacionado con los efectos de la referida sentencia, “particularmente en lo que se refiere a la aplicación del numeral segundo de la parte resolutiva de la misma, mediante el cual se declaró la exequibilidad condicionada del artículo 10 de la Ley 1607 de 2012”.  Como fundamentos de la petición, el Ministro señaló los siguientes:

 

“Tal como se demostrará en la oportunidad que se conceda para la sustentación del presente incidente, la declaratoria de exequibilidad condicionada del artículo 10 de la Ley 1607 de 2012 afecta la sostenibilidad de las finanzas públicas, por las razones que brevemente se señalan a continuación:

1.                     El Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) han estimado, con la información de las declaraciones del impuesto de renta de personas naturales por el año gravable 2013 (formularios 210 y 230), que la aplicación del fallo tiene un impacto fiscal anual aproximado de $335.000 millones.

2.                     La sentencia C-492 de 2015 impone adicionalmente límites estrictos y condiciones particulares a la capacidad del Congreso de modificar beneficios tributarios asociados a las rentas laborales. En este sentido, el impacto fiscal de la decisión no está asociado únicamente a los efectos particulares sobre el recaudo del impuesto de renta, sino de manera más general a la capacidad futura del Congreso de aumentar el recaudo, y ajustar la progresividad del sistema tributario mediante la eliminación de exenciones y deducciones”

 

3. Mediante auto 414 del 16 de septiembre de 2015, la Sala Plena de la Corte Constitucional dispuso la apertura del incidente de impacto fiscal y, en consecuencia, conforme a la ley le confirió al Ministro de Hacienda y Crédito Público el término de treinta (30) días hábiles para sustentarlo. El auto referido se notificó por medio de estado el 18 de septiembre de 2015, razón por la cual el término para sustentarlo corría hasta el 3 de noviembre del mismo año, fecha en la cual efectivamente se presentó escrito de sustentación ante la Secretaría General de la Corte Constitucional, por lo cual esta última certificó que el memorial fue presentado dentro del término indicado.      

 

Sustentación del Ministro de Hacienda y Crédito Público

 

4. El señor Ministro de Hacienda y Crédito Público le solicita a la Sala Plena de la Corte Constitucional que:

 

“se difieran los efectos de la sentencia por un periodo gravable adicional a lo resuelto, para que así el cálculo de la renta gravable alternativa para empleados, obtenida en virtud de los sistemas IMAN e IMAS-PE a partir del año fiscal 2017 se permita la sustracción de las rentas de trabajo exentas, en los términos previstos por el artículo 206-10, primera frase, del Estatuto Tributario, una vez se detraigan del valor total de los pagos laborales recibidos por el trabajador los conceptos permitidos por el artículo 332 del Estatuto”.

 

5. Para fundamentar esa petición, el escrito de sustentación del incidente aborda en primera lugar lo atinente al “costo fiscal de la sentencia”. Sostiene que este costo se calculó a partir de estimaciones efectuadas sobre la base de la información disponible a nivel individual de los declarantes personas naturales del impuesto de renta para el año gravable 2013, de los formularios 210 (Declaración de Renta y Complementarios Personas Naturales y Asimiladas No obligadas a llevar Contabilidad) y 230 (Declaración Anual de Impuesto Mínimo Alternativo Simple – IMAS). Con esta información, dice el escrito, se simuló una deducción del 25% sobre la base gravable del sistema IMAN e IMAS. El resultado de este ejercicio mostró que admitir la sustracción de rentas laborales disminuiría el valor del impuesto reconocido en $335.000 millones aproximadamente, lo cual –dice- a su turno “se aproxima al 10% del presupuesto total aprobado por el Congreso para la rama judicial”. Aparte, considera que la decisión de la Corte Constitucional podría llegar a incentivar eventuales reducciones adicionales a la base gravable, bajo las formas de reportes por costos o deducciones, con lo cual el monto de las pérdidas fiscales podría ser incluso mayor. Dice:

 

“En primer lugar con respecto al IMAS, aplicando el procedimiento descrito a los datos contenidos en el formulario 230, se observa que el valor del IMAS declarado por el año gravable 2013 ascendió a $323.264 millones (datos observados). Una vez se simula la deducción del 25% sobre la base gravable observada, se obtiene un valor del IMAS por el año gravable 2013 por un monto de $89.108 millones. De esta manera, el efecto de la deducción en la base gravable del impuesto de renta de los declarantes del formulario 230 es un menor valor liquidado de impuesto de renta por $234.000 millones aproximadamente.

(…)

En cuanto al IMAN, que es declarado en el formulario 210, se presentan dos situaciones. La primera es que la aplicación de la deducción del 25% sobre la base gravable del IMAN reduce la tributación que se haría en este sistema, por lo que la pérdida potencial que se calcula se aproximaría a $606.000 millones por año. Este movimiento a la baja también reduciría el número de declarantes que se mantendrían tributando por el IMAN, que serían de 90.660 declarantes (dato observado por el año gravable 2013) a 15.055. || Sin embargo, la segunda situación a evaluar es la existencia del régimen ordinario y el hecho de tributar por el sistema que genere el mayor impuesto a un declarante. Teniendo en cuenta el hecho anterior, se obtendría un potencial efecto compensador cercano a $505.000 millones, por mayores declaraciones del impuesto ordinario de renta a personas naturales. (…) En suma, la pérdida neta en la tributación del IMAN como consecuencia de las dos situaciones expuestas se acerca a $101.000 m para los declarantes del formulario 210.

 

En conclusión, las estimaciones del costo fiscal del fallo en la liquidación del impuesto a los contribuyentes que emplean los formularios 210 y 230, IMAN e IMAS, se cuantifica en una pérdida neta en el valor del impuesto reconocido por el año gravable 2013 de $335.000 millones aproximadamente”.[1]

 

6. Luego de calcular este costo, el Ministro de Hacienda y Crédito Público expone por qué la sentencia tendría un impacto sobre la sostenibilidad fiscal. Para precisar este punto, toma en cuenta cuatro aspectos: (i) los instrumentos de programación fiscal de la Nación representados en el Marco Fiscal de Mediano Plazo y en la Regla Fiscal, (ii) los efectos de la caída de los precios del petróleo y la desaceleración de la economía en el recaudo tributario, (iii) las alternativas planteadas por el Gobierno para enfrentar estos hechos, y (iv) el efecto de desviación del plan financiero que produce la sentencia C-492 de 2015:

 

6.1. En primer término, describe las implicaciones de la Regla Fiscal, regulada en la Ley 1473 de 2011. Dice que el Gobierno Nacional Central está obligado a observar una senda decreciente de déficit fiscal estructural, a la luz de dos metas puntuales: 1.9% del PIB para 2018 y 1.0% del PIB para 2022. A su turno, el déficit fiscal estructural es fruto de la diferencia entre el déficit total y el componente cíclico de los ingresos, siendo este último un compuesto de dos factores: el primero, es la diferencia entre el PIB potencial y el observado, y el segundo es la diferencia entre el precio del petróleo a largo plazo y el observado. Luego presenta las características del Marco Fiscal de Mediano Plazo, estatuido en la Ley 819 de 2003. Este Marco debe ser presentado por el Gobierno como base para la discusión del presupuesto anual, y representa una “estimación a diez años de los ingresos y gastos del Gobierno Nacional Central”, y debe ser consistente con la regla fiscal.

 

6.2. El Marco Fiscal de Mediano Plazo 2015 reconoce de hecho el impacto fiscal de la caída de precios del petróleo. La renta pública esperada proveniente del sector petrolero es inferior en “en un poco más de $10 billones” a la observada en 2014, por la caída de los precios, lo cual a su vez incide en los ingresos públicos por la disminución de los impuestos de renta y CREE, y por la reducción de los dividendos que ECOPETROL transfiere a la nación. Las expectativas de crecimiento en 2014 eran de 4.8% y en 2015 son de 3.6%, según el Marco Fiscal de Mediano Plazo correspondiente a cada uno de estos años. Por lo cual, los ingresos tributarios fueron ajustados a la baja “en casi $7.4 billones”, pues se pasa de un Marco Fiscal de 2014 que proyecta ingresos fiscales de $124.2 billones, a uno que estima en 2015 estas rentas públicas en $116.8 billones. Esto sustentaría un déficit total del Gobierno Nacional Central en 3.0% del PIB para 2015, lo cual sería consistente con el cumplimiento de la Regla Fiscal la cual lo obliga a un déficit estructural de 2.2% para este año.

 

6.3. Con fundamento en lo anterior, para el año 2016 la Nación ha proyectado un plan de fiscalización y control al contrabando y la evasión, del cual se espera un recaudo adicional de $4 billones, a pesar de lo cual se prevé una ampliación del déficit fiscal total a 3.6% del PIB consistente con un balance estructural 2.1%. La Nación necesita ajustarse a esta realidad petrolera, y para cumplir la Regla Fiscal entre 2017 y 2022, tiene que corregir el déficit total desde el 3.6% del PIB en que se proyecta para 2016 hasta 1.0% del PIB, que es la meta de regla fiscal en 2022. Por lo mismo, dice “en el Presupuesto General de la Nación para 2016” se han incorporado previsiones que faciliten el recorte del gasto público, y restricciones al gasto por el 1% de las apropiaciones programadas en cada órgano presupuestal, salvo en lo referente a transferencias por Sistema General de Participaciones, además de una reducción en la meta de pagos vinculada con el gasto de inversión, por $1 billón.

 

6.4. En cuanto a los efectos que tendría la sentencia C-492 de 2015 sobre el cumplimiento de estos programas, dice expresamente:

 

“En conclusión, la aplicación de la sentencia producirá, solo en 2016, una reducción estimada en los ingresos del Gobierno Nacional de $335 mil millones no prevista en la planeación fiscal para ese año, que pone en riesgo el cumplimiento de la Regla Fiscal y la sostenibilidad fiscal. || La relación entre el cumplimiento de la Regla Fiscal y la sostenibilidad fiscal se puede resumir en dos aspectos. Por un lado, el ejercicio de planeación financiera pública que se presenta en el MFMP muestra cómo el cumplimiento de la Regla Fiscal produce un déficit total que es consistente con una reducción progresiva de la deuda del Gobierno en el tiempo. Por otro lado, la Regla Fiscal es un elemento fundamental para la credibilidad y la confianza de los inversionistas que financian [a]l Gobierno, a través de la compra de títulos de deuda pública. El incumplimiento (o incluso el riesgo de ese evento) se constituye en una muy mala señal hacia los mercados, que pueden reaccionar elevando las tasas a las cuales están dispuestos a financiar al Tesoro, poniendo en riesgo la sostenibilidad fiscal”.[2]

 

7. El escrito de sustentación presenta luego algunas consideraciones y datos orientados a mostrar la “regresividad del fallo”, lo cual en su concepto se justifica como argumento para solicitar la admisión del incidente, por cuanto una afectación significativa de la progresividad tributaria puede llegar a impactar también la sostenibilidad fiscal:

 

7.1. En primer lugar, dice que con fundamento en la sentencia C-492 de 2015, por virtud de la sustracción de las rentas laborales de la renta gravable, la liquidación del IMAN permitiría un mayor porcentaje de ahorro a quienes devengan más, y un menor porcentaje de ahorro a quienes tienen menos renta, sin considerar expresamente si esa disminución los conduce al sistema ordinario. Dice que, por ejemplo, para un contribuyente con ingresos $500 millones al año gravable, la base para calcular el impuesto pasa de $460 millones a $345 millones, según el IMAN, lo cual representa un ahorro de 6.2% de su ingreso. En cambio, de acuerdo con el IMAN, un contribuyente que devengue ingresos anuales de $61.66 millones; es decir, con ingresos mensuales promedio de $5 millones, “solo ve reducida” su base gravable en $14 millones aproximadamente, pues pasa de $56.73 millones –antes del fallo- a $42.55 –después del fallo-, lo cual representa “solo el 0.3% de su ingreso”, a partir de lo cual concluye que la sentencia trastocó la progresividad que la reforma tributaria quería introducirle al sistema fiscal.

 

7.2. En segundo lugar, con base en información proveniente de la Encuesta de Calidad de Vida –ECV- realizada por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística- DANE, dice que es posible llegar a tres conclusiones: a) que los destinatarios de la sentencia pertenecen a hogares ubicados entre los que mayores ingresos tienen, b) que los hogares sujetos al IMAN y al IMAS-PE ya tenían de hecho, antes de la sentencia de la Corte, capacidad de ahorro suficiente por lo cual sería innecesario proteger porcentajes de sus rentas laborales; c) que entre los hogares de los contribuyentes sujetos a IMAN  e IMAS-PE no todos destinan el 25% de sus ingresos a la satisfacción de su mínimo vital o de bienes fundamentales, pues en realidad los de mayores rentas reservan para ello “entre el 13.5% y el 22.6%”. A continuación se desarrolla cada uno de estos puntos:

 

a)  Dice la sustentación del incidente que los destinatarios de la sentencia C-492 de 2015 son por definición los contribuyentes sujetos al IMAN y al IMAS-PE.  Estos a su turno, de acuerdo con la ECV del DANE, pertenecen a hogares que, en el caso del IMAN, tienen ingresos anuales que parten de $42,6 millones, con una mediana de $87,6 millones, y en promedio $105,3 millones; y, en el caso del IMAS-PE, los hogares de estos contribuyentes registran un ingreso anuales que parten de los $38.9 millones llegando a un promedio de $60 millones. Informa que los hogares sujetos al IMAS-PE se encuentran dentro del 8% de hogares con mayor ingreso del país, y que los sometidos a IMAN se ubican dentro del 7% de los hogares de mayor ingreso de Colombia.

 

b) El escrito afirma además que la capacidad de ahorro promedio de los hogares sujetos a IMAN alcanza los $36.3 millones anuales, mientras que la de los sometidos a IMAS-PE es en promedio de $11.5 millones anuales. En contraste, los hogares no sujetos a IMAN e IMAS-PE, que corresponden al 93% de los hogares del país, no tienen capacidad de ahorro, por lo cual no verían ningún impacto positivo sobre su capacidad de ahorro con la decisión de la Corte. Con fundamento en esto, concluye el memorial que no era necesario proteger un porcentaje de las rentas laborales toda vez que en promedio la capacidad de ahorro de estos hogares les garantiza la financiación de gastos en los bienes fundamentales a los cuales se refirió la sentencia C-492 de 2015.

 

c)   Finalmente, expone algunos datos que simulan el porcentaje de gasto de los hogares sujetos a IMAN e IMAS-PE en bienes fundamentales. Dice que los hogares sujetos a IMAN con un ingreso anual de $42 millones invierten en promedio un porcentaje superior al 30% de sus rentas en educación, salud, vivienda, alimentos y vestido. Por otra parte, los hogares que ganan 76.2 millones destinan en promedio 25% de su ingreso “a lo mínimo vital”. Mientras tanto, los hogares con ingresos superiores a esos destinan “menos del 25% de su ingreso en educación, salud, vivienda, alimentos y ropa”. En el caso de los hogares sometidos a IMAS-PE, los que tienen ingresos anuales de $42 millones invierten también más del 25% de sus rentas a la consecución de esta clase de bienes, y el porcentaje tiende a descender conforme se incrementa el monto de los ingresos anuales por hogar. Al tomar en conjunto estos datos, dice que en promedio los hogares sujetos a IMAN o IMAS-PE gastan entre el 13.5 y el 22.6% de sus ingresos en bienes “asociados al mínimo vital”.

 

II. CONSIDERACIONES

 

Competencia y término para decidir

 

1. La Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para decidir sobre la admisibilidad de esta sustentación, conforme a los artículos 334 de la Constitución y 3º, 5º y 9º de la Ley 1695 de 2013. Si bien la Constitución y la Ley 1695 de 2013 no prevén un término para decidir si son admisibles los escritos de sustentación del incidente de impacto fiscal, la Corte considera aplicable a estos casos la regla prevista en el artículo 48 del Reglamento Interno de la Corporación (Acuerdo 002 de 2015). En virtud suya, la Sala Plena cuenta con un “término máximo de diez días” para decidir.  

 

Condiciones constitucionales y legales para admitir la sustentación de un incidente de impacto fiscal

 

2. El artículo 5º de la Ley 1695 de 2013 prevé que, una vez admitido, el incidente se sustentará dentro de los 30 días hábiles siguientes al día en que fue concedido, para que la Sala Plena de la Corte Constitucional decida si admite la sustentación. Por su parte, para efectos de decidir si es admisible, el artículo 6º de dicha Ley establece que la sustentación debe contener: (i) las “posibles consecuencias de la providencia en la sostenibilidad de las finanzas públicas”, (ii) “las condiciones específicas que explican dichas consecuencias”, y (iii) los planes concretos para el cumplimiento de la decisión, que aseguren los derechos reconocidos en ella, en un marco de sostenibilidad fiscal. En los casos en los cuales quien presente la solicitud de apertura del incidente sea una autoridad competente distinta del Ministro de Hacienda y Crédito Público, a la sustentación respectiva debe anexarse concepto de esta cartera. Ahora bien, el artículo 8º de la Ley 1695 de 2013 prevé asimismo que la sustentación puede declararse inadmisible cuando se observe que algunos elementos del escrito “requieren mayor detalle”, o cuando los “considera ausentes”, o cuando haga falta “información que considere relevante”. En tal evento, se le concederán al solicitante 5 días -siguientes a la notificación del auto- para aportar lo requerido.

 

3. En el presente caso, la Corte observa que el escrito de sustentación se presentó oportunamente. Conforme la certificación expedida por la Secretaría General de esta Corporación, el memorial presentado por el Ministro de Hacienda y Crédito Público se radicó el 3 de noviembre del presente año. El auto 414 de 2015, por medio del cual la Sala Plena de esta Corte declaró la apertura del incidente de impacto fiscal, le concedió al solicitante el término de 30 días para sustentar su petición. En vista de que dicho auto se notificó por estado el 18 de septiembre de 2015, este escrito de sustentación es entonces oportuno. Además, en cuanto a su contenido, se observa que formalmente el escrito presenta la siguiente estructura: en primer lugar, expone el contenido de la reforma controlada en la sentencia C-492 de 2015, y el sentido que le atribuye a esta última; en segundo lugar, explica el costo fiscal que tendría la sentencia; en tercer lugar, muestra el impacto que el fallo podría producir sobre la programación fiscal; en cuarto lugar, valora la decisión de la Corte a la luz del principio de progresividad tributaria; y finalmente le pide a la Sala Plena de esta Corporación que “[…] se difieran los efectos de la sentencia por un periodo gravable adicional a lo resuelto […]”. Por lo cual, a primera vista, el memorial de sustentación exhibe las posibles consecuencias de la providencia en la sostenibilidad fiscal, y presenta algunas de las condiciones que las explican.

 

4. No obstante, una lectura conjunta de los artículos 6 y 8 de la Ley 1695 de 2013, de conformidad con lo previsto en el artículo 334 de la Constitución, conduce a la Sala Plena de la Corte Constitucional a concluir que este escrito debe ser inadmitido, para que se presenten las correcciones e información correspondientes, en los términos de ley, por las siguientes razones:

 

4.1. Primero, la sustentación dedica un espacio amplio a mostrar los “efectos indeseados” de la sentencia C-492 de 2015, no solo a la luz de la sostenibilidad fiscal sino también de la progresividad tributaria. En ese segmento no solo presenta argumentos para cuestionar la regresividad de la decisión sino además para resaltar la progresividad fiscal de la reforma tributaria controlada por la Corte en ese fallo. Es necesario precisar sin embargo que el de impacto fiscal es un incidente llamado a discutir eminentemente “las consecuencias de la sentencia en las finanzas públicas, así como el plan concreto para su cumplimiento” (CP art 334). Este incidente busca entonces “evitar alteraciones serias de la sostenibilidad fiscal” (ídem). Las críticas a la progresividad tributaria de una decisión de la Corte están por principio al margen de ese objeto, por diversos motivos:

 

- Por una parte, porque conceptualmente el de progresividad tributaria y el de sostenibilidad fiscal son principios diferenciables, regulados además en normas constitucionales distintas: el de progresividad fiscal está en los artículos 95 y 363, mientras el de sostenibilidad se menciona ante todo en el artículo 334. Desde un punto de vista sustantivo, el primero apunta a definir si el sistema tributario es equitativo en una óptica vertical; el segundo, en cambio, no busca definir si es equitativo sino si es sostenible en una perspectiva financiera. Aun cuando en el orden constitucional ambos principios son obligatorios, deben distinguirse cierta y claramente en este escenario, del incidente de impacto fiscal, pues la Constitución Política lo destina a procurar sostenibilidad fiscal, y no a juzgar la distribución equitativa de las cargas financieras, o de sus beneficios y recaudos, entre los contribuyentes.

 

- Hay, no obstante, una razón más de fondo en la anterior delimitación. La Constitución establece que los fallos que dicta la Corte en ejercicio del control hacen tránsito a cosa juzgada constitucional (CP art 243) y contra ellas no procede recurso alguno (Decreto 2067 de 1991 art 49). La cosa juzgada constitucional y el carácter inapelable e irrecurrible de las sentencias de esta Corporación persiguen a su turno garantizar que las controversias judiciales de constitucionalidad que se surten ante ella tengan un fin cierto y definitivo, para darle un nivel de estabilidad y predictibilidad suficiente al contenido del orden jurídico. El incidente de impacto fiscal, que por su naturaleza constitucional se tramita después de expedirse el fallo de la Corte, no podría entonces usarse para plantear un cargo de inconstitucional de fondo como el que formula la sustentación, de acuerdo con el cual la sentencia es regresiva en materia fiscal y desdibuja la progresividad de la reforma legal que controló. Esta clase de cuestionamientos constitucionales suponen necesariamente abrir juicios típicos de un recurso judicial de impugnación contra sentencias, en el primer caso, o de una acción pública de inconstitucionalidad, en el segundo.

 

- La Corte Constitucional tiene ciertamente la función de guardar la integridad y supremacía de la Constitución, pero “en los estrictos y precisos términos” del artículo 241 y concordantes de la Carta. Entre ellos no se encuentra sin embargo una norma que expresa o razonablemente le confiera competencia a este organismo para, después de un fallo que ha declarado la exequibilidad condicionada de una norma, efectuar declaraciones judiciales en el incidente de impacto fiscal sobre su progresividad tributaria, o la del fallo que la examinó. En cambio, el artículo 121 de la Constitución sí prevé de forma explícita que “[n]inguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley”. Por tanto, la Sala considera que tampoco estaría dentro de las competencias de la Corte emitir juicios de ese orden.

 

- Finalmente, si bien el Ministerio de Hacienda y Crédito Público intenta insinuar una relación entre el principio de progresividad tributaria y la sostenibilidad fiscal, su reflexión al respecto es general, pero no demuestra que en este caso la alegada regresividad del fallo hubiese sido específicamente responsable de pérdidas fiscales para el Estado, o de erosionar la estabilidad de las finanzas públicas. Es decir, en este caso no se muestra concretamente cómo el supuesto efecto regresivo de la decisión incidiría puntualmente en la sostenibilidad fiscal. Por lo demás, las normas constitucionales forman parte de un mismo proyecto de convivencia política y, en esa medida, todas las disposiciones de la Constitución están relacionadas temática, histórica, sistemática y teleológicamente. Pero eso no indica que un espacio destinado a discutir la sostenibilidad financiera o fiscal, a partir de un fallo, pueda usarse para discutir si esa decisión se ajusta a la totalidad del orden constitucional pues, como se indicó, eso es propio de un recurso judicial y contra las sentencias de la Corte no procede recurso alguno.

 

Para que el escrito de sustentación pueda estudiarse de fondo, debe entonces circunscribirse clara, concreta y probadamente a mostrar las posibles consecuencias del fallo sobre las finanzas públicas. Los datos y argumentos expuestos, referidos a aspectos como el indicado, carecen entonces de pertinencia en el incidente de impacto fiscal y son inadmisibles.

 

4.2. Segundo, en concordancia con lo que dispone el artículo 8º de la Ley 1695 de 2013, la Sala observa que están ausentes de la solicitud explicaciones en torno a las acciones que ha implementado la cartera de Hacienda y Crédito Público para observar el fallo, sin perjudicar las finanzas públicas. En efecto, como bien lo expone el Ministro, la sentencia C-492 de 2015 difirió los efectos de la exequibilidad condicionada del artículo 10 (integral) de la Ley 1607 de 2012, en concordancia con la reforma introducida por el artículo 33 de la Ley 1739 de 2014, de suerte que tal decisión regiría “a partir del periodo gravable siguiente a aquel en que se expide este fallo”. Allí se precisó que el fundamento de la decisión residía en el problema prima facie de regresividad en derechos sociales, económicos y culturales. Al final de las consideraciones, además, la Corte expresó que el diferimiento implicaba posponer la puesta en vigor de la decisión hacia el año gravable siguiente, en tanto “no haya una medida legislativa sobre la materia que respete los parámetros aquí señalados y se enmarque en el orden constitucional”. Por lo cual, si bien la sentencia C-492 de 2015 hizo tránsito a cosa juzgada constitucional (CP art 243), entre sus efectos no estaba impedir que se tramitara una reforma legal de orden tributario, previo el respeto por las condiciones previstas en el fallo. Este contexto deja entonces a la vista que, como lo precisa el artículo 8º de la Ley 1695 de 2013, el escrito de sustentación carece de suficiencia pues está ausente una explicación de las acciones que ha emprendido el Gobierno Nacional, específicamente a través de su Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para cumplir la sentencia sin afectar las finanzas y en el marco de la sostenibilidad fiscal.

 

4.3. Tercero, aunque el Ministerio de Hacienda y Crédito Público expone las consecuencias posibles que tendría sobre las finanzas públicas la implementación de la sentencia C-492 de 2015, no precisa específicamente por qué el efecto de la decisión conduciría a “alteraciones serias de la sostenibilidad fiscal” (CP art 334). Obsérvese entonces que el poder de reforma constitucional quiso deliberadamente expresar, en el texto de la Constitución, que el incidente de impacto fiscal no buscaba impedir cualquier clase de incidencia negativa sobre los ingresos fiscales, sino que previó como su “objeto el de evitar alteraciones serias” de las finanzas públicas (ídem). Aun cuando la Corte resalta el hecho de que el escrito de sustentación identifica la cifra aproximada de dinero que dejaría de recibir el fisco por cuenta de la implementación futura de la sentencia, lo cierto es que señala en algún punto que ese monto “se aproxima al 10% del presupuesto total aprobado por el Congreso para la rama judicial”. No obstante, cuando intenta establecer por qué este impacto sobre las finanzas debe considerarse como una alteración seria sobre la sostenibilidad fiscal, el Ministerio es poco específico, pues además de precisar los efectos que tendría la caída de los precios de petróleo para la programación financiera, dice respecto del resultado concreto del fallo:

 

“En conclusión, la aplicación de la sentencia producirá, solo en 2016, una reducción estimada en los ingresos del Gobierno Nacional de $335 mil millones no prevista en la planeación fiscal para ese año, que pone en riesgo el cumplimiento de la Regla Fiscal y la sostenibilidad fiscal. || La relación entre el cumplimiento de la Regla Fiscal y la sostenibilidad fiscal se puede resumir en dos aspectos. Por un lado, el ejercicio de planeación financiera pública que se presenta en el MFMP muestra cómo el cumplimiento de la Regla Fiscal produce un déficit total que es consistente con una reducción progresiva de la deuda del Gobierno en el tiempo. Por otro lado, la Regla Fiscal es un elemento fundamental para la credibilidad y la confianza de los inversionistas que financian [a]l Gobierno, a través de la compra de títulos de deuda pública. El incumplimiento (o incluso el riesgo de ese evento) se constituye en una muy mala señal hacia los mercados, que pueden reaccionar elevando las tasas a las cuales están dispuestos a financiar al Tesoro, poniendo en riesgo la sostenibilidad fiscal”.

 

El artículo 8º de la Ley 1695 de 2013 faculta a la Corte Constitucional para inadmitir un escrito de sustentación cuando los elementos aportados “requieren mayor detalle” y cuando haga falta “información que considere relevante”. En tal virtud, la Corte Constitucional debe contar con elementos de juicio pertinentes y suficientes, pero también con información más específica para modular los efectos de su decisión. En concordancia con lo dicho, esta Sala concluye que los datos y conclusiones presentados por el Ministerio no tienen el grado de especificidad requerido para probar que la sentencia produzca “alteraciones serias de la sostenibilidad fiscal” (CP art 334). Por lo tanto, la Corte considera que la solicitud es, en este aspecto medular, inadmisible.

  

5. En esta ocasión no se cumplen entonces los requisitos necesarios y suficientes para admitir el incidente de impacto fiscal y, por lo mismo, deberá inadmitirse. Conforme lo dispone el artículo 8º de la Ley 1695 de 2013, no obstante, se le concede al Ministerio de Hacienda y Crédito Público el término de cinco días, siguientes a la notificación para corregir el escrito de sustentación y aportar los elementos de juicio faltantes, identificados en esta providencia. Contra el presente auto procede reposición (Ley 1695 de 2013 art 8º).

 

III. DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

 

RESUELVE

 

Primero.- Declarar INADMISIBLE, tal como está, la sustentación del incidente de impacto fiscal presentado por el Ministro de Hacienda y Crédito Público respecto de la sentencia C-492 de 2015.

 

Segundo.- OTORGAR al Ministro de Hacienda y Crédito Público el término de cinco (5) días hábiles para que corrija el escrito de sustentación y aportes los elementos de juicio indicados en la presente providencia.

 

Tercero.- Contra el presente auto procede reposición, de acuerdo con el artículo 8º de la Ley 1695 de 2013.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

 

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA

Presidenta (E)

 

 

 

MYRIAM AVILA ROLDAN

Magistrada (E)

 

 

 

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ

Magistrado

 

 

 

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Magistrado

 

 

 

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Magistrada

 

 

 

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO

Magistrado

 

 

 

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB

Magistrado

 

 

 

ALBERTO ROJAS RIOS

Magistrado

 

 

 

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA

Magistrado

 

 

 

MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ

Secretaria General