A028-16


REPÚBLICA DE COLOMBIA

Auto 028/16

 

RECURSO DE SUPLICA CONTRA AUTO QUE RECHAZA DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Se confirma en su integridad el auto recurrido

 

 

Referencia: Expediente D-11087             

 

Recurso de súplica contra el auto del diez (10) de diciembre de dos mil quince (2015), que rechazó la demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 44 parcial de la Ley 1474 de 2011, “Por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública.”.

 

Demandante: Milton Marino Gómez Ortiz

 

Magistrado Ponente:

ALBERTO ROJAS RÍOS

 

 

Bogotá, D. C., veintisiete (27) de enero de dos mil dieciséis (2016).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales y cumplidos los requisitos establecidos en el Decreto 2067 de 1991, y el artículo 50 del Reglamento Interno de la Corte Constitucional (Acuerdo 02 de 2015), ha proferido el siguiente

 

I.       ANTECEDENTES

 

1.      Presentación de la demanda

 

1.1    En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución, el ciudadano Milton José Pereira Blanco formuló demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 44 parcial de la Ley 1474 de 2011, al considerar que vulnera las disposiciones 4º, 6º y 123 de la Carta Política.

 

El inciso del texto acusado, cuya inexequibilidad se solicita, se encuentra resaltado, en la siguiente transcripción:

 

El presente régimen se aplica a los particulares que cumplan labores de interventoría o supervisión en los contratos estatales; también a quienes ejerzan funciones públicas, de manera permanente o transitoria, en lo que tienen que ver con estas, y a quienes administren recursos públicos u oficiales.

 

Se entiende que ejerce función pública aquel particular que, por disposición legal, acto administrativo, convenio o contrato, realice funciones administrativas o actividades propias de los órganos del Estado, que permiten el cumplimiento de los cometidos estatales, así como el que ejerce la facultad sancionadora del Estado; lo que se acreditará, entre otras manifestaciones, cada vez que ordene o señale conductas, expida actos unilaterales o ejerza poderes coercitivos.

 

Administran recursos públicos aquellos particulares que recaudan, custodian, liquidan o disponen el uso de rentas parafiscales, de rentas que hacen parte del presupuesto de las entidades públicas o que estas últimas han destinado para su utilización con fines específicos.

 

No serán disciplinables aquellos particulares que presten servicios públicos, salvo que en ejercicio de dichas actividades desempeñen funciones públicas, evento en el cual resultarán destinatarios de las normas disciplinarias.

 

1.2    A juicio del demandante el segmento resaltado del artículo 44 de la Ley 1474 de 2011, resulta contrario a los artículos 4o, 6o y 123 de la Constitución Política por los siguientes motivos:

 

Existe una extralimitación del legislador al incluir las expresiones "permanente o" contenidas en el inciso primero del artículo 44 de la Ley 1474 de 2011, pues los artículos 4o y 6o y el inciso 3o del artículo 123 de la Constitución solamente se refieren a particulares que ejerzan temporalmente funciones públicas.

 

Las expresiones demandadas vulneran los artículos 6º y 123 de la Constitución, pues éstos establecen que los particulares solamente podrían ejercer transitoriamente funciones públicas.

 

La norma demandada desconoce el artículo 4º de la Carta Política que señala que la Constitución es norma de normas y por lo tanto esta contradicción afecta la jerarquía de la norma superior.

 

Los particulares quedan en plano de igualdad con los servidores públicos, pues solamente ellos tienen una vinculación permanente con la administración pública.

 

La Corte Constitucional en la Sentencia C - 866 de 1999 señaló que la atribución de funciones públicas a particulares debe ser delimitada expresamente mediante criterios, materiales, especiales, temporales o similares.

 

La norma desconoce esta interpretación de la Corte, ya que no contempla una delimitación cronológica, lo cual vulnera claramente el artículo 123 de la Carta Política.

 

El artículo 201 señala que "los particulares pueden cumplir funciones administrativas en las condiciones que señala la ley", norma que en su contenido estipuló tanto la posibilidad de que los particulares pudiesen cumplir funciones públicas como las condiciones que señalare la ley para tal efecto, lo que parece indicar que al utilizar el verbo poder se desprende de la norma no una expresión imperativa sino facultativa y por tanto deben identificarse en estos casos las condiciones y circunstancias de tiempo y lugar.

 

2.      Trámite e inadmisión

 

2.1    En el auto del diecisiete (17) de noviembre de dos mil quince (2015), se consideró que la demanda formulada contra el artículo 44 parcial de la Ley 1174 de 2011, por supuesta vulneración de los artículos 4º, 6º y 123 Superiores, no se ajustó a los requisitos fijados en la ley y la jurisprudencia para estudiar las demandas de inconstitucionalidad. Esa decisión se sustentó en que carecía de certeza con base en los siguientes fundamentos:

 

“[La demanda] tampoco cumple con el requisito de certeza, pues realiza una interpretación subjetiva del artículo 123 de la Constitución, ya que señala que esta norma establece de manera inequívoca que los particulares no pueden ejercer de manera permanente funciones públicas, cuando lo único que establece esta disposición es que: ‘La ley determinará el régimen aplicable a los particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas y regulará su ejercicio”.

 

De esta manera, esta norma simplemente está delegando en la ley la competencia para señalar los eventos en los que los particulares puede cumplir funciones públicas, pero no está prohibiendo que lo hagan de forma permanente.”.

 

2.2    Sobre la base de lo expuesto el magistrado sustanciador, Doctor Jorge Ignacio Pretelt Chaljub inadmitió la demanda contra el artículo 44 (parcial) de la Ley 1174 de 2011 formulada por el ciudadano Milton Marino Gómez Ortiz, pero le concedió tres (3) días para corrigiera la misma de conformidad con las consideraciones que efectuó en el Auto del diecisiete (17) de noviembre de dos mil quince (2015).

 

2.3              El Auto fue notificado por Estado número 176 del diecinueve (19) de noviembre de dos mil quince (2015). Dentro del término de ejecutoria que transcurrió entre los días veinte (20), veintitrés (23) y veinticuatro (24) del mismo mes y año, el actor presentó escrito de corrección de la demanda, recibido en la Secretaría de la Corte Constitucional el veinticuatro (24) de dos mil quince (2015), esto es, dentro de la oportunidad procesal que establece el inciso 2º del artículo 6º del Decreto 2067 de 1991.

 

3.      Corrección de la demanda y decisión

 

3.1              En su escrito de corrección el demandante explicó que la disposición cuestionada vulnera el artículo 6º de la Constitución porque deja la posibilidad de que los particulares ejecuten funciones públicas en forma permanente, lo cual genera incertidumbre jurídica al momento de aplicar normas sustanciales y procedimentales de servidores públicos a particulares inmersos en esta situación.

 

Reitera su formulación inicial de que según el artículo 123 de la Constitución los particulares en Colombia solamente pueden ejercer funciones públicas de manera temporal y no permanente y que la norma cuestionada está creando una nueva categoría de particulares que cumplen funciones públicas de manera permanente.

 

3.2             Mediante Auto del diez (10) de diciembre de dos mil quince (2015),  rechazó la demanda. Expuso que el actor no subsanó los defectos advertidos en el auto admisorio, pues “no es cierto que la norma haya creado una nueva categoría de particulares que cumplan funciones públicas de manera permanente.|| La propia Constitución reconoce particulares que ejercen de manera permanente funciones públicas como los notarios, las autoridades indígenas y los prestadores de servicios públicos, tal como lo señaló la Sentencia C - 286 de 1996: "La regla general, deducida del artículo 123 de la Constitución, es la de atribuciones apenas transitorias según lo que disponga el legislador: "La ley determinará el régimen aplicable a los particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas". No obstante, ante la existencia de varias disposiciones constitucionales que hacen posible el ejercicio permanente de función pública por particulares -tales son los casos de los notarios (artículo 131 CP.), de las autoridades indígenas en ejercicio de funciones jurisdiccionales dentro de su ámbito territorial (artículo 246 CP.) y de la prestación de servicios públicos (artículo 365 CP.), entre otros-, no puede afirmarse que la temporalidad deducida del enunciado artículo 123 de la Constitución sea regla absoluta y rígida que impida en cualquier caso el ejercicio de funciones públicas permanentes por personas privadas[1].

                                    

3.3              A su vez, en la providencia judicial referida se expuso que en la sentencia C-601 de 1996 se reiteró que los notarios son particulares que prestan funciones públicas de manera permanente: “El de notariado es un servicio público. Que, mediante ley, haya sido confiada a los notarios el ejercicio de una función pública en nada quebranta los preceptos fundamentales, ni se violan tampoco por la circunstancia de que dicha función sea permanente. La voluntad del Constituyente consistió en dejar en cabeza del legislador la responsabilidad de delimitar, en materia de registro civil, el ámbito funcional del organismo público nacional y el de los particulares a quienes autorizó para prestar un servicio público. La Constitución no reservó de manera exclusiva para el Registrador Nacional del Estado Civil la función de llevar en concreto el registro civil de las personas en   cuanto   labor   material   directa,   sino   que   le   señaló la responsabilidad genérica de dirigirlo y organizado.  No debe olvidarse que la descentralización por colaboración es una de las formas que la Carta autoriza para el ejercicio efectivo de la función pública y en nada se opone a la dirección y organización del registro civil, a cargo de la Registraduría, el establecimiento de la función específica de llevarlo, en cabeza de los notarios, con miras a facilitar que las personas tengan fácil y permanente acceso a ese servicio público[2].

 

3.4              Con base en ello, en el Auto del diez (10) de diciembre de dos mil quince (2015),  se señaló que no era cierto que la norma haya creado una categoría de particulares que cumplen funciones públicas de manera permanente, pues la propia Constitución reconoce que hay al menos 3 eventos en los cuales un particular puede ejercer funciones públicas de esa forma.

 

También se expuso que no es correcto afirmar que la norma demandada haya sido la primera disposición legal en señalar que los particulares que cumplan funciones públicas de manera permanente son sujetos disciplinables pues “el artículo 20 de la Ley 200 de 1995, es decir, el anterior Código Disciplinario Único, contemplaba exactamente la misma regla: "Son destinatarios de la Ley Disciplinaria los miembros de las corporaciones públicas, empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios. Para los mismos efectos se aplicará a los miembros de la fuerza pública, los particulares que ejerzan funciones públicas en forma permanente o transitorias (sic), los funcionarios y trabajadores del Banco de la República, los integrantes de la Comisión de Lucha ciudadana contra la corrupción y las personas que administren los recursos de que trata el artículo 338 de la Constitución Nacional”.

 

Aunado a ello, le fue indicado al actor que en la sentencia C-286 de 1996 de la Corte Constitucional ya analizó el mismo contenido normativo demandado. En dicha providencia se examinó una demanda contra la expresión "permanente", en virtud de la cual el artículo 20 del Código Disciplinario Anterior consideraba que también eran destinatarios de la ley disciplinaria o sujetos disciplinables, los particulares que cumplen funciones públicas de manera permanente, es decir, el mismo contenido normativo demandado en este proceso.

 

3.5              En el Auto del diez (10) de diciembre de dos mil quince (2015), se le indicó al actor que si bien existían algunas diferencias entre el artículo 20 de la Ley 200 de 1995 y el artículo 44 de la Ley 734 de 2002, era claro que la expresión permanente tenía exactamente el mismo alcance, pues en ambos casos permitía aplicar las normas del derecho disciplinario a particulares que ejercieran de manera permanente función pública, lo cual es justamente lo demandado en este proceso:

 

Norma analizada en la Sentencia C - 286 de 1996.

Norma demandada en el Auto del 10 de diciembre de 2015. Expediente D-11087.

 

Art. 20. - DESTINATARIOS DE LA LEY DISCIPLINARIA. (. . .) Para los mismos efectos se aplicará a los miembros de la fuerza pública, los particulares que ejerzan funciones públicas en forma permanente o transitorias (sic), los funcionarios y trabajadores del Banco de la República, los integrantes de la Comisión de Lucha ciudadana contra la corrupción y las personas que administren los recursos de que trata el artículo 338 de la Constitución Nacional.

 

Artículo 44. Sujetos disciplinables.

El artículo 53 de la Ley 734 de 2002, quedará así:

El presente régimen se aplica a los particulares que cumplan labores de interventoría o supervisión en los contratos estatales; también a quienes ejerzan funciones públicas, de manera permanente o transitoria, en lo que tienen que ver con estas, y a quienes administren recursos públicos u oficiales.

 

Con base en ello, se expuso que en la demanda que fue resuelta en la sentencia C-286 de 1996 el mismo problema jurídico señalado en la demanda del doctor Milton Marino Gómez Ortiz, consistente en que la expresión "permanente" vulnera los artículos 4o, 6o, 123 y 124 de la Constitución, al permitir que los particulares cumplan funciones públicas de esa manera y no solo de forma transitoria.

 

Al analizar esta demanda, la Sentencia C - 286 de 1996 de la Corte Constitucional resolvió declarar "EXEQUIBLE, en los términos de esta Sentencia, la palabra "permanente", del artículo 20 de la Ley 200 de J995"2, considerando que la propia Constitución permite que algunos particulares cumplan funciones públicas de esa manera:

 

"La regla general, deducida del artículo 123 de la Constitución, es la de atribuciones apenas transitorias según lo que disponga el legislador: "La ley determinará el régimen aplicable a los particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas ".

 

No obstante, ante la existencia de varias disposiciones constitucionales que hacen posible el ejercicio permanente de función pública por particulares -tales son los casos de los notarios (artículo 131 CP.), de las autoridades indígenas en ejercicio de funciones jurisdiccionales dentro de su ámbito territorial (artículo 246 CP.) y de la prestación de servicios públicos (artículo 365 CP.), entre otros-, no puede afirmarse que la temporalidad deducida del enunciado artículo 123 de la Constitución sea regla absoluta y rígida que impida en cualquier caso el ejercicio de funciones públicas permanentes por personas privadas.

 

Si ello es así, no podía el legislador ignorar la diversidad de posibilidades al fijar el ámbito del poder disciplinario en la Ley 200 de 1995. Haber atado el control correspondiente al ejercicio temporal de la función pública en el caso de personas privadas, a sabiendas de que la propia preceptiva constitucional propicia situaciones de ejercicio permanente,  habría llevado al contrasentido de que precisamente ellas -y no las de actividad pública transitoria-quedaran fuera de todo control disciplinario.

La Corte considera que el precepto acusado no está creando casos de actuación pública permanente a cargo de particulares -supuesto del cual parte el actor- sino reconociendo que, a la luz de la Constitución, ellas pueden darse y señalando como consecuencia la sujeción de quienes asuman su desempeño al régimen disciplinario que la Ley contempla.

 

No se encuentra, por tanto, motivo alguno de inconstitucionalidad de las expresiones impugnadas y así habrá de declararse " (negrillas y subrayado fuera de texto) [3].

 

A partir de  esas consideraciones, el magistrado que debía pronunciarse sobre la admisibilidad de la demanda consideró que se presentaba el fenómeno de la cosa juzgada material, el cual opera "cuando a pesar de haberse atacado por medio de una demanda la constitucionalidad de una norma formalmente distinta, su materia o contenido normativo resulta ser idéntico al de otra(s) disposición(es) que ya fue(ron) objeto del análisis de constitucionalidad[4], pues en este caso, el contenido normativo de la expresión "permanente" en la demanda propuesta, así como en el sentencia C-286 de 1996 es exactamente igual, y en virtud de esta última se consideró como sujetos disciplinables a los particulares que ejercen funciones públicas.

 

Por ello, se rechazó la demanda presentada por el señor Milton Marino Gómez Ortiz pues: “(i) no fue corregida correctamente, ya que carece de certeza al señalar erradamente que la norma creo la categoría de particulares que cumplen funciones públicas de manera permanente y (ii) la Corte Constitucional, en la Sentencia C - 286 de 1996, ya se ha pronunciado sobre el contenido normativo demandado[5].

 

3.6              Según constancia de la Secretaría General de la Corte Constitucional el doce (12) de enero de dos mil dieciséis (16), el Auto que rechazó la demanda interpuesta por el ciudadano Milton Marino Gómez Ortiz, contra el artículo 44 (parcial) de la Ley 1174 de 2011, fue notificado por Estado número 192 del catorce (14) de diciembre de 2015 y su término de ejecutoria correspondió a los días quince (15), dieciséis (16) y dieciocho (18) de diciembre de dos mil quince (2015).

 

El día dieciocho (18) de diciembre de dos mil quince (2015), la Secretaría General de la Corte Constitucional recibió escrito suscrito por el actor mediante el cual interpuso recurso de súplica contra el Auto del diez (10) de ese mismo mes y año.

 

3.7              De conformidad con el numeral 2º del artículo 50 del reglamento interno de la Corte Constitucional (Acuerdo 02 de 2015), el recurso de súplica fue asignado por orden alfabético al Magistrado Alberto Rojas Ríos para que elaborara el proyecto de decisión que debía presentarse ante el Pleno de la Corporación, el cual corresponde al presente pronunciamiento judicial.

 

4.      Sustentación del recurso de súplica

 

A juicio del accionante, en el escrito de corrección de la demanda se realizaron “las aclaraciones correspondientes en las cuales aportamos nuevos sustentos de orden jurídico con la finalidad de aclarar en específico tanto la norma legal como la demandada – artículo 44 parcial de la Ley 1474 de 2001 (sic), expresión “permanente o” como de las normas constitucionales afectadas por consiguiente, siendo ésta los artículos 4º, 6º y 123 de la Constitución Política de Colombia… respecto a los criterios de selección previstos en la jurisprudencia sobre la admisibilidad de la demanda de inconstitucionalidad, referidos a la claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, nos referimos a cada uno de los mismos a nuestro entender de la norma inmersa en la posible incompatibilidad. No obstante, lo antes manifestado no fue acogido por el Magistrado Sustanciador, y toma nuevamente la decisión de rechazarla la demanda (sic).[6].

 

Para sustentar el recurso de súplica señaló: “Ante tal situación, y consecuentemente a los mecanismo jurídicos otorgados por el Decreto 2067 de 1991, presento a su consideración en Recurso de Súplica los mismos argumentos que incoé que pudieran contrariar al espíritu del Constituyente.”[7].

 

Sin presentar alguna otra consideración concluye su escrito.

 

II. CONSIDERACIONES

 

1.      Competencia

 

La Corte Constitucional es competente para conocer del presente recurso de súplica, de conformidad con lo establecido en el artículo 6º del Decreto 2067 de 1991 y el artículo 50 del reglamento interno de la Corte Constitucional (Acuerdo 02 de 2015).

 

2.      El recurso de súplica no presenta razones que cuestionen la decisión de rechazo de la demanda

 

El recurso de súplica es la instancia procesal destinada a que, en aplicación de los dispuesto en el artículo 6º del Decreto Ley 2067 de 1991, el demandante en sede de control de inconstitucionalidad controvierta por aspectos formales o materiales, la providencia que decide el rechazo de la demanda. De esta manera el carácter excepcional y estricto del recurso de súplica impide que se convierta en una oportunidad para aportar nuevas razones que sustenten el concepto de la violación o corregir los yerros cometidos en la demanda[8].

 

El ámbito de la competencia de la Sala Plena se circunscribe al análisis de los motivos de inconformidad del recurrente con el auto de rechazo, sin que pueda pronunciarse sobre materias distintas[9].

 

La Sala encuentra que en el caso analizado la decisión de rechazo debe confirmarse, toda vez que el actor no presentó motivación alguna para debatir los argumentos que le fueron presentados en el Auto del diez (10) de diciembre de dos mil quince, sino que se limitó a señalar que su demanda cumplía con los requisitos señalados en el Decreto 2067 de 1991 y expuso que ponía en consideración de la Sala Plena de la Corte Constitucional los mismos argumentos que había expuesto en el escrito de corrección. En ese sentido, nada señaló sobre la existencia de cosa juzgada respecto de la sentencia C-286 de 1996 que le fue advertida en la providencia que rechazo su demanda de inconstitucionalidad.

 

Al no presentarse una controversia real frente al Auto del diez (10) de diciembre de dos mil quince (2015), el cual rechazó la demanda presentada por el ciudadano Milton Marino Gómez Ortiz, la Corte confirmará la decisión de rechazo.

 

III. DECISION

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

 

 

RESUELVE:

 

 

PRIMERO: CONFIRMAR el Auto del diez (10) de diciembre de dos mil quince (2015), pronunciado por el doctor Jorge Ignacio Pretelt Chaljub como magistrado sustanciador, mediante el cual se rechazó la demanda formulada por el ciudadano Milton Marino Gómez Ortiz, contra la expresión "permanente o" contenida en el inciso primero del artículo 44 de la Ley 1474 de 2011.

 

SEGUNDO: COMUNÍQUESE la presente providencia al peticionario, informándole que contra ella no procede recurso alguno.

 

Cópiese, notifíquese, cúmplase, publíquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.

 

 

 

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA

Presidenta

 

 

 

LUIS GUILLERMO GUERRERO PEREZ

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Magistrado

 

 

 

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Magistrada

 

 

 

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO

Magistrado

 

 

 

ALBERTO ROJAS RÍOS

Magistrado

 

 

 

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB

Magistrado

No interviene

 

 

 

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA

Magistrado

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

 

 

 

 



[1] Folio 26.

[2] Folio 27.

[3] Folio 27.

[4] Sentencia C-257 de 2013.

[5] Ibíd.

[6] Folio 32.

[7] Ibíd.

[8] Recurso de Súplica. Expediente D-11085. Aprobado Sala Plena del 20 de enero de 2016.

[9] Ibíd.