Auto 223/16

 

 

SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE DERECHO A LA SALUD Y LA VIDA-Seguimiento al cumplimiento de la orden décima novena de la sentencia T-760/08

 

SEGUIMIENTO SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE DERECHO A LA SALUD Y VIDA-Los mandatos generales de la Sentencia T-760/08 y los autos de seguimiento son inescindibles y hacen tránsito a cosa juzgada constitucional

 

CORTE CONSTITUCIONAL-La normatividad no contempla la posibilidad de que el Tribunal Constitucional reconsidere o reevalúe una decisión ya adoptada, puesto que una vez impartida la orden la entidad obligada debe darle cumplimiento sin más demora

 

SEGUIMIENTO SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE DERECHO A LA SALUD Y VIDA-La Corte ha permitido excepcionalmente la posibilidad de ajustar los elementos de las órdenes dictadas en virtud del seguimiento, no así con respecto a los mandatos originales de la Sentencia T-760/08, siempre que se presente un escrito debidamente soportado que permita evidenciar las dificultades adscritas al cumplimiento del mandato

 

SEGUIMIENTO SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE DERECHO A LA SALUD Y VIDA-Escrito presentado por Ministerio de Salud y Protección Social pretende la modificación del plazo establecido en el auto A.411/15 para que se cree el registro de servicios negados

 

SEGUIMIENTO SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE DERECHO A LA SALUD Y VIDA-Improcedencia del recurso de reposición interpuesto contra el auto de 4 de abril de 2016 por parte del Ministerio de Salud y Protección Social en relación con el plazo para que se cree el registro de servicios negados

 

 

Referencia: seguimiento a la orden décima novena de la Sentencia T-760 de 2008.

 

Asunto: Recurso de reposición contra el Auto del 4 de abril de 2016.

 

Magistrado Ponente:

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO

 

 

Bogotá D.C., veintitrés (23) de mayo de dos mil dieciséis (2016).

 

La Sala Especial de la Corte Constitucional, conformada por la Sala Plena en sesión del 1º de abril de 2009 para efectuar el seguimiento al cumplimiento de la Sentencia T-760 de 2008, integrada por los magistrados Alejandro Linares Cantillo, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y Jorge Iván Palacio Palacio quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, procede a dar trámite al escrito de referencia, con fundamento en los siguientes:

 

I.                              ANTECEDENTES

 

1.       Mediante Auto 411 de 16 de septiembre de 2015 la Corte Constitucional declaró el nivel de cumplimiento bajo de la orden décima novena. Adicionalmente, impartió algunas disposiciones dirigidas a lograr el acatamiento del mandato y otras concernientes a las inconsistencias identificadas en el acervo probatorio examinado por este Tribunal.

 

Entre ellas se ordenó al Ministro de Salud y Protección Social que rediseñara y pusiera en funcionamiento el registro de negaciones de tecnologías en salud en las condiciones fijadas en esa decisión, dentro de los tres (3) meses siguientes su comunicación^[1].

 

De igual forma, se dispuso que en el mismo término el regulador gestionara una audiencia pública televisada, en un lugar establecido por los pacientes de alto costo, en la que los representantes legales de las EPS que hayan incurrido en negaciones de servicios POS, presenten excusas públicas por estas irregularidades^[2]. La referida providencia fue comunicada al órgano regulador mediante OPTB-726 del 22 de septiembre de 2015.

 

2.       El 16 de diciembre de 2015 ese Ministerio solicitó que se adelantaran sesiones técnicas para avanzar en la fijación del concepto de negación y los instrumentos centrales para su medición previo a ejecutar las órdenes referidas del Auto 411 de 2015^[3].

 

Finalmente, el ente regulador indicó que: “sin embargo, es importante aclarar que mientras se logran los acuerdos necesarios para ejecutar las diferentes órdenes de la Sentencia T-760, el Ministerio y la Superintendencia continuarán avanzando en el cumplimiento de todas las órdenes contenidas en los mencionados autos y generando soluciones adecuadas a los objetivos manifestados por la HCC en cada una de las mismas”.

 

3.       Mediante el Auto de 18 de diciembre de 2015, la Corte analizó la petición de prórroga concluyendo que fue presentada en término como quiera que “el ente gubernamental radica la petición antes del día límite fijado por la Sala para la creación del nuevo registro y la ejecución de la audiencia pública televisada”.

 

En segundo lugar, consideró que los motivos expuestos para justificar la extensión del plazo eran razonables “debido a que la realización de la sesión técnica es un instrumento idóneo para mejorar y hacer más efectiva la capacidad de respuesta de las entidades gubernamentales respecto de lo ordenado por la Sala Especial de Seguimiento”.  Por tal motivo, autorizó la celebración de esa diligencia con el acompañamiento de algunos grupos de seguimiento y previa presentación de un resumen que explicara la problemática por parte del órgano regulador.

 

Bajo tales precisiones concedió la prórroga solicitada e indicó que “finalizada la reunión la Sala de Seguimiento fijará la nueva fecha límite para la ejecución de los ordinales 3º y 4º del auto 411 de 2015 en lo que se refiere a (i) la creación del nuevo registro de negaciones y el control de las irregularidades y (ii) la realización de la audiencia pública televisada para presentar excusas públicas por las irregularidades detectadas en la providencia”.

 

4.       A través del Auto del 22 de enero de 2016 fue reprogramada la sesión para el 29 de febrero del año en curso.

 

5.       El 25 de enero de 2016 el Ministerio de Salud y Protección Social presentó un resumen de las cuestiones a tratar en la sesión técnica, las cuales sintetizó en los siguientes ítems:

 

5.1.    En relación con el concepto de negación: i) determinar su alcance; ii) identificar si incluye todos los problemas de acceso que se pudieren presentar; iii) especificar el origen de las negaciones; iv) determinar el impacto que puede sufrir la orden 19 ante la reconfiguración del plan de beneficios a la luz de la ley estatutaria; y, v) establecer los cambios que se pueden propiciar en la orden 19 con ocasión de la implementación del modelo de atención integral.

 

5.2.    En relación con la forma de medición: i) presentar un nuevo sistema de registro y conocer sus avances respecto de lo evaluado en el Auto 411 de 2015, ii) discutir que otros recursos de información son necesarios para realizar un adecuado seguimiento; y, iii) detectar problemas de acceso que se registran.

 

5.3.    Interrogantes en relación con el cumplimiento de otras disposiciones del Auto 411 de 2015: i) considerando 10.5: orden de lograr la devolución de recursos pagados sin justa causa; y ii) considerando 10.9: orden de realizar una sesión televisada de excusas públicas por parte de las EPS.

 

6.       El 29 de febrero de 2016 se llevó a cabo la diligencia programada con la presencia del personal sustanciador de la Sala de Seguimiento, el Director de Regulación de la Operación del Aseguramiento en Salud, Riesgos Laborales y Pensiones, el Director de Regulación de Beneficios, Costos y Tarifas del Aseguramiento en Salud, el Director de Administración de Fondos, el Director Jurídico, la Jefe de la Oficina TIC y varios Asesores del Despacho del Ministerio de Salud y Protección Social. Además, asistieron representantes de los peritos constitucionales voluntarios invitados (CSR y ACEMI) y se agotó la totalidad del temario propuesto por el regulador.

 

7.       El 18 de marzo de 2016, la Cartera de salud allegó un documento denominado “Cronograma de implementación del reporte de prescripción de servicios o tecnologías en salud no cubiertas en el plan de beneficios con cargo a la UPC”. Manifestó que “de conformidad con los compromisos adquiridos por el Ministerio de Salud y Protección Social en la sesión técnica adelanta (sic) con la Corte Constitucional en el marco del Auto 411/15”, procedía a presentar el cronograma de ejecución del aplicativo en línea que fue socializado esa reunión.

 

Aclaró que el aplicativo estaba previsto bajo las siguientes consideraciones: i) solo concierne a prestaciones no POS ordenadas por médico tratante; ii) corresponde a un mecanismo automatizado que irá incorporando paulatinamente las reglas de la prescripción de servicios y se integrará con las etapas del recobro; iii) en consecuencia se deberá ajustar el procedimiento de reembolso “en tanto el registro de la prescripción médica sustituirá dos (2) de los soportes que actualmente se requieren, como son la copia del acta del CTC y copia de la orden y/o fórmula médica”; iv) cuando se logre su aplicación total el Ejecutivo contará con una mejor información para comparar las tecnologías prescritas respecto de las efectivamente suministradas, facturadas y recobradas; y v) en ese momento el regulador evaluará la pertinencia de extenderlo a los servicios incluidos en el plan. Asimismo, señaló que: “el aplicativo de reporte se adoptará una vez el Ministerio de Salud y Protección Social expida la Resolución ‘Por la cual se establece el procedimiento de acceso, reporte, garantía del suministro, reconocimiento, pago, análisis de la información de servicios y tecnologías en salud sin cobertura en el Plan de Beneficios en Salud con cargo a la UPC y se dictan otras disposiciones’, proyecto que fue publicado en diciembre del 2015 en la página web del Ministerio y que actualmente se encuentra en la revisión final”.

 

Precisó que su implementación se dará por fases con los afiliados, profesionales independientes de la salud, IPS, EAPB, EOC u otras que suministren prestaciones no POS. Afirmó que se encuentra en fase inicial e iniciará su funcionamiento hasta tanto se expida el acto administrativo.

 

Por último, refirió que el aplicativo desarrollará los siguientes módulos: “i) inscripción de Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud, ii) inscripción de profesionales de la salud, iii) captura de información de providencias judiciales y vi) de servicios transversales para salidas y cubo de información para los actores del SGSSS. Así mismo, se tiene prevista la integración al Sistema de Afiliación Transaccional -SAT y a los servicios web para otros aplicativos incluyendo el de recobros.”

 

8.       A través de Auto del 4 de abril de 2016^[4], este Tribunal fijó el nuevo plazo para el cumplimiento de los ordinales 3º y 4º (parcial) del Auto 411 de 2015 en lo que atañe a (i) la creación del nuevo registro de negaciones y el control de las irregularidades y (ii) la realización de la audiencia pública televisada para presentar excusas públicas por las irregularidades detectadas en la providencia,  hasta el 30 de abril de 2016. Lo anterior con fundamento en que según el proveído del 18 de diciembre de 2015, la prórroga se había concedido mientras se surtía la sesión técnica y la fecha para el acatamiento de ambas disposiciones debía determinarse con posterioridad a su realización. Bajo tal entendido, como quiera que la sesión se efectúo el 29 de febrero del año en curso la Corte procedió a fijar dicho límite.

 

9.       El 12 de abril de 2016^[5] la Cartera de Salud interpuso recurso de reposición contra el Auto de 4 de abril de la presente anualidad. En el escrito comentó que en la sesión técnica el 29 de febrero de 2016 se planteó “realizar únicamente ajustes puntuales al registro de negaciones tales como: i) eliminar y desagregar la causal ‘otros motivos’ y ‘otros servicios’; ii) hacer seguimiento a los servicios que el CTC negó su trámite o negó su prestación debido a que el servicio es cobertura del POS”.

 

También propuso que los elementos solicitados en el registro de servicios negados por el Auto 411 de 2015 pueden estar articulados con la puesta en marcha del sistema de prescripción en línea que también fue presentado en esa diligencia, ya que a su juicio este responde a tales requerimientos en materia de no POS. Agregó que “sobre este punto los representantes de la Corte solicitaron revisar en detalle si efectivamente este nuevo sistema de prescripción respondía a los requerimientos del citado Auto a lo que el Ministerio accedió y está pendiente coordinar dicha reunión”.

 

De igual forma señaló que previo a realizarse la audiencia televisada ordenada en la referida providencia, se planeó que el órgano regulador y la Superintendencia prepararan un informe en el que cada EPS pudiera pronunciarse sobre los hallazgos encontrados por la Corte. Sin perjuicio de lo anterior, aseveró que estaba adelantando los trámites necesarios para cumplir la disposición antes del 30 de abril del año en curso. En relación con las anteriores consideraciones, determinó que “sin embargo, a la fecha no se ha recibido respuesta por parte de la Sala Especial de Seguimiento a las propuestas mencionadas”.

 

Manifestó que la fecha dispuesta en el Auto de 4 de abril de 2016 “desconoce el propósito y la prórroga concedida mediante auto de diciembre 18 de 2015, donde se resolvió fijar como nueva fecha límite para el cumplimiento de los mandatos de la referencia la definida al culminar la sesión técnica de implementación del auto 411 de 2015”.

 

Agregó que tal proveído no atendió lo acaecido en la sesión técnica “donde se sugirió evaluar la posibilidad de programar otra reunión con el objetivo de aclarar las medidas propuestas por el Ministerio en el rediseño de la estructura del registro de negaciones”. Al respecto, afirmó que realizar de manera concomitante el rediseño del registro de servicios negados y poner en funcionamiento el sistema de prescripción en línea para prestaciones no POS, generaría una inversión ineficiente de los recursos disponibles.

 

Por lo expuesto, solicita que se modifique o revoque el plazo establecido en el Auto del 4 de abril de 2016 para el cumplimiento de la orden referida a la creación del nuevo registro de negaciones y el control de las irregularidades, “hasta tanto se tenga una respuesta consolidada sobre las propuestas mencionadas por el Ministerio de Salud y Protección Social y sintetizadas en el numeral 4o de la anterior sustentación, es decir, en la sesión técnica del 29 de febrero del año en curso”. Adicionalmente, requiere que se señale fecha para realizar la mesa de trabajo propuesta en la sesión técnica antes de resolver la anterior petición.

 

II.                           CONSIDERACIONES

 

1.       Los mandatos generales de la Sentencia T-760 de 2008 y los autos de seguimiento son inescindibles y hacen tránsito a cosa juzgada constitucional (art. 243 C.P.). En consonancia con lo anterior, la normatividad no contempla la posibilidad de que el Tribunal Constitucional reconsidere o reevalúe una decisión ya adoptada, puesto que una vez impartida la orden la entidad obligada debe darle cumplimiento sin más demora. Lo anterior se sustenta en los principios de la acción de tutela, especialmente la economía, la celeridad y la eficacia (art. 209 C.P.). Además, tiene soporte en los artículos 23 y 27 del Decreto Estatutario 2591 de 1991^[6].

 

Sin perjuicio de ello, la Corte ha permitido excepcionalmente la posibilidad de ajustar los elementos de las órdenes dictadas en virtud del seguimiento, no así con respecto a los mandatos originales de la Sentencia T-760 de 2008, siempre que se presente un escrito debidamente soportado que permita evidenciar las dificultades adscritas al cumplimiento del mandato. La Corte no puede variar su decisión a partir de inferencias dudosas, superficiales o especulaciones, sino que debe existir un fundamento contundente y objetivo que permita comprobar los obstáculos insalvables adscritos al acatamiento de la orden^[7]. Además, la solicitud debe proponer la existencia de una mejor opción para garantizar el goce efectivo del derecho^[8].

 

2.       Sobre los hechos a los que se circunscribe la petición, en el Auto del 18 de diciembre de 2015 este Tribunal accedió la extensión del plazo de cumplimiento de dos órdenes del Auto 411 de 2015^[9], mientras se realizaba una sesión técnica con el fin de aclarar unos conceptos esenciales para su observancia solicitada por la cartera de salud. Por ello, se dispuso que una vez finalizara la diligencia se establecería el nuevo término de ejecución de las disposiciones.

 

Efectivamente, la sesión tuvo lugar el 29 de febrero de la presente anualidad, y mediante Auto de 4 de abril de 2016 esta Corporación procedió a fijar el 30 de abril del año en curso como fecha máxima del aplazamiento solicitado.

 

3.       En el recurso de reposición interpuesto el Ministerio se declaró inconforme con el plazo de cumplimiento determinado, en tanto consideró que la Corte inobservó los móviles que la llevaron a conceder la prórroga solicitada mediante Auto del 18 de diciembre de 2015.

 

Sobre el particular, la Sala observa que el peticionario afirmó que “esta decisión desconoce el propósito y la prórroga concedida mediante auto de diciembre 18 de 2015, donde se resolvió fijar como nueva fecha límite para el cumplimiento de los mandatos de la referencia la definida al culminar la sesión técnica de implementación del auto 411 de 2015”. Sin perjuicio de lo anterior, la Corte no encuentra motivos sustanciales en los alegatos del Ministerio tendientes a ajustar la decisión objeto del recurso.

 

4.       No obstante, la Corte entra a analizar la pertinencia del ajuste de las órdenes impartidas en el Auto de 4 de abril de 2016, bajo el entendido que el Ministerio alegó la existencia de diligencias pendientes previo a dar cumplimiento a la creación del registro de servicios negados.

 

Al respecto, este Tribunal advierte que revisados los audios de la sesión técnica del 29 de febrero de 2016 evidenció que:

 

i)         Efectivamente el Ministerio solicitó una reunión para exponer avances respecto de la orden vigésima séptima, la cual se adelantó el 18 de marzo de 2016.

 

ii)      También se promovió que el Ministerio de Salud escuchara una propuesta de uno de los peritos constitucionales voluntarios –CSR–, en relación con la ley estatutaria y los principios que se deben respetar en la prescripción de prestaciones sin desmedro de la autonomía médica^[10].

 

iii)    Respecto de las diligencias posteriores que requirió el personal de la Sala Especial según el regulador^[11], se observó que sí se abordó la posibilidad de adelantar una reunión posterior, sin que en algún momento se haya condicionado la ejecución del Auto 411 a aquella.

 

Este ítem realmente se refiere a la explicación corta y somera que hizo la ingeniera Jefe de la Oficina TIC del Ministerio de Salud y Protección Social sobre la estructura del registro de servicios negados desde la óptica de la Resolución 1683 de 2015 y las mejoras propuestas con el nuevo modelo a adoptar, como consta en la transcripción correspondiente^[12]. De ahí que en desarrollo de la sesión técnica del 29 de febrero de 2016, se consideró profundizar dicha exposición en una sesión posterior, de manera que se pudiera entender de mejor forma la dinámica del registro, toda vez que el análisis realizado por dicha funcionaria señalaba en detalle la herramienta tecnológica usada para acatar los parámetros impartidos en el Auto 411 de 2015.

 

De ninguna forma, se pretendió “revisar en detalle si efectivamente este nuevo sistema de prescripción respondía a los requerimientos del citado Auto”^[13], como lo sostuvo el Ministerio, puesto que ello solo compete al pleno de la Sala Especial al momento de evaluar el nivel de observancia de la orden, lo cual sin lugar a dudas no tendría lugar en una diligencia de esas características.   

 

Esa reunión no se ha convocado como quiera que la Sala ha venido realizando otras sesiones técnicas en aras de contar con mayores elementos de juicio y actualizar el recaudo probatorio de otras órdenes como las concernientes a la del rediseño del sistema de recobros^[14], la actualización^[15] y la unificación^[16] de planes de beneficios. En todo caso, la sesión técnica de que trata este numeral no puede alegarse como un impedimento u obstáculo para continuar con el cumplimiento de la orden relativa a la creación del nuevo registro de negaciones y la audiencia de excusas.

 

En suma, esta Corte aclara que las sesiones y las actuaciones complementarias no tienen el poder de definir una posición ni comprometer el criterio de la Corte. Tales diligencias tienen la finalidad de esclarecer dudas técnicas en relación con la observancia de las órdenes generales del fallo estructural y los autos de seguimiento que surgen al juez de política pública, por lo que de ninguna manera constituyen una oportunidad procesal para generar una nueva providencia o postergar la decisión tomada por la Sala.

 

5.       Ahora bien, en torno al plazo de creación del registro de negación de servicios cuestionado por el Ministerio de Salud, la Sala considera pertinente reiterar que esa disposición proviene del Auto 411 de 16 de septiembre de 2015, comunicado mediante oficio B-726/2015 de 22 de septiembre del mismo año. En ese momento el lapso para cumplir fue fijado en tres meses. De lo anterior se infiere que el término inicialmente vencía el 22 de diciembre de 2015. En atención a la solicitud de prórroga y la realización de la sesión técnica la Corte finalmente determinó como última día para su observancia el 30 de abril de 2016.

 

En la referida diligencia, la Corte fue enfática en solicitar al regulador la fijación de una fecha clara para aplicar el nuevo registro, independientemente de que se originara en un nuevo método de recolección de información o que fuera producto de los ajustes al existente^[17].

El Ministerio remitió un documento denominado “cronograma de implementación del reporte de prescripción de servicios o tecnologías en salud no cubiertas en el plan de beneficios con cargo a la UPC”^[18]. Sin embargo, este no cumple los requerimientos solicitados en la sesión ya que materialmente no fueron incorporadas las fechas de realización ni las actividades necesarias para la implementación del nuevo registro.

 

Asimismo, en ese escrito la cartera de salud expresó que“el aplicativo de reporte se adoptará una vez el Ministerio de Salud y Protección Social expida la Resolución “Por la cual se establece el procedimiento de acceso, reporte, garantía del suministro, reconocimiento, pago, análisis de la información de servicios y tecnologías en salud sin cobertura en el Plan de Beneficios en Salud con cargo a la UPC y se dictan otras disposiciones”. No obstante, la Corte encuentra que dicho acto administrativo fue expedido el pasado 15 de abril (Resolución 1328 de 2016), sin que hasta ese momento se hubiera definido cuando adoptaría el aplicativo anunciado ni de qué manera lo articularía con esa norma.

 

En conclusión, encuentra la Sala que el escrito presentado por el ente regulador en realidad pretende la modificación del plazo establecido en el Auto 411 de 2015. Así las cosas, desde la expedición original de la orden y la interposición del recurso transcurrieron más de seis meses sin que el Ministerio hubiere acreditado la fecha en que le daría efectivo cumplimiento. Este tiempo a juicio de la Sala resultaba más que suficiente cuando menos para generar un cronograma cierto. Sin embargo, el regulador aplazó la observancia del mandato sin que hasta la fecha de radicación del recurso hubiera una respuesta concreta. En esa medida, no se propuso la existencia de una mejor opción para garantizar el goce efectivo del derecho de manera que proceda la modificación de la disposición en cuestión, como lo ha reiterado esta Sala.

 

Por lo anotado con anterioridad, esta Corporación se abstendrá de ajustar el plazo de 30 de abril de 2016 establecido mediante Auto de 4 de abril de la misma anualidad, para que se cree el registro de servicios negados bajo las pautas establecidas en el Auto 411 de 2015.

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia T-760 de 2008

 

III.                       RESUELVE:

 

Declarar improcedente el recurso de reposición interpuesto contra el Auto de 4 de abril de 2016 por parte del Ministerio de Salud y Protección Social, conforme a lo dispuesto en la parte motiva de la presente providencia.

 

Comuníquese y cúmplase,

 

 

 

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO

Magistrado

 

 

 

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ

Secretaria General