A050-16 Auto 050/16
RECURSO DE SUPLICA CONTRA AUTO QUE RECHAZA DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Se confirma en su integridad el auto recurrido
Referencia: Recurso de súplica contra el auto del dieciocho (18) de diciembre de dos mil quince (2015). Expediente D-11108
Actor: Juan Carlos Gambín Martínez
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 26 (parcial) de la Ley 1340 de 2009 parágrafo 1º del artículo 11 de la Ley 401 de 1997 “Por medio de la cual se dictan normas en materia de protección de la competencia”
Magistrada ponente:
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Bogotá, D.C., diez (10) de febrero de dos mil dieciséis (2016).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido el siguiente
I. ANTECEDENTES
1. La acción pública
1.1. El ciudadano Juan Carlos Gambín Martínez presentó demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 26 (parcial) de la Ley 1340 de 2009, “Por medio de la cual se dictan normas en materia de protección de la competencia”[1], por considerar que vulnera el derecho fundamental al debido proceso en su componente de legalidad de la sanción (arts. 6 y 29 C.P.).
1.2. Señaló que la sanción consagrada en el artículo 26 de la Ley 1340 de 2009 contradice el principio de legalidad, porque dispone que la multa aplicada sea equivalente a ciertos salarios mínimos mensuales legales vigentes al momento de la imposición de la sanción y no al momento de la comisión de la conducta irregular. De tal forma que la disposición normativa, de forma contraria al estatuto superior, “permite que la sanción no se encuentre absolutamente definida al momento de la actuación reprochada, atentando contra el componente de tipicidad del principio de legalidad”[2]. Continúa explicando:
“En el caso que se examina, […], se dirá que cuando la ley autoriza a la Superintendencia de Industria y Comercio para imponer multas en salarios mínimos, pero liquidados a la fecha en que se imponga la sanción y no al momento de la comisión de la conducta contravencional, la pena no es determinada ex ante, sino determinada ex post. De tal manera que el administrador de una compañía que decide incurrir en una práctica contraria a la libre competencia, estaría condenado a desconocer al momento de […] incurrir en su decisión irregular, cuál es la penalidad que le acarrea su proceder ilegal (nullum poena sine lege), dado que la multa imponible sólo se conocerá al paso de los años, cuando la Superintendencia liquide la multa, lo cual depende del comportamiento de variables económicas (el desempeño de la inflación y del salario mínimo); de decisiones exógenas a la ley, como es inclusive la concertación del salario mínimo y, por si fuera poco, hasta la demora de la autoridad en el trámite de la investigación, la que puede tomarse hasta cinco (5) años, con lo cual la incuria y demora de la Superintendencia corre en contra del investigado, lo cual repudia con el principio de legalidad.
[…]
[El principio de legalidad exige que] las sanciones que impongan las distintas autoridades estatales en ejercicio del ius puniendi se encuentren señaladas en forma determinada en una ley previa a la comisión de la falta y estén plenamente determinadas. Es decir, antes de cometerse la conducta contravencional deben estar definidos en la ley todos los elementos de la sanción aparejada a dicha conducta.
Dado lo anterior, si el legislador fija una sanción en salarios mínimos legales mensuales vigentes deben ser precisamente los vigentes al momento en que se despliegue la conducta ilegal y no al momento en que se sancione la misma, pues como ha quedado demostrado, la pena debe ser predefinida y bajo ningún supuesto se puede aceptar que resulte más gravosa por circunstancias externas –como la definición del salario mínimo legal mensual, que por demás es una decisión explícitamente política– con posterioridad a la ocurrencia de la conducta que dio lugar a su imposición”[3].
1.3. A través del auto del veintiséis (26) de noviembre de dos mil quince (2015), el magistrado sustanciador Luis Ernesto Vargas Silva inadmitió la demanda, debido a que considera que los argumentos presentados por el accionante no cumplen con las condiciones mínimas para generar una duda de constitucionalidad. Al respecto, precisó:
“3.2. Examinada la demanda se encuentra que el cargo propuesto desconoce los requisitos de certeza, pertinencia y suficiencia. El primero de ellos porque del contenido legal verificable a partir de la interpretación del texto acusado, se desprende que la sanción se encuentra determinada por el legislador de forma previa a la comisión de la conducta que lesiona la competencia. En ese sentido, nótese que el reproche que indica el actor se relaciona con la liquidación que se hace de la misma, sin que por ello se pueda señalar que la sanción es indeterminada o que puede ser determinable por la Superintendencia de Industria y Comercio. Tan determinada es la sanción que incluso indica la base sobre la cual se debe liquidar, es decir, los salarios mínimos legales mensuales vigentes, y la época sobre la cual se deben considerar, que corresponde al momento de la imposición de la sanción. Significa lo anterior que el particular antes de cometer la falta conoce el tope máximo de la sanción fijada en salarios mínimos legales mensuales vigentes y que los mismos serán liquidados teniendo en cuenta su valor a momento de la imposición de la sanción.
Así mismo, incumple el requisito de pertinencia porque el argumento de índole constitucional que se relaciona con la vulneración del debido proceso, puntualmente del principio de legalidad de la sanción en materia administrativa, no resulta predicable frente al precepto que se demanda porque, como se indicó, la sanción integrada por la base y el momento sobre la cual se debe liquidar la misma, se advierte definitiva previa y directamente por el legislador. Los planteamientos que realiza el actor parten de una lectura y de un entendimiento inadecuado de la norma.
Y la demanda tampoco satisface el requisito de suficiencia porque no logra despertar una duda mínima sobre la constitucionalidad del aparte censurado, pues la sanción se encuentra determinada de forma previa y directa por el legislador.
Por ende, es necesario corregir la demanda en el sentido de exponer las razones directas que motivan el reproche constitucional actual”[4].
2. El auto de rechazo
Luego de que fuera radicado escrito de corrección de la demanda de la referencia el tres (03) de diciembre de dos mil quince (2015), el magistrado Luis Ernesto Vargas Silva mediante auto del dieciocho (18) de diciembre de la misma anualidad, decidió rechazar la demanda al estimar que el demandante no corrigió su escrito en los términos indicados en el auto inadmisorio. Al respecto, precisó:
“3. Que analizados [los argumentos presentados], se colige que el actor no cumplió con la exigencias previstas en el auto que ordenó la corrección de la demanda. En efecto, el escrito de subsanación se limita a reiterar los argumentos planteados en el libelo original, en el sentido que la expresión “al momento de la imposición de la sanción” vulnera el principio de legalidad propio [d]el debido proceso administrativo (art. 29 Superior), por cuanto la sanción establecida es indeterminada al fijarse en salarios mínimos legales mensuales vigentes al momento de la imposición de la sanción y no de la comisión de la falta.
Al respecto, el Magistrado Sustanciador insiste en que del contenido legal verificable a partir de la interpretación del aparte censurado, se observa que la sanción fue determinada por el Legislador al indicar la base sobre la cual se establece (smlmv) y la época sobre la cual deben ser considerados los salarios mínimos, esto es, al momento de la imposición de la sanción respectiva. De allí que el tope máximo de la sanción a imponer equivalente a 2000 smlmv, sea conocido con anterioridad por el infractor.
En ese sentido, resulta diáfano advertir que la sanción fue definida de forma previa y directa por el legislador estableciendo los elementos para luego surtir su liquidación, sin que por ello se pueda considerar, como lo indica el demandante, que se presenta una indeterminación en la norma o que existe la posibilidad de que la Superintendencia de Industria y Comercio incurra en arbitrariedad, al punto de vulnerar el debido proceso. De esta forma, se reitera que el actor parte de una lectura y entendimiento inadecuado de la norma que genera una interpretación subjetiva de la misma, sin que logre despertar una duda mínima sobre la constitucionalidad del aparte censurado”[5].
3. Notificación del auto de rechazo
El catorce (14) de enero de dos mil dieciséis (2016), la Secretaria General de la Corte dejó constancia de que el auto de rechazo fue notificado por medio del estado número 002 del trece (13) de enero de dos mil dieciséis (2016).
4. El recurso de súplica
4.1. El ciudadano Juan Carlos Gambín Martínez, el dieciocho (18) de enero de dos mil dieciséis (2016), interpuso recurso de súplica contra el auto de rechazo de la demanda, argumentando que en su criterio la demanda satisface las condiciones de certeza, pertinencia y suficiencia. Sostuvo que en la providencia de rechazo de la demanda se efectuó un estudio que solo le corresponde realizar a la Sala Plena de la Corporación, lo que constituye un prejuzgamiento acerca de la constitucionalidad del precepto impugnado. Continuó:
“Lo anterior se desprende de una simple lectura del texto de la providencia, en la cual se reiteró que la sanción cuestionada no vulnera el debido proceso, específicamente el principio de legalidad de la sanción en materia administrativa, porque aparentemente ésta fue plena y directamente determinada por el legislador de manera previa a la comisión de las conductas contrarias a las normas de protección de la competencia.
En otras palabras, so pretexto de analizar la subsanación de la demanda, el fallador, tal y como lo hizo en el auto inadmisorio de la misma, realmente despachó de fondo el cargo constitucional formulado en la demanda incoada contra el aparte del artículo 26 de la Ley 1340 de 2009 que señala el monto máximo de las multas a ser impuestas a las personas naturales en los eventos en que incurra en prácticas contrarias a las normas de protección de la competencia.
Dado lo anterior, vale la pena cuestionar ¿cómo podría subsanarse la certeza, pertinencia y suficiencia de los argumentos contenidos en una demanda de inconstitucionalidad cuando el juzgador, ab initio, resolvió el problema jurídico planteado y sentó una posición diametralmente opuesta a la planeada por el actor, por demás en una etapa procesal en la que ello no es jurídicamente viable?”[6].
A continuación, el ciudadano reiteró los argumentos expuestos en el escrito de subsanación en relación con los requisitos de certeza, pertinencia y suficiencia de la demanda.
1. Oportunidad del recurso de súplica
La Secretaría General notificó el auto del dieciocho (18) de diciembre de dos mil quince (2015) por estado número 002 del trece (13) de enero de dos mil dieciséis (16), por lo tanto el término de ejecutoria correspondió a los días 14, 15 y 18 de enero de dos mil dieciséis (16).
El ciudadano Juan Carlos Gambín Martínez interpuso el recurso de súplica el dieciocho (18) de enero de dos mil dieciséis (2016), es decir, en término oportuno. Así las cosas, a continuación la Sala Plena de la Corte Constitucional pasará a resolver de fondo el recurso interpuesto.
2. Admisibilidad de la acción pública de inconstitucionalidad
La jurisprudencia constitucional ha señalado que aun cuando toda demanda debe ser analizada a la luz del principio pro actione, dado el carácter popular que la Constitución misma le atribuye, en ella deben concurrir unas condiciones mínimas que permitan guiar la labor del juez constitucional y orientar, asimismo, el debate de los intervinientes en el proceso que pretende instarse. Es así que el Decreto 2067 de 1991, “por el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional”, en su artículo 2 prescribe que la demanda debe contener: (i) el señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, trascribiéndolas literalmente por cualquier medio o aportando un ejemplar de la publicación oficial (num. 1); (ii) el señalamiento de las normas constitucionales infringidas (num. 2); (iii) las razones que sustentan la acusación, esto es, el por qué se estima que se violan los textos constitucionales (num. 3); (iv) si se acusa quebrantamiento del debido trámite legislativo, entonces debe señalarse cuál es el trámite que debió haberse observado (num. 4), y (v) la razón por la cual la Corte es competente (num. 5).
En este orden de ideas, en la demanda es necesario determinar el concepto de la violación[7]. De conformidad con la jurisprudencia constitucional el concepto de la violación se formula debidamente cuando (i) se identifican las normas constitucionales vulneradas; (ii) se expone el contenido normativo de las disposiciones acusadas –lo cual implica señalar aquellos elementos materiales que se estiman violados–, y (iii) se expresan las razones por las cuales los textos demandados violan la Constitución. Esas razones deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes.
Así, de conformidad con lo dispuesto por la Corporación desde la sentencia C-1052 de 2001[8], toda demanda de inconstitucionalidad debe exponer razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes. Esta exigencia constituye una carga mínima de argumentación que debe cumplir todo ciudadano, y que resulta indispensable a pesar de la naturaleza pública e informal que caracteriza a la acción de constitucionalidad.
Entonces, la adecuada presentación del concepto de violación le permite a la Corte desarrollar su función de defensa de la Constitución en debida forma, en tanto delimita el campo en el cual se hará el respectivo análisis de constitucionalidad, sin que ello implique una restricción de los derechos políticos de quien demanda, pero sí el establecimiento de unos elementos que informen adecuadamente al juez constitucional para poder proferir un pronunciamiento de fondo, evitando un fallo inhibitorio[9].
3. Análisis del caso concreto
En el caso concreto, la Sala Plena considera que el recurso de súplica no está llamado a prosperar porque no se logra una adecuada presentación del concepto de violación, por lo cual habrá de confirmar el auto de rechazo de la demanda.
La argumentación del accionante se estructura a partir de un cargo de inconstitucionalidad por violación del principio de legalidad, pilar fundamental del debido proceso (arts. 6 y 29 C.P.), atribuido al artículo 26 (parcial) de la Ley 1340 de 2009, toda vez que dicha disposición establece una multa imponible a cualquier persona que colabore, facilite, autorice, ejecute o tolere conductas violatorias de las normas sobre protección de la competencia, hasta por el equivalente de dos mil (2.000) salarios mínimos mensuales legales vigentes al momento de la imposición de la sanción, y no al momento de la comisión de la conducta.
En el escrito de corrección de la demanda, como el mismo demandante lo señala, no se esgrimen nuevos argumentos para sustentar el cargo sino que se trata de demostrar por qué sí se satisfacen las condiciones de certeza, pertinencia y suficiencia. En cuanto al requisito de certeza, entiende el actor que “[n]o es válido afirmar, como lo hace el juzgador, que de una interpretación del texto acusado se puede inferir que la sanción fue definida de manera previa y completa a la comisión de la conducta reprochada y que, por tanto, el particular conoce cuál es la sanción a la que se expone. ¿Cómo es posible que el individuo que decide quebrantar las normas de protección de la competencia conozca el tope de una sanción que se determinará ex post a la conducta con base en un factor variable como lo es el salario mínimo?”[10].
En relación con el requisito de pertinencia, señaló que “[r]esulta, por lo menos, sorprendente que en el auto que nos ocupa se mencione que el cargo de inconstitucionalidad aducido no es pertinente por no resultar predicable la vulneración del principio de legalidad de la sanción en materia administrativa. Nótese, una vez más, cómo el Magistrado Sustanciador falló el asunto de manera anticipada y realmente no explicó la impertinencia del cargo”[11].
En lo que tiene que ver con el requisito de suficiencia, sostuvo que “es lógico que, luego de juzgar de manera anticipada la constitucionalidad del precepto legal objetado, el Magistrado Sustanciador concluya que la demanda no despierta “una duda mínima sobre la constitucionalidad del aparte censurado”. De esta manera, no se está haciendo otra cosa que truncar el debate constitucional serio y profundo al interior de la corporación que la Carta Política de 1991 designó como su guardián, que amerita el asunto que nos ocupa”[12].
Para concluir, planteó que las razones en las que fundamenta el cargo de inconstitucionalidad contra el artículo 26 (parcial) de la Ley 1340 de 2009, “no sólo son argumentos de índole constitucional sino que parten de una interpretación adecuada de la norma acusada, resultando así ciertos, pertinentes y suficientes para desvirtuar la presunción de constitucionalidad que se predica de la norma acusada”[13].
La Sala observa que en el escrito de subsanación de la demanda, el actor se concentró en defender la corrección de los argumentos esgrimidos en el escrito inicial y dejó de lado el presentar las razones que permitieran generar una duda mínima de inconstitucionalidad de las normas demandadas. Por esto el Magistrado Sustanciador hubiera rechazado la demanda por cuanto el escrito de corrección no se ajustó al auto inadmisorio.
No aprecia la Sala que con la valoración realizada al rechazarse la demanda, se hubiera prejuzgado acerca del fondo del asunto, ya que las consideraciones que realizó buscaban explicar la manera como se incumplió con lo dispuesto en la providencia inadmisoria de la demanda, además, provocar un mejor análisis de constitucionalidad.
Así, la ausencia de cargos de inconstitucionalidad frente a la presunta vulneración alegada por el actor de los artículos 6 y 29 de la Constitución Política, por parte de la expresión acusada del artículo 26 de la Ley 1340 de 2009, hace imposible que la Corporación pueda dar aplicación al principio pro actione. De ahí que no sea factible llevar a cabo el juicio de constitucionalidad.
Por las anteriores razones, la Sala confirmará el auto del dieciocho (18) de diciembre de dos mil quince (2015), que rechazó la demanda presentada por el ciudadano Juan Carlos Gambín Martínez contra el artículo 26 (parcial) de la Ley 1340 de 2009.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales,
Primero.- CONFIRMAR el auto del dieciocho (18) de diciembre de dos mil quince (2015), que rechazó la demanda presentada por el ciudadano Juan Carlos Gambín Martínez contra el artículo 26 (parcial) de la Ley 1340 de 2009 “Por medio de la cual se dictan normas en materia de protección de la competencia”.
Segundo.- COMUNICAR el contenido de esta decisión al recurrente, informándole que contra ella no procede recurso alguno.
Comuníquese, notifíquese y cúmplase.
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Presidenta
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALBERTO ROJAS RIOS
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
No interviene
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Establece el artículo 26 de la Ley 1340 de 2009: “Monto de las Multas a Personas Naturales. El numeral 16 del artículo 4° del Decreto 2153 de 1992 quedará así: || Imponer a cualquier persona que colabore, facilite, autorice, ejecute o tolere conductas violatorias de las normas sobre protección de la competencia a que se refiere la Ley 155 de 1959, el Decreto 2153 de 1992 y normas que la complementen o modifiquen, multas hasta por el equivalente de dos mil (2.000) salarios mínimos mensuales legales vigentes al momento de la imposición de la sanción, a favor de la Superintendencia de Industria y Comercio. || Para efectos de graduar la multa, la Superintendencia de Industria y Comercio tendrá en cuenta los siguientes criterios: || 1. La persistencia en la conducta infractora. || 2. El impacto que la conducta tenga sobre el mercado. || 3. La reiteración de la conducta prohibida. || 4. La conducta procesal del investigado, y || 5. El grado de participación de la persona implicada. || Parágrafo. Los pagos de las multas que la Superintendencia de Industria y Comercio imponga conforme a este artículo, no podrán ser cubiertos ni asegurados o en general garantizados, directamente o por interpuesta persona, por la persona jurídica a la cual estaba vinculada la persona natural cuando incurrió en la conducta; ni por la matriz o empresas subordinadas de esta; ni por las empresas que pertenezcan al mismo grupo empresarial o estén sujetas al mismo control de aquella”. La expresión subrayada es la que se acusa.
[2] Folio 4 del expediente de constitucionalidad.
[3] Folio 6 del expediente de constitucionalidad.
[4] Folio 12 del expediente de constitucionalidad.
[5] Folio 24 ibíd.
[6] Folio 28 del cuaderno de revisión.
[7] Ver, al respecto, las sentencia C-1052 de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), C-405 de 2009 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), C-012 de 2010 (M.P. Juan Carlos Henao Pérez. S.V. Jorge Iván Palacio Palacio), C-423 de 2010 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto), y el auto 249 de 2009 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio), entre otras.
[8] MP Manuel José Cepeda Espinosa.
[9] Al respecto ver la sentencia C-1052 de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).
[10] Folio 18 del expediente de constitucionalidad.
[11] Folio 19 del expediente de constitucionalidad.
[12] Folio 20 ibíd.
[13] Ibídem.