Auto 234/16

 

 

SOLICITUD DE LEVANTAMIENTO DE LAS SANCIONES POR DESACATO IMPUESTAS A CAPRECOM EICE EN LIQUIDACION-Negar por cuanto peticionario no ofrece elementos de juicio suficientes sobre la incapacidad institucional actual, ni un plan de contingencia diferenciado con el que logre mermar la afectación de los derechos de la población carcelaria a su cargo

 

 

Referencia: expediente T-3927909 y acumulados. Sentencia T-762 de 2015. Solicitud de levantamiento de sanciones por desacato a favor de CAPRECOM EICE En Liquidación

 

Magistrada Ponente:

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

 

 

Bogotá, D. C., dos (2) de junio de dos mil dieciséis (2016).

 

La Sala Quinta de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Jorge Iván Palacio Palacio y Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y por la Magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, profiere este auto con fundamento en los siguientes:

 

ANTECEDENTES

 

1. El 16 de diciembre de 2015 la Sala Quinta de Revisión de esta Corporación profirió la Sentencia T-762 de 2015^[1]. Reiteró el Estado de Cosas Inconstitucional –ECI-, declarado en la Sentencia T-388 de 2013^[2], bajo la premisa de que la desarticulación de la política criminal engendra la vulneración masiva y generalizada de los derechos fundamentales de aquellos con restricción intramural de la libertad, entre ellos el derecho a la salud.

 

2. El 12 de febrero de 2016, el apoderado General de Fiduprevisora S.A., entidad liquidadora de la Caja de Previsión Social de Comunicaciones en Liquidación, radicó en la Secretaría General de esta Corporación un memorial con destino al despacho del Magistrado Jorge Iván Palacio Palacio.

 

En dicho documento informó a la Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia T-760 de 2008, que mediante el Decreto 2519 del 28 de diciembre de 2015, el Gobierno Nacional dispuso la supresión y liquidación de la Caja de Previsión Social de Comunicaciones –en adelante, CAPRECOM-. Por tal motivo, desde esa fecha no puede desarrollar su objeto social y queda limitada a la ejecución de los actos necesarios para su liquidación.

 

El mencionado Decreto dispuso, en su artículo 4, que CAPRECOM debe continuar con la prestación de los servicios de salud a la población privada de la libertad con cargo al Fondo Nacional de Salud de las Personas Privadas de la Libertad, hasta tanto sea asumida por la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios –en adelante, USPEC-.

 

El 30 de diciembre de 2015, entre el Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL 2015 (que asumió la administración del Fondo Nacional de Salud de las Personas Privadas de la Libertad) y CAPRECOM EICE En Liquidación, se celebró contrato por el que esta última se obligó a contratar y a garantizar la prestación integral de los servicios de salud  para la población privada de la libertad, con cargo al Fondo administrado por la primera.

 

Sin embargo, durante el mes de enero de 2016 varios prestadores de salud se han negado a contratar con CAPRECOM EICE En Liquidación, dado el elevado nivel de su cartera, la falta de disposición de recursos y las tutelas e incidentes de desacato en su contra.

 

Como resultado, la cobertura actualmente no alcanza el 18% de la población destinataria, y dado que con ocasión del Auto 552A de 2015^[3] se dispuso mediante otrosí que a partir del 1° de febrero de este año CAPRECOM ejecutaría únicamente los contratos suscritos hasta ese momento, el porcentaje de cobertura se mantiene y se mantendrá.

 

En consecuencia, el Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL 2015 es el encargado de contratar la red de prestación de los servicios de salud en las cárceles del país y CAPRECOM EICE En Liquidación no tiene posibilidad administrativa para atender los fallos de tutela que le ordenen la prestación de servicios de salud.

 

3. Tras referir los procesos por los que atraviesa CAPRECOM, dada su liquidación, el petente destacó que existen múltiples acciones de tutela en contra de la entidad y sanciones por desacato. En su criterio diezman su capacidad de actuar en procura de la prestación y mejora del servicio.

 

Resaltó que cualquier sanción, entre ellas la que origina el desacato, debe ser consecuencia del dolo de aquel a quien se le impone. Además en materia de acción de tutela los desacatos tienen como cometido primordial la garantía de los derechos fundamentales de los ciudadanos.

 

Argumenta que “para el caso de CAPRECOM EICE en liquidación, la imposición de sanciones por desacato no cumple la finalidad constitucional de garantizar la protección de los derechos fundamentales pues son causas estructurales y ajenas a la voluntad del suscrito las que generan (…) [su] violación sistemática”. De tal modo que la existencia de múltiples sanciones contra la entidad agravan su situación y merman cada vez más su capacidad de respuesta a las órdenes segunda y tercera del Auto 552A de 2015.

 

4. En atención a la situación de la entidad solicitó que la Corte Constitucional “disponga el levantamiento de las sanciones impuestas en mi calidad de Apoderado General y representante legal de CAPRECOM EICE en liquidación y se disponga a favor de la entidad con efectos inter comunis la suspensión de la imposición de sanciones cuando los Jueces de la República decidan sobre desacatos relacionados con la prestación de los servicios de salud a cargo de CAPRECOM EICE en Liquidación”.

 

5. La solitud fue atendida por la Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia T-760 de 2008^[4], mediante el auto del 3 de marzo de 2016. Destacó dicha providencia que las solicitudes no guardan entera relación con el objeto del seguimiento que se efectúa.

 

Precisó que si bien en ocasiones esta Corporación ha optado por tomar medidas como las que solicita el representante legal de CAPRECOM EICE En Liquidación, se han dictado en relación a casos concretos por parte de las diferentes salas de revisión^[5]. Concluye de ello, que la competencia para hacer pronunciamientos semejantes está en ellas, y en ese orden de ideas remitió la solicitud a la Sala Sexta que conoce de los expedientes T-5.215.430 y T-5.232.773 que versan sobre la materia. Éstos fueron decididos mediante Sentencia T-127 de 2016 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio), sin hacer alusión al tema.

 

Resolvió dicha Sala Especial de Seguimiento no acceder a la solicitud elevada por CAPRECOM EICE En Liquidación, en la medida en que carece de competencia para pronunciarse. Remitió la misma a la Sala Sexta de Revisión.

 

6. La Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, mediante auto del 5 de mayo de 2016, refirió el Estado de Cosas Inconstitucional declarado en sentencia T-388 de 2013^[6] y reiterado en la T-762 de 2015^[7]. Encontró que la materia de la solicitud atañe a él, decidió remitir la petición a los despachos de las magistradas sustanciadoras de ambas providencias, para que provean sobre la solicitud del representante legal de CAPRECOM EICE En Liquidación.

 

 

CONSIDERANDO

 

1. La solicitud de levantamiento de las sanciones que, por desacato, se hayan emitido en contra de CAPRECOM EICE En Liquidación, formulada por su representante legal, ha de resolverse de cara a los fundamentos que han llevado a esta Corporación, a proferir medidas semejantes.

 

Resulta indispensable, para efectos de solucionar esta cuestión, empezar por establecer cuáles han sido los razonamientos a través de los cuales se ha concluido la pertinencia de medidas que se orienten a establecer un lapso de suspensión material de los efectos de las sanciones por desacato, previamente decretadas o por decretar.

 

Partiendo de los parámetros establecidos por esta Corporación en precedencia, se abordará la solicitud actual del representante legal de CAPRECOM EICE En Liquidación.

 

Decisiones precedentes frente a situaciones de hecho caracterizadas por la multiplicidad de acciones de tutela e incidentes de desacato contra una misma entidad.

 

a)    El caso de CAJANAL.

 

2. El 5 de marzo de 1998, la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional, con ponencia del Magistrado Alejandro Martínez Caballero, profirió la Sentencia T-068 de 1998. En ella destacó que la Caja Nacional de Previsión, había llegado a un estado de ineficiencia administrativa para resolver derechos de los jubilados, concretamente sobre reliquidaciones y  reconocimiento y pago de pensiones.

 

Tal situación fue catalogada como un estado de cosas inconstitucional, entre otras porque finalmente “la efectividad de los derechos es posible con base en dos cualidades, la eficacia y la eficiencia administrativa”. Confirió a la administración un término de 6 meses para remediar la situación.

 

3. El 10 de diciembre de 2008, la Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, con ponencia del Magistrado Rodrigo Escobar Gil, profirió la Sentencia T-1234 de 2008. En ella se ordenó al Gerente General de CAJANAL presentar un plan concreto de acción^[8], para enfrentar la mora habitual en la determinación de las peticiones; dicho plan fue posteriormente aprobado por esta Corporación.

 

Se consideró que los derechos de los directivos de dicha entidad estaban comprometidos en la medida en que alto número de incidentes de desacato en su contra, se habían configurado por “vía de hecho por consecuencia”, que implica que la estructuralidad del problema que acarrea el desconocimiento de los derechos fundamentales no alcanza a percibirse en el caso concreto, y ello genera la adjudicación de una responsabilidad subjetiva que no era posible escindir de las causas estructurales de la situación de anquilosamiento institucional.   

 

4. Finalmente a través del Auto 243 de 2010^[9], se ordenó “SUSPENDER  todas las órdenes de arresto y las multas que hayan sido proferidas contra Augusto Moreno Barriga, Julia Gladys Rodríguez D’Aleman y Jairo de Jesús Cortés Arias como sanción por desacato a órdenes de tutela que les hubiesen sido emitidas en su condición de Directores o Liquidadores de CAJANAL EICE”.

 

Tal determinación se fundamentó en la constatación del incumplimiento de las directrices señaladas en la Sentencia T-1234 de 2008, mismo que defraudó la expectativa de quienes se encontraban a la espera de la determinación de las solicitudes prestacionales que formularon ante CAJANAL. Esta entidad, para entonces, había remitido un nuevo plan de acción, para efectos de que la Sala considerara su pertinencia.

 

Sobre el asunto, refiriendo la última de las sentencias reseñadas, se consideró expresamente que en resguardo de los derechos fundamentales de los asociados y de la seguridad jurídica:

 

“el volumen excesivo de solicitudes no es razón suficiente para excluir la responsabilidad de los funcionarios, sino que se requiere que éstos, no solo establezcan que no pueden cumplir en los casos individuales los términos fijados en la ley, sino que, además, acrediten estar adelantando todas las diligencias a su alcance para superar las fallas estructurales causantes del atraso, la Corte condicionó la protección otorgada al Director de Cajanal, aplicable no solamente a quien tenía esa calidad en los casos que fueron objeto de consideración específica en esa sentencia, sino a todos los que, en las mismas condiciones, se encuentren al frente de la entidad, al hecho de que se presentase un plan de acción, uno de cuyos componentes básicos se refiere a la necesidad de dar información oportuna a los usuarios sobre el tiempo aproximado de respuesta, y al compromiso de la entidad de atenerse a esos tiempos.”

 

De tal modo, se consideró que la facultad para suspender las sanciones y los trámites asociados a un desacato, se encuentra condicionada por la voluntad de superación de las falencias, reflejada muchas veces en un plan de respuesta institucional a las necesidades de los usuarios.

 

b)    El caso de COLPENSIONES.

 

5. El 5 de junio de 2013, mediante Auto 110 de 2013^[10], la Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, dispuso, con efectos inter comunis^[11], que por un lapso aproximado de 6 meses, los jueces, al momento de resolver acciones de tutela por violación del derecho de petición, se guiaran por reglas excepcionales. Éstas establecían un plazo mayor para el cumplimiento de las órdenes de tutela, en atención a un esquema de priorización de las solicitudes radicadas ante el ISS y COLPENSIONES, que tenía en cuenta las condiciones del solicitante, las particularidades de la radicación y la materia de la petición. Ampliado el término de cumplimiento de las acciones de tutela, debían entenderse suspendidas las sanciones por desacato, hasta la finalización de aquel.

 

6. Esta determinación tuvo origen en la solicitud que hiciera el Instituto de los Seguros Sociales a la Sala de Revisión, en el marco del estudio de los expedientes T-3287521, T-3317289, T-3421363, T-3431776, T-3425213 y T-3433521, habida cuenta de la existencia de dificultades administrativas que le impedían atender oportunamente las peticiones de sus afiliados^[12]. Las medidas adoptadas constituyeron una medida cautelar, en ese asunto acumulado.

 

En sede de revisión se indagó por la situación y la Sala encontró probada “la presencia de un conjunto de obstáculos materiales y administrativos que impiden el cumplimiento de los términos dispuestos por el ordenamiento jurídico para la resolución de peticiones pensionales y el acatamiento de las órdenes dictadas por los jueces de la República”; en suma, constató la existencia de un bloqueo en el proceso de tránsito institucional que supuso el surgimiento de Colpensiones^[13].

 

Su incidencia directa en el ejercicio de los derechos fundamentales de los afiliados al régimen de prima media, definió la necesidad de intervención del juez constitucional, en tanto “en escenarios de parálisis institucional que menoscaben derechos fundamentales, (…) debe adoptar medidas que faciliten la coordinación de las distintas entidades y la atención urgente de los sectores más vulnerables, los cuales podrían verse desplazados por personas con carencias más soportables”^[14].

 

Por ende, acreditada la situación de imposibilidad para dar respuesta a las solicitudes presentadas por los afiliados y a las órdenes de tutela en su contra, se estableció un plan de contingencia en aras de materializar los derechos de las personas afectadas.

 

7. En varios autos subsecuentes se ha optado por la ampliación de los plazos conferidos y por el seguimiento al plan de acción presentado y actualizado por Colpensiones^[15]. Sin embargo, mediante Auto del 181 de 2015, se negó una nueva solicitud de suspensión de términos planteada por Colpensiones, al ser evaluada a la luz del principio de proporcionalidad, en tanto si bien es una medida idónea, “la medida de suspensión de sanciones por desacato no es necesaria, ya que con su capacidad de respuesta actual, la entidad tiene posibilidad de atender las acciones de tutela pendientes de acatamiento, sin afectar ostensiblemente su modelo de operación”.

 

8. Identificados los casos en los cuales esta Corporación ha dispuesto mecanismos excepcionales de realización de los derechos fundamentales de quienes se ven afectados por bloqueos institucionales importantes, pueden extraerse ciertas reglas.

 

En efecto, tales medidas dependen de la conjugación de las siguientes condiciones: (i) se encuentra acreditada la imposibilidad material o jurídica de respuesta a los requerimientos de los usuarios o afiliados; (ii) dicha imposibilidad se funda en problemas estructurales, (iii) que no pueden contenerse en la medida en que la defensa frente a los incidentes de desacato merma en forma ostensible la capacidad institucional para atender sus obligaciones principales; y, (iv) las autoridades públicas involucradas tienen voluntad de superación de las falencias que originan la situación de anormalidad, y presentan un plan de acción para reducir la vulneración de derechos que acarrea, en el cual se hace una discriminación positiva de las personas vulnerables.

 

De la solicitud de levantamiento de las sanciones por desacato impuestas a CAPRECOM EICE En Liquidación

 

9. Establecidos así los fundamentos y el alcance de las decisiones de esta Corporación sobre las sanciones de desacato, conviene empezar por decir que no hay precedente que dé cuenta del levantamiento de sanción alguna impuesta por parte de los jueces constitucionales. Los pronunciamientos al respecto, se han contraído a la suspensión de las obligaciones derivadas, bien de una decisión de desacato o de un fallo de tutela.

 

Lo anterior encuentra explicación suficiente en el respeto por la autonomía y la independencia judicial que se erige en favor de cada fallador, y correlativamente de la seguridad jurídica. Ni esta Corporación, ni ninguna otra, puede dejar sin efectos una medida sancionatoria dictada por otro juez, si no es en atención a los recursos o las acciones previstas en la normativa procesal aplicable a cada caso, sin importar la posición jerarquía que tenga el juez en el sistema de administración de justicia.

 

Quiere decir lo anterior que conforme lo normado respecto del incidente de desacato, la decisión de declarar en desacato a determinada autoridad pública o a un particular y las sanciones que derivan de ella, sólo pueden quedar sin efectos como consecuencia del grado jurisdiccional de consulta, o en forma excepcional, de una decisión de tutela que se contraiga al análisis del debido proceso en el trámite incidental.

 

Concluye esta Sala que, a raíz de ello, a primera vista resulta imposible acceder a la solicitud de levantamiento de las sanciones que por desacato en el marco de acciones de tutela referidas a la prestación de los servicios de salud a la población carcelaria, por cuanto excede las facultades de esta Corporación.

 

10. Ahora bien, si en gracia de discusión y desde una perspectiva global de la solicitud, se pudiera señalar que la misma se orienta a la ampliación de los parámetros temporales de respuesta que, en condiciones de normalidad, le ha conferido el ordenamiento jurídico a CAPRECOM EICE En Liquidación para la prestación de los servicios de salud, es preciso destacar algunos elementos que no pueden pasarse por alto a la luz de las particularidades de este caso.

 

11. En primer lugar, conviene advertir que en las oportunidades en las cuales esta Corporación encontró que el anquilosamiento institucional repercutía en los derechos de los asociados, era patente que el otorgamiento de una ampliación de los términos de respuesta de las entidades, no era incompatible del todo con el ejercicio de sus derechos.

 

El derecho comprometido era, en todos los casos el derecho de petición, a cuya espera si bien el ciudadano está sometido a la incertidumbre sobre su situación jurídica, y ello es en todo caso reprochable, por regla general no se encuentra sometido a una condición de vulnerabilidad extrema que ponga en peligro inminente su propia existencia. En los casos excepcionales en los que así pudiera ser, se otorgó un orden de priorización que equilibraba las cargas para quienes estaban a la expectativa de la definición de su situación pensional.

 

Sin embargo en esta oportunidad la extensión de los plazos de respuesta, atañe directamente a los derechos a la salud, integridad personal y vida, que si bien son igual de trascendentales que el derecho de petición, en la medida en que se ha reconocido que los derechos guardan entre sí relaciones de interdependencia horizontal, están ligados a la existencia misma del sujeto y a su vida digna.

 

Aunado a lo anterior, es preciso recabar en que en contextos de habitabilidad como los que dieron origen a la declaratoria y a la reiteración del Estado de Cosas Inconstitucional en el Sistema Carcelario y Penitenciario, las afecciones de salud pueden llegar a afectar no solo al individuo, sino también al grupo de personas que se encuentran privados de la libertad en el mismo espacio. 

 

Otorgar el beneficio de la suspensión de los términos de respuesta de CAPRECOM EICE En Liquidación, en abstracto y sin un plan de contingencia, tal como lo plantea el solicitante, derivaría en la postergación indefinida e incondicionada de la realización de los derechos previamente anotados, con los efectos que ello puede tener para la comunidad carcelaria, las familias de los reclusos y la sociedad en la que se asientan los establecimientos penitenciarios. De modo tal esta Sala estima inconveniente hacerlo.

 

12. En segundo lugar, cabe recordar que tal como lo planteó el solicitante, en el proceso de Liquidación de la entidad, se han creado mecanismos de acción, recogidos en el Decreto 2519 del 28 de diciembre de 2015, para efectos de hacer el tránsito pacífico de las personas privadas de la libertad a otro sistema de atención en salud, bajo responsabilidad de la UPSEC. En él, por efecto de las condiciones de CAPRECOM en el mercado de los servicios de salud, y en forma transitoria se ha optado por encomendarle una cobertura que disminuyó radicalmente, del 100% al 18% de la población carcelaria.

 

Implica esto que la entidad debe responder por un número comparativamente bajo de usuarios, en relación con la densidad de población a la que inicialmente le estaba encomendado prestar los servicios de salud.

 

Tal reducción se erigió en una ventaja para la entidad, que impide a esta Sala  identificar claramente la existencia de una situación administrativa alarmante que conmine al juez constitucional a adoptar medidas de normalización, en pro de los derechos de la población privada de la libertad, máxime cuando el derecho a la salud del 82% de los internos, está actualmente a cargo de otras instituciones ajenas a CAPRECOM.

 

De este modo no se percibe fácilmente cómo la suspensión de las decisiones sancionatorias adoptadas por los jueces constitucionales ni el curso de las acciones de tutela existentes, puedan repercutir ampliamente en el goce de los derechos de la población privada de la libertad, con lo cual la competencia de esta Corporación para adoptar ese tipo de medidas se reduce. 

 

13. Finalmente, cabe hacer hincapié en que la solicitud del representante legal de la entidad concernida no se soporta en elementos de juicio que evidencien, en el grado de certeza, que no hay una salida administrativa visible más que la suspensión de términos de respuesta. De tal modo que las condiciones en que se ha efectuado la misma en otros casos, no respaldan la solicitud que se analiza, siendo improcedente la medida deprecada, a la luz de la jurisprudencia constitucional. 

 

14. Conforme lo expuesto hasta este punto, puede concluirse que no se cumplen las condiciones para acceder a la solicitud de CAPRECOM EICE En Liquidación.

 

Si bien la entidad solicitante se encuentra inmersa en un Estado de Cosas Inconstitucional, que en principio determina su bajo nivel de respuesta, no es comprensible cómo cuando sus responsabilidades se redujeron en número, los incidentes de desacato inciden fuertemente en aquella. El marco de acción se limitó desde febrero de este año, sin que la entidad precise las barreras que enfrenta para la atención del 18% de la población privada de la libertad.

 

En contraste con los parámetros fijados por esta Corporación, cabe destacar que CAPRECOM EICE En Liquidación (i) no acreditó la imposibilidad material o jurídica para dar respuesta a los requerimientos en salud del 18% de las personas recluidas en el país, y cómo la vigencia de las sanciones reduce sus posibilidades de acción frente a ese reducido porcentaje; (ii) no presentó a esta Corporación indicios que den cuenta de la forma en que afronta actualmente la situación; y, (iii) no propuso un plan de contingencia que ofrezca una respuesta diferenciada a las necesidades médicas del 18% de la población carcelaria. 

 

Al no ofrecer elementos de juicio suficientes sobre su incapacidad institucional actual ni un plan de contingencia diferenciado con el que logre mermar la afectación de los derechos de la población carcelaria a su cargo, no es posible acceder a lo solicitado.

 

Con fundamento en lo expuesto la Sala,

 

RESUELVE

 

 

Primero.- NEGAR la solicitud de levantamiento de las sanciones existentes por desacato contra CAPRECOM EICE En Liquidación, en relación con la prestación de los servicios de salud a favor de la población privada de la libertad, en mérito de lo considerado en esta decisión.

 

Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase,

 

 

 

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Magistrada

 

 

 

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO

Magistrado

 

 

 

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB

Magistrado

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General