A067-16


Auto 067/16

 

 

RECURSO DE SUPLICA CONTRA AUTO QUE RECHAZA DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Se confirma en su integridad el auto recurrido

 

Referencia: expediente D-11148

 

Recurso de súplica formulado contra el auto del 14 de diciembre de 2015 proferido por el magistrado Alberto Rojas Ríos, que rechazó parcialmente la demanda de inconstitucionalidad presentada por Hermes Cuenca Meneses

 

Magistrado Ponente:

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA

 

 

Bogotá, D.C., diecisiete (17) de febrero de dos mil dieciséis (2016).

 

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial la prevista en el artículo 6o del Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente providencia.

 

I. ANTECEDENTES

 

1. En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano Hermes Cuenca Meneses formuló demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 14 (parcial) de la Ley 100 de 1993. Esto al considerar que los artículos 13, 48, 53 y 150-19 de la Constitución.

 

La norma acusada es la siguiente, subrayándose el apartado objeto de demanda:

 

Artículo 14. Reajuste a las pensiones: Con el objeto de que las pensiones de vejez o de jubilación, de invalidez y de sustitución o sobreviviente, en cualquiera de los dos regímenes del sistema general de pensiones, mantengan su poder adquisitivo constante, se reajustarán anualmente de oficio, el primero de enero de cada año, según la variación porcentual del índice de precios al consumidor, certificado por el PANE para el año inmediatamente anterior. No obstante, las pensiones cuyo monto mensual sea igual al salario mínimo legal mensual vigente, serán reajustadas de oficio cada vez y con el mismo porcentaje en que se incremente dicho salario por el gobierno.

 

2. La Sala Plena de la Corte Constitucional en sesión del 25 de noviembre de 2015 decidió repartir dicho expediente al magistrado Alberto Rojas Ríos, con el fin que decidiera sobre la admisibilidad del libelo.

 

El magistrado Rojas Ríos, mediante auto del 14 de diciembre de 2015, decidió (i) rechazar la demanda fundada en la violación de los artículos 13, 48 y 53 de la Constitución, en razón de la existencia de cosa juzgada constitucional; y (ii) inadmitir la demanda basada en el desconocimiento del artículo 150-19 CP., al considerar que no cumplía con los requisitos de pertinencia, especificidad y suficiencia. Para ello, el mencionado proveído sintetizó los argumentos de la acusación contenida en la demanda, así como expresó las razones que sustentaban la decisión de rechazo e inadmisión, del modo siguiente:

 

"2. La demanda

 

Ajuicio del actor, el reajuste de pensiones establecido en el Artículo 14 de la Ley 100 de 1993, es inconstitucional por desconocer el principio de igualdad, la seguridad social, el reajuste periódico de las mesadas pensiónales y la competencia del Congreso de la República para fijar el régimen salarial de los empleados públicos, previstos en los Artículos 13, 48, 53 y 150 numeral 19 literal e de la Constitución Política. Para tal efecto, sustenta la demanda en los argumentos que se transcriben a continuación:

 

2.1.Sobre la incompatibilidad de la norma en relación con el Artículo 13 de la Constitución el demandante sostiene:

 

"Desde ahí parte la desigualdad, pues los pensionados del SGSS que devengan más de un salario mínimo, incluyendo los servidores públicos pensionados, el aumento anual de la pensión lo hace con fundamento en el IPC del año inmediatamente anterior, pero el aumento de los que devenguen un salario mínimo, lo hace en un porcentaje superior al IPC, siendo que la condición de pensionado es igual, tanto para el régimen general, como para el régimen especial. Fíjese que los pensionados del INPEC también pertenecen a un régimen especial de alto riesgo, sin embargo su pensión se aumenta de acuerdo al IPC. " (Folio 4 y 5)

 

2.2.Respecto a la incongruencia de la disposición demandada con el Artículo 48 de la Carta Política manifiesta:

 

"De igual forma se viola el artículo 48 superior pues la seguridad social, en este caso la pensión, es un servicio público que debe prestarse bajo la dirección, coordinación y dirección del estado, con eficiencia, y procurando que la misma mantenga su poder adquisitivo, el cual se viola cuando su pensión, que en un comienzo era superior al salario mínimo queda convertida con el transcurso del tiempo en un salario mínimo.

 

En todo caso el artículo 14 no puede regular el aumento de la pensión de los servidores públicos y establecerlo de la misma forma en que se hace para el sector privado, pues viola el artículo 150 superior, por lo tanto debe declararse su inexequibilidad. "(Folio 21)

2.3.En cuanto al Artículo 53 de la Constitución expresa:

 

"De igual forma se viola el artículo 53 Superior, ya que este artículo establece que el Estado garantiza el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones legales. (Las negrillas son intencionales).

 

Será del caso hacer la diferencia entre reajuste de las pensiones y la aplicación del IPC.

 

El IPC, es una forma de medir el poder adquisitivo constante y de esta forma poder mantenerlo, pero no corresponde a un reajuste real, o, a un aumento de acuerdo con el costo de vida, porque de lo contrario el salario mínimo se aumentaría cada año de acuerdo al IPC pero no ocurre así; mientras que el Reajuste o aumento debe corresponder a un valor superior al poder adquisitivo, o a la constante, porque de lo contrario su pensión estaría incólume, quieta, inmóvil, paralizada y por ello disminuye la capacidad de adquisición de bienes y servicios a medida que pasa el tiempo.

 

Por esa razón, la pensión, por lo menos debe MANTENER ESA CAPACIDAD DE ACUERDO CON EL SALARIO MÍNIMO, para que este valor no se deteriore frente al costo de los bienes y servicios que la persona requiere para su subsistencia; de lo contrario se estaría vulnerando un derecho adquirido, pues, si se pensionó sobre dos salarios mínimos, el aumento debe mantener por lo menos esos dos salarios mínimos y no como viene ocurriendo actualmente, que a medida que pasa el tiempo va perdiendo valor, en relación con éste y finalmente se convierte en salario mínimo, tal como se demostró anteriormente. " (Folio 11)

2.4.En lo atinente al Artículo 150.19 de la norma Superior afirma:

 

"El artículo 14 de la Ley 100/93, no puede regular el aumento de las pensiones de los dos regímenes, es decir el general sector privado y los servidores públicos, pues al hacerlo estaría violando el artículo antes mencionado, pues el aumento de la pensión de los servidores públicos debe hacerse tal como lo establece el artículo 150, numeral 19, literal e, antes citado.

 

Tenemos entonces que el mencionado artículo 14 desconoce la proposición jurídica del mandato superior, pues al fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, lo hace de la misma manera en que se hace para los pensionados del sector privado, cuando en realidad debe hacerlo mediante decreto, y de manera separada, tal como se le hace a los miembros de la fuerza pública.

 

Pero es que además, esa discriminación no solamente acontece en relación con los pensionados del sector público, sino también con el mismo régimen general, pues el mismo artículo 14 establece una discriminación o desigualdad al ordenar que la pensión de aquellos que devengan UN SMLMV, serán reajustadas de oficio cada vez y con el mismo porcentaje en que se incremente dicho salario por el gobierno. " (Folio 5)

 

2.5.Finalmente, en la demanda el actor hace alusión a la Sentencia C-387 de 1994, precisando que dicha providencia no constituye cosa juzgada respecto de los cargos que propone contra el Artículo 14 de la Ley 100 de 1993. Lo anterior, es planteado en los siguientes términos:

 

"Esa Honorable Corporación ya había hecho un pronunciamiento de fondo sobre la norma hoy accionada mediante sentencia No. C-387/94.

 

La corte declaró la exequibilidad con fundamento en lo siguiente:

 

"Declarar EXEQUIBLE el aparte final del artículo 14 de la ley 100 de 1993, que prescribe: "No obstante, las pensiones cuyo monto mensual sea igual al salario mínimo legal mensual vigente, serán reajustadas de oficio cada vez y con el mismo porcentaje en que se incremente dicho salario por el Gobierno ", con la condición señalada en la parte motiva de esta providencia, es decir, que en el caso de que la variación porcentual del índice de precios al consumidor, certificado por el DAÑE, para el año inmediatamente anterior a aquél en que se vaya a efectuar el reajuste de las pensiones, SEA SUPERIOR al porcentaje en que se incremente el salario mínimo mensual, las personas cuya pensión sea igual al salario mínimo mensual vigente, tendrán derecho a que ésta se les aumente conforme a tal índice ".

 

Por lo tanto y debido a la diversa aplicación que ofrece el mencionado artículo, esta acción constituye un hecho muy distinto al pronunciado por esa Corporación en aquella ocasión.

 

En aquella época el IPC generalmente se establecía por encima del salario mínimo y por ello generaba una discriminación con aquellos que devengaban dicho salario.

 

Pero ahora, ocurre lo contrario, es decir que el salario mínimo generalmente se establece por encima del IPC, lo que genera una discriminación con aquellos que devengan más de un salario mínimo en atención a que el aumento para estos pensionados, se hace de acuerdo con el IPC, generando una desequilibrio, pues su pensión se descompensa en relación con el salario mínimo, tal como se demostró en el libelo de demanda y con el transcurso del tiempo queda convertida en un salario mínimo.

 

ADEMÁS EN ESTA OCASIÓN SE SOLICITA QUE EL AUMENTO DE LAS PENSIONES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS DEBE HACERSE TAL COMO LO ESTABLECE EL ARTÍCULO 150 SUPERIOR, SIENDO ESTE UN HECHO TOTALMENTE DISTINTO AL PLANTEADO EN LA OTRORA SENTENCIA.

 

Por lo tanto NO EXISTE EL FENOMEO DE COSA JUZGADA,  CONSTITUCIONAL, por que (sic) los hechos planteados en la demanda son muy distintos a los juzgados en aquella ocasión." (...)

 

1.       "Análisis de los cargos formulados

 

Conforme a lo señalado en precedencia son dos cuestiones las que el Despacho Sustanciador debe verificar. De una parte, cuando una norma acusada se encuentra amparada por la cosa juzgada constitucional, esta circunstancia obliga al rechazo de la demanda, de acuerdo con la regla prescrita en el inciso final del Artículo 6o del Decreto 2067 de 1991. Y de otra parte, se debe constatar que los cargos propuesto contra una norma sean claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes[1].

 

Al confrontar estas cuestiones con la demanda formulada por el ciudadano, se observa lo siguiente: 

 

1.1. Cosa juzgada constitucional respecto de los cargos formulados contra el Artículo 14 de la Ley 100 de 1993 por desconocimiento de los Artículos 13, 48 y 53 de la Constitución Política

 

El actor sostiene que el Artículo 14 de la Ley 100 de 1993 vulnera el derecho a la igualdad y la seguridad social porque establece un trato diferenciado entre los pensionados del régimen general, disimilitud que depende del valor de la prestación de la seguridad social. La diferencia consiste en que el reajuste de la pensión de vejez de las personas que reciben una prestación de un salario mínimo corresponderá a un porcentaje superior al índice de precios al consumidor (en adelante IPC), mientras esa corrección monetaria de la prestación de vejez de los ciudadanos que devengan una pensión superior al salario mínimo se efectuará según la variación porcentual del IPC.

 

Para el demandante, esa situación implica que las personas que reciben una pensión con un valor apenas superior al salario mínimo terminarán devengando una prestación igual a esa cifra por el paso del tiempo. Lo anterior, en razón de que el reajuste a las pensiones mínimas es mayor a la corrección monetaria que se efectúa en las prestaciones superiores a ese valor.

 

Los cargos de la demanda que se fundamentan en la vulneración de los Artículos 13, 48 y 53 de la Constitución Política fueron objeto de control por esta Corporación en la Sentencia C-387 de 1994, razón por la cual, respecto de éstos se configuró el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, conforme se pasa a explicar:

 

En dicha providencia, se demandó el Artículo 14 de la Ley 100 de 1993 con fundamento en el derecho a la igualdad. Los términos de la demanda fueron los siguientes: "al prescribir que las pensiones cuyo monto sea equivalente al salario mínimo legal se reajusten en el mismo porcentaje en que el Gobierno incremente dicho salario, viola el artículo 13 de la Carta, pues coloca a quienes las devengan en situación de inferioridad respecto de aquellas que reciben pensiones superiores, ya que a éstos su mesada se les aumentará conforme al índice de precios al consumidor que, según estadística que adjunta, presentó en el último periodo variación superior al incremento del salario mínimo legal. "[2]

 

Así mismo, fue demandado el Artículo 14 de la Ley 100 de 1993 por presuntamente contrariar los Artículos 48 y 53 de la Carta Política. Para tal efecto, también conviene transcribir los términos de la demanda: "en cuanto señala que la seguridad social se debe prestar bajo la dirección del Estado, con sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, y 'al discriminar con un porcentaje menor de reajuste a las pensiones mínimas' se rompe 'el principio de solidaridad que debe aplicarse entre los pensionados que tienen pensión igual al salario mínimo o superior a éste, haciendo de tal manera ineficaz, o sin eficacia, la Seguridad Social que merecen los de pensión mínima”.

 

En lo que respecta al inciso tercero del artículo 53 superior, expresa que dicha norma consagra el reajuste periódico de las pensiones como una garantía que tienen los pensionados, correspondiendo al Estado hacerla efectiva en los plazos que determine el legislador. "[3]

 

En esa oportunidad, la Corte se pronunció sobre el trato diferenciado en materia de reajuste de pensiones entre quienes reciben una pensión superior al salario mínimo legal y las personas cuya prestación es igual a ese valor. La corrección monetaria de los primeros correspondía a la variación porcentual del IPC y la de los segundos al salario mínimo.

 

Adicionalmente, la Corte se pronunció en torno al derecho a la seguridad social en el marco de dos factores diversos de reajuste pensional y la competencia de la ley para fijar esa materia.

 

Por medio de la Sentencia C-387 de 1994 la Corte determinó que la norma era constitucional frente a cada cargo con fundamento en los razonamientos que se sintetizan a continuación:

 

(i)                La diferencia de reajuste pensional para las personas que devengan una pensión mínima y para los que reciben una suma mayor es una medida disímil, mas no discriminatoria. "[N]o se puede hablar de discriminación por que el reajuste pensional cobija a "todos" los pensionados sin importar la cuantía de su pensión"[4]

 

La Corte precisó que ese trato distinto ante situaciones paritarias tiene una justificación clara y razonable, la cual corresponde a otorgar un tratamiento especial a los pensionados que por devengar una pensión mínima se encuentran en escenarios de mayor vulnerabilidad. "En consecuencia, ha decidido el legislador que el valor de la pensión para esas personas se reajuste en un porcentaje igual al del salario mínimo legal mensual, con el fin de que dicho ingreso conserve su poder adquisitivo y así pueda el beneficiario satisfacer sus necesidades básicas y llevar una vida digna"[5]. Además, la Corte advirtió que no podría determinar cuál de los dos sistemas de reajuste es más beneficioso, dado que eso depende de diferentes variables económicas.

 

Finalmente, señaló que la aplicación de la norma podría ser inconstitucional en los eventos en que el salario mínimo se incremente en una cuantía inferior al índice de precios al consumidor, escenario que constituiría una discriminación injustificada entre las personas que devengan más de un salario mínimo y los individuos que perciben solamente el valor correspondiente a éste.

 

(ii)             El precepto demandado no quebranta el derecho a la seguridad social, dado que establecer los factores que sujetarán el reajuste de las pensiones materializan el Artículo 53 de la Constitución. De otra parte, no encontró que la norma atacada conculcara el principio de solidaridad, porque no suprime el derecho a la seguridad social de toda persona. En contraste, la disposición censurada es una expresión de la solidaridad, puesto que protege a las personas con menores ingresos.

 

(iii)           Por último, la Corte sostuvo que los pensionados tienen derecho al reajuste de su pensión en la cuantía que determine la Ley, según expresa el Artículo 53 Superior. Dicho precepto no desconoce el Artículo 58 ibídem, dado que son inexistentes los derechos adquiridos sobre el factor o porcentaje de incremento de las pensiones. Así las cosas, el legislador tiene la competencia para cambiar las normas que regulan ese reajuste. "La Constitución al consagrar el derecho al reajuste periódico de las pensiones (art. 53 inc. 2o.), no señala la proporción en que éstas deben incrementarse, como tampoco la oportunidad o frecuencia en que debe llevarse a cabo, quedando en manos del legislador la regulación de estos aspectos, como en efecto lo hace la norma parcialmente impugnada"[6].

 

Con base en lo expuesto, esta Corporación resolvió "Declarar EXEQUIBLE el aparte final del artículo 14 de la ley 100 de 1993, que prescribe: "No obstante, las pensiones cuyo monto mensual sea igual al salario mínimo legal mensual vigente, serán reajustadas de oficio cada vez y con el mismo porcentaje en que se incremente dicho salario por el Gobierno", con la condición señalada en la parte motiva de esta providencia, es decir, que en el caso de que la  variación porcentual del índice de precios al consumidor, certificado por el DANE, para el año inmediatamente anterior a aquél en que se vaya a efectuar el reajuste de las pensiones, SEA SUPERIOR al porcentaje en que se incremente el salario mínimo mensual, las personas cuya pensión sea igual al salario mínimo mensual vigente, tendrán derecho a que ésta se les aumente conforme a tal índice. "

 

En este punto de la cuestión conviene precisar que en esta oportunidad se demanda la totalidad del Artículo 14 de la Ley 100 de 1993, pero el segmento demandado que dio lugar a la providencia C-387 de 1994, "No obstante, las pensiones cuyo monto mensual sea igual al salario mínimo legal mensual vigente, serán reajustadas de oficio cada vez y con el mismo porcentaje en que se incremente dicho salario por el Gobierno. ", es el mismo que prevé el contenido normativo atacado por el ciudadano Hermes Cuenca Meneses para solicitar la declaratoria de inexequibilidad.

 

Nótese que en la presente demanda y en la pluricitada providencia se discute sobre la diferencia de trato que existe en el reajuste de quienes perciben una pensión igual al salario mínimo y las personas que devengan una prestación de la seguridad social superior a éste.

 

En la Sentencia C-387 de 1994 la Corte tuvo en cuenta la fluctuación en el aumento de la mesada pensional, dependiendo de circunstancias económicas y políticas:

 

"Ahora bien: que el índice de precios al consumidor aumenta en proporción superior al porcentaje en que se incrementa el salario mínimo, es un argumento que esgrime el demandante, pero que no se ajusta a la realidad, pues como se demostrará en seguida, estos valores no han sido constantes, y no podían serlo, porque su comportamiento depende de una serie de circunstancias económicas y políticas que resultan variables, y en consecuencia, no es posible determinar con certeza el porcentaje en que cada uno de esos dos factores aumentará." (Subrayas y negrillas fuera del texto)

 

Más aun, la Corte sostuvo que el trato diferenciado es una medida que se justifica en la protección de las personas de quienes devengan menos:

 

"Ciertamente el artículo citado consagra un trato diferencial, mas no discriminatorio, en materia de reajuste de pensiones, pues quienes reciben pensión superior al salario mínimo legal mensual, tienen derecho a que se les reajuste ésta según la variación porcentual del índice de precios al consumidor; mientras que para las personas cuya pensión sea igual al salario mínimo legal mensual, se les incrementa en la misma proporción en que se aumente dicho salario. Sin embargo no se puede hablar de discriminación por que el reajuste pensional cobija a "todos" los pensionados sin importar la cuantía de su pensión.

 

Para la Corte es evidente que ese tratamiento distinto ante situaciones iguales, a la luz de los cánones constitucionales, tiene una justificación clara y razonable, cual es la de dar especial protección a aquellos pensionados que por devengar una pensión mínima se encuentran, por razones económicas, en situación de debilidad manifiesta frente a los demás. En consecuencia, ha decidido el legislador que el valor de la pensión para esas personas se reajuste en un porcentaje igual al del salario mínimo legal mensual, con el fin de que dicho ingreso conserve su poder adquisitivo y así pueda el beneficiario satisfacer sus necesidades básicas y llevar una vida digna. "

 

Con base en lo anterior, este Despacho considera que en relación con los cargos propuestos por vulneración de los Artículos 13, 48 y 53 de la Constitución operó el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, en los términos del Artículo 243 de la Carta Política "porque ha habido un pronunciamiento de fondo sobre la exequibilidad de determinado precepto legal, no es posible volver a ocuparse del tema"[7]. Ello debido a que los problemas de la demanda de la referencia fueron resueltos por la Corte en la Sentencia C-387 de 1994, lo que impide que esta Corporación adopte un nuevo pronunciamiento en ese sentido y se imponga el rechazo de los cargos que ya fueron estudiados por la Corte, conforme la causal prevista en el Artículo 6o del Decreto 2067 de 1991.

 

1.2. Falta de especificidad, pertinencia y suficiencia respecto del cargo formulado contra el Artículo 14 de la Ley 100 de 1993 por desconocimiento del Articulo 150 numeral 19 literal e de la Constitución

 

En lo atinente al cargo por vulneración del Artículo 150.19 literal e de la Carta Política, la demanda no satisface las condiciones de especificidad, pertinencia y suficiencia conforme se explica a continuación:

 

El demandante reprocha que los pensionados del sector público tengan un reajuste mayor al de las personas jubiladas en el régimen general, sin señalar la norma que confiere ese beneficio. En tal sentido, refiere un contenido normativo que no se encuentra en el Artículo 14 de la Ley 100 de 1993. Esto conduce a la indefectible ausencia de especificidad, puesto que la acusación se formula contra una regulación distinta a la que se anuncia atacada.

 

En forma análoga, el demandante omitió presentar argumentos pertinentes sobre la inconstitucionalidad de la disposición, orientados a explicar la manera en que la norma censurada quebranta la competencia del legislador para emitir una ley marco sobre las prestaciones sociales de los empleados públicos. Es por esto que del escrito de la demanda no se deriva una oposición clara entre el Artículo 14 de la Ley 100 de 1993 y el literal e) del numeral 19 del Artículo 150 de la Constitución. En ese sentido, la argumentación propuesta es indeterminada, al punto que no es posible identificar la relación que existe entre la norma atacada y la disposición constitucional. Ese escenario evidencia la omisión del actor frente a la estructuración del concepto de violación del precepto constitucional invocado (falta de pertinencia).

 

Todo lo anterior, conduce a que frente a este cargo no se presentó una argumentación suficiente que generara una de duda constitucionalidad entre la norma legal acusada y el texto superior. Por el contrario, el reproche del demandante conforme está planteado se refiere a una inconformidad genérica de aspectos que escapan al control constitucional.

 

La suficiencia alude a la exposición de todos los elementos de juicio argumentativos necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto demandado. Esta condición apela al alcance persuasivo de la demanda, la cual prime facie no comporta el convencimiento sobre la inconstitucionalidad de la norma, pero si suscita una duda mínima sobre la constitucionalidad de la misma.

 

En suma, este Despacho estima que el cargo carece de la especificidad, pertinencia y suficiencia requerida para que sea estudiado de fondo por la Corte, toda vez que el demandante no explicó las razones por las cuales el Artículo 14 de la Ley 100 de 1993 desconoce la proposición jurídica del Artículo 150.19 literal e) de la Constitución, que le asigna al Congreso de la República la función de fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos." (Subrayas y negrillas originales).

 

3. De acuerdo con lo informado por la Secretaría General de la Corte a través de comunicación del 18 de diciembre de 2015, el auto antes transcrito fue notificado mediante el estado número 194 del 16 de diciembre de 2015. Del mismo modo, dentro del término de ejecutoria de la decisión, cumplido los días 18 de diciembre de 2015, 12 y 13 de enero de 2016, no se presentó escrito de corrección. Sin embargo, el actor sí presentó dentro de dicho de término recurso de súplica.

 

4. En consecuencia y conforme a lo previsto en el artículo 6o del Decreto Ley 2067 de 1991, el magistrado Rojas Ríos decidió, a través de auto del 25 de enero de 2016 rechazar la demanda en lo que respecta a los cargos inadmitidos. En consecuencia, el asunto fue remitido al despacho del magistrado ponente, con el fin que se pronunciara acerca del recurso de súplica presentado en su oportunidad legal.

 

II. EL RECURSO DE SÚPLICA

 

Mediante escrito radicado ante la Secretaría General el 12 de enero de 2016, el ciudadano Cuenca Meneses formuló recurso de súplica contra el auto del 14 de diciembre de 2015. En el escrito se presenta un grupo desordenado de argumentos, dirigidos tanto a censurar una actuación anterior de la Corte, en la cual la Sala Plena negó la súplica respecto de la admisión de otra demanda, también formulada por el actor y sobre la misma materia ahora analizada, como a cuestionar las razones de rechazo y de inadmisión.

 

Con todo, la Sala solo se concentrará en analizar las razones planteadas en contra de la decisión de rechazo de la demanda, pues son ellas las que delimitan la competencia de la Corte en cuanto al recurso de súplica. Además, el actor voluntariamente rescindió la posibilidad de subsanar el libelo y procedió a formular directamente este recurso. A este respecto, el demandante es explícito en afirmar en el recurso que "el suscrito accionante no encuentra razones para proceder a subsanar la demanda, por lo que se procederá a exponer los argumentos que sustentan el recurso de súplica ". En el mismo sentido, la Sala carece de competencia para verificar si la demanda fue adecuadamente subsanada, pues ello debe ser decidido por el magistrado sustanciador y en los términos del artículo 6o del Decreto Ley 2067 de 1991.

 

Por ende, en lo que respecta a esta materia y a pesar de la falta de claridad del texto, es posible identificar los siguientes motivos de inconformidad con la decisión de rechazo:

 

2.1. El demandante insiste en que la materia propuesta en el libelo es diferente a aquella que dio lugar a la sentencia C-487 de 1997. Indica que mientras cuando se profirió esa sentencia el IPC era usualmente superior al aumento del salario mínimo, ahora sucede lo contrario, evidenciándose con ella la discriminación entre los pensionados cuya asignación corresponde al salario mínimo y quienes tienen mesadas superiores. Este cambio de circunstancias hace que, en criterio del actor, no pueda predicarse la cosa juzgada constitucional.

 

Sobre este aspecto resalta el recurrente que (i) el artículo acusado no fue declarado inexequible, por lo tanto "al seguir vigente puede ser objeto de demanda cuando las circunstancias y los hechos han variado a través de la dinámica, que inescrutablemente (sic) es minada por el transcurso del tiempo"; (ii) en la sentencia C-487 de 1997 se ordenó que en caso que el IPC fuese superior al aumento del salario mínimo, se tuviera en cuenta aquel para efecto del reajuste correspondiente, pero no se trató la hipótesis contraria, esto es, que el reajuste del salario fuera superior al IPC; y (iii) en la mencionada sentencia, por lo tanto, no se hizo pronunciamiento específico sobre esa problemática, respecto de la cual trata la demanda ahora analizada.

 

2.2.    El auto de rechazo señala, en contrario a lo expuesto, que existe una decisión de fondo sobre la materia objeto de debate. Esto a pesar que la sentencia C-487 de 1997 "no se hizo ningún pronunciamiento de fondo sobre el aumento de las pensiones de todos aquellos que devengan más de un salario mínimo y de los servidores públicos que adquirieron ese derecho." Adicionalmente, advierte que la conclusión sobre la existencia de cosa juzgada también puede adoptarse en una sentencia de mérito, por lo que resulta necesario que la Sala profiera una decisión de fondo sobre este tópico, más aun cuando la norma acusada lleva al detrimento de los ingresos de muchos pensionados. Esto, además, en abierta contraposición con el derecho a la igualdad frente a otros beneficiarios de las pensiones, puesto que "vemos que el aumento de las pensiones no se hace con fundamento en ese principio, pues el hecho de devengar más de un salario mínimo como pensión, no significa que deba ser castigado por el Estado de tal forma que su pensión con el transcurso del tiempo sea convertida en un salario mínimo, o pierda valor en relación con aquel. "

 

Para explicar esta conclusión, el recurso ofrece el siguiente ejemplo: "un pensionado devenga más de un salario mínimo, por lo tanto su aumento se hace sobre el IPC. Ese mismo pensionado tiene una obligación alimentaria, pero para este caso ésta se aumenta en el mismo porcentaje en que se aumenta el salario mínimo. Lo mismo ocurre con las multas y otras infracciones de tránsito, y muchos otros aspectos económicos la cual se establecen (sic) sobre salarios mínimos. "

 

2.3.    Por último, el demandante insiste en que la discriminación entre pensionados, así dispuesta, no fue objeto de estudio en la sentencia C-487/97, lo que obliga a la Corte a admitir la demanda.

 

III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE

 

La demanda ofrece una controversia respecto de la cual operó el fenómeno de la cosa juzgada constitucional

 

1.    Como lo sostiene uniformemente la jurisprudencia de esta Corporación, el recurso de súplica es la instancia procesal destinada a que, en aplicación de lo dispuesto por el artículo 6o del Decreto Ley 2067 de 1991, el demandante en sede de control de inconstitucionalidad controvierta, bien por aspectos formales o materiales, la providencia que decide el rechazo de la demanda. De esta forma, el carácter excepcional y estricto del recurso de súplica impide que se convierta en una oportunidad para aportar nuevas razones que sustenten el concepto de la violación, corregir los yerros cometidos en la demanda o, de manera general, adicionar los cargos con nuevos elementos de juicio. En consecuencia, el ámbito de la competencia de la Sala Plena en este evento se circunscribe, precisamente, al análisis de los motivos de inconformidad del recurrente con el auto de rechazo, sin que pueda pronunciarse sobre materias distintas.[8]

 

2.    En el caso analizado, la discusión se centra en determinar si respecto de la demanda presentada por el ciudadano Cuenca Meneses concurre o no cosa juzgada constitucional, como lo sostiene el auto de rechazo. Para la Corte, a pesar del esfuerzo argumentativo planteado por el actor, se encuentra que el problema jurídico propuesto es el mismo al analizado en la sentencia C-3 87/94 y, al tratarse de la misma disposición en ambos casos y no habiéndose comprobado ninguna circunstancia exceptiva para ello, opera la cosa juzgada formal.

 

Nótese, en primer lugar, que en la sentencia mencionada el cargo es idéntico al ahora planteado. En dicha oportunidad se analizó si la norma acusada confería un tratamiento más beneficioso a favor de los pensionados de salario mínimo, quienes verían aumentadas sus mesadas en porcentajes usualmente superiores al del índice de precios al consumidor - IPC, respecto de los demás pensionados, quienes verían reajustadas sus mesadas solo en dicho índice. A su vez, también en esa oportunidad se señaló que dicho trato presuntamente discriminatorio afectaba la capacidad financiera del segundo grupo de pensionados.

 

En efecto, la síntesis de los cargos presentada en dicha oportunidad fue la siguiente:

 

"Alega el actor que la parte final del artículo 14 de la ley 100 de 1993 al prescribir que las pensiones cuyo monto sea equivalente al salario mínimo legal se reajusten en el mismo porcentaje en que el Gobierno incremente dicho salario, viola el artículo 13 de la Carta, pues coloca a quienes las devengan en situación de inferioridad respecto de aquellas que reciben pensiones superiores, ya que a éstos su mesada se les aumentará conforme al índice de precios al consumidor que, según estadística que adjunta, presentó en el último periodo variación superior al incremento del salario mínimo legal. (...) Agrega que la forma como se incrementan las pensiones cuyo monto corresponda al salario mínimo legal, "les hace perder parte de su poder adquisitivo, el cual para que sea constante requiere que se ajuste dicha pensión con un porcentaje igual al de la variación del IPC.,...", tal como lo señala la primera parte del artículo impugnado y la misma Constitución, que en su artículo 48 dispone que "La ley definirá los medios para que los recursos destinados a pensiones mantengan su poder adquisitivo constante". "

 

Para resolver estos asuntos, en la sentencia C-387 de 1994 la Corte hizo una presentación general acerca del contenido y alcance del derecho a la igualdad. A partir de las reglas jurisprudenciales fijadas en dicho análisis, asumió el cargo propuesto. Luego de determinar los supuestos de hecho regulados, que coinciden con los evidenciados en la demanda formulada por el ciudadano Cuenca Meneses, la Corte sostuvo que la diferencia entre los dos grupos de pensionados se mostraba compatible con la Constitución.

 

En términos de la sentencia "Ciertamente el artículo citado consagra un trato diferencial, mas no discriminatorio, en materia de reajuste de pensiones, pues quienes reciben pensión superior al salario mínimo legal mensual, tienen derecho a que se les reajuste ésta según la variación porcentual del índice de precios al consumidor; mientras que para las personas cuya pensión sea igual al salario mínimo legal mensual, se les incrementa en la misma proporción en que se aumente dicho salario. Sin embargo no se puede hablar de discriminación por que el reajuste pensional cobija a "todos" los pensionados sin importar la cuantía de su pensión. || Para la Corte es evidente que ese tratamiento distinto ante situaciones iguales, a la luz de los cánones constitucionales, tiene una justificación clara y razonable, cual es la de dar especial protección a aquellos pensionados que por devengar una pensión mínima se encuentran, por razones económicas, en situación de debilidad manifiesta frente a los demás. En consecuencia, ha decidido el legislador que el valor de la pensión para esas personas se reajuste en un porcentaje igual al del salario mínimo legal mensual, con el fin de que dicho ingreso conserve su poder adquisitivo y así pueda el beneficiario satisfacer sus necesidades básicas y llevar una vida digna. "

 

En aparte posterior y sobre la misma materia, la sentencia en comento agregó: "El reajuste de las pensiones, tanto para los que devengan pensiones superiores al mínimo como para aquellos cuyas mesadas son iguales a éste, tiene como objetivo primordial proteger a las personas de la tercera edad (art. 46 C.N.), quienes por sus condiciones físicas, ya sea por razón de la edad o por enfermedad, se encuentran imposibilitados para obtener otra clase de recursos para su propia subsistencia y la de su familia. De no existir tales reajustes las pensiones se convertirían en irrisorias, pues la devaluación de la moneda hace que pierdan su capacidad adquisitiva, en detrimento de los pensionados. "

 

La sentencia C-3 87/94, en su siguiente apartado, también analiza el asunto ahora planteado por el recurrente y relacionado con las presuntas afectaciones a derechos fundamentales derivadas de la diferencia que suele existir entre el IPC y el índice de reajuste del salario mínimo. Sobre este aspecto, la Sala partió de advertir que este argumento no es suficiente para justificar una presunta afectación del principio de igualdad, en tanto dichos valores "no han sido constantes, y no podían serlo, porque su comportamiento depende de una serie de circunstancias económicas y políticas que resultan variables, y en consecuencia, no es posible determinar con certeza el porcentaje en que cada uno de esos dos factores aumentará. "

 

Con base en la enumeración de la variación del IPC y del reajuste al salario mínimo durante el periodo 1983-1993, la Corte evidenció que en algunos años el IPC fue mayor y en la mayoría de ellos fue al contrario. Verificada esta variación, la Sala concluyó que no le asistía razón al demandante "pues no es posible afirmar con certeza cuál de los dos sistemas podría resultar más benéfico para el pensionado, ya que ello dependerá del comportamiento que presente cada uno de esos factores a través del tiempo, de manera que habrá ocasiones en que el índice de precios al consumidor sea superior al porcentaje en que se incremente el salario mínimo, y en otras, éste sea inferior a aquél, o pueden existir casos en que los dos sean iguales. \ De otra parte, estima la Corte pertinente agregar que la Constitución al consagrar el derecho al reajuste periódico de las pensiones (art. 53 inc. 2o.), no señala la proporción en que éstas deben incrementarse, como tampoco la oportunidad o frecuencia en que debe llevarse a cabo, quedando en manos del legislador la regulación de estos aspectos, como en efecto lo hace la norma parcialmente impugnada. "

 

Sin embargo, conforme a los mismos argumentos la Sala concluyó que sí resultaría afectada la Constitución, en lo que respecta a la naturaleza mínima, vital y móvil del salario, por el hecho que pudiesen disponerse mesadas pensiónales que no fuesen reajustadas al menos en suma equivalente al IPC. Esto, además, vulneraría normas legales expresas, igualmente contenidas en la Ley 100 de 1993, que obligan a que las pensiones no puedan ser inferiores al salario mínimo. En consecuencia, la Corte consideró prudente condicionar la exequibilidad de la norma acusada en tal sentido, al advertir que "el aparte demandado del artículo 14 de la ley 100 de 1993, por sí sólo no vulnera la Constitución, pero su aplicación, sí puede resultar lesiva del Ordenamiento Supremo, concretamente de los artículos 13, 46 y 53, en el evento en que el salario mínimo se incremente en cuantía inferior al índice de precios al consumidor, pues se crearía una discriminación injustificada entre los pensionados que devenguen más del salario mínimo, frente a los que perciben únicamente el valor correspondiente a éste.". En consecuencia, la Corte decidió declarar la exequibilidad de la norma demandada en el entendido "que en el caso de que la variación porcentual del índice de precios al consumidor, certificado por el DANE, para el año inmediatamente anterior a aquél en que se vaya a efectuar el reajuste de las pensiones, SEA SUPERIOR al porcentaje en que se incremente el salario mínimo mensual, las personas cuya pensión sea igual al salario mínimo mensual vigente, tendrán derecho a que ésta se les aumente conforme a tal índice. " (Mayúsculas originales).

 

3. Como se observa, a pesar de la afirmación expresada por el recurrente, la Sala evidencia que los problemas jurídicos planteados en la demanda objeto de examen y en la sentencia C-381/94 son idénticos. Tanto en uno como en otro caso se analizó la presunta vulneración del derecho a la igualdad entre los pensionados que devengan mesadas superiores al salario mínimo y quienes reciben pensión mínima, así como la presunta afectación de los ingresos de aquellos. La Corte resolvió dicho asuntos recalcando que (i) la protección reforzada que reciben, en cuanto a los reajustes, las pensiones equivalentes al salario mínimo, es una medida afirmativa tendiente a proteger los congruos ingresos de sus beneficiarios; y (ii) la presunta afectación de los ingresos de los pensionados con mesadas superiores al salario mínimo es contingente y depende de variables económicas no controladas por la norma acusada. De allí que la decisión del magistrado Rojas Ríos de rechazar la demanda se muestre completamente acertada.

 

Ahora bien, la Sala también considera oportuno resaltar que la carga argumentativa que debe contener una demanda que pretenda cuestionar los efectos de la cosa juzgada constitucional, es particularmente estricta. En efecto, la jurisprudencia constitucional[9] ha considerado que en dicho escenario se debe demostrar que se está ante (i) un cambio en el parámetro de control de constitucionalidad; (ii) una modificación del ordenamiento legal que fue inicialmente objeto de control de constitucionalidad y que sirvió de contexto normativo para su promulgación; (iii) la comprobación acerca de la existencia de cosa juzgada constitucional de naturaleza relativa; o (iv) un cambio trascendental y comprobable en la sociedad y en la cultura jurídica, que haga al precedente absolutamente inadecuado o contrario a valores y principios constitucionales, hipótesis esta última que ha sido denominada por la jurisprudencia como la doctrina del derecho viviente.

 

Ninguna de estas variables es debidamente comprobada en la demanda. En cambio, el actor insiste en señalar los mismos debates que fueron resueltos en la sentencia C-387 de 1994. De allí que los efectos de la cosa juzgada constitucional se mantengan incólumes. Ahora bien, el demandante también pretende que sea analizado otro problema distinto, relacionado con la competencia para la fijación de la pensión de quienes fueron servidores públicos. Con todo, el magistrado sustanciador inadmitió dicho cargo y el actor decidió pretermitir la oportunidad de subsanación. De allí que la Corte carezca de competencia para pronunciarse sobre esa materia.

 

4. De otro lado, la Corte encuentra que con base en la información suministrada por la Secretaría General mediante oficio del 2 de febrero de 2016, se evidencia que el término de ejecutoria del auto del 25 de enero del mismo año, que corrió los días 28, 29 de enero y 1o de febrero de 2016, venció en silencio. Como se expresó en el apartado de antecedentes, a través de esta decisión el magistrado Rojas Ríos decidió rechazar el cargo que habían sido originalmente inadmitido.

 

En consecuencia, habida consideración de esta circunstancia y precluida la oportunidad para interponer el recurso de súplica previsto en el artículo 6o del Decreto Ley 2067 de 1991, la Sala dispondrá el archivo definitivo del expediente de la referencia.

 

De conformidad con las razones expuestas, la Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales,

 

 

 

RESUELVE:

 

PRIMERO.- CONFIRMAR el auto del 14 de diciembre de 2015, proferido por el magistrado Alberto Rojas Ríos, que rechazó parcialmente la demanda formulada por el ciudadano Hermes Cuenca Meneses contra el artículo 14 (parcial) de la Ley 100 de 1993.

 

SEGUNDO.- A través de la Secretaría General de la Corte, comuníquese el contenido de esta decisión al demandante, indicándole que contra esta no procede recurso alguno.

 

TERCERO.- Ejecutoriada esta decisión, archívese el expediente.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.  

 

 

 

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA

Presidenta

 

 

 

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Magistrado

 

 

 

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO

Magistrado

 

 

 

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB

Magistrado

 

 

 

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Magistrada

 

 

 

ALBERTO ROJAS RÍOS

Magistrado

No firma

 

 

 

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA

Magistrado

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

 

 

 



[1] Ver, entre otras, las Sentencias C-1052 de 2001 y C-1256 de 2001.

[2] Sentencia C-387 de 1994

[3] Ibídem

[4] Ibídem

[5] Ibídem.

[6] Ibídem

[7] Sentencia C-332 de 2013.

 

[8] Cfr. Corte Constitucional, Autos 024/97, 061/03, 129/05 y 164/06.

[9] Corte Constitucional, sentencia C-838/13.