Auto 150/16

 

NULIDAD SENTENCIA DE REVISION DE TUTELA-Improcedencia para el caso

 

 

Referencia: Solicitud de nulidad de la sentencia T-537 de 2013.

 

Peticionarios: Pedro Gómez Barrero y Luis Carlos Arango Vélez.

 

Magistrado Ponente:

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO

 

 

Bogotá D. C., trece (13) de abril de dos mil dieciséis (2016).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, procede a decidir sobre la solicitud de nulidad presentada por los señores Pedro Gómez Barrero y Luis Carlos Arango Vélez contra la sentencia T-537 del 15 de agosto de 2013, proferida por la Sala Quinta de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional.

  

I. ANTECEDENTES.

 

1.                Hechos que dieron origen a la sentencia T-537 de 2013.

 

1.1 El Plan de Ordenamiento Territorial del Distrito de Bogotá contempló por muchos años al bien inmueble identificado con folio de matrícula inmobiliaria 50C-403040, ubicado en la calle 79B núm. 4-26, como un bien con destinación dotacional. Por tal razón, este fue utilizado como establecimiento educativo durante décadas. Adicionalmente, por la naturaleza histórica de este predio, fue clasificado en el inventario de bienes culturales del distrito mediante decreto 606 del 26 de julio de 2001, como un bien de tal naturaleza, en categoría de conservación integral.

 

La Caja Colombiana de Subsidio Familiar (en adelante Colsubsidio) era propietaria del bien enunciado. Funcionó en él, hasta 2010, el Instituto Colsubsidio de Educación Femenina.

 

El 28 de diciembre de 2007 la Secretaría de Planeación Distrital de Bogotá modificó las disposiciones urbanísticas locales existentes y resolvió, mediante resolución núm. 1062 de dicho año, modificar el uso del suelo del predio mencionado, cambiándolo de dotacional a residencial.

 

El 8 de septiembre de 2008 Colsubsidio presentó ante el Instituto Distrital de Patrimonio Cultural (en adelante IDPC) propuesta de intervención del inmueble de la referencia, consistente en adecuación, funcional, modificación y ampliación para el uso de vivienda. Mediante resolución 500 del 9 de diciembre de 2008 la administración distrital accedió a lo pedido, previo concepto favorable del Comité Técnico Asesor de Patrimonio sobre los planos de la obra. Tal decisión fue modificada y adicionada por medio de las resoluciones 134 del 19 de marzo de 2010 y 537 del 6 de octubre de 2010, a solicitud del representante de Colsubsidio.

 

Ya con la aprobación del IDPC, el 14 de julio de 2010 Colsubsidio solicitó licencia de construcción en las modalidades de ampliación, adecuación, modificación, reforzamiento estructural, demolición parcial y cerramiento para el inmueble reseñado. Esta petición se hizo ante la Curaduría Urbana núm. 4 de Bogotá, con jurisdicción en la zona de la obra proyectada.

 

El 9 de febrero de 2011 la Curaduría Urbana profirió acto administrativo que otorgó licencia de construcción LC 11-40186, en las modalidades solicitadas. En su decisión permitió la ampliación, consistente en la construcción de tres torres de ocho pisos de apartamentos, terrazas y cinco sótanos (a parte de ellos se les considera semisótanos) para sesenta unidades de vivienda; una unidad dotacional de equipamiento colectivo cultural y ciento ochenta y tres estacionamientos privados, veintitrés cupos para visitantes, previendo cinco cupos de parqueaderos para discapacitados y cuarenta y cuatro bicicleteros; todo en el sector “A” del predio urbano de la referencia. 

 

En razón de lo anterior, Leonardo Bernal Morales, Jinna Martínez, la Personería de Bogotá y la Copropiedad Edificio Palos Verdes, interpusieron los recursos de reposición y en subsidio apelación en contra de la licencia LC 11-40186. La reposición fue resuelta por la Curaduría Urbana en forma desfavorable, mediante resolución 11-4-0745 el 18 de abril de 2011, concediendo entonces el recurso de apelación. Este fue admitido el 13 de mayo de 2011 por la Dirección de Trámites Administrativos de la Secretaría Distrital de Planeación y resuelto el 7 de julio de 2011 por la Subsecretaría Jurídica por resolución 0941, desestimando las pretensiones de los recurrentes y dejando en firme la licencia de construcción.

 

Posteriormente, el señor Rubiel Ocampo, actuando a nombre propio y en representación de las señoras Elsa Montoya (representante legal de la sociedad administradora  de la Copropiedad Belmonte III) y María Helena Forero (en su condición de administradora legal del Edificio Palos Verdes), presentaron solicitud de revocatoria directa contra los conceptos del Comité Técnico Asesor de Patrimonio de 9 de octubre y 26 de noviembre de 2008, y de las resoluciones núm. 500 del 9 de diciembre de 2008, 134 del 19 de marzo de 2010 y 537 del 6 de octubre de 2010, que aprobaron la intervención en el inmueble referido, proferidas todas por el Director General del Instituto Distrital de Patrimonio Cultural. El instituto en mención resolvió la solicitud de revocatoria mediante resolución 553 del 9 de septiembre de 2011, negando lo pedido por los interesados.

 

1.2  Leonardo Bernal Morales interpuso entonces acción de tutela, el 2 de febrero de 2012, en contra de la Curaduría Urbana núm. 4 y la Secretaría Distrital de Planeación de Bogotá, entre otros, solicitando que se declarara que los accionados habían violado el derecho fundamental al debido proceso administrativo por no haber aplicado las normas urbanísticas vigentes al otorgar y avalar la legalidad de la licencia de construcción  descrita. Solicitó que se dejara sin efecto tal acto y la resolución confirmatoria 0941 del 7 de julio de 2011, expedida por la Secretaría Distrital de Planeación.

 

1.3 Surtido el trámite correspondiente, mediante sentencia del dieciséis (16) de febrero de 2012, el Juzgado Once Civil Municipal Piloto de Oralidad de Bogotá, decidió proteger de forma transitoria el derecho al debido proceso del demandante. En consecuencia, ordenó la inaplicación y la suspensión de la licencia de construcción y de la resolución que la confirmó.

 

Señaló que no existía claridad sobre la aplicación de normatividad urbanística ajustable al asunto de la referencia. Procedió a reseñar el conjunto de normas referidas al caso en concreto, advirtiendo la irregularidad en el cambio del uso del suelo del bien inmueble, por lo que concluyó que algunos de los actos administrativos acusados eran ilegales.

 

Sostuvo que aunque era clara la existencia de un mecanismo judicial ordinario para resolver el asunto, la tutela procedía proceder como mecanismo transitorio ante la inminencia de un perjuicio irremediable. Lo anterior, porque durante el tránsito a resolver el asunto por parte del juez natural podía causarse daño al patrimonio distrital y violación al debido proceso administrativo por defecto sustantivo ante la inaplicación de las normas pertinentes, agregando además que en caso de la ejecución de la demolición causaría un daño irremediable al patrimonio arquitectónico de Bogotá, ya que de ejecutarse los actos se desconocería la finalidad del derecho procesal sustancial.

 

1.4 La anterior decisión fue impugnada por la Alcaldía Mayor de Bogotá y Colsubsidio. Mediante sentencia de treinta (30) de marzo de 2012, el Juzgado Décimo Civil del Circuito de Bogotá desató el recurso de alzada y confirmó en su integridad el fallo de primera instancia, aplicando razonamientos similares.

 

1.5 La tutela de la referencia fue seleccionada para revisión mediante auto de diez (10) de mayo de 2012. En providencia de ocho (8) de agosto del mismo año, la Sala Quinta de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional consideró necesario ordenar la práctica de unas pruebas que permitieran contar con los suficientes elementos de juicio para adoptar la decisión a que hubiera lugar.

 

2.  Sentencia T-537 de 2013.

 

Mediante sentencia T-537 de 2013, la Sala Quinta de Revisión estudió las decisiones de instancia proferidas en el trámite de la demanda de amparo interpuesta por el señor Leonardo Morales Bernal contra la Curaduría Urbana Núm. 4 y otros.

 

Luego de un análisis de la relevancia constitucional de la ciudad como espacio de materialización de los derechos fundamentales, de abordar el examen de la importancia de la planeación urbana y de la relevancia del principio de participación en el diseño de las ciudades, la Sala abordó el examen del caso en concreto.

 

La Corte estableció que al demandante le habían sido vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso administrativo y a la participación, con ocasión de la expedición de la Resolución núm. 1062 de 2007 y los actos que ella desencadenó. Mediante esta última, concluyó la Sala, la Secretaría Distrital de Planeación había modificado puntualmente la UPZ de la zona, permitiendo así que se cambiara -con la única finalidad de construir “Serranías de los Nogales”- la destinación dotacional del inmueble.

 

Indicó la Sala que mientras la UPZ había sido resultado del proceso de participación de toda una comunidad interesada, la resolución en comento se había elaborado en secreto, de espaldas a la ciudadanía, so pretexto de un ajuste técnico del Plan Maestro de Educación. Adicionalmente, que una resolución del Secretario Distrital de Planeación no podía modificar un Decreto expedido por el Alcalde Mayor, por lo que  aquella se encontraba incursa en un defecto orgánico que constituía una violación del derecho al debido proceso en una actuación administrativa.

 

En consecuencia, la Sala dispuso:

 

“CONFIRMAR, de acuerdo con lo expuesto en esta sentencia, el fallo proferido el treinta (30) de marzo de 2012 por el Juzgado Décimo Civil del Circuito de Bogotá, mediante el cual confirmó la providencia de primera instancia dictada por el Juzgado Once Civil Municipal Piloto de Oralidad, el dieciséis (16) de febrero de 2012, que concedió de manera transitoria el amparo en la acción de tutela instaurada por Leonardo Bernal Morales contra la Curaduría Urbana Núm. 4 y la Secretaría Distrital de Planeación de Bogotá, con vinculación oficiosa de la Alcaldía Mayor de Bogotá, la Caja Colombiana de Subsidio Familiar (Colsubsido), el Subdirector Distrital de Defensa Judicial y Prevención del Daño Antijurídico, la Personería de Bogotá, la Sociedad de Mejoras y Ornato de Bogotá, los señores Fabio Castrellon Sánchez, Camilo Bleier, Fernando Michelsen Soto, Christian Ramos, María Helena Forero, Jinna Martínez y María Patricia González; la Dirección de Trámites Administrativos de la Secretaría Distrital de Planeación, la Subsecretaría Jurídica de la Secretaría Distrital de Planeación, Nohora Cortés Cuellar –antigua Curadora Urbana Núm. 4 de Bogotá, Pedro Gómez y CIA. Ltda., Fiduciaria Bogotá S.A. como vocero del patrimonio autónomo “Serranía de los Nogales” y el Instituto Distrital de Patrimonio Cultural.

 

SEGUNDO.- MANTENER la orden de inaplicación y suspensión de la ejecutividad y demás efectos de la licencia de construcción LC-11-4-0186 expedida por la Curadora Urbana Núm. 4º de Bogotá y la resolución Núm. 0941 expedida por la Secretaría Distrital de Planeación, ordenada en el numeral 3º de la sentencia de primera instancia, hasta tanto la jurisdicción de lo contencioso administrativo decida de manera definitiva acerca de su legalidad.

 

TERCERO.- SUSPENDER todos los efectos de la resolución 1062 de 28 de diciembre de 2007, “por la cual se complementa la ficha reglamentaria del Sector Normativo 4, subsector de usos I de la Unidad de Planeamiento Zonal (UPZ) No. 97/88, Chicó Lago-El Refugio, adoptada mediante Decreto Distrital 059 de 14 de febrero de 2007”, expedida por la Secretaría Distrital de Planeación de Bogotá.

 

CUARTO.- SUSPENDER todos los efectos de las resoluciones 500 de 9 de diciembre de 2008, 134 de 19 de marzo y 537 de 6 de octubre de 2010, mediante las cuales el Instituto Distrital de Patrimonio Cultural de Bogotá aprobó las intervenciones sobre el bien de interés cultural ubicado en calle 79B Núm. 4-26 de la ciudad de Bogotá.

 

QUINTO.- SOLICITAR al Alcalde Local de Chapinero el acompañamiento especial para efectos de la verificación del cumplimiento de las órdenes aquí impartidas y, en especial del numeral 4º de la sentencia de primera instancia, que ordenó la inaplicación y la suspensión de la licencia de construcción LC 11-4-0186 y de la resolución 0941 de 7 de julio de 2011.

 

SEXTO.-  LÍBRESE por Secretaría General la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.”

 

 3. Solicitud de nulidad de la sentencia T-537 de 2013.

 

A través de escrito radicado en la Secretaría General de la Corte Constitucional el tres (3) de febrero de 2014, los señores Pedro Gómez Barrero y Luis Carlos Arango Vélez, en su calidad de representantes legales de Pedro Gómez y Cía. S.A. y de la Caja Colombiana de Subsidio Familiar, solicitan declarar la nulidad de la sentencia T-537 de 2013.

 

De manera general, los interesados censuran la providencia proferida por la Sala de Revisión y la acusan de causar un grave efecto en el sector de la construcción, que podría incluso llegar a su parálisis, ya que genera un grado alto de incertidumbre en cuanto a la aplicación de las reglas de urbanismo. Adicionalmente sientan su voz de protesta porque, en su parecer, la decisión de la Corte carece de fundamento jurídico. En relación con este punto traen a colación y cuestionan las referencias que el fallo hace del escritor Ítalo Calvino. Según el criterio de los peticionarios, la Sala Quinta de Revisión incurrió en cinco causales de nulidad:

 

i)                   Modificó la jurisprudencia de la Corte sobre la improcedencia de la tutela contra actos administrativos en aquellos casos en los que los accionantes han dejado caducar las acciones contencioso administrativas. Este era el caso de los actores, afirman los interesados, quienes no acudieron a dicha vía. Pese lo anterior -concluyen-  la Sala de revisión consideró procedente el amparo.

 

Los peticionarios aducen que se desconoció en especial lo decidido por el Tribunal en la sentencia SU-713 de 2006. Según su solicitud, en el contexto del fallo de unificación citado, la Sala de Revisión pasó por alto “la regla fijada por la Sala Plena que se entiende que en los casos de tutela contra licencias de construcción la Corte siempre haya iniciado su análisis verificando que las acciones contenciosas pertinentes no hayan caducado”.

 

Destacan que en casos como el resuelto en la sentencia SU-202 de 1994, la Corte ha denegado tutelas contra licencias de construcción cuando los accionantes no han ejercido mecanismos judiciales ordinarios contra las mismas. Concluyen, por ende, que el cambio de jurisprudencia es protuberante.

 

Pasan a indicar que la demanda de amparo presentada por el señor Bernardo Morales fue presentada “contra la licencia de construcción” el 9 de febrero de 2012, cuando la acción de nulidad y restablecimiento había caducado desde el 10 de diciembre de 2011.

 

Reconocen que en situaciones excepcionales la jurisprudencia ha admitido la procedencia cuando no se han ejercido los recursos ordinarios; esto es, cuando el interesado es un sujeto de especial protección constitucional, situación que no se configura en el presente.

 

ii)                Varió la jurisprudencia constitucional sobre la improcedencia de la acción de tutela como mecanismo de control abstracto de la legalidad de actos administrativos de carácter general, dado que en su fallo ejerció dicho control sobre la legalidad de la resolución 1062 de 2007.

 

Indican los interesados que desde el planteamiento mismo del problema jurídico la sentencia cuestionada propuso, no un examen de la presunta violación de derechos fundamentales, sino el estudio abstracto de la inconstitucionalidad y legalidad de unos actos administrativos. Igualmente, que las secciones del fallo que incluyen consideraciones generales se orientan a fundamentar tal tipo de control. Concluyen que la razón de la decisión y las órdenes impartidas dan cuenta igualmente del citado ejercicio de análisis de la legalidad de la resolución expedida por el Secretario de Planeación Distrital.

 

De manera concomitante manifiestan que con su proceder la Sala Quinta de Revisión desconoció el precedente constitucional que prohíbe el examen abstracto de legalidad y constitucionalidad de actos administrativos. Citan, para tal efecto, entre otras, las sentencias SU-219 de 2003, SU-713 de 2006 y el auto A-013 de 2004.

 

También aducen que aunque la acción de tutela se dirigió -durante el trámite de ambas instancias- a cuestionar la licencia de construcción, la Sala, en sede de revisión y de manera “sorpresiva”, estudió la resolución 1062 de 2007. Lo anterior, sin que los accionados e intervinientes hayan tenido oportunidad de controvertir los argumentos de la legalidad de la misma, “que introdujo motu propio la Sala de Revisión.”. Por ello, concluyen, vulneró garantías esenciales del derecho fundamental al debido proceso.

 

iii)              Desconoció las reglas fijadas por la Sala Plena de la Corporación en materia de procedencia de la tutela para evitar un perjuicio irremediable. Para los solicitantes, la Sala de Revisión: a) carecía de prueba de la configuración de tal situación; y b) predicó el perjuicio respecto de una edificación y no de una persona.

 

iv)              Profirió un fallo incongruente. Ello porque el perjuicio irremediable declarado carece totalmente de fundamentación en la parte motiva y no está soportado en pruebas.

 

v)                Fue igualmente incongruente cuando estimó que la Secretaría Distrital de Planeación incurrió en defecto orgánico al momento de proferir la resolución 1062 de 2007. Según los peticionarios esa entidad sí contaba con competencia para dictar tal acto administrativo.

 

4. Memorial suscrito por Álvaro Salcedo Saavedra (Colsubsidio), Eduardo Romero Rojas (Pedro Gómez & Cía. S.A.S) y Leonardo Bernal Morales (Tutelante).

 

El siete (7) de octubre de 2015, los representantes de las partes en el proceso de tutela y el accionante allegaron escrito en el que manifiestan haber llegado a un acuerdo respecto del cumplimiento de la sentencia T-537 de 2013, en los siguientes términos: 

 

“Con fecha 26 de junio de 2015, la Sociedad Pedro Gómez & y Cía. y Leonardo Bernal, accionante en la tutela de la referencia, presentaron ante su despacho un memorial informando el desarrollo de una serie de conversaciones que buscaban la formalización de un acuerdo, relacionado con el proyecto Serranía de los Nogales.

 

Nos complace informar que el acuerdo fue suscrito, luego de un proceso de concertación con la comunidad, dentro del cual se dio a conocer el alcance del proyecto, los beneficios del mismo para el sector y se escucharon las observaciones de la comunidad permitiendo la participación democrática, así como, verificando la protección de los intereses urbanísticos y culturales de nuestra ciudad.

 

Dicho acuerdo permitió, entre otros aspectos, confirmar con los cambios y aportes convenidos, la conveniencia del proyecto residencial para la comunidad, la disminución de pisos de la construcción, la protección, embellecimiento y posibilidad de visualización por parte de la comunidad del bien de interés cultural, la posibilidad para ésta de acceder a un espacio dotacional construido y a una zona verde adicional de uso dotacional recreativo, así como una mejoría sustancial del sector, en términos urbanísticos, arquitectónicos, paisajísticos y ambientales.

 

(…)

 

Queremos, Honorable Magistrado, finalizar con lo que hemos iniciado: con la participación democrática de la comunidad, con la protección al debido proceso y con la suscripción de un acuerdo, gana la ciudad porque se permite crear una zona dotacional para parque que será colindante con un parque de uso público, lo cual permitirá que la ciudadanía tenga mayores espacios verdes ininterrumpidos en una zona en la cual existen bien pocos -y ni hablar de la estética con la cual quedarán y q     ue se observa en los anexos del Acuerdo-; gana el bien de interés cultural, porque a más de quedar perfectamente preservado, se permitirá también su utilización cultural y el disfrute visual y estético del mismo, convirtiéndose en un ícono de la ciudad; gana el barrio porque no solo se dan los dos elementos anteriores, sino porque se disminuye la densidad, al dejar de construirse más de 2.800 metros cuadrados aproximadamente; gana la democracia, porque en este acuerdo, en virtud de las directrices por ustedes dadas, se hizo un ejercicio de democracia comunicativa al mejor estilo habbermasiano.”

 

Adicionalmente, como resultado de las anteriores consideraciones, presentan ante la Corte Constitucional, las siguientes peticiones:

 

“1.- La cesación de ‘la orden de inaplicación y suspensión de la ejecutividad y demás efectos de la licencia de construcción’ (segundo de la parte resolutiva), en razón de la naturaleza transitoria del amparo y en razón a la protección constitucional de los derechos que se satisfacen a través del acuerdo que se adjunta al presente escrito.

 

2.- Ordenar el  levantamiento de los sellos, decretados por parte de la Alcaldía Menor de Chapinero.

 

3.- Autorizar la reanudación de las obras del proyecto Serranía de los Nogales, con las modificaciones y aportes acordados con la comunidad, y con la reactivación del plazo de vigencia de la Licencia de Construcción a partir de la fecha del auto que resuelva esta solicitud. Lo anterior puesto que, gracias a esta orden, se podrá solicitar la modificación de la licencia actual, logrando honrar las obligaciones del acuerdo y proteger los derechos de los promotores y constructores.

 

4.- Levantar la suspensión ordenada por su despacho en los numerales 3º y 4º de la parte resolutiva de la sentencia en referencia, esto es, de la Resolución 1062 de 2007 así como las resoluciones 500 del 9 de diciembre de 2008, 134 del 18 de marzo y 537 del 6 de octubre, ambas de 2010 del Instituto Distrital de Patrimonio. Lo anterior por la naturaleza transitoria del amparo y porque -siguiendo su sentencia- se atendió la participación democrática de la comunidad, así como, se protegió el bien de interés cultural.

 

5.- Solicitar que se protejan los derechos de los compradores del proyecto Serranía de los Nogales. Lo anterior por cuanto que, con las modificaciones y aportes acordados, se garantizó la participación de la comunidad en el desarrollo urbanístico de su entorno, y consecuentemente se debe garantizar la confianza legítima de los compradores al invertir sus recursos para gozar a plenitud de su derecho constitucional a la vivienda y proyecto de vida”.     

 

               

II.              CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.

 

1.     Competencia.

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para conocer de la solicitud de nulidad formulada en el presente caso, según lo dispuesto en el artículo 49 del Decreto-Ley 2067 de 1991.

 

2. Nulidad de sentencias de la Corte Constitucional.

 

Acorde con el artículo 49 del Decreto-Ley 2067 de 1991, en contra de las sentencias de esta alta corporación no procede recurso alguno toda vez que se trata de un órgano de cierre y este resuelve de manera definitiva asuntos de su conocimiento, bien sea en control abstracto de legalidad, o en sede de revisión de fallos de tutela.

 

En lo relacionado con los procesos de tutela de conocimiento de las Salas de Revisión, previo estudio de las regulaciones aplicables sobre el tema, este Tribunal ha concluido que es posible alegar nulidad inclusive con posterioridad al fallo, cuando la trasgresión del debido proceso se genera en la sentencia misma. En estas circunstancias, la nulidad no solo procede a petición de parte, sino que incluso puede declararse de oficio por la propia Corte Constitucional.

 

Lo anterior no significa reconocer la existencia de un recurso en contra de las sentencias proferidas por las Salas de Revisión, así como tampoco puede considerarse que constituye una nueva oportunidad para reabrir el debate o volver a estudiar las controversias definidas, en la medida en que el incidente de nulidad descrito se concibe de manera excepcional, por respeto a los principios de seguridad jurídica y certeza del derecho. En esa medida, el trámite de la solicitud de nulidad se limita al estudio de las eventuales irregularidades que pudieron haberse cometido por las Salas de Revisión en directa violación del derecho fundamental al debido proceso.

 

La nulidad de las decisiones de tutela adoptadas por las Salas de Revisión de esta Corte se originan en situaciones especiales y verdaderamente excepcionales, de manera que las solicitudes en dicho sentido deben demostrar de manera indudable y cierta que las reglas aplicables a los procesos constitucionales, vale decir, las dispuestas en los decretos 2591 de 1991 y 2067 de 1991, al emitirse la sentencia, han sido ignorados de forma flagrante y notoria que conlleve a la vulneración del debido proceso de forma ostensible, significativa, probada y trascendental, al punto de tener repercusiones sustantivas en lo decidido^[1]. En caso de no cumplirse con estas exigencias, la solicitud de nulidad deberá ser denegada.

 

Según lo expuesto, de manera uniforme la jurisprudencia de la Corte Constitucional es reiterativa en afirmar que quien acude en nulidad de un fallo proferido por una Sala de Revisión debe cumplir con las siguientes exigencias: (i) acreditar de forma concurrente los requisitos formales de procedibilidad; (ii) invocar, sustentar y probar alguna de las causales de vulneración del debido proceso. Enseguida se explican los mencionados requerimientos.

 

2.1 Presupuestos formales de procedibilidad de la nulidad.

 

Siguiendo lo dispuesto por la jurisprudencia, los requisitos formales de procedencia de la nulidad contra los proveídos de tutela dictados por las Salas de Revisión de esta corporación son los que a continuación se indican:

 

a)     Debe presentarse dentro de los tres días siguientes contados a partir de la notificación del fallo de tutela.

 

b)    Debe acreditarse la legitimación por activa; es decir, debe presentarse por quien haya sido parte en el trámite de la acción de tutela o, en su caso, por un tercero que resulte afectado por las órdenes proferidas en el fallo de revisión.

 

c)     Debe cumplir con una suficiente carga argumentativa, que se acredita no solo con la indicación clara, precisa y expresa de la causal de nulidad invocada, sino con la explicación de las razones por las cuales se quebranta el debido proceso y su incidencia en la decisión adoptada. Para que se cumpla con este requisito no es suficiente expresar razones o interpretaciones distintas a las de la Sala, originadas en el disgusto o inconformidad de quien hace la solicitud de nulidad.

 

La Corte insiste en que los presupuestos formales de procedibilidad de la nulidad contra los fallos de las Salas de Revisión deben cumplirse de manera concurrente, de donde se infiere que de faltar uno de ellos la Sala Plena estaría relevada de la necesidad de entrar en el análisis de los presupuestos materiales o circunstancias invocadas por quien hace la solicitud.

 

2.2 Presupuestos materiales de procedencia de la nulidad.

 

Además de los presupuestos formales para admitir las solicitudes de nulidad contra fallos de esta corporación, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que no solo debe invocarse alguna de las causales de vulneración del debido proceso con la sentencia emitida por la Corte, sino que la misma debe ser manifiesta, probada, ostensible y de gravedad; esto es, que repercuta sustancial y directamente en la decisión o en sus efectos.

 

En este orden, la jurisprudencia ha identificado algunas circunstancias que vulneran el debido proceso al emitirse un fallo por parte de las Salas de Revisión, a saber:

 

a) Cuando el criterio de interpretación o la posición jurisprudencial fijada por la Sala Plena respecto a una misma situación jurídica ha sido desconocido por la Sala de Revisión,  en la medida que según lo regulado en el artículo 34 del Decreto-Ley 2591 de 1991, todo cambio de jurisprudencia es de competencia de la Sala Plena de la Corte. Sobre el alcance de esta causal de nulidad la Corte ha precisado que se configura cuando la Sala de Revisión, mediante una providencia, desconoce la ratio decidendi contenida en una sentencia que previamente desató el mismo problema jurídico^[2].

 

En un reciente pronunciamiento, el auto A-267 de 2015, la Sala Plena de la Corporación reafirmó el alcance de esta causal, señalando que “(i) no cualquier discrepancia entre la decisión de una Sala de Revisión y un precedente de Sala Plena genera ipso jure la nulidad del respectivo fallo; y (ii) quien alegue un cambio de jurisprudencia debe demostrar una contradicción abierta con la sub-regla decisoria o una modificación sustancial del precedente vigente y vinculante de la Sala Plena”.

 

b) Cuando las decisiones contenidas en las sentencias no se toman por las mayorías legalmente establecidas y exigidas en el Decreto-Ley 2067 de 1991^[3], el Acuerdo 05 de 1992^[4] y en la Ley 270 de 1996^[5] (Estatutaria de la Administración de Justicia).

 

c) Cuando se presenta una incongruencia entre la parte motiva y la resolutiva de la sentencia, lo que genera incertidumbre con respecto a la decisión emitida. Por ejemplo, cuando la misma es (i) anfibológica o inteligible, (ii) se contradice abiertamente, (iii) carece de total fundamentación en la parte motiva, (iv) no valoró una prueba que fue aportada oportuna y debidamente pero que por diversas razones no pudo ser apreciada en el trámite de revisión o su valoración fue manifiestamente errónea^[6].

 

Es importante precisar que los criterios utilizados para la adecuación del fallo, relacionados con la redacción y la argumentación no configuran vulneración del debido proceso, habida cuenta que “el estilo de las sentencias en cuanto puedan ser más o menos extensas en el desarrollo de la argumentación no incide en nada para una presunta nulidad. Además, en la tutela, la confrontación es entre hechos y la viabilidad de la prosperidad de la acción y nunca respecto al formalismo de la solicitud como si se tratara de una demanda de carácter civil”^[7].

 

d) Cuando en la parte resolutiva se profieren órdenes a particulares que no se vincularon al proceso y, por ende, no tuvieron la oportunidad procesal de ejercer su derecho a la defensa.

 

e) Cuando la Sala de Revisión desconoce la existencia de la cosa juzgada constitucional respecto de cierto asunto, presentándose una extralimitación en el ejercicio de las competencias atribuidas.

 

f) Además de lo anotado, ha estimado la Corte que en determinados casos la omisión en el análisis de ciertos argumentos de la demanda o de la defensa esgrimidos en el trámite de la tutela puede llegar a configurar también vulneración del debido proceso, “si de haber sido analizados esos puntos se hubiese llegado a una decisión o trámite distintos, o si por la importancia que revestía en términos constitucionales para la protección de derechos fundamentales, su estudio no podía dejarse de lado por la respectiva Sala”^[8].

 

En conclusión, las causales de procedencia de nulidad en contra de las sentencias emanadas de las Salas de Revisión son producto de la interpretación vertida en la jurisprudencia de esta Corte, que busca la realización del derecho fundamental al debido proceso. Las circunstancias que configuran causales de nulidad de los mencionados fallos están sometidas a estrictos requisitos de procedencia que deben demostrar de manera ostensible y trascendente el quebrantamiento de la citada garantía constitucional. En tal virtud, las simples apreciaciones, el desacuerdo o el inconformismo de quien solicita la nulidad con lo resuelto en la sentencia, relacionado con la hermenéutica realizada por la Corte Constitucional, con la valoración de las pruebas o con los criterios de la argumentación en que se base la decisión, no pueden considerarse causales de nulidad de la misma. Como lo señaló el auto A-267 de 2015, “el incidente de nulidad de una sentencia de tutela proferida en sede de revisión por la Corte Constitucional no tiene por objeto revivir el debate sobre los problemas jurídicos abordados en la providencia, sino determinar si se ha quebrantado el debido proceso”.

 

3. Examen del caso concreto.

 

3.1 Estudio de los presupuestos formales de procedibilidad de la nulidad contra sentencias de las Salas de Revisión de la Corte Constitucional.

 

a)     Oportunidad.

 

De acuerdo con los certificados que obran en el expediente^[9], la solicitud de anulación de la sentencia T-537 de 2013 fue presentada -en acatamiento de lo dispuesto por esta Corporación en sus providencias sobre la materia- dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de la misma. El representante legal de Colsubsidio fue enterado del fallo el 29 de enero de dicho año y la sociedad Pedro Gómez el 30. La petición de nulidad fue radicada en esta Corporación el 3 de febrero de 2015.

 

b)    Legitimación por activa.

 

Los peticionarios cumplen con este requisito por actuar en representación de dos personas jurídicas que fueron parte del proceso que concluyó con la providencia cuya nulidad se pide.

 

c)     Carga argumentativa.

 

El requisito formal que refiere a la necesidad de cumplir con una carga argumentativa también se satisface en este caso. Quienes presentan la solicitud de nulidad hacen indicaciones claras, precisas y expresas de las causales de nulidad invocadas, y explican de manera suficiente cada una de las razones por las cuales creen que la sentencia T-537 de 2013 quebranta el debido proceso, así como la incidencia en la decisión adoptada.

 

3.2 Estudio de los presupuestos materiales.

 

3.2.1 Causales de nulidad propuestas por los peticionarios. Observaciones preliminares.

 

3.2.1.1 Manifiestan los interesados, como quedó anotado, su inconformidad con los efectos de la sentencia T-537 de 2013 -pues la consideran un riesgo para su actividad como constructores- y acusan a la sentencia de falta de motivación jurídica por haber usado en su argumentación una cita extraída de una obra de ficción literaria.

 

En relación con la supuesta falta de fundamentación jurídica, relacionada -para los interesados- con el uso de la noción de “trueque” proveniente del libro de relatos “Las ciudades invisibles” del autor Ítalo Calvino. Reprochan los peticionarios los pasajes del fallo en los que se hace alusión a tal escritor y alegan que su uso da cuenta de la falta de motivaciones en derecho. Cabe señalar al respecto que las sentencias proferidas en sede de tutela, por regla general, están apegadas a un lenguaje claro, que debe ser accesible a la generalidad del público. Esto no puede ser de otra manera ya que al definir el alcance de los derechos, la Corte tiene por virtual lector a cualquier persona. Es decir, que cualquiera debe estar en capacidad de entender cómo se delimitan sus derechos y no solamente aquellos que están entrenados en el uso técnico del lenguaje jurídico. De esta manera, la argumentación que hizo la Sala Quinta de Revisión recurrió a una imagen traída de una obra de ficción para, de manera pedagógica, explicar la importancia de la planeación urbana y su relevancia constitucional. Además, una lectura del pasaje o pasajes en cuestión permite concluir que se establece en todo momento la vinculación de las ciudades como lugares de “trueque” con el derecho. A manera de ejemplo cabe traer a colación los siguientes párrafos:

 

“3.1 Escribió Ítalo Calvino que las ciudades son “un conjunto de muchas cosas: memorias, deseos, signos de un lenguaje; son lugares de trueque que, como explican todos los libros de historia de la economía, son también trueques de palabras, de deseos, de recuerdos”. A la anterior definición habría que agregar que las ciudades son también un hervidero de derechos. En sus calles, las personas los ejercen, ven cómo los vulneran, y también los reclaman por distintas vías. Dentro de la idea de trueque de Calvino, habría que comprender –desde esa perspectiva- que en la ciudad los derechos de unos y de otros entran en constante contacto. Es, desde este punto de vista, que una ciudad, como lugar, adquiere su principal relevancia constitucional.

 

Y como en la obra de Calvino, hay ciudades felices e infelices. Como en toda realidad compleja –así es la de las grandes urbes-, la felicidad plena es un propósito de difícil consecución. Pero siempre habrá maneras de acercarse a ese ideal; una ciudad feliz será aquella que en mayor grado garantice los derechos individuales y colectivos de las personas. De esta manera, la ciudad no puede escapar de la influencia que ejerce la Carta Política y los derechos que ella consagra. Las autoridades públicas constituidas para su administración -los alcaldes y concejos, principalmente- deben propender porque sea un lugar feliz; y para hacerlo ellos como cualquier otra autoridad pública están atados por el cumplimiento del artículo 2º constitucional. Una ciudad feliz es entonces la que hace realidad los fines esenciales del Estado y los derechos fundamentales de sus habitantes.” (Subrayado fuera del texto original)

 

También es de señalar que el uso de referencias literarias no es ajeno a la jurisprudencia de esta Corporación. A manera de ejemplo, en la sentencia T-002 de 1992^[10] -esto es desde el origen mismo del tribunal- se cita a Umberto Eco de la siguiente manera: “Como dice Umberto Eco, la lectura (como un medio para acceder al conocimiento) es una necesidad biológica de la especie”.

 

Por su parte, la sentencia C-087 de 1998 hace extensas referencias a algunos de los diálogos de Platón. Al respecto, la providencia recoge las siguientes consideraciones:

 

“En el diálogo Menón o de la virtud, trata Platón, por boca de Sócrates, lo que es la opinión, oponiéndola al conocimiento.  Mientras que en el campo de la geometría tenemos conocimientos, en el de la política ("el recto gobierno de la ciudad") tenemos opiniones.  La inquietud que tal dicotomía suscita la había expuesto ya en el Gorgias, más o menos de este modo: ¿Porqué cuando en las asambleas se trata de la salud, sólo es escuchado el médico y cuando se trata de la construcción de caminos el ingeniero, pero cuando lo que se debate es lo relativo al gobierno justo, cualquier ciudadano es admitido a la discusión? Contrapone el filósofo, de ese modo, lo que es propio del saber (la ciencia), con lo que atañe a la virtud.  Y en el Protágoras ensaya una respuesta al inquietante asunto, poniendo en labios del sofista un mito, según el cual Epimeteo y Prometeo, por mandato de Zeus, repartieron los dones entre las criaturas, y como el hombre quedó en desventaja frente a la fortaleza y la velocidad de otros animales, recibió el regalo del fuego que Prometeo robó a Hefesto.  Pero le faltaba, para que la convivencia con sus otros congéneres fuera posible, el sentido moral.  Zeus entonces mandó a Hermes para que lo repartiera entre todos de manera equitativa.  "A todos, dijo Zeus, y que todos sean partícipes.  Pues no habría ciudades, si sólo algunos de ellos participaran, como en los otros conocimientos.  Además, impón una ley de mi parte: que al incapaz de participar del honor y la justicia lo eliminen como a una enfermedad de la ciudad"

 

En el fallo T-774 de 2004^[11] se cita el siguiente pasaje de la novela La Vorágine: “¡Oh selva, esposa del silencio, madre de la soledad y de la neblina! Qué hado maligno me dejo prisionero en tu cárcel verde (…) Tú eres la catedral de la pesadumbre.”

 

En la sentencia SU- 913 de 2009^[12] se lee:

 

En esos términos, la Corte encuentra razón a la afirmación que hiciera uno de los intervinientes, según la cual los miembros del Consejo Superior de la Carrera Notarial sin saber cómo ni por qué, resultaron como el personaje de la obra “El proceso” de Franz Kafka, “perseguidos por inmorales” por un crimen “que nunca conoceremos”. Pues tal como en la novela emblemática del escritor austriaco, su personaje central Josef K,  es arrestado una mañana por una razón que no conoce y desde ese momento se adentra en una pesadilla de defensa ante las más altas instancias de la justicia, de allí la alegoría a la expresión “pesadilla kafkiana”

 

Por último, con posterioridad a la expedición de la sentencia T-537 de 2013, la Corte ha continuado haciendo referencia tanto a obras literarias como filosóficas en sus decisiones, como por ejemplo, en la sentencia T-478 de 2015^[13], en la que se hace mención de la obra del filósofo Immanuel Kant en los siguientes términos:

 

“Como se demostró en las consideraciones del caso, el hostigamiento escolar es una epidemia en el sistema educativo colombiano que tiene unas consecuencias incalculables en la vida de las personas y la salud democrática de la sociedad. Esa reprochable conducta afecta a las personas en las etapas más vulnerables de su vida y en donde una educación en valores es fundamental para que, en el futuro, puedan ejercer con plenitud sus derechos y respetar con vigorosidad los de los demás. Solo así, como lo diría Kant, es posible concebir la República como una idea realizable pues la única manera de formar una ciudadanía deliberativa es permitir que se forme un foro educativo de discriminación y de relaciones de poder que usen ese desequilibrio para maltratar”. 

 

Una cuestión es que con fines de pedagogía se haga alusión a obras literarias con la específica finalidad de explicar una figura jurídica -que es el caso de la sentencia T-537 de 2013- y otra muy distinta que aquellas se empleen como fundamento que soporta la decisión del caso. En la providencia cuya nulidad se pide hubo, aparte de las atacadas por los peticionarios para aducir que la decisión carecía de fundamentación, abundantes explicaciones jurídicas y la razón de la decisión fue eminentemente en derecho.

 

Lo anterior se constata cuando se tienen en cuenta los razonamientos de la Sala Quinta de Revisión, que le permitieron establecer que había violación del derecho a la participación y al debido proceso administrativo del señor Leonardo Bernal Morales, en los que no se usó cita literaria alguna, y que se transcriben en extenso en la presente providencia:

 

“ Sin embargo, pese a lo que parece ser un juicioso ejercicio de planeación que conjuga los aspectos técnicos permitiendo la participación, el 27 de octubre de ese mismo año, esto es ocho meses y trece días después de que se adoptara el decreto 075 de 2007, según consta en el texto de la resolución 1062 de 28 de diciembre de ese mismo año, la Dirección de Planes Maestros y Complementarios, mediante memorando interno núm. 3-2007-07557, conceptuó que se podía  “complementar la ficha reglamentaria del sector normativo núm. 4, subsector de usos I, de la UPZ Núm. 97/88 Chicó, Lago- El Refugio, en el sentido de incorporar las disposiciones normativas y los criterios de definición de las escalas urbanísticas contenidas en el Plan Maestro de Equipamientos Educativos.” Como consecuencia de ello -como lo dice la parte dispositiva de la resolución 1062 de 2007-: “el predio identificado con la nomenclatura urbana calle 79B Núm. 4-36, no contiene un uso dotacional que deba ser sujeto a la permanencia prevista por el artículo 344 del POT….”Dicho de manera sencilla: por unos cálculos hechos con arreglo al parágrafo del artículo 34 del decreto 449 de 2006,  en alguna oficina de la calle 30 con carrera 25 (Sede de Planeación Distrital) la destinación dotacional ya no era zonal sino meramente vecinal, por lo que ahora sí podían construirse tres torres con gimnasio, cancha de tenis y piscina en el lote en cuestión. Todo –teniendo en cuenta que la resolución es de 28 de diciembre en plena temporada navideña de 2007- en menos de once meses desde el momento en el que se aprobó, con participación de los vecinos, el decreto 059.

 

5.2.3 Surgen múltiples interrogantes respecto de esta actuación. El primero de ellos en cuanto a la competencia del Secretario Distrital de Planeación para expedir la resolución mediante la cual modificó un decreto que había dado el alcalde mayor de la ciudad. ¿Podía, so pretexto de “complementar la ficha reglamentaria del sector normativo núm. 4, subsector de usos I, de la UPZ Núm. 97/88 Chicó, Lago- El Refugio, en el sentido de incorporar las disposiciones normativas y los criterios de definición de las escalas urbanísticas contenidas en el Plan Maestro de Equipamientos Educativos” introducir, como efectivamente lo hizo, un cambio fundamental para toda la planeación de la zona? Tan drástica resulta tal decisión que llegó a instancias judiciales como la presente. La resolución que expidió cita como fundamentos los artículos 465 del decreto 190 de 2005 y el literal h del artículo 4º del decreto 550 de 2006. Estas normas establecen, respectivamente:

 

“Artículo 465. Complementación de fichas normativas (articulo 502 del Decreto 619 de 2000)

 

El Departamento Administrativo de Planeación Distrital, podrá complementar las fichas normativas mediante acto administrativo de carácter general, en el cual fijará las condiciones que deben cumplir quienes requieran de la expedición de la norma específica. En estos actos se podrán hacer excepciones al régimen general contemplado en las fichas normativas cuando las características del sector así lo ameriten, lo cual deberá sustentarse en tales actos.”

 

Y el artículo 4º del decreto 550 de 2006:

 

“Artículo  4º. Despacho.  Modificado por el art. 1, Decreto Distrital 199 de 2008. Son funciones del Despacho de la Secretaría Distrital de Planeación, las siguientes:

 

(…)

 

h. Dirigir la elaboración, reglamentación, ejecución, seguimiento y evaluación del Plan de Ordenamiento Territorial del Distrito.”

 

De acuerdo con el uso del castellano recomendado por el Diccionario de la Real Academia de la Lengua, la acción de complementar consiste en dar complemento a algo. Y el complemento es, de acuerdo con la misma fuente, la  “cosa, cualidad o circunstancia que se añade a otra para hacerla íntegra o perfecta.” Así, el que está facultado para añadir, difícilmente puede considerarse habilitado para cambiar, trastocar, reformar, modificar, sustituir; acciones todas que no le están permitidas. Más aun cuando está claro que las UPZ son ajustadas mediante un decreto y las mismas fichas urbanísticas deben ser, por mandato del decreto 190 de 2006, adoptadas por el alcalde mayor.

 

Con fundamento en lo anterior, considera la Sala que la actuación que dio lugar a la expedición de la resolución 1062 de 2007 incurre, por este concepto y de acuerdo con la doctrina constitucional, en un defecto orgánico que constituye una violación del derecho fundamental al debido proceso y a la participación del actor y de muchos otros bogotanos. Este defecto se torna absoluto respecto del señor Leonardo Bernal Morales, de cualquier persona que haya participado en las actuaciones que dieron lugar a la adopción de la UPZ y de cualquier vecino del sector, dado que era materialmente imposible para cualquiera de ellos saber que, en lo que se ha denominado un esquema de decisión de “arriba abajo” se iba a sustituir en dicho aspecto la planeación del vecindario, que había estado sujeta a modificaciones desde julio de 2005. Parafraseando la juiciosa intervención de la Facultad de Hábitat de la Universidad de La Salle, en este caso, el futuro sorprendió a “los ocupantes de determinado espacio geográfico”, dando al traste con uno de los fines del ordenamiento territorial.

 

Pero este defecto orgánico enunciado implica por contera una inobservancia del artículo 4º de la ley 388 de 1997, que consolida un defecto sustantivo por inaplicación de una norma que debe respetarse como un principio de la planeación urbana en Colombia y redunda en una trasgresión del derecho fundamental a la participación del actor y los vecinos del sector. (Subrayas fuera del texto original)

 

Ahora bien, las aprensiones de los peticionarios acerca de lo nocivo que puede resultar al gremio constructor el fallo cuya nulidad se reclama, aunque respetables por supuesto, no pasan de ser apreciaciones subjetivas que no están relacionadas con la posibilidad de anulación de una decisión de una Sala de Revisión, cuyo eje central es el debate en torno a la posible violación del derecho al debido proceso en el trámite de la revisión ante la Corte Constitucional.

 

En conclusión, como se dijo ya, la insatisfacción de los reclamantes por el uso de citas literarias para explicar asuntos jurídicos no configura nulidad alguna.

 

3.2.2 Causales de nulidad propuestas por los peticionarios. Consideraciones de fondo.

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional debe comenzar por recordar, de antemano, que el trámite de las solicitudes de nulidad de las sentencias proferidas por las Salas de Revisión no constituye un recurso adicional en la acción de tutela y que, por ende, no debe entenderse como una oportunidad para que las partes manifiesten su inconformidad o desacuerdo respecto de los razonamientos, argumentos y, en últimas, decisiones tomadas en el grado jurisdiccional de revisión

 

También es necesario comenzar por advertir que la providencia abordaba un problema jurídico sin precedente en esta Corporación y, por consiguiente, los análisis que efectúa la sentencia en relación con la procedencia del amparo, el estudio de la resolución 1062 de 2007 y los aspectos del perjuicio irremediable, deben ser entendidos desde esa perspectiva.

 

3.2.2.1 Según los peticionarios, mediante la sentencia T-537 de 2013 la Sala Quinta de Revisión de Tutelas modificó la jurisprudencia de la Corte sobre la improcedencia de la tutela contra actos administrativos en aquellos casos en los que los accionantes han dejado caducar las acciones contencioso administrativas^[14]. Este era el caso del actor en la T-537 de 2013, quien no acudió a dicha vía en procura de obtener la nulidad de la licencia de construcción. Pese lo anterior -señalan los interesados- la Sala de revisión consideró procedente el amparo.

 

La causal de nulidad invocada no está llamada a prosperar. De acuerdo con lo establecido por esta Sala Plena, que el señor Bernal Morales no hubiera demandado la licencia de construcción no resultaba relevante para establecer la procedencia del caso, dado que -como consta en el fallo cuya nulidad se solicita- la actuación administrativa lesiva de sus derechos no tuvo origen en tal licencia sino en la resolución 1062 de 2007, que permitió la modificación de la destinación del predio. Esto es, un acto que lo afectaba y que había sido expedido mucho antes de la presentación de la tutela y sin conocimiento de quienes, como el señor Bernal Morales, resultaban perjudicados por su contenido. Esto se explica en la sentencia cuya nulidad se solicita así:

 

“Sin embargo, pese a lo que parece ser un juicioso ejercicio de planeación que conjuga los aspectos técnicos permitiendo la participación, el 27 de octubre de ese mismo año, esto es ocho meses y trece días después de que se adoptara el decreto 075 de 2007, según consta en el texto de la resolución 1062 de 28 de diciembre de ese mismo año, la Dirección de Planes Maestros y Complementarios, mediante memorando interno núm. 3-2007-07557, conceptuó que se podía  “complementar la ficha reglamentaria del sector normativo núm. 4, subsector de usos I, de la UPZ Núm. 97/88 Chicó, Lago- El Refugio, en el sentido de incorporar las disposiciones normativas y los criterios de definición de las escalas urbanísticas contenidas en el Plan Maestro de Equipamientos Educativos.” Como consecuencia de ello -como lo dice la parte dispositiva de la resolución 1062 de 2007-: “el predio identificado con la nomenclatura urbana calle 79B Núm. 4-36, no contiene un uso dotacional que deba ser sujeto a la permanencia prevista por el artículo 344 del POT….”Dicho de manera sencilla: por unos cálculos hechos con arreglo al parágrafo del artículo 34 del decreto 449 de 2006,  en alguna oficina de la calle 30 con carrera 25 (Sede de Planeación Distrital) la destinación dotacional ya no era zonal sino meramente vecinal, por lo que ahora sí podían construirse tres torres con gimnasio, cancha de tenis y piscina en el lote en cuestión. Todo –teniendo en cuenta que la resolución es de 28 de diciembre en plena temporada navideña de 2007- en menos de once meses desde el momento en el que se aprobó, con participación de los vecinos, el decreto 059.”

 

Exigir que un ciudadano acuda a la jurisdicción competente, en procura de la nulidad y el restablecimiento de sus derechos, en relación con una serie de actuaciones de la administración que le eran desconocidas y cuyo efecto le era imposible prever, resultaba desproporcionado. Así, la Sala no desconoció sentencias de unificación como la SU-713 de 2006^[15], citada por los interesados.

 

Adicionalmente hay que recordar, como lo recoge la sentencia T-537 de 2013, que la resolución citada sí se encuentra demandada ante el juez contencioso. Ello en sede de simple nulidad, que procede en cualquier momento, sin que opere el fenómeno de la caducidad. El anterior hecho basta para considerar que, siendo este el acto administrativo que derivó en la violación de los derechos del señor Leonardo Bernal Morales, se cumplía con uno de los supuestos indispensables para que, al estar en curso una demanda de nulidad cuyo objeto es la resolución 1062 de 2007, la Sala Quinta debía estudiar, como lo hizo, si durante transcurso de tal proceso era menester evitar un perjuicio irremediable.

 

Así procedió efectivamente en el capítulo 5.1 del acápite dedicado al caso concreto. Ahí, además de analizar la relación que tienen los bienes de interés cultural con el ejercicio de los derechos fundamentales, abordó el estudio de la situación particular sometida a su control. Luego de reiterar el principio según el cual la acción de tutela no procede cuando existen otros mecanismos ordinarios de carácter jurisdiccional de protección, la Sala adujo que era necesario también “considerar que las actuaciones urbanísticas, tales como el otorgamiento de licencias de construcción, pueden constituir amenazas graves, inminentes e irreparables a derechos fundamentales como el derecho al debido proceso administrativo y a la participación de los ciudadanos”, desarrollados en la Ley 388 de 1997, que los reconoce como elementos importantes de la implementación de la planeación urbana.

 

Adicionalmente recordó que:

 

“El perjuicio que opera sobre tales derechos es irremediable en la medida en la que lógicamente resulta imposible enmendar una falencia dentro de un proceso cuando esta se deriva de quien debía ser llamado a participar no lo fue. Si el objetivo de permitir que la comunidad participe de la planeación de la ciudad es que pueda tener expectativas futuras y reales de cómo va a ser el lugar en el que vive, esta finalidad no se cumple cuando las obras ya están en ejecución o ejecutadas. Y sobre hechos consumados no es posible hablar de una participación real y efectiva.

 

Por ello la intervención del juez de tutela también se torna idónea como mecanismo transitorio para prevenir un perjuicio irremediable. Se justifica precisamente para evitar que haya consumación de los hechos que hagan imposible el goce de derechos fundamentales como el debido proceso administrativo y la participación.

 

5.1.3 En conclusión, esta Sala considera que la acción de tutela resulta procedente de manera transitoria cuando se presenta en relación con la expedición de una licencia de construcción que tiene por objeto uno o varios bienes del patrimonio cultural, en especial cuando éstos son bienes de interés cultural y cuando, con la actuación de las autoridades administrativas, puede consumarse un daño irreparable en derechos como el debido proceso y la participación.

 

5.1.4. Visto lo anterior, la Sala encuentra que la presente acción de tutela sí reúne requisitos de procedibilidad. Por una parte, el inmueble ubicado en la calle 79B Núm. 4-26 de la cuidad de Bogotá tiene carácter de bien de interés cultural, según lo dispuesto en el decreto distrital 606 de 2001. Con ello, es un lugar de relevancia constitucional. Adicionalmente, el actor, señor Bernal Morales da cuenta de hechos que indican la posibilidad de que exista un perjuicio irremediable para sus derechos de debido proceso y de participación, en especial en aquellos aspectos que dieron lugar a la modificación de la UPZ del barrio donde habita y que la Sala pasará a detallar a continuación.”

 

Tampoco tienen razón los peticionarios al señalar que la conducta de la Sala de Revisión fue “sorpresiva”. Desde la demanda misma -la que conocieron porque de ella le dio traslado esta Corte- el actor indicaba las irregularidades relacionadas con la resolución 1062 de 2007. De ello quedó constancia en la sentencia, en el acápite de antecedentes, cuando se señala:

 

“El 28 de diciembre de 2007 la Secretaría de Planeación Distrital de Bogotá modificó las disposiciones urbanísticas locales existentes y resolvió, mediante resolución Núm. 1062, mutar el uso del suelo del predio mencionado, cambiándolo de dotacional a residencial.”

 

Es de destacar que, en contra de lo que alegan, sí tuvieron oportunidad de rebatir la afectación de derechos fundamentales derivada de la muchas veces citada resolución expedida por Planeación Distrital. Dentro de sus argumentos de contestación, recogidos en el fallo T-537 de 2013, la sociedad Pedro Gómez:

 

 “Adicionalmente indica que la inconformidad del gestor de la demanda de tutela, aunque ataca la licencia de construcción, se dirige realmente contra la resolución 1062 de 2007. Señala que el debate en torno a este acto administrativo es eminentemente legal y, por ende, no cuenta con relevancia constitucional alguna.”

 

En el mismo sentido, el apoderado de la Caja Colombiana de Subsidio Familiar -Colsubsidio- adujo en su memorial de respuesta a la demanda:

 

“Así mismo, indica que los actos atacados por el señor Bernal Morales tienen como soporte el numeral 1º del artículo 344 del Decreto 190 de 2004 (POT), que consagró la condición de permanencia del uso dotacional para los inmuebles del área metropolitana, urbana o zonal con tal uso, y el artículo 34 del Decreto 449 de 2006 “Plan Maestro de Equipamientos Educativos”,  que estableció criterios para definir la escala de los equipamientos educativos. En consecuencia, a partir de las anteriores disposiciones, mediante resolución 1062 de 2007 se dispuso que el predio en mención  no contiene un uso dotacional que deba ser sujeto a la permanencia prevista por el artículo 344 del POT.”

 

Para finalizar cabe destacar que, como lo ha reiterado en tantas ocasiones esta Corte, en materia de tutela se realizan detallados estudios sobre los casos objeto de análisis. De evidenciar que existe una vulneración o amenaza de un derecho fundamental, como era el caso del señor Bernardo Morales, el juez de tutela tiene el deber de remediarla. Ello atiende a las prerrogativas con que cuenta el juez constitucional de fallar ultra y extra petita, lo que conforme a la condición sui generis de la acción de tutela, permite que su labor no se limite exclusivamente a las pretensiones invocadas por la parte actora, sino que se encamine a garantizar el amparo efectivo de los derechos fundamentales, potestad que surge a partir de haberle sido confiada a la Corte Constitucional la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución (art. 241 superior), la primacía de los derechos inalienables del ser humano (art. 5 superior) y la prevalencia del derecho sustancial sobre las formas (art. 228 superior)^[16].

 

3.2.2.2 De acuerdo con la solicitud de nulidad, la Sala Quinta de Revisión varió la jurisprudencia constitucional sobre la improcedibilidad de la acción de tutela como mecanismo de control abstracto de la legalidad de actos administrativos de carácter general, dado que en su fallo ejerció dicho control sobre la legalidad de la resolución 1062 de 2007^[17].

 

Esta causal tampoco está llamada a prosperar. No es cierto que se haya efectuado control abstracto de la resolución 1062 de 2007. La Sala no decidió sobre la validez o invalidez del mismo en el ordenamiento jurídico. De hecho, la sentencia tan solo se limitó a ordenar el amparo transitorio de los derechos fundamentales amenazados en espera de la decisión, esa sí de control abstracto, por parte del juez competente.

 

Lo que sí hizo la Sala de Revisión, -al tenor de lo dispuesto en el artículo 86 de la Carta- fue evaluar las acciones y omisiones de los distintos actores en el proceso que involucró el proyecto Serranía del Nogal y que, en efecto, concluyó con la expedición de la licencia de construcción. Del material probatorio recaudado se estableció que como producto de una serie de conductas pasivas y activas (no informar que se pretendía modificar la UPZ concertada con la comunidad y, en su lugar, expedir la resolución 1062 de 2007) se afectó el derecho fundamental a la participación y al debido proceso administrativo del actor, quien acudió en reclamo de su interés. En este caso la resolución es el instrumento de la violación de los derechos del actor y no el objeto de un estudio en abstracto de legalidad o inconstitucionalidad.

 

3.2.2.3 Finalmente, alegan los interesados en la nulidad que la Sala Quinta de revisión desconoció las reglas fijadas por la Sala Plena de la Corporación en materia de procedencia de la tutela para evitar un perjuicio irremediable^[18]. Para los solicitantes, la Sala de Revisión predicó el perjuicio respecto de una edificación y no de una persona.

 

Tampoco habrá lugar a decretar la nulidad por este concepto. No es cierto que la sentencia T-537 de 2013 haya modificado las reglas sobre el perjuicio irremediable, contenidas en la jurisprudencia de la Sala Plena de esta Corporación.

 

Como se ve en la sentencia, en un pasaje ya citado en este auto, la regla que esta fija consiste en que es procedente la tutela para evitar un perjuicio irremediable cuando está de por medio la vulneración de derechos fundamentales como el debido proceso administrativo y la participación, en relación con la intervención de un BIC.

 

Es decir, el objeto de la protección no es el bien en sí, sino por el contrario las personas y la relación de derecho que tienen respecto de los elementos materiales que conforman el patrimonio cultural de la nación. En otras palabras, la Sala Quinta no consideró que fuera necesario que la tutela procediera para proteger la casa, sino porque ese bien inmueble representa unos derechos -el derecho a la cultura y el acceso a ella, consagrado en el artículo 68 de la Carta- que pueden afectar en conexidad otros de carácter fundamental.

 

Por último, los peticionarios alegan que la Sala de Revisión carecía de prueba de la configuración de una situación de perjuicio irremediable en los derechos del demandante en sede de tutela y que, por el contrario, el material probatorio que obraba en el expediente de la actuación demostraba que no existía dicho perjuicio. La consecuencia que extraen de ello es la presunta modificación del precedente y la incongruencia de la sentencia.

 

Como se observa, lo que se pretende en este punto es que la Sala Plena vuelva a considerar y valorar los medios de prueba con fundamento en los cuales la Sala Quinta de Revisión de Tutelas tomó su decisión. Este tipo de análisis -se reitera- es ajeno al trámite de la solicitud de nulidad.

 

3.2.2.4 En el mismo sentido, los alegatos contenidos en cuanto a la incongruencia en la providencia T-537 de 2013 sostienen que, en el sentir de quienes reclaman la nulidad, el perjuicio irremediable declarado carecía totalmente de fundamentación en la parte motiva y no estaba soportado en pruebas, y el Secretario Distrital de Planeación sí tenía competencia para expedir la resolución 1062 de 2007 y, por ende, no existió un defecto orgánico en la expedición de tal acto administrativo.

 

Ese último aspecto está en el centro mismo del análisis la Sala Quinta de Revisión para concluir que al señor Leonardo Bernal se le habían violado su derecho fundamental a la participación. Lo que se pretende al presentar este aspecto como causal de nulidad es que la Sala Plena vuelva y reabra el debate, ya surtido en la Sala de Revisión, acerca de si efectivamente tal funcionario tenía la facultad de modificar puntualmente la UPZ -so pretexto de un ajuste a la luz del Plan Maestro de Educación- para, en últimas, permitir que se variara la destinación del predio donde se iba a construir Serranías del Nogal; esto, como se dejó sentado en la providencia cuya nulidad se desea, de espaldas a la comunidad vecina y, como miembro de ella, de las del señor Bernal Morales.

 

En síntesis, ninguna de las causales de nulidad invocadas está llamada a prosperar y, por ende, la Sala Plena negará la solicitud de nulidad presentada por los señores Pedro Gómez Barrero y Luis Carlos Arango Vélez contra la sentencia T-537 del 15 de agosto de 2013, proferida por la Sala Quinta de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional.

 

4. Cumplimiento de la Sentencia T-537 de 2013.

 

Ahora bien, debe la Sala advertir que, mediante auto del nueve (9) de marzo de 2016, la Sala de Revisión, después de valorar el acuerdo al que llegaron las partes, decidió lo siguiente:

        

“PRIMERO.- ASUMIR la competencia excepcional para conocer del cumplimiento de las órdenes impartidas en la sentencia T-537 de 2013, por las razones expuestas en las consideraciones de esta providencia.  

 

SEGUNDO.- DECLARAR el cumplimiento de la sentencia T-537 de 2013 en   virtud del acuerdo suscrito el 26 de junio de 2015 entre Álvaro Salcedo Saavedra   (Colsubsidio), Eduardo Romero Rojas (Pedro Gómez & Cía. S.A.S) y Leonardo   Bernal Morales (tutelante), por las razones expuestas en la parte motiva de esta   providencia.”

 

En esa oportunidad la Sala estimó que el acuerdo suscrito por las partes recogió las principales orientaciones y fundamentos de la sentencia T-537 de 2013, en especial las relativas a la participación ciudadana y democrática a que tienen derecho las personas en el desarrollo de proyectos de construcción que afecten, por ejemplo, su proyecto de vida y el patrimonio cultural de la ciudad.

 

Precisamente, el auto en comento examinó el cumplimiento de las órdenes proferidas en la sentencia señalando que el compromiso suscrito entre las partes se dio después de un proceso de concertación con el accionante y con los vecinos del predio, quienes pudieron presentar sus reparos sobre el proyecto en “más de 30 reuniones”^[19]. Se observa que, entre otros ajustes para el enriquecimiento urbanístico del entorno y del barrio: (i) se mantendrá el uso dotacional del bien de interés cultural; (ii) se hará entrega de un área de 1.200 metros cuadrados de zonas verdes; (iii) se disminuirá la densidad de la obra en 2800 metros cuadrados; (iv) se modificarán los muros exteriores para armonicen con el lugar; (v) se arborizarán las carreras cuarta y quinta; vi) se arreglarán las vías afectadas; y (vii) se crearán terrazas verdes en los últimos niveles de los edificios.

 

Para la Corte el acuerdo presentado por las partes es una forma de cumplimiento satisfactorio de la sentencia bajo estudio por cuanto: (i) se trata de una de las opciones brindadas por el juez de primera instancia para eliminar la violación de los derechos fundamentales invocados, y (ii) supone un ejercicio serio de participación de los vecinos y la comunidad dentro de la formulación de un proyecto urbanístico, tal y como se había ordenado realizar en la sentencia en comento. En ese sentido, cumple con la finalidad principal de la acción de tutela consistente en la realización efectiva de la garantía constitucional de participación democrática. Por tanto, se considera que las partes han dado pleno cumplimiento a las diferentes órdenes de la providencia.

 

Como consecuencia de la declaratoria de cumplimiento de la sentencia T-537 de 2013 mediante auto del nueve (9) de marzo de 2016, la Corte procederá a dejar sin efecto las órdenes segunda, tercera y cuarta de la misma.

 

5. Decisión.

 

Por las razones expuestas, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE:

 

PRIMERO.- NEGAR la solicitud de nulidad presentada por Pedro Gómez Barrero y Luis Carlos Arango Vélez, contra la sentencia T-537 del 15 de agosto de 2013, proferida por la Sala Quinta de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional.

 

SEGUNDO.- DEJAR SIN EFECTOS las órdenes segunda, tercera y cuarta de la parte resolutiva de la sentencia T-537 de 2013, por las razones expuestas en la parte motiva de este proveído.

 

TERCERO.- Por Secretaría General dar traslado del acuerdo suscrito por las partes y sus anexos, al Juzgado Once Civil Municipal Piloto de Oralidad de Bogotá para lo de su competencia.

 

CUARTO.- Contra esta providencia no procede recurso alguno.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA

Presidente

 

 

 

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ

Magistrado

 

 

 

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Magistrado

 

 

 

GLORIA STELLA ORTÍZ DELGADO

Magistrada

 

 

 

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO

Magistrado

 

 

 

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB

Magistrado

 

 

 

ALBERTO ROJAS RÍOS

Magistrado

 

 

 

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA

Magistrado

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General