A369-16
CUMPLIMIENTO FALLO DE TUTELA E INCIDENTE DE DESACATO-Competencia del juez de primera instancia
SOLICITUD DE CUMPLIMIENTO DE SENTENCIA DE TUTELA E INCIDENTE DE DESACATO-Competencia excepcional de la Corte Constitucional
SOLICITUD DE CUMPLIMIENTO DE SENTENCIA DE TUTELA E INCIDENTE DE DESACATO-Se rechaza por improcedente
Referencia: expediente T-5.061.859
Solicitud de cumplimiento y apertura de incidente de desacato de la Sentencia T-730 de 2015
Peticionario: María[1]
Magistrado Ponente:
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
La Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, en el proceso de la referencia, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, y
1.- El 2 de agosto de 2016, la Secretaría General de esta Corporación remitió al despacho del Magistrado Sustanciador un memorial del pasado 1º de agosto dirigido a la Corte Constitucional por la señora María, en el que promueve un incidente de desacato en contra de la Comisaria de Familia de YY, quien, según afirma, después de cinco meses de notificada la Sentencia T-730 de 2015, aún no ha proferido una nueva resolución en el proceso administrativo de restablecimiento de derechos de la niña Sandra, como lo ordena el numeral tercero de dicha providencia[2]. Con fundamento en lo anterior, solicita a esta Sala ordenar a la Comisaria de Familia de YY que remita las diligencias del referido proceso al Juzgado Promiscuo de Familia de ZZ, ya que perdió competencia para seguir conociendo el asunto, según lo dispone el artículo 100 de la Ley 1098 de 2006[3].
2.- De acuerdo con el Decreto 2591 de 1991[4], ante el incumplimiento de una decisión proferida en un fallo de tutela, el beneficiario puede acudir ante las autoridades judiciales competentes, en aras de asegurar su debida observancia.
Para tal efecto, el régimen procesal del juicio de amparo consagra el trámite de cumplimiento y el incidente de desacato. Se trata de un conjunto de instrumentos que pueden operar de forma simultánea o sucesiva, cuya principal diferencia radica en que el último se concreta en la imposición de una sanción.
3.- Las citadas herramientas se encuentran previstas en los artículos 27 y 52 del Decreto 2591 de 1991[5], y su fundamento radica en la obligación del Estado de garantizar la efectividad de los fallos que satisfacen el goce pleno de los derechos fundamentales (CP art. 2)[6], como expresión del derecho de acceso a la administración de justicia o derecho a la tutela judicial efectiva (CP art. 229), el cual, conforme con la jurisprudencia reiterada de esta Corporación, comprende, como mínimo, (i) el acceso efectivo al sistema judicial, (ii) el desarrollo de un proceso rodeado de todas las garantías judiciales en un plazo razonable y (iii) la ejecución material del fallo[7].
De lo anterior se infiere que el incumplimiento de un fallo de tutela no sólo constituye una vulneración del derecho de acceso a la administración de justicia, sino también una prolongación indebida en la violación de los derechos fundamentales cuya protección se dispuso mediante las órdenes impartidas en sede judicial.
4.- De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, por regla general, es el juez de primera instancia el encargado de la ejecución del fallo y, por ende, el competente para adoptar las medidas necesarias que permitan asegurar el restablecimiento de los derechos comprometidos. Al respecto se ha dicho que:
“(…) el peso del cumplimiento de la orden de tutela recae en el Juzgado o Tribunal que se pronunció en primera instancia, el cual, se repite, mantendrá competencia hasta que se restablezca el derecho vulnerado porque la protección de los derechos fundamentales es la esencia de la tutela, luego el cumplimiento de la orden de protección es una obligación de hacer por parte del juez de tutela de primera instancia.”[8]
En idéntico sentido, en Auto 220A de 2002[9], se expuso que:
“(...) La colisión que se presenta en esta oportunidad tiene como origen la discusión de dos despachos judiciales tendiente a establecer, en cuál de ellos radica la competencia para tramitar y decidir las solicitudes de cumplimiento de las sentencias y los incidentes de desacato en materia de tutela.
Sobre el particular, existe jurisprudencia consolidada de esta Corporación la cual habrá de reiterarse en el presente caso.
En efecto, si bien en las sentencias C-243 de 1996 y T-078 de 1998 se sostuvo que “el juez de instancia que profiere una orden en un fallo de tutela, es el competente para conocer del incidente desacato, frente al incumplimiento de lo ordenado por él mismo.” providencias posteriores precisaron, que la ratio decidendi de esos pronunciamientos debía entenderse en el sentido que la competencia para decidir sobre el cumplimiento de una sentencia de tutela y el incidente de desacato, corresponde al juez que conoció del proceso en primera instancia, subregla, que ha sido reiterada en múltiples pronunciamientos de esta Corporación.
Las órdenes que se den en una sentencia de tutela son para obedecerlas y si ello no ocurre el actor puede solicitar al juez de primera instancia, con fundamento en el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991, que haga cumplir el fallo y adicionalmente el juez podrá sancionar por desacato a la autoridad pública o al particular renuente a acatarlo (art. 52 ídem), en el primer evento bastará demostrar objetivamente el incumplimiento de la providencia, mientras que en el segundo, es necesario probar la responsabilidad subjetiva del incumplido.
Conforme lo ha sostenido la jurisprudencia constitucional si bien puede coexistir al mismo tiempo el cumplimiento de la orden y el trámite del desacato, éstas son solicitudes con finalidades y presupuestos distintos que no se pueden confundir el uno (cumplimiento del fallo) con el otro (el trámite de desacato).
Por lo anterior, el juez de primera instancia mantiene su competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza a la garantía constitucional fundamental amparada (art. 27 ídem) por vía de tutela (...)”.
Por consiguiente, es claro que en aquellos casos en los que la Corte ha proferido una sentencia en sede de revisión, ésta deberá ser comunicada al juez de tutela de primera instancia[10], quien es el encargado de notificar a las partes, adoptar las medidas necesarias para asegurar el efectivo cumplimiento del fallo y tramitar los incidentes de desacato que se interpongan.
5.- No obstante, en casos excepcionales y extraordinarios, esta Corporación ha establecido que puede asumir competencia para conocer del trámite de cumplimiento, cuando existe una justificación objetiva, razonable y suficiente, que se concreta, de manera específica, en alguna de las siguientes causales:
“(i) cuando ha habido manifiesto incumplimiento de las decisiones de tutela, sin que los jueces de primera instancia hayan podido adoptar las medidas que hagan efectiva la orden de protección, (ii) o dichas medidas han sido insuficientes o ineficaces[11], o (iii) cuando, en presencia de un estado de cosas inconstitucional, que afecta a un conjunto amplio de personas, se han emitido órdenes complejas, para cuya efectividad es necesario un permanente seguimiento y la adopción de nuevas determinaciones, de acuerdo con las circunstancias de una situación que se prolonga en el tiempo[12].”[13]
6.- En el caso bajo examen, se observa que la señora María promueve ante la Corte un incidente de desacato y solicita que la Comisaría de Familia de YY remita las diligencias al Juzgado Promiscuo de Familia de ZZ para que, por competencia, sea quien finalmente emita una decisión de fondo. Respecto de esta solicitud cabe realizar las siguientes consideraciones: en primer lugar, de conformidad con la jurisprudencia retirada de este Tribunal, la Corte no es competente para disponer de las medidas necesarias dirigidas a asegurar el cumplimiento de sus sentencias de manera directa, ni para conocer y decidir solicitudes de desacato, en razón a que dichas atribuciones le competen de forma exclusiva al juez de primera instancia[14]. Ello se desprende de la correcta interpretación del artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, que así lo regula[15]. De esta manera, se garantiza la plena eficacia de la garantía procesal del grado jurisdiccional de consulta, en cuanto el citado artículo establece que siempre que el trámite incidental concluya con el apremio de una sanción, el respectivo auto que la imponga deberá ser sometido a revisión ante el superior funcional de la autoridad judicial que la decretó, para que éste se pronuncie sobre su legalidad.
En segundo lugar, de acuerdo con la descripción de las actuaciones surtidas, esta Sala no advierte la presencia de alguna de las causales de excepción que le permitan a esta Corporación conocer del trámite de cumplimiento de una sentencia, cuya interpretación es eminentemente restrictiva.
7.- En consecuencia, esta Sala advierte que carece de competencia para asumir el conocimiento de la solicitud de cumplimiento y del incidente de desacato que se promueve respecto de la Sentencia T-730 de 2015, por lo que la solicitud que en tal sentido se formuló por la señora María debe ser rechazada. Dicha actuación le compete a la Sala Civil - Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cundinamarca, quien conoció de la acción de tutela de la referencia en primera instancia, motivo por el cual y por razones de economía procesal, se le remitirá a dicha autoridad copia del memorial presentado el pasado 1º de agosto de 2016.
En mérito de lo expuesto, la Segunda de Revisión
RESUELVE
Primero.- Por las razones expuestas, RECHAZAR por improcedente la solicitud de cumplimiento y de apertura de incidente de desacato de la Sentencia T-730 de 2015, promovidas por la señora María.
Segundo.- INFORMAR a la señora María, que el juez competente para conocer del trámite de la solicitud de cumplimiento y de apertura de incidente de desacato de la referida sentencia, es la Sala Civil - Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cundinamarca.
Tercero.- ORDENAR la remisión de este Auto y del escrito de solicitud de cumplimiento y de apertura de incidente de desacato de la Sentencia T-730 de 2015 a la Sala Civil - Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cundinamarca, para que proceda según sus competencias en la materia.
Comuníquese y cúmplase.
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Los nombres reales han sido modificados en la versión pública de este Auto.
[2] Lo orden concreta que se considera incumplida dispone que: “TERCERO.- ORDENAR a la Comisaría de Familia de YY, que dentro de los dos (2) meses siguientes a la notificación de esta providencia, revise la Resolución 001 de 2015 y profiera una nueva decisión, en la que valore en su conjunto todo el material probatorio obrante en el expediente, en especial el informe del 17 de abril de 2015 de la Asociación Creemos en Ti, permitiendo su contradicción por las partes, conforme se explicó en el acápite 4.12.7. Y, además, teniendo en cuenta el interés superior de los niños, la gravedad de la violencia sexual en su contra y el enfoque de género, en el sentido en que fueron desarrollados en el numeral 4.12.8 de esta providencia.”
[3] “Artículo 100. Trámite. (…) Parágrafo 2o. En todo caso, la actuación administrativa deberá resolverse dentro de los cuatro meses siguientes a la fecha de la presentación de la solicitud o a la apertura oficiosa de la investigación, y el recurso de reposición que contra el fallo se presente deberá ser resuelto dentro de los diez días siguientes al vencimiento del término para interponerlo. Vencido el término para fallar o para resolver el recurso de reposición sin haberse emitido la decisión correspondiente, la autoridad administrativa perderá competencia para seguir conociendo del asunto y remitirá inmediatamente el expediente al Juez de Familia para que, de oficio, adelante la actuación o el proceso respectivo. Cuando el Juez reciba el expediente deberá informarlo a la Procuraduría General de la Nación para que se promueva la investigación disciplinaria a que haya lugar.”
[4] Por medio del cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política.
[5] Al respecto, las citadas normas disponen que: “Artículo 27. Cumplimiento del fallo. Proferido el fallo que conceda la tutela, la autoridad responsable del agravio deberá cumplirla sin demora. // Si no lo hiciere dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes, el juez se dirigirá al superior del responsable y le requerirá para que lo haga cumplir y abra el correspondiente procedimiento disciplinario contra aquél. Pasadas otras cuarenta y ocho horas, ordenará abrir proceso contra el superior que no hubiere procedido conforme a lo ordenado y adoptará directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo. El juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan su sentencia. // Lo anterior sin perjuicio de la responsabilidad del funcionario en su caso. // En todo caso, el juez establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto y mantendrá la competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza”. “Artículo 52. Desacato. La persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales, salvo que en este decreto ya se hubiere señalado una consecuencia distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar. // La sanción será impuesta por el mismo juez mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción”.
[6] En sentencia SU-1158 de 2003, esta Corporación señaló las diferencias existentes entre el trámite de cumplimiento y el incidente de desacato, en los siguientes términos: “Paralelamente al cumplimiento de la orden se puede iniciar el trámite incidental del desacato. Pero el desacato no puede desplazar la principal obligación del juez constitucional que consiste en hacer cumplir la orden de tutela. // Además, el trámite del cumplimiento no es un prerequisito para el desacato, ni el trámite del desacato es la vía para el cumplimiento. Son dos cosas distintas el cumplimiento y el desacato. Puede ocurrir que a través del trámite de desacato se logre el cumplimiento, pero esto no significa que la tutela no cumplida sólo tiene como posibilidad el incidente de desacato. (…) Las diferencias entre el desacato y el cumplimiento son las siguientes: i) El cumplimiento es obligatorio, hace parte de la garantía constitucional; el desacato es incidental, se trata de un instrumento disciplinario de creación legal; ii) La responsabilidad exigida para el cumplimiento es objetiva, la exigida para el desacato es subjetiva; iii) La competencia y las circunstancias para el cumplimiento de la sentencia se basan en los artículos 27 y 23 del Decreto 2591 de 1991. La base legal del desacato está en los artículos 52 y 27 del mencionado Decreto. Es decir que en cuanto al respaldo normativo, existen puntos de conjunción y de diferencia; iv) El desacato es a petición de parte interesada; el cumplimiento es de oficio, aunque v) puede ser impulsado por el interesado o por el Ministerio Público (…)”.
[7] Véase, entre otras, la Sentencia C-426 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[8] Sentencia T-763 de 1998, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[9] M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[10] Al respecto, el artículo 54 del Acuerdo 05 de 1992 dispone: “Artículo 54. Comunicación de las sentencias de tutela. Todas las sentencias de la Corte sobre tutela deberán ser comunicadas inmediatamente al juez o tribunal competente de primera y segunda instancia. Copia de ellas será suministrada a los demás magistrados de la Corporación y a la Presidencia de la República”.
[11] “Auto 010 del 17 de febrero de 2004, MP. Rodrigo Escobar Gil, Auto 045 del 20 de abril de 2004, MP. Rodrigo Escobar Gil. Auto 184 del 7 de septiembre de 2005, MP. Rodrigo Escobar Gil”.
[12] “Caso desplazados, Auto 050 del 27 de abril de 2004, MP. Manuel José Cepeda Espinosa; Auto 185 del 10 de diciembre de 2004, MP. Manuel José Cepeda Espinosa; Auto 176 del 29 de agosto de 2005, MP. Manuel José Cepeda Espinosa y Auto 177 del 29 de agosto 2005, MP. Manuel José Cepeda Espinosa”.
[13] Autos 183 de 2009 y 387 de 2010.
[14] Al respecto, puede consultarse, entre otros, el Auto 010 de 2011, M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
[15] La norma en cita dispone que: “Artículo 52. Desacato. La persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales, salvo que en este decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar. // La sanción será impuesta por el mismo juez mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción”