Auto 537/15

 

SOLICITUD DE NULIDAD SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Procedencia excepcional 

SOLICITUD DE NULIDAD SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Presupuestos formales y materiales de procedencia

SOLICITUD DE NULIDAD SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Negar por cuanto los cargos propuestos por el peticionario son infundados

 

 

Referencia: Solicitud de nulidad de la Sentencia T-902 de 2014, presentada por el señor Emmanuel Vargas Penagos.

 

Magistrado Ponente:

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ

 

 

Bogotá DC, diecinueve (19) de noviembre de dos mil quince (2015).

 

 

Procede la Sala Plena de la Corte Constitucional a resolver la solicitud de nulidad interpuesta por el señor Emmanuel Vargas Penagos contra la Sentencia T-902 de 2014, proferida por la Sala Tercera de Revisión de esta Corporación.

 

I. ANTECEDENTES

 

1.1. Hechos que motivaron la acción de tutela

 

Los aspectos relevantes que dieron origen al amparo constitucional, se resumen así:

 

1.1.1. El señor Emmanuel Vargas Penagos, en ejercicio del derecho de petición y actuando como asesor de la Fundación para la Libertad de Prensa, solicitó el día 19 de octubre de 2011 al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC), la siguiente información: “Relación de visitas recibidas por el ciudadano Óscar Suárez Mira, identificado con la cédula de ciudadanía (…), durante su actual detención en la Cárcel La Picota”. En vista de que no se suministró una respuesta en los términos de ley, según señala el actor, tuvo que promover una acción de tutela y un incidente de desacato para obtener un pronunciamiento de fondo^[1].

 

1.1.2. En escrito del 2 de octubre de 2012, el INPEC resolvió negativamente dicha petición, con fundamento en el artículo 15 de la Constitución y previa relación de varios fragmentos jurisprudenciales contenidos en las Sentencias T-229 de 2004,   T-511 de 2010 y T-161 de 2011, concernientes al alcance del derecho de acceso a documentos públicos y a la protección de la intimidad^[2]. En este sentido, la aludida autoridad afirmó que: “la información que se encuentra consagrada en las hojas de vida y archivos de los internos contempla, aspectos susceptibles de no ser divulgados, tales como la residencia, la familia, los números telefónicos, el personal que lo visita que no son indispensables para el manejo de todo público, debido a [que] se encuentran dentro de la órbita de la intimidad personal y por lo tanto estos documentos no deben ser de público conocimiento; para hacer pública esta información se requiere de la autorización previa del interno o documentos necesarios para investigaciones solicitadas por autoridad competente y bajo la reserva de cada uno de los procesos.”^[3]

 

1.1.3. Inconforme con la anterior respuesta, el día 8 de octubre de 2012, el accionante interpuso recurso de insistencia ante el INPEC, en el que argumentó que la información solicitada no hacía parte de la intimidad del señor Suárez Mira. En dicho recurso igualmente señaló que, en caso de que la respuesta continuara siendo negativa, la actuación fuese remitida al Tribunal Contencioso Administrativo competente, para efectos de adelantar el trámite judicial previsto en la ley.

 

1.1.4. El 21 de noviembre del año en cita, el INPEC nuevamente se negó a entregar la información solicitada y reiteró el deber de protección del derecho a la intimidad en los términos del artículo 15 del Texto Superior, cuya reserva se explica conforme a lo previsto en el artículo 27 de la Ley 594 de 2000^[4]. Por lo demás, se abstuvo de remitir el recurso de insistencia a la autoridad judicial competente, circunstancia por la cual el accionante debió acudir directamente ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca para que dirimiera el conflicto existente.

 

En el escrito de insistencia el actor expone dos argumentos, en primer lugar, que no existe una ley que indique el carácter reservado de la información solicitada; y en segundo lugar, que es inexistente la tensión entre el derecho de acceso a documentos públicos y el derecho a la intimidad, ya que la información solicitada no contiene datos sensibles, cuyo objeto es el que resguarda el umbral de protección de esta última garantía iusfundamental^[5]. Finalmente, pone de presente que en tratándose de funcionarios públicos el ámbito de cobertura del derecho a la intimidad es reducido, pues la sociedad tiene un interés especial en conocer sobre la vida de aquellas personas que la representan.

 

1.1.5. En fallo del 25 de julio de 2013, la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, concluyó que el INPEC resolvió de forma correcta la solicitud de información presentada por el señor Vargas Penagos. Al respecto, consideró que los datos objeto de petición eran de carácter privado y que estaban sujetos a reserva, ya que los mismos hacen parte de la intimidad de los internos y constan en la hoja de vida de reclusión, en virtud de lo previsto en el citado artículo 15 de la Constitución Política y en el numeral 4 del artículo 24 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA)^[6]. En este sentido, reafirmó que la relación de las visitas recibidas por el señor Suárez Mira durante su permanencia en la Cárcel La Picota hace parte de su intimidad, así como de la intimidad de quienes lo visitaron. Por último, enfatizó que los derechos de los internos no deben ser limitados más allá de lo necesario, ya que cualquier restricción adicional por fuera de los derechos que se ven afectados por el hecho mismo de la privación de la libertad, es considerada como una medida excesiva y desproporcionada.

 

1.1.6. Con fundamento en los anteriores hechos, el señor Emmanuel Vargas Penagos instauró acción de tutela contra el INPEC y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. En relación con el primero, invocó como vulnerados sus derechos de petición (CP art. 23), a recibir información (CP art. 20) y a acceder a documentos públicos (CP art. 74), en la medida en que la citada entidad se negó a suministrarle la información relacionada con las visitas que le fueron realizadas al ex senador Óscar Suarez Mira durante su actual reclusión en la Cárcel La Picota, “ya que dio una respuesta amparada en una reserva inaplicable”.

 

Por su parte, en lo que atañe al Tribunal, también consideró que se desconocieron los derechos previamente señalada, pues a través de la sentencia del 25 de julio de 2013, no sólo avaló la negativa del INPEC, sino que también se desconoció el precedente judicial que, a su juicio, establece lo siguiente: En primer lugar, que si bien existe información de naturaleza privada cuyo acceso es restringido, en ciertos casos es posible habilitar su conocimiento público y disponer su entrega sin autorización del titular. Para el efecto, es indispensable realizar una ponderación entre los derechos protegidos por la reserva y el interés público de obtener una información, por lo que pueden presentarse escenarios en los que la restricción no resulte necesaria ni proporcionada para una sociedad democrática. De esta forma, en criterio del actor, este caso constituye uno de dichos escenarios, al solicitarse información cuyo propósito es asegurar que no “existan privilegios para ciertas personas privadas de la libertad”.

 

En segundo lugar, expresó que la intimidad aun cuando constituye un límite del derecho de acceso a los documentos públicos, tiene un ámbito de protección que se restringe a aquella información exclusiva y propia de una persona natural, la cual, por relacionarse con la inclinación sexual, los hábitos o la ideología de un individuo recibe el nombre de datos sensibles. En este orden de ideas, como en el asunto bajo examen no se está solicitando dicha clase de datos, la información requerida no está cobijada “por el umbral de protección del derecho a la intimidad”.

 

Finalmente, que cuando se trata de la privacidad de funcionarios o personajes públicos su ámbito de amparo es diferente al de una persona sin tal dignidad, ya que su conducta reviste gran importancia dentro del sistema democrático, en la medida en que ella puede afectar el interés general y los derechos de los individuos.

 

1.1.7. Como consecuencia de lo expuesto, solicitó que se revoque la providencia de 25 de julio de 2013 proferida por la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y, en consecuencia, se ordene al INPEC suministrar la información relacionada con el listado de las personas que visitaron al ex senador Óscar Suárez Mira, durante su reclusión en la Cárcel La Picota.

 

1.2. Trámite ante la Corte Constitucional

 

1.2.1. El expediente fue repartido para su estudio a la Sala Tercera de Revisión y dio lugar a la Sentencia T-902 de 2014, en la que a pesar de que se confirmaron las decisiones de instancia que negaron el amparo propuesto, se dispuso una medida especial de protección vinculada con la posibilidad del actor de acceder a datos de interés general o de relevancia pública, como vía para prevenir que hacia el futuro se presente una violación del derecho de acceso a la información. Para llegar a la citada conclusión, la sentencia siguió la estructura que a continuación se expone. 

 

1.2.2. En primer lugar, delimitó el alcance de la controversia, en el sentido de señalar que aun cuando el actor promovió el amparo contra el INPEC y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, lo cierto es que la discusión se centraba en el examen de validez constitucional de la decisión adoptada por esta última autoridad, en sentencia del 25 de julio de 2013, en lo que respecta a considerar que fue resuelta de forma correcta por el INPEC, la solicitud de información realizada por el señor Emmanuel Vargas Penagos, en la que se negó la entrega de la relación de las visitas recibidas por el señor Óscar Suárez Mira, quien se encontraba recluido en la Cárcel La Picota. Por ello, aun cuando el actor solicitó el amparo de sus derechos fundamentales de petición, a recibir información y a acceder a documen-tos públicos, se entendió que la controversia propuesta apuntaba a verificar la existencia de una supuesta falta de protección judicial del derecho de acceso a la información (CP art. 74), a través de la decisión adoptada por el Tribunal demanda-do, que convalidó el criterio administrativo de estimar que los datos pedidos tienen carácter reservado.

 

Precisamente, las deficiencias que se expusieron por el actor frente al fallo cuestionado, que se relacionaban con el presunto desconocimiento del precedente, suponían: (i) haber otorgado una mayor protección a la intimidad por fuera de su ámbito exclusivo de salvaguarda vinculado con los datos sensibles; (ii) haber omitido realizar la debida ponderación entre el carácter restrictivo del dato privado frente al interés público de acceder a la información; y (iii) haber dejado de tener en cuenta que el amparo de la privacidad es diferente cuanto se trata de funcionarios o personajes públicos, como lo es el señor Suarez Mira. 

 

No obstante, en virtud de la potestad de prevenir a la autoridad demandada prevista en el artículo 24 del Decreto 2591 de 1991^[7], este Tribunal se pronunció sobre dos aspectos relacionados con el caso sometido a decisión, previamente expuestos. Así, por una parte, resaltó que si bien no existía en esos momentos un desconocimiento del derecho de petición, pues finalmente el INPEC le dio una respuesta de fondo a la solicitud del actor, era pertinente llamar la atención a dicha autoridad, sobre la obligación de dar respuesta a las peticiones de acceso a la información, en los términos dispuestos en la ley[8]. Y, por la otra, también consideró que era preciso realizar un llamado de atención, en lo referente al deber de dar trámite al recurso de insistencia ante la autoridad judicial competente, cuando se niega la consulta o entrega de documentos por motivos vinculados con la alegación de una reserva, en caso de que el interesado insista en su solicitud, como lo dispone el artículo 21 de la Ley 57 de 1985 y el artículo 26 del CPACA, vigente en aquél momento[9].

 

1.2.3. Una vez delimitado el objeto de la controversia, se procedió a plantear el problema jurídico destacando que el mismo se centraba en resolver, si efectiva-mente el Tribunal Administrativo de Cundinamarca habría incurrido en un déficit de protección judicial respecto del derecho de acceso a la información del señor Emmanuel Vargas Penagos (CP arts. 20 y 74), como consecuencia de su decisión de avalar la negativa del INPEC de suministrar la información sobre las visitas que tuvo el señor Óscar Suárez Mira durante su reclusión en la Cárcel La Picota, cuyo alcance resultada contrario –en términos del actor– a los precedentes jurispruden-ciales que existen (i) respecto del ámbito de protección del derecho a la intimidad vinculado con la salvaguarda de los datos sensibles, (ii) la falta de consideración de un nivel distinto de privacidad en lo que atañe a los funcionarios públicos y (iii) el deber de tener en cuenta el interés público que subyace en la información solicitada, en relación con el carácter restrictivo del dato privado.

 

1.2.4. Con sujeción a lo anterior, la Sala Tercera de Revisión inicialmente se pronunció sobre los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, encontrando que estaban plenamente acreditadas las exigencias relativas (i) a la relevancia constitucional del asunto, (ii) al agotamiento previo de los otros mecanismos de defensa judicial, (iii) al principio de inmediatez, (iv) a la identificación de los hechos constitutivos de la vulneración, y (v) a la ausencia de una sentencia previa de tutela.

 

A continuación se destacó el alcance y contenido del requisito específico de procedencia de la acción de amparo contra providencias judiciales denominado defecto por desconocimiento del precedente constitucional, lo que condujo –a partir de lo alegado por el actor– a examinar los precedentes relacionados con el derecho a la intimidad y el derecho de acceso a la información, así como las reglas que se han previsto jurisprudencialmente para resolver las tensiones que se presentan entre ellos.

 

En términos generales, en cuanto al derecho a la intimidad, se concluyó que comprende aquellos datos, comportamientos, situaciones o fenómenos que normal-mente están sustraídos del conocimiento de terceros y que exige un profundo respeto por parte del Estado y de la sociedad, en cuanto se vinculan con la forma como una persona construye su identidad y le permite llevar una vida corriente frente a los demás. En circunstancias especiales se admite su limitación, siempre que las restricciones que se impongan se justifiquen en la realización de intereses superiores[10] y no conduzcan a una afectación de su núcleo esencial. Este último, siguiendo la jurisprudencia, “supone la existencia y goce de una órbita reservada en cada persona, exenta del poder de intervención del Estado o de las intromisiones arbitrarias de la sociedad, que le permita a dicho individuo el pleno desarrollo de su vida personal, espiritual y cultural”^[11].

 

Por su parte, en lo que respecta al derecho a la información, se explicó que se encuentra vinculado con posibilidad que tiene toda persona de recibir, buscar, investigar, procesar, sistematizar, analizar y difundir informaciones, como concepto genérico que incluye tanto las noticias de interés para la totalidad de la sociedad o una parte de ella, “como los informes científicos, técnicos, académicos o de cualquier otra índole y los datos almacenados y procesados por archivos y centrales informáticas”^[12].

 

Además de lo anterior, y siguiendo lo expuesto en la Sentencia T-391 de 2007[13], se resaltó que el bien jurídico tutelado por este derecho no se limita a la posibilidad de una persona de transmitir una determinada información. En efecto, por una parte, su legitimación comprende a toda persona que pretenda buscar, recibir o difundir informaciones e ideas, a través de foros, audiencias, documentos, escritos, etc. Y, por la otra, su contenido protege todo el ámbito del proceso de comunicación de la información, realizado mediante la denominada doble vía, la cual se expresa (i) en el derecho a informar y (ii) en el derecho a recibir información veraz e imparcial. En lo que respecta a la primera de estas facetas, su objeto incluye no sólo la facultad de acceder a los datos que se requieran para los fines que justifican su tratamiento (indagar o investigar), sino también la de difundir libremente el resultado de esas averiguaciones. 

 

1.2.5. Desde esta perspectiva, se destacó que el derecho a informar se encuentra estrechamente vinculado con otras garantías constitucionales que permiten su desarrollo y protección, como ocurre, entre otras, con el derecho de acceso a los documentos públicos previsto en el artículo 74 del Texto Superior, según el cual: “todas las personas tienen derecho a acceder a los documentos públicos salvo los casos que establezca la ley”. Se explicó, a partir de lo señalado por este Tribunal, que aun cuando el citado derecho en buena medida puede considerarse como una modalidad del derecho de petición y como un instrumento necesario para el ejercicio del derecho a la información, también tiene un contenido y alcance propio que permite su especificidad y autonomía dentro del conjunto de los derechos fundamentales. Entre otras, por ejemplo, se puso de presente que su origen se encuentra ligado con la necesidad de realizar los principios constitucionales de publicidad y transparencia de la función pública, motivo por el cual el ordena-miento jurídico prevé varios instrumentos y herramientas que permiten a las perso-nas acceder a los documentos o soportes en que se plasma el ejercicio o desarrollo de las distintas funciones a cargo del Estado.

 

Previa aproximación conceptual al citado derecho, se señaló que su contenido parte de la base de que la información que se solicita es de contenido público^[14]. En efecto, en ciertos casos, a pesar de que el tratamiento y procesamiento de los datos le compete a una autoridad pública, la información que allí reposa es de carácter privado o semiprivado^[15], cuyo conocimiento tan sólo le incumbe a su titular^[16], a ciertas autoridades en ejercicio de sus funciones^[17] o a sectores de la sociedad para quienes su tratamiento cumple una finalidad legítima en términos constitucio-nales^[18]. Así, se transcribió lo señalado en la Sentencia T-511 de 2010^[19], en la que se aclaró que:

 

“Respecto de documentos públicos que contengan información personal privada y semiprivada, el ejercicio del derecho al acceso a documentos públicos se ejerce de manera indirecta, por conducto de las autoridades administrativas o judiciales (según el caso) y dentro de los procedimientos (administrativos o judiciales) respectivos. Sólo los documentos públicos que contengan información personal pública puede ser objeto de libre acceso”^[20].

 

Por esta razón, más allá de que quienes accedan a dicha información tengan que cumplir con los principios rectores que guían y rigen el tratamiento de datos personales, se expuso que –en cualquiera de las citadas hipótesis– la protección que demanda el derecho a la intimidad implica que su conocimiento o acceso general se encuentra proscrito. Así ocurre, por ejemplo, con la información referente a los antecedentes judiciales^[21] o los datos que constan en el registro único de víctimas^[22].

 

Con sujeción a lo expuesto, se procedió a realizar una breve exposición sobre el marco normativo en ese momento vigente respecto de la publicidad y el acceso a documentos oficiales, y la posibilidad de que se invoque –de forma motivada y con alcance excepcional– el carácter reservado de cierta información. Al respecto, se dijo que:

 

“(…) en lo que respecta al desarrollo normativo de este derecho, en primer lugar, se encuentra la Ley 57 de 1985, “por la cual se ordena la publicidad de los actos y documentos oficiales”, en cuyo artículo 21 se dispone que la administración sólo podrá negar la consulta de determinados documentos o la copia de los mismos, mediante providencia que motivadamente señale su carácter reservado, indicando las disposiciones legales pertinentes. El citado mandato, aunque es anterior a la Constitución Política de 1991, determina bajo qué condiciones una autoridad puede negar la entrega de un documento. Sobre el particular, la norma en cita señala que:

 

“Artículo 21. La Administración sólo podrá negar la consulta de determinados documentos o la copia o fotocopia de los mismos mediante providencia motivada que señale su carácter reservado, indicando las disposiciones legales pertinentes. (.,.)”^[23].

 

En segundo lugar, en lo que corresponde a los asuntos sometidos a reserva, el marco normativo actual se encuentra en el artículo 24 de la Ley 1437 de 2011 o Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo^[24], en el que se dispone que:

 

“Artículo 24. Informaciones y documentos reservados. Sólo tendrán carácter reservado las informaciones y documentos expresamente sometidos a reserva por la Constitución o la ley, y en especial:

 

1. Los protegidos por el secreto comercial o industrial.

2. Los relacionados con la defensa o seguridad nacionales.

3. Los amparados por el secreto profesional.

4. Los que involucren derechos a la privacidad e intimidad de las personas, incluidas en las hojas de vida, la historia laboral y los expedientes pensionales y demás registros de personal que obren en los archivos de las instituciones públicas o privadas, así como la historia clínica, salvo que sean solicitados por los propios interesados o por sus apoderados con facultad expresa para acceder a esa información.

5. Los relativos a las condiciones financieras de las operaciones de crédito público y tesorería que realice la Nación, así como a los estudios técnicos de valoración de los activos de la Nación. Estos documentos e informaciones estarán sometidos a reserva por un término de seis (6) meses contados a partir de la realización de la respectiva operación.”^[25]

 

Finalmente, en el artículo 6 de la Ley 1712 de 2014,’Por medio de la cual se crea la Ley de Transparencia y del Derecho de Acceso a la Información Pública Nacional y se dictan otras disposiciones’, se estipuló una nueva categoría de dato denominado ‘información pública clasificada’, en la que se encuentra “aquella información que estando en poder o custodia de un sujeto obligado en su calidad de tal^[[26]], pertenece al ámbito propio, particular y privado o semiprivado de una persona natural o jurídica por lo que su acceso podrá ser negado o exceptuado, siempre que se trate de las circunstan-cias legítimas y necesarias y los derechos particulares o privados consagrados en el artículo 18 de [la] ley [en cita]”, cuyo ámbito normativo de protección se relaciona, entre otros, con la salvaguarda del derecho a la intimidad. Precisamente, la aludida disposición establece que:

 

“Artículo 18. Información exceptuada por daño de derechos a personas naturales o jurídicas. Es toda aquella información pública clasificada, cuyo acceso podrá ser rechazado o denegado de manera motivada y por escrito, siempre que el acceso pudiere causar un daño a los siguientes derechos:

 

a) El derecho de toda persona a la intimidad, bajo las limitaciones propias que impone la condición de servidor público, en concordancia con lo estipulado;

b) El derecho de toda persona a la vida, la salud o la seguridad; (…)

 

Parágrafo. Estas excepciones tienen una duración ilimitada y no deberán aplicarse cuando la persona natural o jurídica ha consentido en la revelación de sus datos personales o privados o bien cuando es claro que la información fue entregada como parte de aquella información que debe estar bajo el régimen de publicidad aplicable.”^[27]

 

Lo anterior implica que, como ya se ha dicho, si bien por regla general se entiende por información pública todo dato que se genere, obtenga, adquiere o controle por una autoridad en el ejercicio de sus funciones^[28], el acceso a la misma puede ser negado o exceptuado, cuando dicha información corresponda al ámbito particular, propio y privado o semiprivado de una persona natural o jurídica (información pública clasificada), en los términos previstos en el aludido artículo 18 de la Ley 1712 de 2014”.

 

No obstante, y como excepción a lo expuesto, se recordó que en atención a la importancia que para la democracia tiene el ejercicio del derecho de acceso a la información pública, en virtud de lo previsto en el artículo 74 de la Constitución, la jurisprudencia de la Corte ha señalado que el carácter reservado dispuesto por el legislador respecto de cierta información, deberá verificarse en su necesidad y proporcionalidad de cara a cada caso concreto[29].

 

1.2.6. Visto lo anterior y teniendo en cuenta que uno de los escenarios bajo los cuales se puede negar la entrega de información es la posible afectación del derecho a la intimidad (hipótesis alegada en el caso concreto), la Sala procedió a realizar un aproximamiento sobre la forma cómo la jurisprudencia ha resuelto las tensiones que surgen entre el citado derecho y el derecho de acceso a la información (incluidos los documentos públicos). Al respecto, y luego de realizar un breve recuento histórico sobre la materia, se expuso que:

 

“[En] la actualidad la Corte admite que los casos de colisión entre estos derechos se deben solucionar mediante un juicio de ponderación, en el que se maximicen de manera concreta y armónica los derechos enfrentados, sobre la base inicial de la primacía de la libertad de información, básicamente por el papel que desempeña en el desarrollo de la autonomía y libertad de las personas y en su rol dirigido a la construcción de una efectiva democracia participativa.

 

En todo caso, esta prevalencia no implica que el derecho a la información sea absoluto y carezca de límites, pues como se deriva del artículo 13 de la Convención Americana de Derechos Humanos y del artículo 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, esta garantía constitucional puede ser limitada para asegurar (i) el respeto a los derechos o a la reputación de los demás, o para (ii) proteger la seguridad nacional, el orden público, la salud o la moral públicas^[30]. Por ello, en numerosas ocasiones, la Corte ha admitido la existencia de limitaciones al derecho de acceso a la información para amparar, por ejemplo, el orden público o el derecho a la intimidad, sobre todo cuando de por medio, respecto de este último, se encuentra la defensa de su núcleo esencial, el cual, como ya se señaló, “supone la existencia y goce de una órbita reservada en cada persona, exenta del poder de intervención del Estado o de las intromisiones arbitrarias de la sociedad, que le permita a dicho individuo el pleno desarrollo de su vida personal, espiritual y cultural”^[31].

 

En este orden de ideas, se ha entendido que toda restricción a la libertad de información requiere el cumplimiento de las siguientes condiciones: (a) que esté previamente definida en la Constitución o la ley de manera clara y expresa; (b) que esté destinada a proteger bienes u objetivos constitucionalmente valiosos; y (c) que sea necesaria y proporcionada para alcanzar dichos objetivos superiores.

 

En esta medida y atiendo al hecho de que cada juez en el asunto que se ponga en su conocimiento, deberá realizar un ejercicio de ponderación, este Tribunal ha propuesto tres criterios que guiaran dicha labor^[32]:

 

- El primer criterio se relaciona con la posición que tiene la persona cuya intimidad se protege dentro de la sociedad. Dicho criterio ha tenido desarrollo particular en la jurisprudencia de este Tribunal, en tanto inicialmente se consideró que el derecho a la intimidad de personas con notoriedad pública, no siempre debía ceder ante el derecho a la información, de manera que los medios de comunicación no podían obligarlas a renunciar, a ellas y a sus familias, de su derecho a la privacidad de forma abstracta. En este sentido, el núcleo esencial de la intimidad debía ser invulnerable al “ejercicio de un mal entendido derecho a la información”^[33].

 

Posteriormente, en las Sentencias T-066 de 1998^[34] y SU-1723 de 2000^[35] esta Corporación dio un marcado giro a su posición inicial, en tanto advirtió que el derecho a la información debe ser preferido frente a otros derechos como la intimidad y el buen nombre, cuando el sujeto activo de ellos sea una persona de importancia pública, siempre que no comprometa el núcleo esencial de estos últimos. Lo anterior se desprende –como se ha dicho– del reconocimiento de que los medios de comunicación cumplen una función importante para la vigencia del sistema democrático, de manera que si se impusieran restricciones sobre la prensa en ese aspecto, se perjudicaría su capacidad de supervisar a las entidades estatales y a los poderes privados. En este sentido, en la referida Sentencia T-066 de 1998, este Tribunal señaló que:

 

“No desconoce la Corte que la referida amplitud de la libertad de prensa en estos campos puede llegar a afectar los derechos de las personas que se desempeñan en posiciones de notoriedad e interés público. No obstante, en principio habrá de responderse que estas personas, al aceptar su situación social, han consentido tácitamente en una cierta restricción de esos derechos. En efecto, su papel de figuras públicas los convierte en objeto del interés general, por lo cual es de esperar que tanto sus actividades públicas como su vida privada sean observadas de manera minuciosa por parte de la sociedad.”^[36]

 

No obstante lo anterior, la Corte también ha advertido que el mayor riesgo al que se ven sometidos los personajes públicos no opera respecto de cualquier tipo de información, pues se exige que el contenido de la misma obedezca a un verdadero y legítimo interés general, determinado por la trascendencia e impacto social de la información, que hace que el interés deba ir más allá de una simple “curiosidad generalizada”^[37].

 

- El segundo criterio previsto jurisprudencialmente para realizar la ponderación entre los derechos en conflicto, es aquél relacionado con el contenido de los datos que se solicitan. Al respecto, se ha considerado que el derecho a la información debe prevalecer frente al derecho a la intimidad, cuando los datos requeridos sean de interés general. Así, por ejemplo, en la Sentencia T-904 de 2013^[38], se estudió el caso de un noticiero en el que al momento de poner en conocimiento un problema de vecindad en el que estaba involucrado un ex Contralor General de la República, publicó un video en el que aparecían menores de edad, lo que permitía su plena identificación. En este caso, en cuanto la conducta del citado funcionario era de interés general y debía ser objeto de conocimiento por la sociedad, se permitió su publicación pero excluyendo los apartes que permitían la identificación de los menores, básicamente en protección de su derecho a la intimidad.

 

- Por último, y como tercer criterio, se encuentra el contexto en el que la información es objeto de tratamiento, esto es, las circunstancias de tiempo, modo y lugar en las cuales ha sido captada o fue sometida a circulación. Sobre el particular, en la Sentencia T-036 de 2002^[39], se indicó que: “en cuanto a las circunstancias de modo, si una persona realiza a la vista pública actividades de su íntimo resorte, el ámbito de protección del derecho a la intimidad se reduce. De otra parte, de acuerdo con las circunstancias de tiempo, todo individuo tiene derecho a que se respeten sus momentos privados, v.gr. a no ser importunado con ruidos mientras duerme o a no estar sometido al escrutinio público en aquellos momentos en que desarrolla su vida privada. En relación con las circunstancias de lugar, serán objeto de protección todas aquellas actividades que se realizan en espacios que no ostentan el carácter de públicos o de uso común, mientras su titular los preserve como tales.”

 

El uso de los anteriores criterios debe complementarse con la especial connotación que adquiere el derecho de acceso a la información cuando es ejercido por un periodista. En efecto, la protección de esta actividad se encuentra consagrada en el artículo 73 del Texto Superior, en los siguientes términos: “La actividad periodística gozará de protección para garantizar su libertad e independencia profesional”. En este contexto, en la Sentencia T-391 de 2007^[40], la Corte estableció que la libertad de prensa merece especial protección del Estado, en tanto               –como se ha dicho– promueve la formación de opinión pública y permite el control de los poderes públicos y privados^[41].

 

4.9.5. En conclusión, cuando quiera que se presente una colisión entre la libertad de información y el derecho a la intimidad, deberán ponderarse los derechos en tensión para armonizarlos, sin que lo que anterior implique un sacrificio desproporcionado de alguno de ellos, tarea para la cual el juez constitucional podrá hacer uso de los criterios específicos que fueron descritos.”

 

1.2.7. De acuerdo con los argumentos previamente reseñados, a manera de conclusión, se destacó que el derecho de acceso a documentos públicos está estrechamente vinculado con el derecho a informar (CP art. 20), cuyo ámbito de protección abarca la posibilidad de comunicar versiones sobre hechos, eventos, noticias o acontecimientos dirigidas a un receptor. Entre las actividades que incluye esta última garantía constitucional se encuentran las de buscar la información e investigar en las fuentes, procesar los datos descubiertos y trasmitir el resultado a través de un medio determinado. “Estos derechos tienen un carácter prevalente en tanto promueven la formación de opinión pública y permiten el control de los poderes públicos y privados. Con todo, es posible establecer límites a su ejercicio a través de la ley, mediante la consagración de información sometida a reserva, cuando se pretenden proteger derechos fundamentales o bienes constitucionalmente valiosos como (i) la defensa o seguridad nacional, (ii) el orden público o (iii) la intimidad^[42]. En todo caso, si a partir de la existencia de una reserva se presenta una colisión entre la intimidad y la información, la misma se debe solucionar mediante un juicio de ponderación, en el que se maximicen de manera concreta y armónica los derechos enfrentados, sobre la base inicial de la primacía de la libertad de información, pero bajo la necesidad de mantener el respeto por el núcleo esencial de la intimidad.”[43]

 

1.2.8. Ante el panorama descrito, se procedió a dar solución al caso concreto, frente a lo cual se resaltó que la controversia giraba en el examen de la decisión proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el cual concluyó que la informa-ción solicitada estaba sometida a reserva, en cuanto la misma se relacionaba con el acceso a datos privados e íntimos, tanto del recluso como de quienes lo visitan, referente a la hoja de vida y archivo del interno, cuyo espacio es intangible e inmune a las intromisiones externas, en virtud de lo previsto en el artículo 15 de la Constitución y en el numeral 4 del artículo 24 del CPACA. Por lo demás, también se consideró por la citada autoridad judicial que cualquier limitación adicional a los derechos de los reclusos, debe ser entendida como un exceso que resulta palmaria-mente ilegal.

 

En este orden de ideas, en la medida en que se planteaba una limitación respecto de los derechos de información y de acceso a documentos públicos, era preciso exami-nar si se daban las condiciones de validez que permitían su existencia, cuyo análisis incluiría el estudio de los argumentos expuestos por el accionante vinculados con un supuesto desconocimiento de los precedentes judiciales sobre la materia. Así las cosas, se adoptó el siguiente esquema de análisis: (i) inicialmente se verificaría si la restricción invocada está previamente definida en la Constitución o la ley; (ii) luego se comprobaría si la misma está destinada a proteger bienes u objetivos superiores constitucionalmente valiosos; y finalmente, (iii) si por su naturaleza se entendería como necesaria y proporcionada para alcanzar dichos objetivos superiores.

 

1.2.9. De esta manera, en cuanto al primer punto, esto es, la verificación de la existencia de una restricción de acceso a la información, se dijo que:

 

“[La] Corte encuentra que efectivamente por virtud de mandato legal la relación de visitas de un recluso se somete a un registro escrito^[44]. De acuerdo con el INPEC, dicho registro se incluye en los archivos u hoja de vida del interno, en el que además se consagran datos referentes a la residencia, familia, números telefónicos, etc.^[45]

 

Aun cuando desde una perspectiva general le asiste razón al actor en que su solicitud se circunscribe a la relación de visitas y no a la generalidad de los datos que se incluyen en la hoja de vida de un recluso, no deja de ser cierto que al tratarse de una información que tiene relación directa con la privacidad del señor Suárez Mira, es preciso verificar si frente a la misma cabe alguna de las hipótesis de reserva consagradas en el ordenamiento jurídico.

 

En efecto, dicho listado que en términos abstractos es un documento público, pues se trata de una información que es almacenada, transformada y controlada por una autoridad pública como lo es el INPEC^[46], contiene información que involucra la intimidad del señor Suárez Mira, en la medida en que a través de él se reflejan las visitas de las cuales ha sido objeto, cuyo conoci-miento y control permite inferir los vínculos personales, familiares y sociales en que se ha desenvuelto su vida en reclusión y ha podido mantener relaciones interpersonales, en cuyo acceso no subyace –en principio– un interés general, sino un interés de dominio particular, circunscrito a la construcción de un entorno social y familiar ajeno a la lógica de una exhibi-ción pública que impida el desarrollo de actitudes o conductas personalísimas en el ámbito de la privación de la libertad, como lo son, por ejemplo, mantener relaciones íntimas o personales.

 

Visto lo anterior, al igual que lo expuso el Tribunal demandado, la Corte observa que el listado de las personas que han visitado el lugar de reclusión del señor Suárez Mira, cabe en la denominación de documento clasificado como reservado, conforme a lo dispuesto en el citado numeral 4 del artículo 24 del CPACA, en el que a pesar de que se incluye a manera de ejemplo cierta información que se origina como consecuencia de la existencia de relaciones laborales, como ocurre con la “historia laboral” o “los expedientes pensionales”, su órbita de protección envuelve en general la privacidad e intimidad de las personas, respecto de cualquier otro tipo de registros de personal que obren en archivos públicos, como sucede con las “hojas de vida” o la “historia clínica”.

 

Por ello, en criterio de esta Sala de Revisión, le asiste razón al Tribunal demandado para negar al actor el suministro de la información solicitada, pues el hecho de entregar la relación de las visitas que ha tenido un recluso a un tercero, constituiría una intromisión en su vida privada, toda vez que su difusión permitiría inferir aspectos de su conducta conyugal, familiar y social que hacen parte de su intimidad, los cuales no tienen por qué trascender al dominio público, al constituir una órbita exclusiva que le permite al interno poder mantener relaciones personales, más allá del hecho de estar privado de la libertad. Si este tipo de información fuese de carácter público, sin lugar a dudas se podría comprometer el núcleo esencial del derecho a la intimidad del interno, pues éste no podría desarrollar una vida personal ajena al conocimiento de terceros que soliciten la entrega de dicha relación de visitas. Lo anterior, obviamente, sin perjuicio del acceso previsto a cargo de determinadas autoridades públicas con sujeción a las formalidades previstas en la ley.

 

En el mismo sentido del CPACA, la Ley 1712 de 2014 definió que si bien por regla general todo dato que se genere, obtenga, adquiere o controle por una autoridad en el ejercicio de sus funciones es información pública, no por ello su acceso y circulación es ilimitado, pues existe la denominada información pública clasificada, en la que se incluyen los datos que pertenecen al ámbito propio, particular y privado o semiprivado de una persona natural o jurídica, cuyo conocimiento por parte de terceros puede ser rechazado o denegado mediante decisión motivada, entre otras hipótesis, cuando de por medio se encuentra la protección a la intimidad, circunstancia que, como ya se expuso, sucedería en el caso bajo de examen, de accederse de forma pura y simple a entregar el listado de las personas que visitaron al señor Suárez Mira en la cárcel^[47]. No sobra recordar que la fórmula que se utiliza por el actor es abierta, general e indiscriminada, en la que –sin precisión alguna de su objeto– se pide la relación completa de visitas de una persona durante su reclusión en una determinada penitenciaria. 

 

Así, en criterio de la Corte, no cabe duda de que la anterior previsión normativa refuerza la existencia de una reserva legal aplicable a este caso, que torna legítima la actuación del INPEC y de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca que convalidó lo señalado por dicha autoridad administrativa, más allá de que esta última haya enfocado su examen primordialmente a partir de lo previsto en el artículo 15 del Texto Superior. En este sentido, no le asiste razón al accionante cuando invoca un supuesto desconocimiento del precedente, por el hecho de haber otorgado una mayor protección a la intimidad por fuera del ámbito exclusivo de la salvaguarda de los datos sensibles, pues es claro que la reserva de la información también se pregona respecto de aquella que protege la intimidad o privacidad de las personas, como ocurre en el caso bajo examen, con los datos referentes a la relación pura y simple de visitas recibidas por el señor Suárez Mira.”

 

1.2.10. A continuación, y en segundo lugar, se examinó si la reserva alegada se encuentra destinada a proteger bienes u objetivos superiores constitucionalmente valiosos. En este punto, se encontró que:

 

“[E]ste Tribunal también [observa] que la restricción de acceso a la información previamente señalada responde a la consecución de un objetivo superior constitucionalmente valioso, como lo es el amparo de la intimidad, el cual cabe dentro de las limitaciones derivadas del Derecho Internacional de los Derechos Humanos, en el que se admiten las restricciones encaminadas a asegurar el respecto de los derechos o la reputación de los demás^[48]. En el asunto sub-judice, como lo sostuvo el Tribunal accionado, dicha salvaguarda opera en una doble vía, pues con la reserva en comento no sólo se protege el derecho del interno sino igualmente de quien lo visita.”

 

1.2.11. Finalmente, corroborada la existencia de una reserva legal aplicable al caso bajo examen y una vez acreditado que ella cumple con un objetivo constitucional-mente valioso y legítimo, la Sala procedió a analizar si la misma resultaba necesaria y proporcionada para alcanzar dicho objetivo o si, por el contrario, generaba una afectación de tal entidad en el derecho de acceso a la información que hiciese imperioso su levantamiento y, por ende, condujera a la entrega de la información solicitada. Para tal efecto, se reconoció que aun cuando le asistía razón al actor de que este examen no se realizó por el tribunal demandado, ello no conducía a que se invalidara per se la decisión adoptada por dicha autoridad, ya que lo primero que se debía verificar es si efectivamente se produjo el déficit de protección alegado, derivado de un supuesto desconocimiento del precedente en relación con (i) el interés público que explica la solicitud de información y (ii) el ámbito diferente de privacidad de los funcionarios o personajes públicos.

 

Bajo la colisión referenciada entre el derecho a la intimidad del señor Suárez Mira y el derecho de acceso a la información del accionante, quien alegó la condición de periodista, se procedió entonces a realizar un juicio de ponderación con el objeto de ratificar si se preservaba el carácter restrictivo de los datos solicitados o si, por el contrario, se le podría otorgar prevalencia a la libertad de información. Para estos efectos, como se verá a continuación, la Sala aplicó los criterios anteriormente señalados referentes (i) a la posición de la persona cuya intimidad se protege dentro de la sociedad, (ii) el tipo de dato que se solicita, (iii) el contexto en el que se encuentra la información que es objeto de tratamiento y (iv) la connotación especial que adquiere el derecho de acceso a la información cuando es ejercido por un periodista. En este contexto, la Sala Tercera de Revisión concluyó que:

 

“Como punto de partida debe aclararse que las visitas cuya relación se solicita, son aquellas que se le realizaron al señor Suárez Mira durante su reclusión en la Cárcel La Picota. Ello resulta relevante, pues en caso de que no estuviese suspendido su derecho a la libertad personal, no habría lugar a discusión alguna, pues no existiría justificación válida para que una persona solicitara información sobre las visitas que alguien recibe en su domicilio.

 

Dentro de este contexto, como lo ha señalado reiteradamente la Corte, cabe señalar que la consecuencia necesaria de la pérdida de la libertad personal, es la limitación o suspensión de algunos de los derechos de los sindicados o condenados. Precisamente, algunas garantías como la libertad de locomoción y el derecho al voto están totalmente suspendidos, al tiempo que la libertad de expresión, la intimidad, el trabajo y el libre desarrollo de la personalidad se encuentran restringidos más no suspendidos. Lo anterior se contrasta con derechos como la vida, la integridad física y la dignidad humana los cuales siempre deben permanecer intactos^[49].

 

La restricción a la cual se alude respecto del derecho a la intimidad de quien pierde su libertad física, se concreta en que son compartidos la mayoría de los espacios en que se desarrolla su vida en reclusión con los demás internos, así como con los guardias que están encargados de su vigilancia. De igual manera, por razones de seguridad y orden público, las visitas que reciben se sujetan a horarios, fechas y tiempos de duración, además de involucrar espacios que –por lo general– también están ocupados por los demás internos y por los guardias, exceptuando las visitas íntimas^[50].

 

4.10.6.2. Con sujeción a los citados elementos, se procederá a realizar un ejercicio de ponderación, a partir de los criterios que este Tribunal ha señalado para guiar esta labor:

 

(i) El primer criterio se relaciona con la posición que tiene la persona cuya intimidad se protege dentro de la sociedad, frente al cual se ha considerado que en tratándose de personajes públicos, se reduce el ámbito de protección del citado derecho en favor del acceso y divulgación de la información, ya que se entiende que “su papel de figuras públicas los convierte en objeto de interés general, por lo cual es de esperar que tanto sus actividades públicas como su vida privada sean observadas de manera minuciosa por parte de la sociedad”^[51].

 

En el asunto bajo examen, como se deriva de lo expuesto, le asiste razón al accionante en cuanto invoca que la Corte ha ampliado el derecho de acceso a la información cuando se trata de personas que desempeñan posiciones de notoriedad o interés público. No obstante, dicha posición jurisprudencial no resulta del todo aplicable en el asunto sub-judice, pues en la actualidad el señor Suárez Mira no es un funcionario público ni un personaje de la vida pública, ya que –como se ha dicho– se trata de una persona privada de la libertad, a quien se le debe garantizar un mínimo de intimidad para poder desenvolver su vida en reclusión y mantener relaciones interpersonales.

 

Este último corresponde básicamente al argumento que se expuso por el tribunal demandado, para el cual dada la drástica limitación de los derechos que tiene una persona privada de la libertad, someterlo igualmente a la carga de tener que dar a conocer aspectos de su vida privada en reclusión, como único ámbito de contacto con el mundo exterior y de construcción de vida, constituiría un exceso contrario a la dignidad humana (…).

 

Desde esta perspectiva, aun cuando en el pasado el señor Suárez Mira tuvo la condición de congresista y ello era un móvil determinante para entender la validez de una mayor reducción objetiva en el ámbito de protección de su intimidad, su condición actual excluye la aplicación de este criterio, ya que es claro que la especial relación de sujeción en la que se encuentra, por virtud de la suspensión, limitación y restricción de algunos de sus derechos, exigen una mayor intensidad en la salvaguarda de aquellos reductos iusfundamentales susceptibles de desarrollo por parte de los reclusos.

 

En efecto, en la medida en que el ejercicio del derecho a la intimidad de una persona privada de la libertad se ve sometido a restricciones, como lo son los de compartir espacios con otros internos y guardias, y el de someterse a días, horarios y tiempo de duración de las visitas, resulta desproporcionado exigir la posibilidad de acceso público al listado de las personas con quien mantiene contacto, de forma amplia e ilimitada, como lo propone el actor, invocando una condición que el recluso actualmente no tiene como lo es la de ser una figura pública.

 

En estos casos, por el contrario, debe maximizarse ese mínimo de intimidad, cuyo desenvolvimiento le permite al interno construir un entorno social y familiar ajeno a la lógica de una exhibición pública que impida el desarrollo de actitudes personalísimas en el ámbito de la privación de la libertad. Así, por ejemplo, se protegen aspectos íntimos como la frecuencia en las visitas de sus hijos o familiares, si éstos mantienen o no una relación con el recluso, si existen expresiones de afecto alejadas del vínculo conyugal, si la persona ha construido una fe o unas creencias religiosas determinadas o incluso estrategias de defensa que involucren la asistencia de distintos apoderados o de profesionales con conocimiento en criminalística.

 

Por ello, adicionar a las restricciones existentes a la intimidad de un recluso, la posibilidad pública de acceso a la lista de las personas que ingresan a visitarlo, de forma abierta e indiscriminada, por el hecho de que con anterioridad tuvo un rol protagónico en la sociedad, a juicio de la Sala, conduciría a aumentar el ámbito restrictivo de este derecho, sin una justificación suficiente que lo permita y en perjuicio de su núcleo esencial, en la medida en que se le impediría a un interno preservar en su dominio la decisión acerca de con quién y cómo relacionarse con el mundo exterior, especialmente en lo que atañe al desarrollo de su intimidad personal y familiar, pues cualquier persona podría conocer aspectos íntimos o familiares de su entorno, a través del análisis de los nombres de las personas que lo visitan o dejan de hacerlo y la frecuencia con que lo hacen.

 

Sin embargo, el hecho de que el señor Suárez Mira ya no tenga la condición de personaje público y que, por ello, este criterio no le dé prevalencia al derecho de acceso a la información, no implica que se desconozca que por razón de haber sido excongresista, eventualmente es posible que exista un interés público en el acceso a la misma que habilite su otorgamiento. Por ello, a juicio de esta Sala de Revisión, es preciso examinar el resto de criterios previstos para la realizar la ponderación objeto de estudio.

 

(iii) El segundo criterio es el relacionado con el contexto en el que la información es objeto de tratamiento, esto es, las circunstancias de tiempo, modo y lugar en las cuales ha sido captada o fue sometida a circulación. Respecto de lo anterior, en el caso concreto, se ratifica la prevalencia de la intimidad, ya que se trata de datos obtenidos en el ámbito de la privación de la libertad, en los que debe protegerse el reducto mínimo de intimidad, que surge de las restricciones propias en que se encuentra una persona en dicha condición. Por lo demás, un acceso ilimitado como el que se solicita, sin individualizar o precisar el objeto de lo buscado, tampoco permitiría medir el grado de afectación que se produciría respecto de los derechos de los terceros, cuya intimidad también podría verse lesionada, por ejemplo, en el caso en que las visitas involucren a menores de edad^[52] o que se trate de personas con las cuales se sostienen vínculos religiosos, prácticas de culto o contactos íntimos o de carácter sexual^[53].

 

(iii) Finalmente, el tercer criterio se articula con el contenido de los datos que se solicitan. En efecto, para la Corte, existe una prevalencia en el derecho de acceso a la información cuando su objeto recae sobre aspectos de relevancia pública, como lo es –por ejemplo– la eventual comisión de una conducta punible o la lesión de forma grave a los derechos humanos, en los que los datos relacionados hacen parte generalmente del proceso de construcción de la memoria social, en los que su difusión excede el interés personal del individuo. No obstante, para que este criterio pueda aplicarse es necesario que aquello que se solicita obedezca a un verdadero o legítimo interés general, determinado por la trascendencia e impacto social de la información, que hace que el interés vaya más allá de una simple curiosidad generalizada.

 

En el caso sometido a examen, en términos amplios y generales, como ya se ha dicho, la solicitud del actor se concreta en pedir la “relación de visitas recibidas por el ciudadano Óscar Suárez Mira (…) durante su actual reclusión en la Cárcel La Picota”. No se observa en la solicitud la invocación de un interés concreto susceptible de examen por la respectiva autoridad administrativa y que, por razón de lo expuesto, hubiese permitido otorgar una prevalencia al derecho de acceso a la información.

 

En este contexto, se destaca que la solicitud se formuló a partir de una terminología amplia e indiscriminada, cuyo objeto destaca la intención de acceder de forma ilimitada a la relación de visitas recibidas por el señor Suárez Mira. Así, pese a que se invoca la condición de periodista, aspecto que le da prevalencia a la libertad de informar, no se concretó cuál era el móvil determinante de lo pedido, que explicara la transcendencia e impacto social de la información, ni tampoco se especificó dentro del contexto amplio de visitas, aquellas que justificaran su acceso para realizar fines de interés general.

 

Precisamente, a manera de ilustración, el actor pudo haber limitado y precisado su petición, a partir de la solicitud de datos de relevancia pública, como lo serían, por ejemplo, la eventual relación del número de personas que visitaron al señor Suárez Mira y los días en que dichas visitas se llevaron a cabo, con miras a determinar si en su caso se cumplieron o no con las normas que rigen dicho procedimiento o si, en su lugar, gozaba en la práctica de condiciones preferenciales de reclusión por fuera de la ley. De igual manera, y en el ámbito del ejercicio periodístico-investigativo, el accionante pudo requerir la certificación concreta acerca de si se encontraba el nombre de eventuales asistentes entre quienes concurrieron al centro de reclusión y la frecuencia con que lo hicieron, entre otras, cuando respecto de dichos visitantes se dan las condiciones para ser categorizado como un personaje público, v.gr., un funcionario del Estado, un político, etc., o cuando en el hecho de la acreditación misma de la visita subyace un interés general que dé prevalencia a su acceso, tal como podría ocurrir cuando lo que se investiga es la existencia de estructuras criminales cuyo control aún persiste a pesar de la privación de la libertad.

 

Desde esta perspectiva, en criterio de la Corte, la fórmula acogida por el actor conduciría a un sacrificio en exceso del mínimo de intimidad del recluso, ya que prácticamente a través de ella se abarcaría la pluralidad de espacios de contacto del señor Suárez Mira con el mundo exterior, no sólo en lo que podría ser objeto de un interés general específico (el cual –como se dijo– no fue determinado), sino también en sus relaciones íntimas y familiares. Lo que se pide entonces es un acceso ilimitado, sin restricciones de espacio ni de tiempo, lo cual no resulta compatible con la protección que demanda el núcleo esencial del derecho a la intimidad.

 

4.10.7. Como se deriva de lo anterior, si bien el tribunal accionado circunscribió su examen a la demostración de la reserva, sin adelantar un juicio de ponderación como el realizado en esta providencia, no por ello la protección que finalmente otorgó resulta contraria al ordenamiento constitucional. En esta medida, no encuentra la Sala que la providencia proferida el 25 de julio de 2013 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca haya incurrido en un déficit de protección a la libertad de acceso a la información, derivado de un eventual desconocimiento del precedente, por cuanto la misma se produjo en un contexto en el que se examinó las circunstancias legales y constitucionales relevantes que le permitían avalar la negativa del INPEC de entregar la información solicitada por el accionante.

 

En todo caso, como se deriva de lo expuesto, es preciso aclarar que si la solicitud de acceso a la información se restringe (por ejemplo, mediante la indicación del nombre de los eventuales visitantes sobre los que se indaga) y el mismo se justifica a partir de la demostración de un asunto de interés general o de relevancia pública (como lo podría ser su eventual injerencia en un aspecto de trascendencia social o nacional), es posible darle prevalencia a las libertades de información y de prensa, teniendo en cuenta los criterios expuestos en el presente fallo (…). Dicho análisis le corresponderá al funcionario a cuyo cargo estén los archivos u hoja de vida de reclusión, cuya decisión podrá controvertirse a través del recurso de insistencia, o eventual-mente, por vía del amparo constitucional.

 

No sobra recordar que desde el punto de vista constitucional y legal no es ajeno al derecho de petición, la posibilidad de requerir la identificación del objeto de lo que se solicita, así como una breve exposición o justificación de los motivos que apoyan dicho requerimiento. De esta manera, el artículo 23 del Texto Superior señala que se podrá presentar peticiones respetuosas a las autoridades “por motivos” de interés general o particular, lo cual se concreta por el legislador al disponer que toda solicitud debe contener, por lo menos, “el objeto de la petición” y las “razones en que [se] fundamenta”^[54].

 

4.10.8. Ahora bien, en criterio de esta Corporación, teniendo en cuenta que todavía puede existir un interés general en el acceso a la información solicitada, cuya precisión e individualización           –en los términos expuestos– no se realizó ante el juez de tutela, se adoptará una medida especial de protección cuyo origen no corresponde a una hipótesis de reparación del derecho, pues las decisiones del INPEC y del Tribunal Administrativo de Cundinamarca gozan de respaldo legal y constitucional, sino en la necesidad de prevenir que hacia el futuro se presente una violación del derecho de acceso a la información, teniendo en cuenta que desde el año 2011 el accionante viene requiriendo la relación de visitas y, en el asunto sub-examine, se comprobó que el INPEC no ha sido diligente en el trámite de los derechos de petición^[55].

 

Desde esta perspectiva, y al tenor de lo expuesto, una vez el actor precise y delimite su petición, y siempre que la misma recaiga sobre datos que tengan relevancia pública o sean de interés general; se dispondrá a cargo del INPEC, que en el plazo máximo de diez (10) días siguientes a la citada individualización, proceda al suministro de la información requerida, en la medida en que se preserve un interés vigente y actual, por razón del ejercicio de la actividad periodística del actor, que vaya más allá de una simple curiosidad individual, como lo ha exigido la jurisprudencia de la Corte, con miras a levantar las reservas de información, en los términos expuestos en esta sentencia.

 

En consecuencia, por las razones expuestas en esta providencia, la Sala confirmará la sentencia del 29 de mayo de 2014, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, en la que se negó el amparo solicitado por el accionante, con la orden de protección explicada anterior-mente.”

 

1.2.12. Con base en las citadas consideraciones, la Sala Tercera de Revisión  dispuso que:

 

“PRIMERO.- Por las razones expuestas en esta providencia, CONFIRMAR la sentencia proferida el 29 de mayo de 2014 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, que a su vez confirmó la decisión adoptada el 26 de septiembre de 2013, por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en el sentido negar el amparo de los derechos invocados por el señor Emmanuel Vargas Penagos contra Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC).

 

SEGUNDO.- Una vez el actor precise y delimite su petición, y siempre que la misma recaiga sobre datos que tengan relevancia pública o sean de interés general, ORDENAR al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC), por conducto de su representante legal o de quien haga sus veces, que en el plazo máximo de diez (10) días siguientes a la citada individualización, proceda al suministro de la información requerida, en los términos expuestos en esta sentencia.

 

TERCERO.- ADVERTIR al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC), para que resuelva los derechos de petición relacionados con el acceso a documentos públicos en los términos dispuestos en la ley. Así mismo, para que dé trámite al recurso de insistencia ante las autoridades judiciales competentes, cuando considere que el acceso a la información solicitada está sometida a reserva, siempre que se cumplan con las exigencias previstas en el artículo 21 de la Ley 57 de 1985 y demás normas conexas.”

 

II. SOLICITUD

 

2.1. En escrito presentado el 11 de agosto de 2015, el señor Emmanuel Vargas Penagos solicitó la nulidad de la Sentencia T-902 de 2014, por considerar que la misma incurre en un cambio de jurisprudencia, en particular respecto de la Sentencia C-274 de 2013[56], en materia del derecho de acceso a la información pública. Este cambio se habría producido por dos vías, el primero, al disminuir el estándar de escrutinio público aplicable jurisprudencialmente; y el segundo, al referir a la existencia de una carga de motivación en el solicitante.

 

2.2. En cuanto a la primera irregularidad, se afirma por el incidentante que las personas que han incursionado en la esfera pública de la sociedad llevan consigo una carga de escrutinio mayor al del resto de los ciudadanos. De allí que al haberse señalado en la Sentencia T-902 de 2014, que “dicha posición jurisprudencial no resulta del todo aplicable en el asunto sub-judice, pues en la actualidad el señor Suarez Mira no es un funcionario ni un personaje de la vida pública”, implica un cambio jurisprudencial, pues el estándar de mayor escrutinio “no se agota en la condición de funcionario público”.

 

Así las cosas, en palabra del solicitante, “el interés público que existe en la información sobre un exfuncionario público que se encuentra privado de la libertad, antes de disminuir por el mero hecho de perder su vinculación con la función pública, aumenta en la medida en que su privación de la libertad está relacionado con el ejercicio de la función pública. Excluir al exfuncionario público inmerso en procesos judiciales del estándar de escrutinio, y plantear expresamente que esa valoración varía, es dificultar el acceso a información que en sí misma despierta gran interés”.

 

En este orden de ideas, concluye que “de haberse mantenido el estándar, el acceso de la información se habría concedido en función de la calidad del sujeto y sobre él, como ha planteado la jurisprudencia, se relativizaría el concepto de vida privada e intimidad”.    

 

2.3. En lo que respecta la segunda irregularidad, se transcriben los siguientes apartes de la sentencia cuestionada:

 

“En este contexto, se destaca que la solicitud se formuló a partir de una terminología amplia e indiscriminada, cuyo objeto destaca la intención de acceder de forma ilimitada a la relación de visitas recibidas por el señor Suárez Mira. Así, pese a que se invoca la condición de periodista, aspecto que le da prevalencia a la libertad de informar, no se concretó cuál era el móvil determinante de lo pedido, que explicara la transcendencia e impacto social de la información, ni tampoco se especificó dentro del contexto amplio de visitas, aquellas que justificaran su acceso para realizar fines de interés general. (…)

 

En todo caso, como se deriva de lo expuesto, es preciso aclarar que si la solicitud de acceso a la información se restringe (por ejemplo, mediante la indicación del nombre de los eventuales visitantes sobre los que se indaga) y el mismo se justifica a partir de la demostración de un asunto de interés general o de relevancia pública (como lo podría ser su eventual injerencia en un aspecto de trascendencia social o nacional), es posible darle prevalencia a las libertades de información y de prensa, teniendo en cuenta los criterios expuestos en el presente fallo. Dicho análisis le corresponderá al funcionario a cuyo cargo estén los archivos u hoja de vida de reclusión, cuya decisión podrá controvertirse a través del recurso de insistencia, o eventualmente, por vía del amparo constitucional.

 

No sobra recordar que desde el punto de vista constitucional y legal no es ajeno al derecho de petición, la posibilidad de requerir la identificación del objeto de lo que se solicita, así como una breve exposición o justificación de los motivos que apoyan dicho requerimiento. De esta manera, el artículo 23 del Texto Superior señala que se podrá presentar peticiones respetuosas a las autoridades ‘por motivos’ de interés general o particular, lo cual se concreta por el legislador al disponer que toda solicitud debe contener, por lo menos, ‘el objeto de la petición” y las “razones en que [se] fundamenta’.”

 

Para el actor, de los apartes expuestos, se concluye que la Sala de Revisión considera que “no existe vulneración del derecho de acceso a la información pública cuando el INPEC niega la información solicitada, toda vez que el tutelante debía exponer las razones por las que ésta era de interés general”.

 

Dicha consideración sería contraria al concepto del derecho de acceso a la informa-ción pública, previsto en el artículo 4 de la Ley 1712 de 2014[57], frente al cual esta Corporación en la Sentencia C-273 de 2013 indicó que: “El artículo establece que el titular del derecho es universal, al señalar que ‘toda persona’ puede conocer la información pública, con lo cual asegura que ésta deba ser entregada sin que sea necesario acreditar un interés directo o una afectación personal”.

 

En este mismo sentido, se desconocería el artículo 3 de la citada ley, el cual se refiere al principio de no discriminación, y que consiste en que “los sujetos obligados deberán entregar la información a todas las personas que lo soliciten, en igualdad de condiciones, sin hacer distinciones arbitrarias y sin exigir expresión de causa o motivación para la solicitud”. En lo que atañe a esta norma, este Tribunal señaló que: “[responde] a los principios constitucionales que rigen la función pública, en función de garantizar el derecho de acceso a la información pública, lo cual resulta compatible con lo que establece el art. 209 CP”.

 

A continuación, el requirente explica que la carga de la prueba frente a las solicitudes de acceso a la información recae sobre la autoridad a la que se le solicita la misma, conforme se regula en el artículo 28 de la Ley 1712 de 2014[58], mandato que se vincula con lo dispuesto en el parágrafo del artículo 25 de la ley en cita, en el que se establece que: “En ningún caso podrá ser rechazada la petición por motivos de fundamentación inadecuada o incompleta”, situación que fue avalada por la sentencia cuestionada, a pesar de que dicha disposición también fue declarada exequible por la Corte. 

 

En este orden de ideas, el solicitante considera que la decisión adoptada por la Sala Tercera de Revisión es contraria a lo señalado en la Ley 1712 de 2014 y al control que sobre la misma se efectuó por la Corte, pues se establece el requisito de “probar el interés general de la información pública”, cuando es al sujeto obligado a quien le compete exponer las razones por las que no se puede divulgar la “información pública solicitada”. Por ello, sugiere que la decisión adecuada, habría sido la de “ordenar a la misma entidad para que, con acceso pleno al contenido global, excluyera aquella [información] que es reservada y proporcionara el resto”.

 

En conclusión, le solicita a la Sala Plena:

 

“PRIMERO.- Declarar la nulidad de la Sentencia T-902 de 2014 y, como efecto de esto;

 

SEGUNDO.- Revocar la sentencia proferida el 29 de mayo de 2014 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, que a su vez confirmó la decisión adoptada el 26 de septiembre de 2013, por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado.

 

TERCERO.- Tutelar los derechos invocados por el suscrito en mi escrito de tutela”.

 

III. CONSIDERACIONES

 

3.1. Competencia

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para conocer de esta solicitud de nulidad, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 49 del Decreto 2067 de 1991 y 106 del Acuerdo 02 de 2015[59]. La sustanciación del presente incidente le corresponde al Magistrado Ponente del proceso primigenio, conforme lo dispuesto en el literal c) del artículo 42 del referido Acuerdo.

 

3.2. Nulidad de las sentencias proferidas por la Corte Constitucional. Reiteración de jurisprudencia

 

3.2.1. El artículo 49 del Decreto 2067 de 1991 prevé que “contra las sentencias de la Corte Constitucional no procede recurso alguno”. A pesar de lo anterior, en varias oportunidades, este Tribunal ha admitido la procedencia excepcional del régimen de nulidad en los procesos de tutela, entre otras, con ocasión de las sentencias que le ponen fin a dicho proceso^[60].

 

Para tal efecto, a partir de la aplicación del inciso 2 del artículo 49 del Decreto 2067 de 1991, la Corte ha señalado que únicamente procede la nulidad del proceso con fundamento en una sentencia de tutela, cuando se ha incurrido en una anomalía con la entidad suficiente para afectar el debido proceso^[61].

 

No sobra aclarar que el hecho de que se pueda promover un incidente de nulidad originado en una sentencia proferida por la Corte Constitucional, no significa que exista un recurso contra ella o que surja una nueva oportunidad para controvertir un debate ya concluido. En estos casos, el examen de la Corte se circunscribe a determinar si el incidente se interpone en término, el momento en qué se produjo el defecto procesal alegado y si efectivamente existe o no un desconocimiento del debido proceso^[62]. Estas exigencias se fundamentan en razones de seguridad jurídica y de certeza como pilares del ordenamiento jurídico, en el entendido que el trámite de un incidente de nulidad que se origina en una sentencia, en la práctica tendría la virtualidad de afectar una decisión que ha hecho tránsito a cosa juzgada.

 

3.2.2. En desarrollo de lo expuesto, este Tribunal ha sostenido que existe un conjunto de reglas aplicables a la declaratoria de nulidad, cuyo examen ha sido agrupado por esta Corporación en los (i) requisitos formales y (ii) en los presupuestos sustanciales. Los primeros se inscriben en la verificación de las exigencias relacionadas con la procedencia del incidente, en aspectos como la oportunidad, la legitimación y la argumentación; mientras que, los segundos, abarcan las circunstancias materiales de las cuales depende la prosperidad del incidente, esto es, la ocurrencia de alguna de las causales que, a partir del carácter excepcional de este instrumento procesal, dan lugar a que exista una afectación del debido proceso constitucional. 

 

3.2.2.1. De conformidad con la jurisprudencia reiterada de la Corte, los requisitos formales que deben concurrir para que sea posible estudiar la nulidad alegada, son los siguientes:

 

- Oportunidad: La declaratoria de nulidad de un proceso con ocasión de una sentencia proferida por la Corte Constitucional, como ya se ha dicho, sólo procede de manera excepcional. Para tal efecto es necesario que la solicitud se presente dentro de los tres días siguientes a la notificación del fallo objeto de cuestiona-miento. Vencido dicho término, se entiende que cualquier irregularidad queda automáticamente saneada^[63]. No obstante, es preciso aclarar que si la nulidad tiene su origen en un vicio anterior a la sentencia, sólo podrá ser alegada antes de que ésta se profiera, pues de lo contrario, quienes hubieran intervenido durante el trámite de la acción pierden, a partir de ese momento, toda legitimidad para invocarla^[64]. 

 

- Legitimación: El incidente de nulidad debe ser propuesto por quien haya sido parte^[65] o por un tercero con interés legítimo en el proceso^[66].

 

- Carga argumentativa: La solicitud debe plantear un argumento que ilustre de manera clara, precisa, pertinente y suficiente, la irregularidad que justifica la violación del debido proceso y su incidencia en la decisión proferida. Lo anterior significa que, para que esta Corporación pueda entrar a analizar una petición de nulidad, no basta con expresar razones diferentes a las de la providencia cuestionada, o formular interpretaciones normativas distintas que obedezcan al simple disgusto o inconformismo del solicitante con el fallo adoptado.

 

3.2.2.2. Una vez se acreditan los requisitos formales del incidente, la solicitud de nulidad debe ajustarse a los siguientes presupuestos sustanciales:

 

- La solicitud de nulidad no puede estar encaminada a reabrir el debate probatorio o a discutir de nuevo los problemas jurídicos planteados, en el entendido que el incidente no constituye una nueva instancia o un recurso mediante el cual se pueda proferir una nueva decisión sobre la controversia jurídica dirimida en la sentencia.

 

- Como se indicó anteriormente, el fundamento esencial de la solicitud de nulidad debe ser la afectación del derecho al debido proceso. Por esta razón, es claro que los criterios de forma como la redacción, el estilo y la argumentación utilizada en una sentencia, no constituyen una violación del citado derecho. Así las cosas, la Corte ha dicho que la afectación debe ser cualificada^[67], esto es, “ostensible, probada, significativa y trascendental, es decir, que tenga repercusiones sustanciales y directas en la decisión”.^[68] (Negrilla y subraya del texto original).

 

- Por lo demás, esta Corporación ha considerado que existe afectación del derecho al debido proceso en los siguientes casos:

 

(i) Cuando una decisión de la Corte es aprobada sin contar con la votación favorable de las mayorías previstas en la ley o en el reglamento^[69].

 

(ii) Cuando la parte resolutiva de una sentencia de revisión de tutela da órdenes a particulares que no fueron vinculados o informados del proceso, y por ello no tuvieron la oportunidad procesal de ejercer sus derechos a la defensa y al debido proceso^[70].

 

(iii) Cuando existe incongruencia entre la parte motiva de una sentencia y la parte resolutiva de la misma, que hace anfibológica o ininteligible la decisión adoptada^[71]. De igual manera, en aquellos eventos en los que el fallo se contradice abiertamente, siempre que ello tenga incidencia sobre la decisión; o cuando ésta carece por completo de fundamentación^[72].

 

(iv) Cuando de manera arbitraria se dejan de analizar asuntos de relevancia constitucional que tienen efectos transcendentales para el sentido de la decisión^[73].

 

(v) Cuando la sentencia proferida por una Sala de Revisión desconoce la cosa juzgada constitucional, pues ello significa una extralimitación en el ejercicio de sus atribuciones^[74].

 

(vi) Cuando una Sala de Revisión desconoce la jurisprudencia en vigor, bien haya sido definida por la Sala Plena de la Corte o por una línea jurisprudencial decantada por las distintas Sala de Revisión. Al respecto, vale la pena señalar que el artículo 34 del Decreto 2591 de 1991, establece que todo cambio de jurisprudencia debe ser decidido por la Sala Plena. En consecuencia, si una de las Salas de Revisión se apropia de dicha función, es claro que se extralimita en el ejercicio de sus competencias con grave violación del debido proceso^[75]. A pesar de lo anterior, es preciso tener en cuenta que no toda discrepancia implica una infracción del precedente, puesto que el mismo debe guardar relación directa con la ratio decidendi de una o varias sentencias de las cuales se predica la ocurrencia de esta infracción^[76]. En caso contrario, como lo ha dicho la Corte, “[l]as situaciones fácticas y jurídicas analizadas en una sentencia de una Sala de Revisión y que sirven de fundamento para proferir un fallo son intangibles, [ya que] son connaturales a la libertad, autonomía e independencia que posee el juez para evaluarlas y juzgarlas”^[77].

 

3.2.3. En conclusión, la declaratoria de nulidad de una sentencia proferida por esta Corporación sólo está llamada a prosperar cuando, en atención al carácter excepcional y extraordinario de este incidente, se acredita el cumplimiento de los requisitos previamente expuestos. Ahora bien, en la medida en que el asunto sub-judice se plantea la ocurrencia de un cambio de jurisprudencia y dado que ella ha tenido un desarrollo amplio por parte de esta Corporación, se procederá a realizar un acápite especial para explicar su contenido.

 

3.3. Causal de nulidad por desconocimiento o cambio de jurisprudencia

 

3.3.1. La causal de nulidad por cambio de jurisprudencia es la única que está consagrada en las disposiciones que regulan la acción de tutela. En efecto, como ya se dijo, el artículo 34 del Decreto 2591 de 1991 establece que: “La Corte Constitucional designará los tres Magistrados de su seno que conformarán la Sala que habrá de revisar los fallos de tutela de conformidad con el procedimiento vigente para los Tribunales de Distrito judicial. Los cambios de jurisprudencia deberán ser decididos por la Sala Plena de la Corte, previo registro del proyecto de fallo correspondiente.” (Subrayado propio).

 

Como se observa del precepto transcrito, a través de sus sentencias, sólo la Sala Plena tiene la competencia para cambiar la jurisprudencia sentada por esta Corporación, por lo que cuando una Sala de Revisión se apropia de dicha función, se extralimita en el ejercicio de sus competencias y, por ello, genera una actuación que viola la garantía del debido proceso.

 

Ahora bien, esta Corporación ha considerado que la causal en comento podría dar lugar a tres lecturas diferentes sobre este fenómeno. En primer lugar, como el desconocimiento de una sentencia cuya ratio decidendi coincide con el problema jurídico sobre el que versa la sentencia cuya nulidad se solicita; en segundo lugar, como una contradicción con cualquier sentencia anterior, bien sea en su ratio decidendi o en su obiter dicta^[78]; y por último, como la posibilidad de la Sala Plena de obrar como una segunda instancia de lo decidido por las Salas de Revisión^[79].

 

Sin embargo, como ya lo ha indicado la Corte, sólo la primera acepción de la causal es la acertada^[80], en tanto las demás le restan autonomía interpretativa a las Salas de Revisión, las cuales gozan de la posibilidad de definir con plena independencia la manera como se aborda un problema y se aplica el derecho, siempre y cuando no se aparten de los precedentes sentados por la Sala Plena^[81] o de la jurisprudencia en vigor.

 

3.3.2. De allí que, como lo ha señalado este Tribunal, el cambio de jurisprudencia como causal de nulidad puede tener su origen en dos modalidades distintas de infracción. La primera se refiere al desconocimiento de la ratio decidendi de las sentencias dictadas por la Sala Plena, en cuyo caso se pone entredicho el papel que cumple la citada instancia, como órgano encargado de preservar la lectura uniforme y homogénea de la Constitución y, en especial, de los derechos fundamentales. Lo anterior puede producirse respecto de fallos de constitucio-nalidad, unificación o incluso de revisión, como se advierte en los artículos 59 y 61 del Acuerdo 02 de 2015^[82]. En este caso, por las razones expuestas, es claro que basta con que la Sala de Revisión se aparte de una sola sentencia proferida por la Sala Plena que fije el principio, la regla o la ratio juris de una decisión judicial, para que se produzca la nulidad^[83].

 

La segunda corresponde a aquellos casos en que una Sala de Revisión se aparta de la jurisprudencia en vigor que haya sido decantada por distintas Salas de Revisión. Como se explicó en el Auto 013 de 1997^[84], la citada hipótesis se presenta cuando se ha establecido una serie de pautas mínimas jurisprudenciales que han sido reiteradas en varias oportunidades y que permiten solucionar casos similares o idénticos. De donde se infiere que no cualquier expresión, párrafo o afirmación contenida en una sentencia puede ser considerada como jurisprudencia, pues es necesario que para el efecto se consolide una doctrina reiterada, uniforme y consistente que constituya la base de anteriores decisiones judiciales. Al respecto, en la providencia en cita se dijo que:

 

“De otro lado, el concepto de ‘cambio de jurisprudencia’ únicamente tiene lugar bajo el supuesto indispensable de que, en realidad, hay jurisprudencia en vigor, esto es, en el entendido de que las decisiones anteriores han dejado tras de sí un sustrato de interpretación judicial que permite inferir criterios mínimos de alguna manera reiterados por la Corte en cuanto al alcance de las normas constitucionales aplicables y en lo relativo a la solución de controversias planteadas en los mismos términos.”

 

Así, para que en este caso se pueda presentar una nulidad por cambio o desconocimiento de la jurisprudencia, es necesario que se haya modificado por una Sala de Revisión, “los criterios de interpretación del principio, regla o ratio juris que haya servido de fundamento reiterado, consistente y uniforme a decisiones judiciales anteriores frente a supuestos idénticos”^[85]. Por ello, en el Auto 397 de 2014^[86], la Corte explicó que esta modalidad de infracción, se origina por la necesidad de salvaguardar el deber de respeto de los propios precedentes. En efecto, el hecho de seguir una misma línea jurisprudencial que ha sido depurada con anterioridad respecto de unos mismos hechos y un problema jurídico semejante, permite asegurar la vigencia de los principios de igualdad, seguridad jurídica y confianza legítima^[87].

 

No cabe duda de que en esta hipótesis, el supuesto que da lugar a la violación del derecho al debido proceso se origina, “por desconocer la ratio juris frente a un nuevo proceso con características iguales a los de sus antecesores”^[88]. De ahí que, por razón de su aplicación, surgen dos importantes subreglas. En primer lugar, que cuando se pretenda cambiar una posición jurídica sostenida y reiterada frente a hechos ya considerados y construida por diversas Salas de Revisión, será la Sala Plena quien está legitimada para hacerlo. Y, en segundo lugar, que cuando se invoque esta causal, la línea debe ser clara, uniforme, constante y pacífica, es decir, no contradicha por otra Sala de Revisión, pues cuando esto ocurre, como se aclaró en el citado Auto 397 de 2014^[89], ya no se está en presencia del fenómeno de la jurisprudencia en vigor.

 

De esta perspectiva, sólo puede presentarse esta causal de nulidad cuando:

 

(i) Existe una línea jurisprudencial clara, reiterada, uniforme, pacífica y sostenida por la Corte, frente a una determinada situación fáctica.

 

(ii) Dicha línea coincide, al menos en lo esencial, entre la situación de hecho que da origen a la acción de tutela que se resuelve y aquellas que dieron lugar a la constitución y consolidación del precedente jurisprudencial; y

 

(iii) La decisión adoptada supone un fallo contrario o diverso a la ratio decidendi o línea jurisprudencial planteada en casos análogos decididos por la Corte.

 

3.3.3. En consecuencia, siguiendo la doctrina reiterada sobre la materia, la causal de nulidad por desconocimiento de jurisprudencia se presenta, en un primer momento, cuando la Sala de Revisión al proferir una decisión ignora o desatiende los pronunciamientos de la Sala Plena, usualmente vertidos en sentencias de unificación de acciones de tutela o, excepcionalmente, en fallos de constituciona-lidad, cuya ratio decidendi confluye con la solución del problema jurídico sobre el cual se ocupa la sentencia cuya nulidad se pretende. Y, además, cuando se presenta una alteración de la razón de la decisión o regla de derecho que sirvió a las distintas Salas de Revisión, como fundamento reiterado, uniforme, constante y pacífico para resolver casos anteriores en los que se presenta identidad fáctica con la sentencia cuya nulidad se estudia.

 

En la primera hipótesis la violación al debido proceso se origina por la extralimitación de la competencia de la Sala de Revisión al desconocer lo previsto en el artículo 34 del Decreto 2591 de 1991; mientras que, en la segunda, además de ello, por apartarse de la ratio decidendi, frente a un proceso que presenta iguales supuestos de hecho de un caso ya resuelto (precedente), en perjuicio de la coherencia misma del sistema jurídico, e incluso de la garantía de la cosa juzgada constitucional.  

 

A partir de lo expuesto y con sujeción a las consideraciones generales previamente trazadas, se procederá a la resolución del incidente planteado en el caso concreto.

 

3.4. Verificación de los requisitos formales del incidente de nulidad propuesto contra la Sentencia T-902 de 2014

 

3.4.1. En lo que atañe a la presentación oportuna de la petición de nulidad, de conformidad con la constancia secretarial expedidas por la Secretaría General de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, la Sentencia T-902 de 2014 fue notificada al señor Emmanuel Vargas Penagos el 10 de agosto de 2015^[90]; mientras que, según consta en el expediente, el incidente se presentó el día 11 del mismo mes y año^[91]. Así las cosas, teniendo en cuenta que el término para impetrar la nulidad es de tres días siguientes a la notificación del fallo cuestionado, según lo ha señalado la jurisprudencia reiterada de este Tribunal, se entiende que la solicitud se presentó en tiempo.

 

3.4.2. Tampoco existe objeción en lo que se refiere a la legitimación para pedir la nulidad de la Sentencia T-902 de 2014, ya que es solicitada por quien tuvo la condición de parte dentro del proceso primigenio. Ahora bien, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 106 del Acuerdo 02 de 2015, se les comunicó al resto de partes y terceros con interés el inicio de este trámite incidental, para lo cual se les otorgó el término máximo de tres días para intervenir[92]. Según oficio del 8 de octubre de 2015 proferido por la Secretaría General, la apertura del incidente fue comunicada mediante oficios OPT-1087 a 1089 del 24 de septiembre del presente año y no se recibió comunicación alguna en el plazo conferido[93].

 

3.4.3. Finalmente, también se cumple con la carga de argumentación mínima, pues se explica de manera clara cuál es la causal que da origen a la supuesta violación al debido proceso del incidentante, que se concreta en el supuesto cambio o desconocimiento de la jurisprudencia. Por lo anterior, se procederá al examen concreto de la irregularidad alegada.

 

3.5. Del supuesto desconocimiento de la jurisprudencia en vigor

 

3.5.1. Como se expuso en el acápite de antecedentes, la causal de nulidad referente al desconocimiento de la jurisprudencia, se configuró –en palabras del recurrente– en dos momentos: uno por disminuir el estándar de escrutinio público; y otro por referir a la existencia de una carga de motivación en el solicitante, contrario a lo dispuesto en la Ley 1712 de 2014 y en la Sentencia C-274 de 2013[94].

 

A continuación se analizará por separado cada una de las hipótesis de nulidad alegadas:

 

3.5.2. Frente al cambio de jurisprudencia por disminuir el estándar de escrutinio público, se afirma por el incidentante que las personas que han incursionado en la esfera pública de la sociedad llevan consigo una carga de indagación mayor al del resto de los ciudadanos. De allí que al haberse señalado en la Sentencia T-902 de 2014, que “dicha posición jurisprudencial no resulta del todo aplicable en el asunto sub-judice, pues en la actualidad el señor Suarez Mira no es un funcionario ni un personaje de la vida pública”, implica un cambio jurisprudencial, pues el estándar de mayor escrutinio “no se agota en la condición de funcionario público”[95].

 

Así las cosas, en palabra del solicitante, “el interés público que existe en la información sobre un exfuncionario público que se encuentra privado de la libertad, antes de disminuir por el mero hecho de perder su vinculación con la función pública, aumenta en la medida en que su privación de la libertad está relacionado con el ejercicio de la función pública. Excluir al exfuncionario público inmerso en procesos judiciales del estándar de escrutinio, y plantear expresamente que esa valoración varía, es dificultar el acceso a información que en sí misma despierta gran interés”.

 

En este orden de ideas, concluye que “de haberse mantenido el estándar, el acceso de la información se habría concedido en función de la calidad del sujeto y sobre él, como ha planteado la jurisprudencia, se relativizaría el concepto de vida privada e intimidad”. 

 

En criterio de la Sala Plena, la irregularidad alegada no está llamada a prosperar, por las siguientes razones:

 

- En primer lugar, y teniendo en cuenta el resumen de la decisión adoptada por esta Corporación, porque no es cierto que la Sala Tercera de Revisión haya disminuido el alcance o trascendencia de uno de los criterios que han sido utilizados por la jurisprudencia de la Corte, para efectos de realizar el ejercicio de ponderación entre la preservación del derecho a la intimidad y el derecho de acceso a la información. Por el contrario, en la sentencia cuestionada no sólo se tuvo en cuenta su aplicación para casos como el expuesto al elaborar las consideraciones generales[96], sino que además fue valorado de forma expresa para efectos de resolver el caso sometido a decisión[97].   

 

En la primera de las citadas oportunidades, se resaltó que la jurisprudencia vigente entiende que el derecho a la información debe ser preferido frente a otros derechos como la intimidad y el buen nombre, cuando el sujeto activo de ellos sea una persona de importancia o relevancia pública, siempre que no se comprometa el núcleo esencial de estos últimos, pues se entiende que “su papel de figuras públicas los convierte en objeto de interés general, por lo cual es de esperar que tanto sus actividades públicas como su vida privada sean observadas de manera minuciosa por parte de la sociedad”^[98].

 

Sin embargo, al momento de realizar el examen del caso concreto, la Sala encontró que pese a la pertinencia y al carácter prevalente que tiene el citado criterio, el mismo no resultaba plenamente aplicable al asunto sometido a juicio, pues el señor Suárez Mira ya no era funcionario público, ni un personaje de la vida pública, ni tenía una posición de notoriedad, al tratarse de una persona privada de la libertad, frente a la cual –por el escenario mismo en el que se encontraba– el análisis respecto de la ponderación entre la intimidad y el acceso a la información conducía a una conclusión distinta.

 

Al respecto, y como previamente se transcribió, el análisis realizado por la Sala fue el siguiente:

 

“En el asunto bajo examen, como se deriva de lo expuesto, le asiste razón al accionante en cuanto invoca que la Corte ha ampliado el derecho de acceso a la información cuando se trata de personas que desempeñan posiciones de notoriedad o interés público. No obstante, dicha posición jurisprudencial no resulta del todo aplicable en el asunto sub-judice, pues en la actualidad el señor Suárez Mira no es un funcionario público ni un personaje de la vida pública, ya que –como se ha dicho– se trata de una persona privada de la libertad, a quien se le debe garantizar un mínimo de intimidad para poder desenvolver su vida en reclusión y mantener relaciones interpersonales.

 

Este último corresponde básicamente al argumento que se expuso por el tribunal demandado, para el cual dada la drástica limitación de los derechos que tiene una persona privada de la libertad, someterlo igualmente a la carga de tener que dar a conocer aspectos de su vida privada en reclusión, como único ámbito de contacto con el mundo exterior y de construcción de vida, constituiría un exceso contrario a la dignidad humana^[99].

 

Desde esta perspectiva, aun cuando en el pasado el señor Suárez Mira tuvo la condición de congresista y ello era un móvil determinante para entender la validez de una mayor reducción objetiva en el ámbito de protección de su intimidad, su condición actual excluye la aplicación de este criterio, ya que es claro que la especial relación de sujeción en la que se encuentra, por virtud de la suspensión, limitación y restricción de algunos de sus derechos, exigen una mayor intensidad en la salvaguarda de aquellos reductos iusfundamentales susceptibles de desarrollo por parte de los reclusos.

 

En efecto, en la medida en que el ejercicio del derecho a la intimidad de una persona privada de la libertad se ve sometido a restricciones, como lo son los de compartir espacios con otros internos y guardias, y el de someterse a días, horarios y tiempo de duración de las visitas, resulta desproporcionado exigir la posibilidad de acceso público al listado de las personas con quien mantiene contacto, de forma amplia e ilimitada, como lo propone el actor, invocando una condición que el recluso actualmente no tiene como lo es la de ser una figura pública.

 

En estos casos, por el contrario, debe maximizarse ese mínimo de intimidad, cuyo desenvolvimiento le permite al interno construir un entorno social y familiar ajeno a la lógica de una exhibición pública que impida el desarrollo de actitudes personalísimas en el ámbito de la privación de la libertad. Así, por ejemplo, se protegen aspectos íntimos como la frecuencia en las visitas de sus hijos o familiares, si éstos mantienen o no una relación con el recluso, si existen expresiones de afecto alejadas del vínculo conyugal, si la persona ha construido una fe o unas creencias religiosas determinadas o incluso estrategias de defensa que involucren la asistencia de distintos apoderados o de profesionales con conocimiento en criminalística.

 

Por ello, adicionar a las restricciones existentes a la intimidad de un recluso, la posibilidad pública de acceso a la lista de las personas que ingresan a visitarlo, de forma abierta e indiscriminada, por el hecho de que con anterioridad tuvo un rol protagónico en la sociedad, a juicio de la Sala, conduciría a aumentar el ámbito restrictivo de este derecho, sin una justificación suficiente que lo permita y en perjuicio de su núcleo esencial, en la medida en que se le impediría a un interno preservar en su dominio la decisión acerca de con quién y cómo relacionarse con el mundo exterior, especialmente en lo que atañe al desarrollo de su intimidad personal y familiar, pues cualquier persona podría conocer aspectos íntimos o familiares de su entorno, a través del análisis de los nombres de las personas que lo visitan o dejan de hacerlo y la frecuencia con que lo hacen.”

 

De donde se infiere que, a diferencia de lo expuesto por recurrente, la Sala Tercera de Revisión sí tuvo en cuenta el criterio por él alegado, y lo hizo de acuerdo con el estándar prevalente que le ha brindado la Corte, sólo que para el efecto de resolver el caso concreto, consideró que dadas las condiciones de reclusión de la persona respecto de quien se solicitaba información, y la forma como se hacía, conducía a que el mismo no resultara plenamente aplicable.

 

Así las cosas, lejos de existir un desconocimiento de la jurisprudencia, lo que se observa es que en la sentencia cuestionada, no sólo se cumplió con la carga de transparencia, referente a poner de presente la existencia de dicho precedente, sino también con la carga de suficiencia, al brindar los motivos por los cuales, respecto del caso concreto, el mismo no resultaba aplicable y procedía una solución distinta.

 

Esto significa que la causal de nulidad alegada lo que pretende, lejos de poner de presente la existencia de una irregularidad, es reabrir un debate, a manera de una instancia adicional, acerca de la forma cómo se adelantó el examen del caso sometido a decisión y de las razones que llevaron a la Sala Tercera de Revisión a considerar que el criterio expuesto, pese su importancia y valor prevalente, no resultaba aplicable al asunto sometido a juicio.

 

- En segundo lugar, porque a pesar de descartar la plena aplicación del citado criterio, expresamente se admitió por la Sala Tercera de Revisión que ello no implicaba desconocer que existía un eventual “interés público” en el acceso a la información solicitada por la condición de excongresista del señor Suárez Mira. No obstante, esa circunstancia debía valorarse, y así se hizo, a partir del criterio referente al contenido de los datos que se solicitan.

 

Expresamente, en la Sentencia T-902 de 2014, se dijo que: “(…) el hecho de que el señor Suárez Mira ya no tenga la condición de personaje público y que, por ello, este criterio no le dé prevalencia al derecho de acceso a la información, no implica que se desconozca que por razón de haber sido excongresista, eventualmente es posible que exista un interés público en el acceso a la misma que habilite su otorgamiento. Por ello, a juicio de esta Sala de Revisión, es preciso examinar el resto de criterios previstos para la realizar la ponderación objeto de estudio.”[100]

 

En este contexto, no es cierto como lo afirma el incidentante, que la Sala haya pasado por alto el “interés público que existe en la información sobre un exfuncionario público que se encuentra privado de la libertad”, por el contrario, dicha condición fue explícitamente admitida y condujo precisamente a la decisión que se cuestiona por el actor[101].

 

- En tercer lugar, tampoco se observa que el solicitante hubiese agotado la carga de manifestar, al menos en lo esencial, por qué el fallo por él referido, esto es, la Sentencia SU-1723 de 2000, corresponde a un caso análogo a lo decidido y por qué la supuesta ratio decidendi que allí se expresa le resulta aplicable, cuando al verificar el problema jurídico planteado en esta última providencia y los hechos que sirvieron de base para adoptar esa decisión, no se halla –por ejemplo– referencia alguna a que se trate de tratos vinculados con el régimen de visitas de una persona privada de la libertad[102]. De ahí que, se trata de asuntos no comparables, respecto de los cuales no cabe la alegación de un eventual cambio de jurisprudencia. 

 

En conclusión, es claro que los alegatos propuestos por el recurrente, no exterio-rizan una violación al debido proceso como supuesto para decretar la nulidad de la providencia cuestionada, su objeto es plantear un acercamiento distinto al caso, tratando de imponer su criterio personal sobre la materia e insistiendo en las mismas razones que finalmente fueron objeto de definición en sede administrativa, al momento de resolver el recurso de insistencia y por tres jueces en sede de amparo constitucional[103]. De esta perspectiva, no cabe duda de que el incidente de nulidad que se propone busca que la Sala Plena actúe como una nueva instancia en los argumentos expuestos por la Sala de Revisión, sin que en realidad se haya expuesto irregularidad alguna en términos de infracción al debido proceso. En este sentido, no sobra recordar que en el Auto 031 de 2002[104], se expuso que: “Si la competencia del juez de tutela es restringida para la valoración probatoria (cuando se controvierten decisiones judiciales, ante la solicitud de nulidad la Sala Plena de la Corte está aún más restringida frente a las consideraciones que al respecto hizo la Sala de Revisión. Lo anterior se explica claramente porque la nulidad no puede reabrir debates concluidos ni servir como instancia o recurso contra la sentencia [de] revisión en sede de tutela”[105].

 

3.5.3. Frente al cambio de jurisprudencia al referir la Sentencia T-902 de 2014 a la existencia de una carga de motivación en el solicitante, como previamente se dijo, se transcriben por el incidentante algunos apartes de la providencia cuestionada[106], luego de lo cual se alega que, a juicio de la Sala Tercera de Revisión, “no existe [una] vulneración del derecho de acceso a la información pública cuando el INPEC niega la información solicitada, toda vez que el tutelante debía exponer las razones por las que ésta era de interés general”.

 

Para el recurrente, esa consideración seria contraria al concepto del derecho de acceso a la información pública previsto en el artículo 4 de la Ley 1712 de 2014^[107], frente al cual esta Corporación en la Sentencia C-273 de 2013 indicó que: “El artículo establece que el titular del derecho es universal, al señalar que ‘toda persona’ puede conocer la información pública, con lo cual asegura que ésta deba ser entregada sin que sea necesario acreditar un interés directo o una afectación personal”.

 

En este mismo sentido, se desconocería el artículo 3 de la citada ley, el cual se refiere al principio de no discriminación, y que consiste en que “los sujetos obligados deberán entregar la información a todas las personas que lo soliciten, en igualdad de condiciones, sin hacer distinciones arbitrarias y sin exigir expresión de causa o motivación para la solicitud”. En lo que atañe a esta norma, este Tribunal señaló que: “[responde] a los principios constitucionales que rigen la función pública, en función de garantizar el derecho de acceso a la información pública, lo cual resulta compatible con lo que establece el art. 209 CP”.

 

A continuación, el requirente explica que la carga de la prueba frente a las solicitudes de acceso a la información recae sobre la autoridad a la que se le solicita la misma, conforme se regula en el artículo 28 de la Ley 1712 de 2014^[108], mandato que se vincula con lo dispuesto en el parágrafo del artículo 25 de la ley en cita, en el que se establece que: “En ningún caso podrá ser rechazada la petición por motivos de fundamentación inadecuada o incompleta”, situación que fue avalada por la sentencia cuestionada, a pesar de que dicha disposición también fue declarada exequible por la Corte. 

 

En este orden de ideas, el solicitante considera que la decisión adoptada por la Sala Tercera de Revisión es contraria a lo señalado en la Ley 1712 de 2014 y al control que sobre la misma se efectuó por la Corte, pues se establece el requisito de “probar el interés general de la información pública”, cuando es al sujeto obligado a quien le compete exponer las razones por las que no se puede divulgar la “información pública solicitada”. Por ello, sugiere que la decisión adecuada, habría sido la de “ordenar a la misma entidad para que, con acceso pleno al contenido global, excluyera aquella [información] que es reservada y proporcionara el resto”.

 

En criterio de la Sala Plena, la irregularidad alegada no está llamada a prosperar, por las siguientes razones:

 

- En primer lugar, observa la Corte que el supuesto desconocimiento al debido proceso que se alega por el actor, se encuentra en que la Sala Tercera de Revisión le impuso la carga de exponer las razones por las cuales los datos que solicita son de interés general, cuando respecto del “acceso a la información pública” dicha obligación recae en la autoridad requerida, de acuerdo con lo previsto en la Ley 1712 de 2014, en los términos avalados por este Tribunal en la Sentencia C-274 de 2013.

 

Siguiendo el resumen del contenido de la sentencia cuestionada[109], claramente se encuentra que el cargo planteado por el incidentante tiene un error en la premisa inicial que le sirve de fundamento, y que le lleva a proponer una nulidad claramente injustificada. En efecto, no hay duda de que por ley, como lo afirma el recurrente, en los casos en los que se busca acceder a información pública, no es exigible la expresión de causa o motivación alguna para obtener la entrega de los datos solicitados, como se señala en la Ley 1712 de 2014. No obstante, en el incidente de nulidad, se omite precisar que el fallo demandado parte como punto inicial de su análisis en concluir que la información que se solicita no es pública, sino que se trata de datos sometidos a reserva por virtud de la ley, tal y como lo manifestaron el INPEC y el Tribunal Administrativo demandado. 

 

Precisamente, en el acápite 4.10.4 de la Sentencia T-902 de 2014 se manifestó que:

 

“(…) dicho listado contiene información que involucra la intimidad del señor Suárez Mira, en la medida en que a través de él se reflejan las visitas de las cuales ha sido objeto, cuyo conocimiento y control permite inferir los vínculos personales, familiares y sociales en que se ha desenvuelto su vida en reclusión y ha podido mantener relaciones interpersonales, en cuyo acceso no subyace –en principio– un interés general, sino un interés de dominio particular, circunscrito a la construcción de un entorno social y familiar ajeno a la lógica de una exhibición pública que impida el desarrollo de actitudes o conductas personalísimas en el ámbito de la privación de la libertad, como lo son, por ejemplo, mantener relaciones íntimas o personales.

 

Visto lo anterior, al igual que lo expuso el Tribunal demandado, la Corte observa que el listado de las personas que han visitado el lugar de reclusión del señor Suárez Mira, cabe en la denominación de documento clasificado como reservado, conforme a lo dispuesto en el citado numeral 4 del artículo 24 del CPACA, en el que a pesar de que se incluye a manera de ejemplo cierta información que se origina como consecuencia de la existencia de relaciones laborales, como ocurre con la “historia laboral” o “los expedientes pensionales”, su órbita de protección envuelve en general la privacidad e intimidad de las personas, respecto de cualquier otro tipo de registros de personal que obren en archivos públicos, como sucede con las “hojas de vida” o la “historia clínica”.

 

Por ello, en criterio de esta Sala de Revisión, le asiste razón al Tribunal demandado para negar al actor el suministro de la información solicitada, pues el hecho de entregar la relación de las visitas que ha tenido un recluso a un tercero, constituiría una intromisión en su vida privada, toda vez que su difusión permitiría inferir aspectos de su conducta conyugal, familiar y social que hacen parte de su intimidad, los cuales no tienen por qué trascender al dominio público, al constituir una órbita exclusiva que le permite al interno poder mantener relaciones personales, más allá del hecho de estar privado de la libertad. Si este tipo de información fuese de carácter público, sin lugar a dudas se podría comprometer el núcleo esencial del derecho a la intimidad del interno, pues éste no podría desarrollar una vida personal ajena al conocimiento de terceros que soliciten la entrega de dicha relación de visitas. Lo anterior, obviamente, sin perjuicio del acceso previsto a cargo de determinadas autoridades públicas con sujeción a las formalidades previstas en la ley.

 

Así, en criterio de la Corte, no cabe duda de (…) la existencia de una reserva legal aplicable a este caso, que torna legítima la actuación del INPEC y de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca que convalidó lo señalado por dicha autoridad administrativa, más allá de que esta última haya enfocado su examen primordialmente a partir de lo previsto en el artículo 15 del Texto Superior. En este sentido, no le asiste razón al accionante cuando invoca un supuesto desconocimiento del precedente, por el hecho de haber otorgado una mayor protección a la intimidad por fuera del ámbito exclusivo de la salvaguarda de los datos sensibles, pues es claro que la reserva de la información también se pregona respecto de aquella que protege la intimidad o privacidad de las personas, como ocurre en el caso bajo examen, con los datos referentes a la relación pura y simple de visitas recibidas por el señor Suárez Mira.”

 

Por virtud de lo anterior, se descarta de plano la nulidad alegada por el recurrente, pues en ningún momento la Sala Tercera de Revisión desconoció las normas de la Ley 1712 de 2014, ni el control que sobre ellas realizó la Corte. Por el contrario, el examen que hizo se circunscribió a determinar si efectivamente existía la reserva alegada, si la misma protegía bienes u objetivos superiores constitucionalmente valiosos y si, dado el caso, ella resultaba necesaria y proporcionada para alcanzar dicho fin o, por el contrario, generaba una afectación de tal entidad en el derecho de acceso a la información que hiciese imperioso su levantamiento.

 

Es precisamente al realizar este último análisis, teniendo en cuenta los criterios de ponderación del derecho a la intimidad frente al acceso a la información, en el que se decide adoptar una medida especial de protección, por virtud de la cual se le da prevalencia a este último derecho sobre la reserva de los datos solicitados, siempre que estos últimos tuviesen relevancia pública o sean de interés general, siguiendo al respecto los parámetros que se han fijado por la Corte. Ahora bien, como la solicitud del actor nada refería sobre la materia y en la medida en que no existían elementos para poder identificar de manera concreta aquello que era objeto de su labor de averiguación, se decidió brindarle la oportunidad de precisar y delimitar su petición, ordenando al INPEC la entrega de los datos solicitados que tengan las características previamente reseñadas, en un plazo máximo de diez días.

 

Sobre el particular, se dijo que:

 

“Finalmente, el tercer criterio se articula con el contenido de los datos que se solicitan. En efecto, para la Corte, existe una prevalencia en el derecho de acceso a la información cuando su objeto recae sobre aspectos de relevancia pública, como lo es –por ejemplo– la eventual comisión de una conducta punible o la lesión de forma grave a los derechos humanos, en los que los datos relacionados hacen parte generalmente del proceso de construcción de la memoria social, en los que su difusión excede el interés personal del individuo. No obstante, para que este criterio pueda aplicarse es necesario que aquello que se solicita obedezca a un verdadero o legítimo interés general, determinado por la trascendencia e impacto social de la información, que hace que el interés vaya más allá de una simple curiosidad generalizada.

 

En el caso sometido a examen, en términos amplios y generales, como ya se ha dicho, la solicitud del actor se concreta en pedir la “relación de visitas recibidas por el ciudadano Óscar Suárez Mira (…) durante su actual reclusión en la Cárcel La Picota”. No se observa en la solicitud la invocación de un interés concreto susceptible de examen por la respectiva autoridad administrativa y que, por razón de lo expuesto, hubiese permitido otorgar una prevalencia al derecho de acceso a la información.

 

En este contexto, se destaca que la solicitud se formuló a partir de una terminología amplia e indiscriminada, cuyo objeto destaca la intención de acceder de forma ilimitada a la relación de visitas recibidas por el señor Suárez Mira. Así, pese a que se invoca la condición de periodista, aspecto que le da prevalencia a la libertad de informar, no se concretó cuál era el móvil determinante de lo pedido, que explicara la transcendencia e impacto social de la información, ni tampoco se especificó dentro del contexto amplio de visitas, aquellas que justificaran su acceso para realizar fines de interés general.

 

Precisamente, a manera de ilustración, el actor pudo haber limitado y precisado su petición, a partir de la solicitud de datos de relevancia pública, como lo serían, por ejemplo, la eventual relación del número de personas que visitaron al señor Suárez Mira y los días en que dichas visitas se llevaron a cabo, con miras a determinar si en su caso se cumplieron o no con las normas que rigen dicho procedimiento o si, en su lugar, gozaba en la práctica de condiciones preferenciales de reclusión por fuera de la ley. De igual manera, y en el ámbito del ejercicio periodístico-investigativo, el accionante pudo requerir la certificación concreta acerca de si se encontraba el nombre de eventuales asistentes entre quienes concurrieron al centro de reclusión y la frecuencia con que lo hicieron, entre otras, cuando respecto de dichos visitantes se dan las condiciones para ser categorizado como un personaje público, v.gr., un funcionario del Estado, un político, etc., o cuando en el hecho de la acreditación misma de la visita subyace un interés general que dé prevalencia a su acceso, tal como podría ocurrir cuando lo que se investiga es la existencia de estructuras criminales cuyo control aún persiste a pesar de la privación de la libertad.

 

Desde esta perspectiva, en criterio de la Corte, la fórmula acogida por el actor conduciría a un sacrificio en exceso del mínimo de intimidad del recluso, ya que prácticamente a través de ella se abarcaría la pluralidad de espacios de contacto del señor Suárez Mira con el mundo exterior, no sólo en lo que podría ser objeto de un interés general específico (el cual –como se dijo– no fue determinado), sino también en sus relaciones íntimas y familiares. Lo que se pide entonces es un acceso ilimitado, sin restricciones de espacio ni de tiempo, lo cual no resulta compatible con la protección que demanda el núcleo esencial del derecho a la intimidad.

 

(…) En todo caso, como se deriva de lo expuesto, es preciso aclarar que si la solicitud de acceso a la información se restringe (por ejemplo, mediante la indicación del nombre de los eventuales visitantes sobre los que se indaga) y el mismo se justifica a partir de la demostración de un asunto de interés general o de relevancia pública (como lo podría ser su eventual injerencia en un aspecto de trascendencia social o nacional), es posible darle prevalencia a las libertades de información y de prensa, teniendo en cuenta los criterios expuestos en el presente fallo. Dicho análisis le corresponderá al funcionario a cuyo cargo estén los archivos u hoja de vida de reclusión, cuya decisión podrá controvertirse a través del recurso de insistencia, o eventualmente, por vía del amparo constitucional. (…)

 

Ahora bien, en criterio de esta Corporación, teniendo en cuenta que todavía puede existir un interés general en el acceso a la información solicitada, cuya precisión e individualización –en los términos expuestos– no se realizó ante el juez de tutela, se adoptará una medida especial de protección cuyo origen no corresponde a una hipótesis de reparación del derecho, pues las decisiones del INPEC y del Tribunal Administrativo de Cundinamarca gozan de respaldo legal y constitucional, sino en la necesidad de prevenir que hacia el futuro se presente una violación del derecho de acceso a la información, teniendo en cuenta que desde el año 2011 el accionante viene requiriendo la relación de visitas y, en el asunto sub-examine, se comprobó que el INPEC no ha sido diligente en el trámite de los derechos de petición.

 

Desde esta perspectiva, y al tenor de lo expuesto, una vez el actor precise y delimite su petición, y siempre que la misma recaiga sobre datos que tengan relevancia pública o sean de interés general; se dispondrá a cargo del INPEC, que en el plazo máximo de diez (10) días siguientes a la citada individualización, proceda al suministro de la información requerida, en la medida en que se preserve un interés vigente y actual, por razón del ejercicio de la actividad periodística del actor, que vaya más allá de una simple curiosidad individual, como lo ha exigido la jurisprudencia de la Corte, con miras a levantar las reservas de información, en los términos expuestos en esta sentencia.”

 

De lo anterior se infiere que la irregularidad que se propone no surge de una premisa cierta, pues la Sentencia jamás cambió la forma de acceso a la información pública, como lo sugiere el actor. Al contrario, como se deriva de lo expuesto, ante la confirmación de que se trataba de datos sometidos a reserva, y luego de un juicio de ponderación respecto de la libertad de acceso a la información, decidió brindar una alternativa para acceder a datos de relevancia pública o de interés general, levantando la citada reserva.

 

- En segundo lugar, si se mira con detenimiento las razones previamente mencionadas, se observa que a través ellas lo que en realidad se busca es reabrir el debate que fue resuelto por la Sala Tercera de Revisión, en perjuicio de la seguridad jurídica y de la garantía de la cosa juzgada constitucional, mediante la presentación de nuevos argumentos que no fueron señalados en la demanda, ni en ninguna de las actuaciones previas, y que incluso –como ya se demostró– parten de una confusión en lo que respecta al tipo de información solicitada. Ello concuerda plenamente con las pretensiones propuestas, en las que más que plantear una nuli-dad, lo que se solicita es que se revoquen los fallos de instancia y se tutelen sus derechos[110], con la propuesta de una solución alternativa, esto es, que se ponderen los derechos en tensión, ordenando al INPEC que excluya la información reservada y proporcione el resto. 

 

En este punto, la Sala Plena debe insistir en que el incidente de nulidad es un instrumento excepcional vinculado con la protección del debido proceso, cuando se presentan violaciones ostensibles, probadas, significativas y trascendentales en los trámites adelantados por esta Corporación, incluidas las sentencias que le ponen fin a los procesos. Sin embargo, bajo ninguna circunstancia, como lo pretende el actor, corresponde a una nueva instancia para exponer razones diferentes a las de la providencia cuestionada, ni para presentar lecturas alternativas de su contenido y, menos aún, para plantear fórmulas distintas de solución, que simplemente –como ocurre en este caso– obedezcan a su inconformismo con el fallo adoptado. Por ejemplo, a diferencia de lo que se señala en el incidente, en ningún momento se desplazó o prescindió del INPEC en el cumplimiento de su función de resolver sobre lo solicitado, pues una vez el actor delimite la información que requiere, es a dicha autoridad a la que le corresponde decidir si mantiene la reserva o, en su lugar, la levanta, utilizando para el efecto los criterios expuestos por la Corte y puestos de presente en la sentencia[111]. Incluso respecto de la citada decisión, como se señaló expresamente en el fallo recurrido, es posible que el actor ejercite el recurso de insistencia o, eventualmente, la acción de tutela[112].

 

3.6. En conclusión, comoquiera que todos los cargos son infundados, la Sala Plena denegará la solicitud impetrada por el peticionario, relativa a la declaratoria de nulidad del proceso con ocasión de la expedición de la Sentencia T-902 de 2014.

 

IV. DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional en su Sala Plena,

 

RESUELVE

 

PRIMERO.- NEGAR la solicitud de nulidad interpuesta por el señor Emmanuel Vargas Penagos contra la Sentencia T-902 de 2014, proferida por la Sala Tercera de Revisión, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

 

SEGUNDO.- COMUNÍQUESE la presente providencia al peticionario, con la advertencia que contra esta decisión no procede ningún recurso.

 

Notifíquese y cúmplase,

 

 

 

MARIA VICTORIA CALLE CORREA

Presidenta (E)

 

 

 

MYRIAM ÁVILA ROLDÁN

Magistrada (E)

 

 

 

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ

Magistrado

 

 

 

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Magistrado

 

 

 

GLORIA STELLA ORTÍZ DELGADO

Magistrada

 

 

 

JORGE IVAN PALACIO PALACIO

Magistrado

Con salvamento de voto

 

 

 

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB

Magistrado

 

 

 

ALBERTO ROJAS RÍOS

Magistrado

 

 

 

 

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA

Magistrado

 

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

 

 

 

SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO

AL AUTO 537/15

 

 

Referencia: Expediente T-4.439.784

 

Solicitud de nulidad de la sentencia T-902 de 2014, presentada por el señor Emmanuel Vargas Penagos.

 

Magistrado Ponente:

LUIS GUILLERMO GUERRERO

 

 

Con el respeto que merecen las providencias de esta Corporación, me permito manifestar mi salvamento de voto en relación con lo decidido por la Sala Plena en el asunto de la referencia.

 

Las razones de mi discrepancia son las siguientes:

 

1. En primer lugar debo señalar que la decisión adoptada por la Sala Plena en el presente caso es contraria a la Ley Estatutaria 1712 de 2014 [113]y al control previo que sobre la misma efectuó la Corte Constitucional (sentencia C-274 de 2013), en la medida en que a través de la providencia acusada de nulidad en esta oportunidad (T-902 de 2014) se ha pretendido establecer como requisito para acceder a la información pública por parte de los ciudadanos, "probar el interés general de la información pública solicitada", lo cual está en clara contravía del artículo 23 de la Carta Política^[114] y de la jurisprudencia constitucional en materia de derecho de petición, que ha señalado que no debe restringirse de ninguna manera el libre acceso a la información pública.

 

En tal sentido, y debido a su gran relevancia constitucional, la Corte ha establecido que "Es titular del derecho a acceder a la información pública toda persona, sin exigir ninguna cualificación o interés particular para que se entienda que tiene derecho a solicitar y a recibir dicha información de conformidad con las reglas que establece la Constitución y el proyecto de ley. Esta disposición se ajusta a los parámetros constitucionales del derecho de petición, de información y del libre acceso a los documentos públicos, a los principios de la función pública, que consagran los artículos 20, 23, 74 y 209 de la Carta"^[115].

 

Por su parte, la Corte también ha analizado los deberes de las autoridades públicas frente a las solicitudes de información en los siguientes términos: derecho de acceso a documentos públicos impone al menos dos deberes correlativos a todas las autoridades estatales. En primer lugar, para garantizar el ejercicio de este derecho, las autoridades públicas tienen el deber de suministrar a quien lo solicite, información clara, completa, oportuna, cierta y actualizada, sobre su actividad. En segundo lugar, también es necesario que las autoridades públicas conserven y mantengan "la información sobre su actividad, ya que, de no hacerlo, se vulnera el derecho de las personas al acceso a la información pública y, en consecuencia, el derecho a que ejerzan un control sobre sus actuaciones"[116]

 

En consecuencia, en la sentencia C-274 de 2013 este Tribunal dejó claro que las autoridades públicas no pueden añadir requisitos que no estén contemplados en la Constitución o en la ley para restringir el libre acceso a información pública por parte de los ciudadanos, a saber: "El sujeto obligado o responsable, no debe establecer requisitos o etapas previas cuyo agotamiento pueda utilizarse para dilatar de manera irrazonable o desproporcionada el ejercicio de dicho derecho".

 

2. En el presente caso, como ya se ha ilustrado, no solo se ha pretendido imponer requisitos que no contempla nuestra constitución ni la ley al acceso a información pública sino que se planteó -en la práctica- invertir la carga de la prueba al ciudadano (periodista) que solicitó una determinada información pública sobre un ex senador de la República condenado a pena de prisión, cuando es el sujeto estatal obligado -INPEC- a quien le compete entregar la información solicitada o, cuando medien circunstancias excepcionales, exponer las razones por las que no se puede divulgar una determinada "información pública" en los estrictos términos que establece la Ley Estatutaria 1712 de 2014.

 

A este respecto, considero necesario reiterar que la carga de la prueba frente a las solicitudes de acceso a la información recae directamente sobre la autoridad a la que se le solicita la misma, conforme con el artículo 28[117]de la citada ley, mandato que se vincula con lo dispuesto en el parágrafo del artículo 25 en el que se establece que "En ningún caso podrá ser rechazada la petición por motivos de fundamentación inadecuada o incompleta".

 

3. Por lo anteriormente expuesto creo que no le falta razón al actor del presente caso al argumentar que en la sentencia T-902 de 2014 se desconoció abiertamente el precedente de la Corte Constitucional en materia de acceso a información pública, lo que ha debido llevar a la declaratoria de nulidad de la precitada sentencia, por dos razones que sugieren un evidente cambio de jurisprudencia.

 

En primer lugar, puesto que en la providencia acusada la Sala de Revisión disminuyó el estándar de escrutinio público aplicable jurisprudencialmente, al negar la protección del derecho de petición invocado, arguyendo que el ex senador "ya no era funcionario ni personaje de la vida pública", cuando ocurre todo lo contrario de acuerdo al supuesto anteriormente reseñado: las personas que han incursionado en la esfera pública de la sociedad llevan consigo una carga de escrutinio mayor al resto de los ciudadanos, de modo que el estándar de mayor escrutinio no se agota en la condición de funcionario público. En consecuencia, no se presentaba ninguna circunstancia o razón excepcional -en los términos de la Ley Estatutaria 1712 de 2014- para negar o condicionar el acceso a la información solicitada por el periodista sobre el ex senador.

 

En segundo lugar, al señalarse en la sentencia T-902 de 2014 que "no existe vulneración del derecho de acceso a la información pública cuando el INPEC niega la información solicitada, toda vez que el accionante debía exponer las razones por las que esta era de interés general" se convalidó un requisito -inexistente en la Constitución y en la jurisprudencia- para acceder a información pública, según el cual, se podría exigir válidamente una suerte de "motivación o exposición" de las razones por las cuales se requiere una determinada información. Dicha consideración es abiertamente contraria al concepto de acceso a la información pública previsto en el artículo 4 de la Ley Estatutaria 1712 de 2014^[118], frente a la cual esta Corte en sentencia C-274 de 2013 indicó que "el artículo (en mención) establece que el titular del derecho es universal, al señalar que toda persona puede conocer la información pública, con lo cual asegura que esta deba ser entregada sin que sea necesario acreditar un interés directo o una afectación personal".

 

Asimismo, se desconoció el artículo 3 de la citada ley, en particular, en lo relativo al "Principio de no discriminación"[119]. Según este principio, los sujetos obligados deben entregar información a todas las personas que lo soliciten, en igualdad de condiciones, sin hacer distinciones arbitrarias y sin exigir expresión de causa o motivación para la solicitud.

 

4. En conclusión, y por las razones expuestas, considero que en la sentencia T-902 de 2014 se desconoció abiertamente el precedente de la Corte Constitucional en materia de acceso a información pública, lo que ha debido llevar, inevitablemente, a la declaratoria de nulidad de la precitada providencia.

 

 

Fecha ut supra

 

 

 

JORGE IVAN PALACIO PALACIO

Magistrado