Auto 014/16

 

 

RECURSO DE SUPLICA CONTRA AUTO QUE RECHAZA DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Se confirma en su integridad el auto recurrido

 

Referencia: expediente D-11080

 

Recurso de súplica formulado contra el auto del 24 de noviembre de 2015 proferido por el magistrado Alberto Rojas Ríos, que rechazó parcialmente la demanda de inconstitucionalidad presentada por Carmen Mónica Sierra Castro

 

Magistrado Ponente:

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA 

 

 

Bogotá, D.C., veintiuno (21) de enero de dos mil dieciséis (2016).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial la prevista en el artículo 6º del Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente providencia.

 

I. ANTECEDENTES

 

1. En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, la ciudadana Carmen Mónica Sierra Castro, demandó el Decreto Ley 4142 de 2011, en su integridad, al considerar que vulneraba los artículos 121, 150-10 y 336 de la Constitución.  En particular, el cargo se sustentó en el presunto exceso en el ejercicio de las facultades extraordinarias concedidas por el Congreso al Presidente de la República para expedir el citado Decreto.

 

2. La Sala Plena de la Corte Constitucional en sesión del 14 de octubre de 2015 decidió repartir dicho expediente al magistrado Alberto Rojas Ríos, con el fin que decidiera sobre la admisibilidad del libelo.

 

El magistrado Rojas Ríos, mediante auto del 30 de octubre de 2015,  inadmitió la demanda al considerar que los argumentos que sustentaban el libelo no cumplían con los requisitos argumentativos exigidos por la jurisprudencia constitucional para configurar un cargo de inconstitucionalidad.  Para ello, el mencionado proveído sintetizó los argumentos de la acusación contenida en la demanda, así como expresó las razones que sustentaban la decisión de inadmisión, del modo siguiente:

 

“La accionante alega que con la expedición del Decreto 4142 de 2011, que creó la Empresa Industrial y Comercial del Estado Administradora del Monopolio Rentístico de los Juegos de Suerte y Azar –COLJUEGOS-, el Presidente de la República extralimitó las facultades extraordinarias concedidas a él por los literales d) y e) del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011, generan con ello una vulneración a los artículos 121, 150 numeral 10 y 336 de la Constitución. De acuerdo con el texto de la demanda:

 

“El Decreto demandado fue expedido con fundamento en facultades extraordinarias, pero las mismas fueron desbordadas abiertamente por el Presidente de la República, puesto que la Ley habilitante, la ley 1444 de 2011 no tenía el alcance de permitirle al Gobierno crear una nueva entidad para la administración del monopolio de juegos de suerte y azar, ni para sustituir al Congreso de la República en el ejercicio de su función de dictar las normas especiales relativas a la organización, administración, control y explotación de dicho monopolio. En tal virtud se ha infringido el artículo 336 de la Constitución, así como los artículos 150.10 y 121 de la Carta Política.”

 

La acción de inconstitucionalidad, desarrolla principalmente los argumentos que buscan sustentar el cargo por vulneración de lo dispuesto en el artículo 336 de la Carta, llegando a la siguiente conclusión frente a los otros dos: “Así las cosas, el Decreto Ley 4142 de 2011 es contrario al numeral 10 del artículo 150 de la Constitución por exceder las facultades extraordinarias; y al artículo 121 ídem en razón de que el Presidente de la República ejerció funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la Ley; (…)”

 

En cuanto al alegado desconocimiento del artículo 336 Superior, afirma que:

 

“(…) de manera específica se transgredió el artículo 336 de la Carta ya que de acuerdo con éste artículo (sic) es el legislador el que debe regular la organización, administración, control y explotación de los juegos de suerte y azar, lo cual comprende la determinación sobre quién administra el monopolio, cómo lo administra, cómo se financia el organismo administrador y cuáles son los medios y estructuras de administración, control y explotación del monopolio, todo lo cual fue confiado a Coljuegos directamente por el Presidente de la República.”

 

Con base en los argumentos antes esgrimidos, la demandante solicita que esta Corporación declare la inexequibilidad total del Decreto 4142 de 2011.

(…)

2.1. Análisis del cargo de inconstitucionalidad contra el Decreto 4142 de 2011, por vulneración de lo dispuesto en el artículo 336 de la Constitución

 

Como un primer argumento, la accionante afirma que los literales d) y e) del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011, en el que el Gobierno fundamenta sus facultades extraordinarias para expedir el Decreto demandado -que creó la entidad COLJUEGOS-, “(…) estaban previstas para otro efecto relacionado con la escisión de los Ministerios y la organización de la Fiscalía general de la Nación (…)”^[1]. Igualmente, sostiene la solicitante que en los antecedentes legislativos de dicha norma, “en ninguna parte se menciona que tales facultades extraordinarias incluyeran o estuvieran relacionadas con las entidades administradoras del monopolio de juegos de suerte y azar (…)”^[2].

 

No obstante lo anterior, la demanda aclara que el reproche de constitucionalidad no se hace frente a la ley habilitante (Ley 1444 de 2011), sino frente al Decreto 4142 del mismo año, que en su opinión, “(…) resultó creando una entidad que sólo podía crearse por el propio Congreso de la República de acuerdo con el artículo 336 de la Constitución Política de Colombia”, haciendo referencia a su tercer inciso el cual dispone qué: “La organización, administración, control y explotación de los monopolios rentísticos estarán sometidos a un régimen propio, fijado por la ley de iniciativa gubernamental.”^[3].

(…)

Por lo anterior, considera que sería contrario a la Constitución que fuera el Presidente de la República quien hubiese entrado a regular una materia atribuida en la Carta Política, según ella, al Congreso de la República.

 

En primer lugar, frente al cargo por la presunta vulneración del artículo 366 de la Carta, este Despacho considera que los argumentos planteados en la demanda carecen de certeza. Si bien es cierto que el artículo 336 Superior, en su inciso 3º establece que “La organización, administración, control y explotación de los monopolios rentísticos estarán sometidos a un régimen propio, fijado por la ley (…)”, en ninguna parte se hace referencia a que se trate de una norma que exclusivamente puede proferir el Congreso de la República, como lo infiere la accionante.

 

Por el contrario, una interpretación sistemática de la Constitución, permitiría identificar que el numeral 10 del artículo 150 de la Carta –norma que también se alega fue transgredida por la expedición del Decreto 4142 de 2011- establece que el Poder Legislativo podrá: “Revestir, hasta por seis meses, al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, para expedir normas con fuerza de ley cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje.”.

 

Es decir, que en sentido material una Ley puede ser una actuación propia del Legislativo, o aquella que, como se deduce del numeral 10 del artículo 150 constitucional, con expedidas por el Presidente de la República en virtud de las Facultades que le otorga el Legislador.

 

En ese mismo sentido, los argumentos que sustentan el cargo, tampoco cumplen con el requisito de especificidad. En la demanda se afirma que existe una reserva legal que implica que exclusivamente el Congreso de la República pudiese crear una entidad de la naturaleza de COLJUEGOS, sin embargo, como se expuso anteriormente, no se demuestra como el artículo 336 de la Carta establece la mencionada reserva que evitaría que el Presidente pudiese expedir un decreto con Fuerza de Ley, que constituyera la Empresa Industrial y Comercial del Estado Administradora del Monopolio Rentístico de los Juegos de Suerte y Azar, como efectivamente se hizo a través del Decreto 4142 de 2011.

 

Para corregir las falencias observadas en la demanda, la accionante deberá demostrar que el parámetro de control de constitucionalidad alegado como vulnerado (artículo 336 de la Carta), establece una competencia exclusiva en el Congreso de la República para regular todo lo relacionado con la organización, administración, control y explotación de los monopolios rentísticos, como en este caso es el que corresponde a los juegos de suerte y azar.

(…)

2.2. Análisis del cargo de inconstitucionalidad contra el Decreto 4142 de 2011, por vulneración de lo dispuesto en el numeral 10º del artículo 150 de la Constitución

 

A lo largo de demanda, no se desarrollan los argumentos que sustentan el cargo por el cual la accionante considera que, con la expedición del Decreto 4142 de 2011, se desconoció lo dispuesto en el artículo 150, numeral 10 de la Carta. La única referencia que se hace a éste, es en el último párrafo de los fundamentos de la acción, en el que se afirma que: “(…) el Decreto Ley 4142 de 2011 es contrario al numeral 10 del artículo 1540 de la Constitución por exceder las facultades extraordinarias (…)”^[4].

 

No obstante lo anterior, el Despacho identifica que en la carga argumentativa esgrimida para alegar la violación del artículo 336 de la Constitución, la demandante presentó consideraciones propias de una censura de la norma cuestionada, frente al artículo 150 Superior.

 

Con base en lo anterior, el primer requisito incumplido la demanda en esta oportunidad, es el de claridad, pues se concluye que se transgrede lo establecido en el numeral 10 del artículo 150 de la Carta, sin que se haga un análisis específico que desarrolle las premisas necesarias para llegar a esa conclusión. Es necesario que la demandante analice de forma nítida y separada cada uno de los cargos, para que la Corte pueda juzgar si efectivamente se presenta una duda frente a la constitucionalidad de la norma atacada o no.

 

No obstante lo anterior, y en virtud del principio pro actione, el Magistrado Sustanciador recogerá algunos de los argumentos planteados a lo largo de la demanda que se pueden entender como elementos del cargo por violación al artículo 150 de la Carta, con el fin de que la accionante identifique las falencias argumentativas que pueden tener los mismos y los corrija, sin que con ello se entienda que el cargo es admisible, pues como ya se expuso, a priori no cumple con el requisito de claridad.

 

En primer lugar, este Despacho considera necesario hacer referencia al artículo 18 de la Ley 1444 de 2011 (ley habilitante) , el cual dispone en sus literales d) y e):

 

“ARTÍCULO 18. FACULTADES EXTRAORDINARIAS. De conformidad con lo establecido en el artículo 150 numeral 10 de la Constitución Política, revístese al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, por el término de seis (6) meses, contados a partir de la fecha de publicación de la presente ley para:

(…)

d) Reasignar funciones y competencias orgánicas entre las entidades y organismos de la Administración Pública nacional y entre estas y otras entidades y organismos del Estado

e) Crear, escindir y cambiar la naturaleza jurídica de los establecimientos públicos y otras entidades u organismos de la rama ejecutiva del orden nacional;

(…)”

 

En la parte considerativa del Decreto 4142 de 2011, se lee:

 

“Que los literales d) y e) del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011, confieren facultades extraordinarias al Presidente de la República para reasignar funciones y competencias orgánicas entre las entidades y organismos de la Administración Pública Nacional entre estas y otros organismos del Estado y para crear, entidades u organismos de la Rama Ejecutiva del orden nacional y fijarle sus objetivos y estructura, facultad que se ejercerá para la creación de COLJUEGOS.”.

 

Del análisis de los dos textos normativos citados, se puede evidenciar que el literal e), le otorga al Presidente de la República facultades extraordinarias para crear entidades de la Rama ejecutiva. La demanda, reconociendo ese hecho, sostiene que sería necesario valorar que las “(…) facultades deben ser expresas, deben ser precisas, deben ser congruentes, deben ser congruentes, deben tener fundamento en exigencias de necesidad o cuando la conveniencia pública lo aconseje y deben ejercerse de manera restrictiva por ser excepcionales.”^[5].

 

Considera el Despacho que los argumentos planteados por la accionante, carecen de claridad y especificidad, toda vez que como se expuso anteriormente en esta providencia, en la demanda se hace explícito que no se está demandando el contenido de los incisos del artículo 18 de la ley habilitante en la que se basa el Gobierno para la creación de la entidad COLJUEGOS^[6], cuando en realidad, sus argumentos van encaminados a cuestionar el amplio alcance de las facultades extraordinarias otorgadas al Presidente.

 

En aras de cumplir con el requisito de claridad, se deberá establecer en la demanda si los argumentos encaminados a cuestionar las Facultades del Gobierno para expedir el Decreto 4142 de 2011, constituyen un cargo de inconstitucionalidad, independiente, en contra del citado artículo 18 de la Ley 1444 de 2011, literales d) y e).

 

En ese sentido, la accionante deberá identificar, en aras de la especificidad del cargo, las razones por las cuales la facultad extraordinario otorgada al Presidente de la República, para crear  establecimientos públicos y otras entidades u organismos de la rama ejecutiva del orden nacional, que dio origen a muchos de ellos no solo al atacado en esta oportunidad, en el caso de la entidad encargada de administrar el monopolio de los juegos de suerte y azar –COLJUEGOS-, lo hecho por el Ejecutivo en el Decreto 4142 de 2011, amparado en la Ley 1444 de 2011, contradice el numeral 10 del artículo 150 de la Carta.

 

En segundo lugar, el Despacho resalta que la demanda reconoce el contraargumento que tiene su cargo por vulneración del artículo 150 Superior, al plantear que “La Constitución no prohíbe el otorgamiento de facultades extraordinarias para regular las materias relativas a la organización, administración control y explotación del monopolio de juegos de suerte y azar”, aunque, posteriormente expone las razones por las cuales considera que ello no es así y que, como se analizó en el cargo correspondiente a la vulneración del artículo 336 de la norma de normas, se trata de una facultad exclusiva del Congreso de la República.

 

El debate constitucional en este punto, se enfoca en el inciso final del numeral 10 del artículo 150 Superior, el cual dispone: “Estas facultades [las extraordinarias otorgadas por el legislativo al Presidente] no se podrán conferir para expedir códigos, leyes estatutarias, orgánicas, ni las previstas en el numeral 20 del presente artículo, ni para decretar impuestos.”. Las facultades otorgadas al Presidente de la República que generaron la expedición del decreto demandado y con él la creación de COLJUEGOS, no está dentro de ninguna de las restricciones explícitas que plantea el citado inciso constitucional.

 

El único argumento planteado por la accionante para desvirtuar el hecho anteriormente expuesto, es que en las discusiones que dieron origen en el Congreso a la ley habilitante (Ley 1444 de 2011) y puntualmente a su  artículo 18, no tuvieron como propósito que el ejecutivo pudiese expedir decretos como el 4142 de 2011 que creó COLJUEGOS.

 

Este Despacho estima que esa valoración que hace la accionante de los antecedentes que dieron origen a la Ley 1444 de 2011, resulta subjetiva, no tiene fundamentos objetivos, pues no se hace referencia directa a los debates y al contenido de los mismos, por lo cual no resulta pertinente.

 

Por otra parte, la carga argumentativa expuesta tampoco cumple con el requisito de suficiencia, pues realmente no logra dar razones que permitan concluir que, efectivamente, que las facultades para crear una entidad que administre y controle los juegos de suerte y azar, hace parte de las restricciones explicitas contenidas en el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución, o que por vía de una interpretación sistemática de la Carta Política, se puede llegar a la conclusión que existe un elemento adicional a los límites allí explícitamente impuestos.

(…)

2.3. Análisis del cargo de inconstitucionalidad contra el Decreto 4142 de 2011, por vulneración de lo dispuesto en el artículo 121 de la Constitución

 

Nuevamente, como en el caso del cargo por del desconocimiento de lo dispuesto en el artículo 150 de la Carta, en esta oportunidad la accionante tampoco desarrolla carga argumentativa alguna para sustentar la afirmación realizada en el último párrafo de los fundamentos de la demanda, que el Decreto censurado es contrario al 121 Superior: “(…) en razón de que el Presidente de la República ejerció funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la Ley; (…)”.

 

El cargo planteado en la demanda, sin ningún desarrollo, carece de suficiencia, toda vez que no presenta ningún argumento que permita generar una verdadera duda de constitucionalidad sobre la cual se pueda pronunciar este Despacho.

 

Es necesario que la accionante exponga la carga argumentativa que justifica las razones por las cuales considera que con la expedición del Decreto 4142 de 2011, el Presidente violó lo dispuesto en el artículo 121 de la Constitución.

 

Por lo anterior, el Despacho inadmitirá el cargo enunciado en la demanda, por no plantear ningún argumento que cumple con la carga suficiente para generar una duda sobre la constitucionalidad del Decreto censurado, con respecto al parámetro de control contenido en el artículo 121 Superior. Es necesario, que la demandante desarrolle, de forma nítida e independiente, las razones por la cuales considera que la norma atacada contradice el citado principio constitucional, siguiendo los parámetros expuestos en el análisis de los otros dos cargos anteriormente estudiados.”

 

3. De acuerdo con lo informado por la Secretaría General de la Corte a través de comunicación del 5 de noviembre de 2015, el auto de inadmisión fue notificado mediante el estado número 169 del 4 de noviembre de 2015.  Del mismo modo, señaló que el término de ejecutoria de la decisión, cumplido los días 5, 6 y 9 de noviembre de 2015, venció en silencio. 

 

4. En consecuencia y conforme a lo previsto en el artículo 6º del Decreto Ley 2067 de 1991, el magistrado Rojas Ríos decidió el rechazo de la demanda a través del Auto del 24 de noviembre de 2015.  Este proveído, según lo informado por la Secretaría General de la Corte mediante oficio del 27 de noviembre de 2015, fue notificado a través del estado número 181 del 26 de noviembre del mismo año.  Asimismo, durante el término de ejecutoria de dicha decisión, surtido los días 27, 30 de noviembre y 1º de diciembre, la demandante formuló recurso de súplica.

 

II. EL RECURSO DE SÚPLICA

 

Mediante escrito radicado el 30 de noviembre de 2015, la ciudadana Sierra Castro formuló recurso de súplica contra el Auto del 24 de noviembre de 2015.  Con el fin de sustentar el recurso, la demandante formuló dos tipos de argumentos.  En primer lugar, expresó que no había subsanado la demanda dentro del término previsto para ello, puesto que consideraba que la misma cumplía cabalmente con los requisitos previstos en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991.  Así, el libelo contenía la transcripción de la norma legal acusada, la identificación de las disposiciones constitucionales que se consideran vulneradas, las razones que conforman el concepto de la violación y los fundamentos de la competencia de la Corte para conocer del asunto.   Por lo tanto, no había lugar a subsanar la demanda, pues la misma se ajustaba a los requisitos previstos por el legislador.  En ese sentido, las consideraciones plasmadas en el auto de inadmisión respondían a asuntos de fondo sobre la materia debatida, que no debían ser resueltos por el magistrado sustanciador, sino por la Sala Plena de la Corte.  

 

Según se expresa en el recurso de súplica, “la valoración de la admisión de la demanda lo que permite controlar es el cumplimiento de los presupuestos procesales anteriormente mencionados, y, en lo tocante a las razones de inconstitucionalidad, ligadas al requisito de la demanda en forma, lo que debe valorarse es que la demanda cuente con unos elementos mínimos que permitan a la Corte hacer un juicio de constitucionalidad y –a partir de dicho conocimiento-, desarrollar un proceso de constitucionalidad público y participativo, en el que se pueda finalmente decidir en la sentencia si dichas razones justifican la exequibilidad pedida.”

 

En segundo término, el recurso de súplica formuló una síntesis de los argumentos presentados en el libelo original, sin adicionar nuevas razones a las formuladas en dicho documento.

 

III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE

 

El recurso de súplica no presenta razones que cuestionen la decisión de rechazo de la demanda

 

1. Como lo sostiene uniformemente la jurisprudencia de esta Corporación, el recurso de súplica es la instancia procesal destinada a que, en aplicación de lo dispuesto por el artículo 6º del Decreto Ley 2067 de 1991, el demandante en sede de control de inconstitucionalidad controvierta, bien por aspectos formales o materiales, la providencia que decide el rechazo de la demanda. De esta forma, el carácter excepcional y estricto del recurso de súplica impide que se convierta en una oportunidad para aportar nuevas razones que sustenten el concepto de la violación, corregir los yerros cometidos en la demanda o, de manera general, adicionar los cargos con nuevos elementos de juicio.  En consecuencia, el ámbito de la competencia de la Sala Plena en este evento se circunscribe, precisamente, al análisis de los motivos de inconformidad del recurrente con el auto de rechazo, sin que pueda pronunciarse sobre materias distintas.^[7]

 

2. La Sala encuentra en el caso analizado que la decisión de rechazo debe confirmarse, en la medida en que la actora no presentó oposición alguna a los motivos que fundaron el Auto del 24 de noviembre de 2015.  El fundamento de dicha decisión fue, exclusivamente, el cumplimiento del término de ejecutoria sin que se hubiese subsanado la demanda.  En cambio, el recurso de súplica no indica razón alguna por la cual no se formuló oportunamente la subsanación. 

 

Sobre este respecto, debe señalarse que si la intención de la actora era cuestionar las razones de la inadmisión, entre otras razones debido a su oposición a la exigencia de requisitos de creación jurisprudencial y no previstos expresa y específicamente por el legislador, o la presunta indebida confusión entre el ámbito de la admisibilidad y el del estudio de fondo, estos argumentos debieron haberse plasmado oportunamente en la subsanación de la demanda y no a través del presente trámite del recurso de súplica.

 

De otro lado, debe la Corte reiterar que la exigencia de los requisitos sustantivos del cargo de inconstitucionalidad, referidos a las condiciones de claridad, pertinencia, suficiencia y especificidad de los argumentos que conforman dicho cargo, no son caprichosos o arbitrarios.  En cambio, han sido previstos por la jurisprudencia constitucional como herramientas para garantizar que las demandas de inconstitucionalidad cuenten con una profundidad argumentativa mínima, la cual permita que se disponga de un problema jurídico cierto e identificable, que faculte a la Corte para adoptar decisiones de fondo, evitándose con ello proferir fallos inhibitorios en tanto uso ineficiente de los recursos y esfuerzos de diversa índole que preceden a las sentencias que profiere este Tribunal.  Por ende, la exigencia de estos requisitos se fundamenta en la necesidad planteada y en la competencia constitucional de la Corte para definir el contenido y alcance de los derechos fundamentales, entre ellos el de formular acciones para la defensa de la Constitución.   En la medida en que tales requisitos, a su vez, responden a imperativos constitucionales, en especial enfocar la actividad de la jurisdicción constitucional en aquellos asuntos que permitan una deliberación y decisión sustantiva, se muestran razonables, proporcionados y de obligatorio cumplimiento por parte los ciudadanos que ejercen la acción pública de inconstitucionalidad.

 

En ese orden de ideas, habida consideración que la demandante no expresó argumentos para oponerse a la decisión de rechazo y, a su vez, las razones contenidas en el recurso de súplica son extemporáneas, pues debieron haberse planteado en el escrito de subsanación, omitido por la actora, la Sala Plena confirmará la providencia recurrida.

 

De conformidad con las razones expuestas, la Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales,

 

 

RESUELVE:

 

PRIMERO.- CONFIRMAR el auto del 24 de noviembre de 2015, proferido por el magistrado Alberto Rojas Ríos, que rechazó la demanda formulada por la ciudadana Carmen Mónica Sierra Castro contra el Decreto Ley 4142 de 2011. 

 

SEGUNDO.- A través de la Secretaría General de la Corte, comuníquese el contenido de esta decisión a la demandante, indicándole que contra esta no procede recurso alguno.

 

TERCERO.- Ejecutoriada esta decisión, archívese el expediente.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA

Presidenta (E)

 

 

 

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Magistrado

 

 

 

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO

Magistrado

 

 

 

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB

Magistrado

 

 

 

GLORIA STELLA ORTÍZ DELGADO

Magistrada

 

 

 

ALBERTO ROJAS RÍOS

Magistrado

No interviene

 

 

 

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA

Magistrado (P)

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General