A408-16


La impugnante solicita la nulidad de la providencia por considerar que contraviene la linea jurisprudencia de la Corte en mater

Auto 408/16

 

SOLICITUD DE NULIDAD SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Procedencia excepcional 

SOLICITUD DE NULIDAD SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Rechazar por no invocarse ninguna de las causales de nulidad 

 

Referencia: solicitud de nulidad de la sentencia T-176 de 2016 proferida por la Sala Quinta de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional

 

Expediente: T-5.240.358

 

Peticionario: Camilo Augusto Delgado Rodríguez

 

Magistrada Ponente:

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

 

 

Bogotá D.C., primero (1º) de septiembre de dos mil dieciséis (2016)

 

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, integrada por la Magistrada María Victoria Calle Correa, quien la preside, y los Magistrados Luis Guillermo Guerrero Pérez, Alejandro Linares Cantillo, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Gloria Stella Ortiz Delgado, Jorge Iván Palacio Palacio, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Alberto Rojas Ríos y Luis Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9º de la Constitución Política, profiere el presente auto con fundamento en los siguientes:

 

I.      ANTECEDENTES

 

El 23 de mayo de 2016, el señor Camilo Augusto Delgado Rodríguez, demandante en el proceso de la acción popular promovido contra la Nación – Rama Judicial, en el cual se profirió la sentencia contra la cual se presentó la tutela que dio lugar a la sentencia T-176 de 2016[1], solicitó la nulidad de dicha providencia, por considerar que violó su derecho fundamental al debido proceso. La solicitud fue remitida al Despacho de la suscrita Magistrada, quien es ponente de la sentencia cuya nulidad se pide.

 

A continuación se sintetizan los antecedentes de la solicitud de nulidad:

 

A.     Reseña de la providencia cuya nulidad se solicita

 

En la sentencia T-176 de 2016, dictada por la Sala Quinta de Revisión de Tutelas de la Corte, se revisaron los fallos proferidos en primera instancia, por la Sección Segunda – Subsección A del Consejo de Estado y en segunda instancia, por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, dentro de la acción de tutela interpuesta por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, a través de la Unidad de Administración de la Carrera Judicial, contra la Sección Primera, Subsección B -Sala de Conjueces- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado 17 Administrativo de Bogotá. La Sala Quinta de Revisión revocó los fallos de primera y segunda instancia y concedió la tutela de los derechos al debido proceso, de defensa y de acceso a la administración de justicia de la accionante. Los antecedentes de esta decisión y su ratio decidendi se resumen a continuación:

 

Resumen de los hechos

 

1.  El 20 de mayo de 2009 el señor Camilo Augusto Delgado Rodríguez[2] interpuso acción popular contra la Nación – Rama Judicial y los Ministerios de Hacienda y Crédito Público y del Interior y de Justicia, por considerar que estos lesionaban los derechos colectivos a la moralidad pública, a la defensa del patrimonio público, y al acceso a los servicios públicos y su prestación eficiente y oportuna; debido a que la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura expidió el Acuerdo PSAA08-4874 de 2008 “[p]or medio del cual se determina el rendimiento esperado o Capacidad Máxima de Respuesta para los Despachos Judiciales del Tercer Nivel”, y en éste determinó la capacidad máxima de respuesta de los juzgados administrativos (i) retroactivamente, pues los criterios de calificación se fijaron con posterioridad al periodo a calificar, y (ii) a espaldas de los jueces, porque se dio por medio de circulares internas.

 

En este sentido, el actor popular consideró que la aplicación de reglas retroactivamente y de forma oculta, “(…) se traduce en una justicia apresurada para los usuarios de la justicia, porque los jueces realmente tienen que trabajar para producir el mayor número de sentencias, así sea en forma poco razonada, porque tampoco cuentan con el personal suficiente que requiere el juzgado.”[3]

 

Por consiguiente, el actor popular solicitó: (i) que se declarara la nulidad de los artículos 1º y 2º del Acuerdo 4874 del 11 de junio de 2008, en relación con la determinación de la capacidad máxima de respuesta para los jueces administrativos, correspondiente al periodo comprendido entre el 1º de enero y el 31 de diciembre de 2008; (ii) que se suspendiera de inmediato el proceso de calificación de los jueces administrativos que se encontraran inscritos en carrera; y (iii) que se ordenara al Consejo Superior de la Judicatura realizar un proceso de calificación con fundamento en unas pautas ponderadas de calificación que correspondan a las particularidades propias de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa y a la realidad fáctica de los juzgados administrativos.

 

2.  Mediante sentencia del 30 de abril de 2012[4], el Juzgado 17 Administrativo de Bogotá, concedió el amparo del derecho colectivo de acceso al servicio público de administración de justicia. En particular determinó que a pesar de que en ese caso la acción popular no era procedente para controvertir el acto administrativo contra el cual se presentó la demanda, de las pretensiones del accionante se derivaba la necesidad de analizar las normas que regulan la calificación de servicios de los jueces administrativos.

 

Con fundamento en esa consideración, la autoridad judicial accionada determinó que la cantidad de juzgados creados fue insuficiente, pues de un lado, no se tomó en consideración el volumen promedio de ingresos y de otro, se sobredimensionaron los datos correspondientes a los egresos, motivo por el cual “(…) al juez administrativo se le presenta un dilema ético: la calificación satisfactoria de su desempeño (asunto de interés personal) o el desarrollo de una labor eficiente y de calidad (asunto de interés público). El hecho mismo de existir la posibilidad de un dilema ético implica que el servicio público de la administración de justicia se encuentra en riesgo. En efecto, (…) el sistema crea un incentivo negativo a favor del rendimiento estadístico, al preferirse la tramitación de los asuntos sencillos, fáciles y repetitivos, dejando de lado las controversias complejas y las disputas de intereses legítimos o de derechos.”

 

Por consiguiente, el Juez 17 Administrativo de Bogotá concluyó que las normas que regulan el proceso de calificación y el fenómeno de anormalidad y congestión judicial recurrente en los juzgados administrativos, ponen en riesgo la prestación del servicio de administración de justicia bajo parámetros de eficiencia y calidad.

 

En consecuencia, decidió: (i) declarar probada la excepción de improcedencia de la acción popular, respecto de la anulación de los actos administrativos porque existen otros procesos contenciosos que evalúan la validez del Acuerdo 4874 de 2008; (ii) amparar el derecho de acceso y prestación eficiente y oportuna del servicio público de administración de justicia; (iii) inaplicar "el actual Sistema de Evaluación y Calificación para los jueces administrativos, contenido en el Acuerdo No. 1392 del 21 de marzo de 2002"; (iv) ordenar a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura que en el término de 6 meses a partir de la notificación de la sentencia, elabore y expida un sistema de evaluación y calificación para los jueces administrativos, tras un proceso en el que se garantice la participación de los destinatarios del nuevo acto administrativo; y (v) exhortar a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura para que adelante las gestiones administrativas y presupuestales necesarias para replantear el número de juzgados administrativos permanentes y su planta de personal, a través de la asignación de recursos adecuados para el funcionamiento del sistema judicial, nombrando un número de jueces que resulte suficiente para atender los casos pendientes y proporcionar a los juzgados el equipo profesional y el personal auxiliar necesario.

 

3.  El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B” –Sala de Conjueces, en sentencia del 21 de febrero de 2014, confirmó el fallo de primera instancia por compartir los mismos argumentos del Juzgado 17 Administrativo de Bogotá, consistentes en que el dilema ético que afecta su función, pone en riesgo la adecuada prestación de ese servicio y no garantiza su eficiencia y la calidad.

 

4.  El 21 de marzo de 2014, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial solicitó que se declarara la nulidad de las sentencias proferidas en el proceso de acción popular, por considerar que había un error originado en ambas decisiones, por ser incongruentes. Así pues, sostuvo que la acción no debió prosperar porque el actor popular pretendía que se declarara la nulidad de un acto administrativo de 2008, pero las autoridades judiciales dieron un giro a las pretensiones y dejaron sin efectos un acto administrativo de 2002, lo cual no fue solicitado por el accionante.

 

5.  Por auto del 5 de junio de 2014, la Sección Primera Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó la solicitud de nulidad presentada por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, por considerar que los fallos dictados en el trámite de la acción popular eran congruentes, debido a que el demandante afirmaba que se violaba el derecho colectivo a tener un servicio público de justicia eficiente por distintas razones, entre ellas el Acuerdo 4874 de 2008 y el diseño del sistema de calificación de jueces. Así pues, en relación con el acuerdo, los jueces afirmaron que no tenían competencia para estudiar su legalidad, y en cuanto al sistema de calificación, encontraron que éste presentaba fallas que ponían en peligro el derecho colectivo invocado, por lo que en providencias congruentes, el juez y los conjueces explicaron por qué motivo era posible inaplicar el Acuerdo 1392 de 2002.

 

6.  La Directora de la Unidad Administrativa de la Carrera Judicial, en calidad de delegada de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, interpuso acción de tutela contra las sentencias proferidas por el Juzgado 17 Administrativo de Bogotá, y la Sección Primera, Subsección B -Sala de Conjueces- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro de la acción popular promovida por Camilo Augusto Delgado Rodríguez contra la Nación – Rama Judicial.

 

Específicamente, afirmó que las decisiones adoptadas por las autoridades judiciales accionadas, vulneraban los derechos fundamentales de la entidad al debido proceso, de defensa y de acceso a la administración de justicia; por incurrir en los siguientes requisitos específicos de procedencia de la tutela contra providencias judiciales: (i) violación de la Constitución[5]; (ii) defecto orgánico[6]; (iii) defecto sustantivo[7]; (iv) defecto fáctico[8]; y (v) decisión sin motivación[9].

 

Por consiguiente, la accionante solicitó: dejar sin efecto la decisión proferida por el Juzgado 17 Administrativo de Bogotá, confirmada por la Sección Primera, Subsección B –Sala de Conjueces- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la que se concedió el amparo en el proceso de acción popular presentado por el señor Camilo Augusto Delgado Rodríguez contra la Nación – Rama Judicial, y en consecuencia, ordenar al juez de segunda instancia que profiriera una nueva decisión en la que negara las pretensiones del actor popular, por ser improcedente para controvertir la legalidad de los actos administrativos, existir cosa juzgada en relación con la nulidad del Acuerdo 4874 de 2008[10], y no haberse presentado la violación de los derechos colectivos.

 

7.  Las instancias negaron el amparo. El a quo consideró que la accionante pretendía usar la tutela como una instancia adicional en el trámite de acción popular. Por su parte, el ad quem sostuvo que no se cumplía con el requisito de subsidiariedad para que procediera la tutela en razón a que la actora había omitido solicitar la revisión eventual de la acción popular, que era el mecanismo judicial idóneo para proteger los derechos fundamentales alegados por la accionante.

 

Decisión de la Corte Constitucional

 

Mediante sentencia del 11 de abril de 2016, la Sala Quinta de Revisión de tutelas, revocó los fallos de primera y segunda instancia y amparó los derechos fundamentales de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura al debido proceso, de defensa y de acceso a la administración de justicia.

 

Las razones de la decisión fueron las siguientes:

 

En primer lugar, la Sala determinó que en ese caso se reunían todos los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales que han sido fijados por la jurisprudencia de esta Corporación. En efecto: (i) se cumplía con el presupuesto de legitimación activa como quiera que estaban involucrados los derechos fundamentales de la Nación – Rama Judicial – Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura. Que era la demandante; (ii) la cuestión objeto de debate era de evidente relevancia constitucional, pues se trataba de analizar los derechos al debido proceso, de defensa y de acceso a la administración de justicia; (iii) se satisfizo el requisito de subsidiariedad, pues en el caso particular la solicitud de revisión eventual de la sentencia de segunda instancia ante el Consejo de Estado no era idónea para obtener el amparo de los derechos involucrados[11]; (iv) la tutela fue interpuesta en un término razonable, esto es, 5 meses después de la última actuación en el proceso en el que se profirieron las sentencias debatidas; (v) la demandante identificó de manera razonable los hechos que generaron la vulneración de sus derechos, así como las irregularidades que a su juicio hacían procedente la acción; y (vi) la acción no se dirigió contra un fallo de tutela.

 

En segundo lugar, en relación con los requisitos específicos de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales alegados por la accionante, la Corte examinó cada uno y determinó:

 

(i) Las decisiones reprochadas en sede constitucional incurrieron en un defecto fáctico, pues concluyeron que el sistema de calificación de jueces administrativos vulneraba el derecho colectivo de acceso y prestación eficiente y oportuna del servicio público de administración de justicia, a pesar de que no se demostró que el Acuerdo 1392 de 2002 generara una baja calidad en las decisiones de los operadores judiciales, al recompensar la cantidad sobre la calidad de las decisiones proferidas.

 

En efecto, de las pruebas analizadas[12], no era posible colegir que las normas que regulan el proceso de calificación y el fenómeno de anormalidad y congestión judicial recurrente en los juzgados administrativos, pusieran en riesgo la prestación del servicio de administración de justicia bajo parámetros de eficiencia y calidad.

 

En este sentido, los operadores judiciales valoraron indebidamente la prueba, por cuanto la premisa de la que partió la supuesta transgresión del derecho colectivo de administración de justicia (la existencia de un sistema que sacrifica la calidad y la eficiencia), nunca se probó en el proceso. Concretamente, en el trámite no existió soporte técnico para determinar que al privilegiarse el rendimiento estadístico se sacrificaba la calidad de las decisiones, ni tampoco se contó con una prueba que evidenciara la violación de los derechos colectivos que fueron protegidos.

 

(ii)   Los jueces demandados adoptaron decisiones que carecían de motivación por dos razones, a saber: primero, porque no se argumentó con suficiencia por qué la acción popular era procedente y, segundo, en razón a que se ordenó “inaplicar” un acto administrativo y proferir uno nuevo, sin que se efectuara un análisis sobre su legalidad.

 

En efecto, las providencias judiciales controvertidas no establecieron la razón por la que el hecho de que el dilema ético al que se enfrentaban los jueces existiera (lo cual además, de conformidad con el análisis del defecto fáctico precedente, nunca se probó), conllevaba que se pusiera en riesgo la eficiencia en la administración de justicia por parte de los operadores judiciales.

 

En ese orden de ideas, las autoridades accionadas omitieron justificar con razones objetivas el impacto real del sistema de calificación de jueces sobre la eficiencia del derecho colectivo protegido, lo cual era un deber ineludible, máxime si se tiene en cuenta que eran destinatarios específicos del acto administrativo que inaplicaron, y en la práctica resolvieron sobre su propia calificación.

 

De otra parte, la Sala observó que la concurrencia de las decisiones adoptadas (consistentes en “inaplicar” el Acuerdo 1392 de 2002 y ordenar a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura que expidiera un nuevo sistema de evaluación para los jueces administrativos) evidenciaban que, aunque los jueces ordenaron “inaplicar” el acuerdo, en la práctica lo anularon porque suspendieron su ejecución para todos sus destinatarios y ordenaron que se profiriera un nuevo sistema de calificación para los jueces administrativos, que lo reemplazara.

 

Así pues, los jueces no justificaron la “inaplicación” decretada y en ningún momento se refirieron directamente a las disposiciones contenidas en el acto administrativo, ni analizaron con suficiencia su relación con la supuesta amenaza del derecho colectivo de acceso al servicio público de administración de justicia. Empero, por intuir que se estaba ante el riesgo producido porque los jueces podrían enfrentarse a un dilema ético, decretaron la suspensión del acuerdo y ordenaron proferir uno nuevo. De ahí que se hubiese concluido que las providencias también carecían de motivación porque no analizaron la legalidad del acto, lo cual era necesario para declarar su nulidad[13].

 

Además se resaltó que, si en gracia de discusión se entendiera que se trató de la suspensión del acto y no de su anulación, el ad quem de la acción popular tuvo conocimiento de que existían pronunciamientos del Consejo de Estado en los que se había declarado la legalidad del acto administrativo que presuntamente constituía la acción vulneradora del derecho colectivo de acceso a la administración de justicia, motivo por el cual tenía la obligación de argumentar por qué era posible decretar la suspensión indefinida y ordenar que se profiriera uno nuevo, a pesar de que el juez administrativo había decidido sobre su legalidad. Entonces, el Tribunal accionado faltó a su deber de motivar la providencia porque a pesar de existir decisiones en un sentido distinto, las desconoció sin presentar ninguna razón clara que justificara tal contradicción.

 

(iii) Las sentencias objeto de análisis desconocieron el precedente del Consejo de Estado[14], que ha determinado que el juez de acción popular, en ejercicio de sus facultades ultra y extra petita, puede tener en cuenta hechos distintos a los que aparecen en la demanda, siempre que se hayan probado dentro del proceso y se trate de la misma causa petendi, es decir, de la acción u omisión que el actor planteó como transgresora de los derechos o intereses colectivos. En ese orden de ideas, en los casos en que el Consejo de Estado ha comprobado que el análisis del juez se dio sobre hechos y pretensiones totalmente diferentes a los que dieron origen a la demanda, se ha entendido que el juez excedió sus facultades de proferir fallos ultra y extra petita.

 

En el caso objeto de estudio los jueces cambiaron por completo la causa petendi contenida en la demanda. En efecto, las quejas del actor popular se circunscribían a una serie de decisiones, a su juicio arbitrarias, adoptadas por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, relacionadas específicamente con la calificación de jueces administrativos en los periodos 2007-2008 y 2008-2009, sin embargo, los jueces de primera y segunda instancia establecieron (i) que la acción popular no era procedente para discutir la nulidad del acuerdo que fijó la cifra correspondiente al rendimiento estimado de los jueces para los periodos mencionados, y (ii) que de los hechos se derivaba la necesidad de pronunciarse sobre la totalidad del sistema de calificación de jueces y de la cantidad de despachos judiciales y sus cargas laborales (sin que estos dos últimos asuntos tuvieran relación con el sistema de calificación reprochado).

 

En este orden de ideas, la Sala estimó que al modificar los hechos y las pretensiones del actor popular, los jueces desconocieron los límites que les imponía el precedente vertical, sin justificar la razón por la que se apartaban de las reglas sentadas por el Consejo de Estado. En ese sentido, las autoridades accionadas vulneraron el derecho fundamental al debido proceso de la demandada, la cual no tuvo la oportunidad de oponerse al cuestionamiento que, motu proprio, hicieron los jueces sobre la totalidad del sistema de calificación de los jueces administrativos.

 

(iv) No se configuró el defecto orgánico alegado, pues las autoridades judiciales accionadas eran competentes para ordenar el cumplimiento de las funciones constitucionales a cargo de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura. En particular, la naturaleza de la acción popular permite que ante la acción u omisión de cualquier autoridad (sin importar si se trata de una autoridad autónoma, de origen constitucional, etc.), la amenaza o vulneración de derechos colectivos, y la relación causa-efecto entre ambos; el juez ordene a la autoridad accionada, cumplir con los deberes jurídicos a su cargo (bien sean de acción o de abstención).

 

Así pues, aunque en este caso las providencias judiciales controvertidas incurrieron en múltiples defectos que hacían necesario dejar sin efectos la totalidad de la decisión de segunda instancia, la Sala aclaró que si en un caso distinto al estudiado, en el que concurrieran los requisitos para que fuera procedente la acción popular, el juez ordena a una autoridad dar cumplimiento a sus funciones y mediante un exhorto le indica de qué manera debe hacerlo, no incurre en un defecto orgánico, porque tales órdenes concretarían el amparo de los derechos colectivos desconocidos por la autoridad demandada.

 

B.     Contenido de la solicitud de aclaración y nulidad

 

El 23 de mayo de 2016, el señor Camilo Augusto Delgado Rodríguez, a nombre propio, presentó ante la Sala Plena solicitud de nulidad de la sentencia T-176 de 2016, adoptada por la Sala Quinta de Revisión de Tutelas el 11 de abril de 2016.

 

El solicitante sostiene que la sentencia T-176 de 2016 vulneró su derecho al debido proceso, al resolver de fondo las pretensiones elevadas en el proceso de acción popular sin permitirle presentar nuevos elementos de convicción, y eludir el análisis de asuntos de relevancia constitucional, pues omitió hacer referencia a la posible transgresión del derecho colectivo al servicio público de justicia. Los argumentos del peticionario en relación con cada uno de estos cargos son resumidos así:

 

1.  Cargo por haber “incurrido en duda”

 

El señor Delgado Rodríguez solicita la aclaración de la sentencia T-176 de 2016 porque considera que en esta providencia se deja sin efectos la sentencia proferida por el Tribunal accionado y se ordena a dicha autoridad judicial proferir un nuevo fallo en el que tenga en cuenta los criterios trazados por la Sala. A su juicio, “de manera confusa” la Sala descartó los medios de prueba que sustentaron el fallo que se dejó sin efectos y no aclaró si tenía la posibilidad de solicitar medios de convicción para demostrar la pretensión del actor popular, dado que en la sentencia de tutela se “eliminó y disminuyó la valoración de las pruebas”.

 

En este sentido, el solicitante considera que la sentencia contiene órdenes y motivaciones contradictorias que afectan su cumplimiento, pues se ordena al juez popular que evalúe nuevamente la legalidad del acto administrativo de 2008, cuestionado en la acción popular, y paralelamente se desechan los medios probatorios que podrían demostrar la inconstitucionalidad del acuerdo.

 

En consecuencia, solicita a la Sala que aclare si el actor popular puede solicitar que se practiquen nuevas pruebas antes de que se dé cumplimiento a las órdenes contenidas en la tutela.

 

2.  Cargo por falta de congruencia

 

El señor Delgado Rodríguez sostiene que la Sala Quinta de Revisión eliminó las pruebas aportadas en el proceso ordinario y no le permitió presentar nuevos medios de convicción. Así pues, a juicio del solicitante, en la sentencia T-176 de 2016 la Corte indirectamente resolvió de fondo las pretensiones elevadas en el proceso de acción popular, sin permitirle ejercer su derecho de defensa en el proceso.

 

Lo anterior ocurre porque se desecharon las pruebas aportadas en el proceso de acción popular, motivo por el cual el Tribunal accionado no podrá acudir a estos al momento de proferir la sentencia de reemplazo. Además, en la providencia cuya nulidad se pide la Sala no determinó si el actor popular podía presentar nuevos medios de prueba, de ahí que, en la práctica, la Corte impuso el sentido de la decisión (esta afirmación no se desarrolla)

 

3.  Cargo por la omisión de un asunto de relevancia constitucional

 

El solicitante afirma que la Corte eludió el análisis de un tema de relevancia constitucional, pues omitió hacer referencia a la posible transgresión del derecho colectivo al servicio público de justicia, ante la alta carga de trabajo de los jueces, y su calificación fundada en criterios cuantitativos y no cualitativos. En particular, el señor Delgado Rodríguez sostiene que la Sala Quinta de Revisión omitió pronunciarse sobre los siguientes asuntos:

 

Primero, según el solicitante la Sala Quinta de Revisión debió pronunciarse sobre el impacto de la congestión judicial y del sistema de calificación de jueces administrativos en el derecho a la administración de justicia. Para justificar este punto el accionante presenta exactamente los mismos argumentos que expuso en la demanda de acción popular (cita distintas estadísticas de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura con el fin de demostrar la congestión judicial, afirma que el método de calificación empleado por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura privilegia la cantidad sobre la calidad, sostiene que la legislación es conveniente solo para la jurisdicción civil que tiene bajo su conocimiento casos fáciles y repetitivos, detalla la planta de personal de los juzgados administrativos y concluye que los jueces y el personal del juzgado tienen una cantidad excesiva de trabajo, situación que no les permite “siquiera pensar”, deteriora sus relaciones interpersonales y la calidad de sus decisiones).

 

Segundo, señala que la Sala Quinta omitió analizar la regulación actual del sistema de calificación de jueces, lo cual era necesario porque la providencia de segunda instancia en el proceso de acción popular que se dejó sin efectos, había dado origen a un nuevo sistema de evaluación de operadores judiciales. En consecuencia, en la actualidad no es claro qué normativa debe aplicarse, porque el Acuerdo PSAA14-10237 del 3 de octubre de 2014, fue expedido en cumplimiento de la providencia de segunda instancia en el proceso de acción popular.

 

En ese sentido, a juicio del solicitante la Corte debió tener en cuenta la normativa vigente y evaluar su alcance, para adoptar una decisión en la tutela de la referencia, y no lo hizo.

 

Tercero, sostiene que, tal y como lo señaló en la demanda de acción popular, el proceso de elaboración del Acuerdo 1392 de 2002 desconoció el derecho de participación de los jueces administrativos, y en el trámite de la tutela la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura señaló que dicha censura no era cierta. En consecuencia, el incidentante considera que la Sala Quinta de Revisión debió pronunciarse sobre este tema, y en particular debió precisar si la participación debe ser un parámetro que deba evaluar el juez popular al decidir sobre la configuración del sistema de calificación de los jueces administrativos.

 

C.     Trámite de la solicitud de nulidad

 

Mediante auto del 8 de julio de 2016, la Magistrada sustanciadora ordenó que se corriera traslado de la solicitud de nulidad a la Sección Primera, Subsección B -Sala de Conjueces- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el Juzgado 17 Administrativo de Bogotá, la Nación - Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, la Directora de la Unidad Administrativa de la Carrera Judicial, y la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.

 

El 15 de julio de 2016, la Directora de la Unidad Administrativa de la Carrera Judicial radicó un oficio mediante el cual solicitó a esta Corporación rechazar por improcedente la solicitud de nulidad de la referencia[15].

 

En particular, señaló que: (i) la solicitud de aclaración en relación con la posibilidad de solicitar pruebas antes de que se dicte la sentencia de reemplazo, es improcedente porque las órdenes contenidas en la sentencia no presentan alguna duda o ambigüedad[16]; (ii) la supuesta falta de congruencia está sustentada en que la Corte dejó sin efectos las pruebas practicadas en el proceso ordinario y eso no es cierto, pues la sentencia cuya nulidad se solicita determinó que las pruebas debían ser valoradas debidamente; y (iii) los asuntos de relevancia constitucional que no fueron analizados por el juez de tutela y supuestamente debió resolver, no están en el ámbito de su competencia, pues corresponde al juez popular estudiarlos y si la Corte lo hubiera hecho, habría invadido la órbita del juez natural.

 

II.     CONSIDERACIONES

Competencia

 

1.  La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente solicitud de nulidad, de conformidad con los artículos 134 del Código General del Proceso, 49 del Decreto 2067 de 1991 y 4º del Decreto 306 de 1992.

 

Posibilidad excepcional de declarar la nulidad de las decisiones de la Corte Constitucional

 

2.  El artículo 49 del Decreto 2067 de 1991 prevé la posibilidad de solicitar que se declare la nulidad de un proceso adelantado ante la Corte Constitucional, antes de que se produzca el fallo, “únicamente por violación al debido proceso”. No obstante, la jurisprudencia constitucional admite que, si la vulneración al debido proceso proviene de la sentencia, su nulidad se solicite dentro del término de ejecutoria de la misma[17].

 

En particular, la Corte ha determinado que la nulidad que se presenta contra una tutela procede excepcionalmente cuando se verifica la ocurrencia de una grave afectación del derecho al debido proceso por parte de alguna de las Salas de Revisión de la Corte.

 

3.  El carácter excepcional que esta Corporación ha dado a la solicitud de nulidad de sus fallos implica que, para que la Corte asuma el estudio de una petición de este tipo, se requiere que el solicitante identifique de manera precisa y detallada la vulneración.

 

En efecto, la Corte ha señalado que la solicitud debe demostrar que “(…) se trata de situaciones jurídicas especialísimas y excepcionales, que tan sólo pueden provocar la nulidad del proceso cuando los fundamentos expuestos por quien la alega muestran, de manera indudable y cierta que las reglas procesales aplicables a los procesos constitucionales, que no son otras que las previstas en los decretos 2067 y 2591 de 1991, han sido quebrantadas, con notoria y flagrante vulneración del debido proceso. Ella tiene que ser significativa y trascendental, en cuanto a la decisión adoptada, es decir, debe tener unas repercusiones sustanciales, para que la petición de nulidad pueda prosperar”[18].

 

4.  En desarrollo del carácter excepcional de la nulidad, en el auto 031 de 2002[19] la Corte señaló algunos lineamientos generales que debe cumplir una petición de nulidad de sus sentencias, así:

 

c) Quien invoca la nulidad está obligado a ofrecer parámetros de análisis ante la Corte y deberá demostrar mediante una carga argumentativa seria y coherente el desconocimiento del debido proceso (auto de agosto 1º de 2001). No son suficientes razones o interpretaciones diferentes a las de la Sala que obedezcan al disgusto e inconformismo del solicitante.

 

d) Los criterios de forma, tanto de redacción como de argumentación que utilice una sala de revisión, no pueden configurar violación al debido proceso. Así, como lo dijo la Corte, “El estilo de las sentencias en cuanto puedan ser más o menos extensas en el desarrollo de la argumentación no incide en nada para una presunta nulidad. Además, en la tutela, la confrontación es entre hechos y la viabilidad de la prosperidad de la acción y nunca respecto al formalismo de la solicitud como si se tratara de una demanda de carácter civil” (Auto 003 A de 2000).

 

e) Si la competencia del juez de tutela es restringida para la valoración probatoria (cuando se controvierten decisiones judiciales), ante la solicitud de nulidad la Sala Plena de la Corte está aún más restringida frente a las consideraciones que al respecto hizo la Sala de Revisión. Lo anterior se explica claramente porque la nulidad no puede reabrir debates concluidos ni servir como instancia o recurso contra la sentencia revisión en sede de tutela.

 

f) Como ya se explicó, solamente opera cuando surgen irregularidades que afectan el debido proceso.

 

g) Esa afectación debe ser ostensible, probada, significativa y trascendental, es decir, que tenga repercusiones sustanciales y directas en la decisión o en sus efectos” (subrayado en el texto original).

 

5.  En síntesis, el solicitante tiene la carga argumentativa de identificar con suficiencia y claridad una vulneración grave del debido proceso, que haya incidido en el sentido de la decisión y que además, se desprenda directamente del texto de la sentencia censurada. Es decir que la solicitud de nulidad no puede fundarse en la inconformidad del peticionario con la decisión o la ocurrencia de defectos de procedimiento o de valoración probatoria que no afecten la decisión final del caso objeto de estudio.[20]

 

Procedencia de una solicitud de nulidad

 

6.  Esta Corporación ha determinado que, para que una solicitud de nulidad sea procedente, debe, primero, reunir unos requisitos generales de procedencia, y segundo, demostrar que se presenta al menos uno de los presupuestos materiales identificados por la jurisprudencia, que dan lugar a una declaración de nulidad.

 

7.  De conformidad con el Auto 083 de 2012, los presupuestos generales, que deben concurrir en la solicitud de nulidad para que sea posible estudiar las causales materiales de procedencia alegadas, son los siguientes:

 

(i)           Oportunidad. Cuando la nulidad tenga origen en la sentencia, el incidente de nulidad debe ser propuesto dentro de los tres (3) días contados a partir de la notificación de la sentencia. Si la nulidad tiene origen en un vicio anterior al fallo, sólo podrá ser alegada antes de que éste se profiera (Art. 49 Decreto 2067 de 1991), pues de lo contrario, quienes hubieran intervenido durante el trámite de la acción pierden, a partir de ese momento, toda legitimidad para invocarla[21]. Entonces, vencido en silencio el término de ejecutoria, cualquier eventual nulidad queda automáticamente saneada.

 

(ii)        Legitimación activa. El incidente de nulidad debe ser propuesto por quien haya sido parte en el trámite del amparo constitucional o por un tercero que resulte afectado por las órdenes proferidas en sede de revisión.

 

(iii)      Carga argumentativa. La solicitud de nulidad debe explicar de forma clara y expresa los preceptos constitucionales transgredidos y la incidencia en la decisión proferida. Lo anterior significa que no es suficiente expresar razones o interpretaciones diferentes a las de la decisión adoptada por la Sala, que obedezcan al disgusto o inconformismo del solicitante.[22]

 

8.  Los presupuestos materiales que dan lugar a una declaración de nulidad son los siguientes:

 

(i)           Cuando una sala de revisión se aparta de la jurisprudencia sentada por la Sala Plena de la Corte o la jurisprudencia en vigor de las Salas de Revisión de Tutela frente a una situación jurídica[23].

 

(ii)        Cuando una decisión no cumple con los requisitos de mayorías previstos en el Decreto 2067 de 1991, el Acuerdo No. 05 del 15 de octubre de 1992 y la Ley 270 de 1996.

 

(iii)      Cuando existe incongruencia entre la parte motiva y la parte resolutiva de una sentencia, una contradicción abierta en el texto del fallo, o la decisión carece por completo de fundamentación[24].

 

(iv)      Cuando la parte resolutiva de una sentencia de revisión de tutela da órdenes a particulares que no fueron vinculados o informados del proceso.

 

(v)        Cuando la sentencia proferida por una Sala de Revisión desconoce la cosa juzgada constitucional.

 

(vi)      Cuando de manera arbitraria, se dejan de analizar asuntos de relevancia constitucional que tienen efectos transcendentales para el sentido de la decisión[25].

 

III.           EXAMEN DE LA SOLICITUD DE NULIDAD

 

Aclaración previa

 

9.  En el caso objeto de estudio, el peticionario expone como causales de nulidad de la sentencia: haber “incurrido en duda”, la incongruencia entre la parte motiva y la parte resolutiva de una sentencia, y dejar de analizar asuntos de relevancia constitucional. En relación con las dos primeras censuras, la Sala observa que aunque el solicitante les dé dos denominaciones distintas, corresponden a un solo argumento.

 

En efecto, en ambos apartados se dice que la sentencia contiene órdenes y motivaciones contradictorias que afectan su cumplimiento, pues se ordena al juez popular que evalúe nuevamente la legalidad del acto administrativo de 2008, cuestionado en la acción popular, y paralelamente se desechan los medios probatorios que podrían demostrar la inconstitucionalidad del acuerdo. En esa medida el actor popular afirma que la Sala debió determinar si podía solicitar la práctica de nuevas pruebas antes de que el Tribunal diera cumplimiento a las órdenes contenidas en la tutela.

 

Así, la única diferencia entre las causales alegadas es que bajo la denominación de “incurrir en duda” se solicita la aclaración de las órdenes y respecto de la incongruencia se solicita la nulidad. Observa la Sala que, en la práctica, se trata del mismo presupuesto material de procedencia por incongruencia entre la parte motiva y la parte resolutiva de una sentencia, que ha sido reconocido por la jurisprudencia de esta Corporación.

 

10.  Sobre el particular, es preciso aclarar que de conformidad con el artículo 285 del Código General del Proceso[26], el argumento que el solicitante presenta como razón para aclarar la sentencia y al mismo tiempo como causal de nulidad, no es suficiente para que se produzca la aclaración de la decisión. En efecto, la aclaración de sentencias de la Corte Constitucional, procede solo cuando se verifique que efectivamente existe una expresión imprecisa en la parte resolutiva de la decisión o, si está en la parte motiva, que dicha expresión tenga incidencia en la parte resolutiva del fallo.

 

En este caso se evidencia que el actor popular no presenta una duda frente al alcance de una expresión en particular, sino que plantea una censura global y solicita que se aclare la sentencia porque no está de acuerdo con lo decidido. En efecto, de las manifestaciones del señor Delgado Rodríguez se advierte que realmente pretende que la decisión adoptada por la Sala se modifique, pues a su juicio el hecho de haber “desechado” las pruebas, debió dar origen a una orden que reabriera la etapa probatoria.

 

Así pues, la censura que el solicitante presenta como haber “incurrido en duda”, no corresponde a la aclaración de una expresión imprecisa, sino a su inconformidad con una supuesta incongruencia, como en efecto titula el mismo argumento más adelante.

 

11.  Por consiguiente, a pesar de que el incidentante plantea tres censuras contra la sentencia T-176 de 2016, de la lectura de la solicitud se evidencia que realmente se trata de dos, a saber: (i) la incongruencia entre la parte motiva y la parte resolutiva de una sentencia, por desechar las pruebas y ordenar al juez popular que falle sin medios de convicción; y (ii) eludir el análisis de asuntos de relevancia constitucional, al no hacer referencia a la posible transgresión del derecho colectivo al servicio público de justicia.

 

12.  De otro lado, en el escrito de solicitud de nulidad el incidentante incluye una “petición especial”, que consiste en que se corrija la nota al pie número 3, contenida en la sentencia cuya nulidad se solicita, pues en ésta se establece que se desempañaba como juez, lo cual según el señor Delgado Rodríguez no corresponde a la realidad.

 

De entrada, la Sala advierte que la petición del accionante no fue formulada como un cargo de nulidad, ni se enmarca dentro de las causales antes reseñadas, motivo por el cual no será estudiada como parte de los cargos antes descritos. Además, de conformidad con el artículo 286 del Código General del Proceso, toda providencia en que se haya incurrido en error puramente aritmético, error por omisión o cambio de palabras o alteración de éstas, puede ser corregida por el juez que la dictó, siempre que estén contenidas en la parte resolutiva o influyan en ella.

 

En este orden de ideas, la inconformidad del accionante respecto del contenido de la nota al pie número 3 de la sentencia T-176 de 2016, no corresponde a los errores susceptibles de ser corregidos mediante este tipo de solicitudes, identificados en el artículo 286 del Código General del Proceso, y además no tiene ninguna incidencia en el sentido de la decisión. En consecuencia la Sala no estudiará la “petición especial” formulada por el incidentante.

 

Examen de los requisitos generales de procedencia

 

13.  Esta Corporación ha señalado que, por regla general, las solicitudes de nulidad deben ser presentadas por “(…) quien haya sido parte en el trámite del amparo constitucional o por un tercero que resulte afectado por las órdenes proferidas en sede de revisión”[27].

 

En este orden de ideas, la Sala observa que el señor Camilo Augusto Delgado Rodríguez fungió como demandante en el proceso de la acción popular promovido contra la Nación – Rama Judicial, en el cual se profirió la sentencia contra la cual se presentó la tutela que dio lugar a la sentencia T-176 de 2016, y fue vinculado como tercero interesado en el trámite de la tutela. En este sentido, el solicitante está legitimado para actuar pues fue vinculado en el trámite del amparo constitucional y las órdenes proferidas en sede de revisión tienen incidencia en sus derechos como demandante en el proceso de acción popular.

 

14.  Adicionalmente, la Sala advierte que la solicitud de nulidad fue formulada oportunamente, pues según la certificación de entrega de la empresa de correos Servicios Postales Nacionales S.A. (que opera bajo la marca “4-72”)[28], la sentencia T-176 de 2016 fue notificada el 18 de mayo de 2016 y la solicitud del señor Camilo Augusto Delgado Rodríguez fue radicada en esta Corporación el 23 de mayo siguiente. Esto quiere decir que la solicitud fue presentada dentro de los 3 días hábiles siguientes a la notificación de la decisión.

 

15.  Finalmente, la Sala considera que el señor Delgado Rodríguez cumplió con la carga argumentativa requerida para solicitar la nulidad de un fallo de revisión de tutela de la Corte Constitucional.

 

A pesar de que presentó la misma censura bajo dos denominaciones distintas, explicó de forma clara y expresa las razones por las que considera que la sentencia T-176 de 2016 incurrió en una violación al debido proceso y la incidencia de tales yerros en la decisión proferida.

 

En efecto, el solicitante explica que la decisión incurre en una grave vulneración de su derecho al debido proceso, por dos motivos:

 

16.  Primero, la Sala descartó los medios de prueba que sustentaron el fallo que se dejó sin efectos, ordenó que se adoptara una nueva decisión y no indicó si ante las pruebas “desechadas” el demandante en la acción popular tenía la posibilidad de solicitar medios de convicción para demostrar su pretensión. En este sentido, al haber “eliminado y disminuido” la valoración de las pruebas, y no admitir que se practicaran unas nuevas, la Corte indirectamente resolvió de fondo las pretensiones elevadas en el proceso de acción popular, sin permitirle ejercer su derecho de defensa en el proceso.

 

17.  Segundo, porque en la sentencia se omitió hacer referencia a un tema de relevancia constitucional, que es la posible transgresión del derecho colectivo al servicio público de justicia, ante la alta carga de trabajo de los jueces, y su calificación fundada en criterios cuantitativos y no cualitativos. A juicio del incidentante, la Corte debió estudiar tres asuntos que giraban alrededor de este tema: (i) el impacto de la congestión judicial y del sistema de calificación de jueces administrativos en el derecho a la administración de justicia, (ii) la vigencia del acuerdo emitido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura en el año 2014, en cumplimiento de las sentencias contra las cuales se presentó la tutela, mediante el cual se creó un nuevo sistema de calificación de jueces; y (iii) si al proferir la sentencia de reemplazo el juez popular debe partir de que la creación del sistema de calificación de los jueces administrativos requiere de la participación de sus destinatarios.

 

18.  En consecuencia, es preciso concluir que la solicitud de nulidad, supera el análisis de los requisitos generales de procedencia, por lo que a continuación, se analizará si la sentencia T-176 de 2016, incurrió en alguna de las causales materiales de procedencia invocadas por el incidentante.

 

Examen de los presupuestos materiales de procedencia de la solicitud de nulidad

 

19.  En relación con la supuesta incongruencia entre la parte motiva y la parte resolutiva de la sentencia, por haber desechado las pruebas aportadas en el proceso de acción popular y ordenar al Tribunal accionado que profiriera una nueva decisión sin contar con los medios de convicción para hacerlo, la Sala considera que dicho reparo no corresponde a la realidad, motivo por el cual debe ser negado.

 

En efecto, el solicitante considera que la Sala Quinta de Revisión debió pronunciarse sobre la posibilidad de decretar pruebas para suplir las que él aportó, porque éstas fueron descartadas por esta Corporación. No obstante la Sala advierte que la censura planteada parte de una premisa errada, pues en la sentencia T-176 de 2016 no se “desecharon” ni “eliminaron” las pruebas aportadas en el proceso de acción popular.

 

En la sentencia en cita, la Sala Quinta de Revisión determinó que los fallos contra los cuales se presentó la tutela, incurrieron en un defecto fáctico por indebida valoración de la prueba, pues concluyeron que el sistema de calificación de jueces administrativos vulneraba el derecho colectivo de acceso y prestación eficiente y oportuna del servicio público de administración de justicia, a pesar de que no se demostró que el Acuerdo 1392 de 2002 generara una baja calidad en las decisiones de los operadores judiciales, al dar mayor peso en la calificación a la cantidad sobre la calidad de las decisiones proferidas.

 

Así, la Sala Quinta de Revisión hizo referencia a las pruebas analizadas por los jueces y evidenció que del análisis de las mismas no era posible colegir que las normas que regulan el proceso de calificación, sumadas al fenómeno de anormalidad y congestión judicial recurrente en los juzgados administrativos, pusieran en riesgo la prestación del servicio de administración de justicia bajo parámetros de eficiencia y calidad.

 

En este sentido, la Corte no desechó ni eliminó las pruebas allegadas al proceso, sino que determinó que los operadores judiciales las valoraron indebidamente, por cuanto la premisa de la que partió la supuesta transgresión del derecho colectivo de administración de justicia (la existencia de un sistema que sacrifica la calidad y la eficiencia), nunca se probó en el proceso. Así pues, ante la falta de soporte técnico para determinar que al privilegiarse el rendimiento estadístico se sacrificaba la calidad de las decisiones, fue claro que no existió una prueba que evidenciara la violación de los derechos colectivos que fueron protegidos por los jueces populares.

 

En consecuencia, la Sala determinó que el supuesto “dilema ético” al que se enfrentaban los jueces administrativos nunca se probó, y ordenó al Tribunal accionado proferir una nueva decisión sobre la supuesta vulneración del derecho colectivo a la administración de justicia, con fundamento en una valoración coherente de las pruebas que efectivamente fueron allegadas al proceso.

 

Por consiguiente, la Sala Plena advierte que en este caso la censura propuesta no está llamada a prosperar, pues el supuesto sobre el cual el solicitante fundamentó la supuesta incongruencia de la providencia no es cierto, pues la Corte no dejó sin efectos las pruebas allegadas al proceso, sino el fallo de segunda instancia. Así pues, la sentencia de reemplazo se soportará en las pruebas que obran en el expediente, las cuales deberán ser debidamente valoradas por la autoriadad judicial accionada.

 

20.  En relación con la supuesta omisión de un asunto de relevancia constitucional, ante la falta de análisis de la posible transgresión del derecho colectivo al servicio público de justicia por la alta carga de trabajo de los jueces, y su calificación fundada en criterios cuantitativos y no cualitativos; la Sala considera que tal presupuesto material de procedencia no se configura.

 

El solicitante estima que la Corte debió estudiar tres problemas relacionados con la transgresión del derecho al servicio público de justicia, que resultaban primordiales para resolver la acción popular, y no lo hizo. No obstante, contrario a lo que sostiene el señor Delgado Rodríguez, para la Sala Plena de la Corte, la Sala Quinta de Revisión no debió pronunciarse sobre los asuntos enunciados por éste, descritos en el fundamento jurídico 17 de este auto.

 

En efecto, la Sala de Revisión tenía la obligación de abstenerse de emitir un pronunciamiento sobre esos asuntos, pues tal y como lo ha señalado esta Corporación en su jurisprudencia[29], la tutela contra providencias judiciales es un instrumento excepcional, que tiene como finalidad efectuar un juicio de validez constitucional ante una providencia judicial que incurre en graves falencias de relevancia constitucional, las cuales tornan la decisión incompatible con la Carta Política.

 

Lo anterior implica que el análisis que hace el juez de tutela en estos asuntos, debe circunscribirse a los defectos en los que incurre la decisión, debido a que no se trata de un juicio de corrección del fallo cuestionado, pues de lo contrario la tutela contra providencias judiciales sería una nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole probatoria o de interpretación del derecho que dieron origen a la controversia.

 

21.  En particular, la Sala considera que la Corte no incurrió en una causal de nulidad al abstenerse de emitir un pronunciamiento sobre el impacto de la congestión judicial y el sistema de calificación de jueces administrativos en el derecho a la administración de justicia. En efecto, este fue el problema jurídico central de la demanda de acción popular presentada por el solicitante, y corresponde al juez popular, y no al de tutela, resolver ese asunto, pues de lo contrario la Corte permitiría el uso de esta acción constitucional como una tercera instancia en otros procesos.

 

Cabe resaltar que la verificación de la concurrencia del defecto fáctico, la decisión sin motivación y el desconocimiento del precedente del Consejo de Estado; dieron origen a que se dejara sin efectos la decisión proferida en segunda instancia en el proceso de acción popular y se ordenara proferir un nuevo fallo. En este orden de ideas, en la sentencia T-176 de 2016, la Sala Quinta de Revisión hizo un juicio de validez constitucional, y al advertir la violación de los derechos fundamentales de la accionante, ordenó que se profiriera una nueva decisión, pues por regla general al juez de tutela le está proscrito invadir la competencia del juez ordinario y proferir la sentencia de reemplazo.

 

22.  De otra parte, tampoco se verifica que se configure una causal de nulidad en relación con la supuesta omisión en la que incurrió la Sala al haber guardado silencio sobre la vigencia del nuevo sistema de calificación de jueces, creado mediante un acto administrativo emitido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura en el año 2014, en cumplimiento de las sentencias contra las cuales se presentó la tutela.

 

Lo anterior ocurre por cuanto, en este caso la tutela se dirigió contra una providencia judicial, esto quiere decir que la acción que produjo la vulneración de los derechos fundamentales de la accionante, fue la sentencia. En este sentido, la Corte se debía pronunciar únicamente sobre el hecho que generó la vulneración de los derechos, y no sobre los actos administrativos que se profirieron como consecuencia del fallo objeto de análisis. Por consiguiente, el estudio del sistema de calificación de jueces escapaba de la competencia de la Sala de Revisión, y en esa medida no se configura la omisión alegada por el solicitante.

 

23.  Por último, el señor Delgado Rodríguez considera que la Corte debió aclarar que al dictar la sentencia de reemplazo, el juez popular debía tener en cuenta que la creación del sistema de calificación de los jueces administrativos requiere de la participación de sus destinatarios. La Sala Plena estima que la censura planteada por el incidentante no tiene ninguna relación con lo probado en el trámite que dio origen a la sentencia T-176 de 2016, pues las consideraciones realizadas y los defectos en los que se demostró que incurrió el fallo de segunda instancia en el proceso de acción popular, no guardan ninguna relación con la forma en la que se debe efectuar el diseño del sistema de calificación de los jueces administrativos.

 

La Sala reitera que en este caso la Corte no debía resolver el problema jurídico de la acción popular, y el tema de la participación de los jueces en la definición de su calificación fue precisamente una pretensión que formuló el incidentante en su demanda. Así pues, la Sala Quinta de Revisión no se debía pronunciar sobre el asunto, y al omitirlo obró conforme a sus competencias.

 

24.  En conclusión, la Sala considera que la solicitud de nulidad debe ser negada, ya que el señor Delgado Rodríguez no logra demostrar que en la sentencia T-176 de 2016 se haya incurrido en alguna de las causales que ha decantado la jurisprudencia constitucional para, excepcionalmente, declarar la nulidad de un fallo de revisión de tutela, o en cualquier otra grave y ostensible violación del debido proceso.

 

IV.           DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

 

RESUELVE

 

PRIMERO. NEGAR la solicitud de aclaración de la sentencia T-176 de 2016, formulada por el señor Camilo Augusto Delgado Rodríguez.

 

SEGUNDO. NEGAR la petición de nulidad de la sentencia T-176 de 2016, formulada por el señor Camilo Augusto Delgado Rodríguez.

 

TERCERO. Contra este pronunciamiento no procede recurso alguno.

 

Comuníquese y cúmplase

 

 

 

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA

Presidenta

 

 

     LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

 

Magistrado

Magistrado

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

   GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

 

Magistrado

Magistrada

 

Con aclaración de voto

 

 

 

 

 

 

 

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB

 

Magistrado

Magistrado

 

 

Ausente

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ALBERTO ROJAS RÍOS

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA

 

Magistrado

Con aclaración de voto

Magistrado

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

 


 

ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

AL AUTO 408/16

 

 

Referencia: Expediente T-5.240.358. Solicitud de nulidad de la sentencia T-176 de 2016 proferida por la Sala Quinta de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional.

 

Magistrado ponente:

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

 

 

Ante todo reitero mi aquiescencia con la decisión adoptada en este caso, en el sentido de que no concurren los específicos supuestos para que la Sala Plena de la Corte declare la nulidad de un fallo de tutela emitido por una Sala de Revisión, dentro del ejercicio autónomo de su competencia. Posibilidad que, como se sabe, solo opera de forma excepcional o extraordinaria.

 

Sin embargo, creo que la sentencia de tutela de la Sala de Revisión, con la decisión desestimatoria adoptada, desaprovechó la oportunidad para intentar siquiera generar posibilidades de solución a una problemática real que afecta la debida administración de justicia, en materia contencioso administrativa, y que las instancias que intervinieron en la acción popular, en principio, sí pretendieron solucionar, adoptando medidas al respecto.

 

En ese sentido, a mi juicio, hubiese resultado de mayor provecho realizar una más cercana aproximación a lo que sostuvo el Consejo de Estado dentro del trámite de la acción de tutela y que descartaba su prosperidad, con base en que:

 

a)            "Los defectos alegados por la Directora de la Unidad de Carrera Judicial, fueron puestos de presente ante los jueces de acción popular en distintas oportunidades y estos los resolvieron con fundamento en argumentos jurídicos válidos. En consecuencia, manifestó que la accionante pretendía usar la tutela como una instancia adicional en el trámite de acción popular[30]".

 

b)            "En particular, determinó que no se verificaba el requisito de subsidiariedad, por cuanto la parte accionante omitió solicitar la revisión eventual de la acción popular, la cual era el mecanismo judicial idóneo y adecuado para proteger los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia de la autoridad accionante[31] ".

 

c)            "Además, indicó que la presunta vulneración de derechos fundamentales que se causó a la entidad tutelante, se originó en la orden de diseñar un nuevo sistema de evaluación y calificación para los jueces administrativos, en el que se garantice la participación de sus destinatarios "(...) lo que, a juicio de la Sala, no comporta una situación que requiera ser subsanada por el juez de tutela, y menos aún, cuando con dicha orden se garantizó la protección de derechos colectivos, que es el fin principal de las acciones populares[32] ".

 

En efecto, si la acción popular fue planteada con el fin de que se ordenara la protección de un derecho colectivo y, consecuentemente, él máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo, en uso de sus competencias constitucionales,  y en ejercicio del principio de autonomía judicial, confirmó la sentencia de instancia, se infiere que la misma fue una decisión o respuesta obvia a la problemática dilucidada, vinculada con la protección del acceso a la administración de justicia, generada en parte por el porcentaje estadístico que la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, en la práctica, le exige a los jueces de la jurisdicción, como base para la calificación del servicio.

 

Bajo nuestra particular óptica de análisis, la problemática que se ha suscitado entre los jueces administrativos, la constituye el hecho de que estos se han visto abocados a superar el límite de su capacidad humana de respuesta, poniendo en riesgo la calidad de los pronunciamientos que emiten, situación que los afecta tanto a ellos como a los abogados litigantes, al igual que a los destinatarios de la administración de justicia en general, la cual subsiste sin que el fallo de tutela adoptado por la Sala de Revisión haya contribuido, como hubiese sido de desear, a su solución, mediante un pronunciamiento orientado en ese sentido.

 

Fecha ut supra,

 

 

 

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Magistrado

 

 

 

 

 

 

 



[1] Magistrada ponente: Gloria Stella Ortiz Delgado.

[2] Además el juez de primera instancia reconoció como coadyuvantes a los señores Corina Duque Ayala, Julián Eduardo Moncaleano Cardona, César Augusto Saavedra Madrid, Liliana del Rocío Ojeda Insuásty, José Andrés Rojas Villa, Álvaro Quintero Sepúlveda, Martha Hernández de Nieto, Juan Emiliano Cárdenas Vélez, y Víctor David Lemus Chois.

[3] Folio 183, Cuaderno 2.

[4] Folios 60-96, Cuaderno Principal.

[5]Porque la orden de elaborar y expedir un nuevo sistema de evaluación y calificación para los jueces administrativos, desconoció las competencias que el artículo 256 asignó al Consejo Superior de la Judicatura, en particular, la de administrar la carrera judicial. Además, se desconoció el artículo 257 Superior, al exhortar a la Sala Administrativa para que adelantara las gestiones administrativas y presupuestales necesarias con el fin de replantear el número de juzgados administrativos permanentes y su planta de personal, a través de la asignación de recursos adecuados para el funcionamiento del sistema judicial.

[6]Debido a que las autoridades judiciales no son competentes para a) ordenar las condiciones, forma y procedimiento, para administrar la carrera judicial, en particular, la evaluación de servicios de los jueces administrativos, y b) exhortar la gestión para obtener los recursos presupuestales para una destinación específica, como es la creación de jueces administrativos de carácter permanente, y el ajuste de su planta de personal.

[7]Por cuanto se trata de decisiones incongruentes, debido a que el accionante solicitó la declaración de nulidad de un acuerdo proferido en 2008 y, a pesar de declarar la improcedencia de la acción popular para conocer sobre la legalidad de actos administrativos, los jueces se pronunciaron sobre la legalidad de los actos que establecieron el sistema de evaluación y calificación de los empleados de la Rama Judicial.

[8]Dado que el juez popular no contó con el sustento probatorio suficiente para afirmar que se genera un incentivo negativo al privilegiar el rendimiento estadístico sobre la calidad.

[9]Pues los jueces concluyeron, sin soporte probatorio alguno, simplemente con fundamento en apreciaciones subjetivas, que al juez administrativo se le presenta un dilema ético entre la calificación satisfactoria de su desempeño y el desarrollo de una labor eficiente y de calidad.

[10] En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, los señores Camilo Augusto Delgado Rodríguez e Ibeth María Hernández Castro, demandaron a la Nación - Rama Judicial - Consejo Superior de la Judicatura, ambas demandas fueron acumuladas para ser falladas en una misma sentencia. En particular, el señor Delgado Rodríguez solicitó declarar la nulidad de los artículos 1º y 2º del Acuerdo PSAA08-4874 del 11 de junio de 2008, por medio del cual la Sala Administrativa determinó la capacidad máxima de respuesta para los jueces administrativos para los años 2008 y 2007. Mediante sentencia del 26 de julio de 2012, la Sección Segunda - Subsección A del Consejo de Estado declaró la nulidad parcial del artículo 1º -en lo que se refiere a los juzgados administrativos- y la nulidad total del artículo 2º del acuerdo No. PSAA08-4874 del 11 de junio de 2008, por encontrar que violaba el derecho al debido proceso de los jueces administrativos, debido a que fijaba los criterios para determinar la productividad de los jueces administrativos con posterioridad al periodo evaluado, lo que no era posible de conformidad con el artículo 34 del Acuerdo No. 1392 del 21 de marzo de 2002, según el cual el rendimiento esperado debe ser comunicado a los jueces a más tardar en el mes de enero del año correspondiente a la iniciación del periodo a evaluar. Lo anterior fue desconocido en los artículos demandados, expedidos en junio del año 2008. Además, se estableció que aunque existía la Circular No. PSAC07-17 del 8 de mayo de 2007, mediante la cual la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura estableció que el rendimiento esperado era de 701 sentencias, ésta no fue debidamente publicada y por lo tanto, no podía suplir la obligación a cargo de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura de publicarlos en el mes de enero del año a calificar (Folios 136-154, Cuaderno 2).

[11]La Sala determinó que las órdenes contenidas en las providencias judiciales censuradas conllevaban el desmonte del sistema de calificación de jueces, y en esa medida amenazaban el derecho y servicio público de los ciudadanos a la administración de justicia al poner en riesgo la autonomía de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura y condicionar el ejercicio de sus funciones constitucionales a la potestad de los jueces administrados. Así pues, “(…) la falta de congruencia y el desconocimiento de la Constitución alegados por la accionante, comprometen los derechos fundamentales de la Nación (en particular de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura) y de los ciudadanos, los cuales podrían ser gravemente afectados en caso de que se exija el agotamiento de un mecanismo que se caracteriza por ser eventual. // En efecto, si en este asunto se requiere el agotamiento del mecanismo de revisión eventual, la existencia de un sistema de calificación de jueces y su aplicación dependerían de la respuesta a la solicitud de revisión eventual, que: (i) se sujeta exclusivamente a la potestad del Consejo de Estado de seleccionar el asunto, y (ii) tiene por objeto unificar su jurisprudencia.”

[12]Esto es, los distintos estudios sobre la congestión de la jurisdicción contencioso administrativa, los datos que daban cuenta de la proporción existente entre el volumen de trabajo y el número de juzgados creados, y la necesidad permanente de las medidas de descongestión.

[13] La anulación del acto era plausible porque en la fecha de presentación de la demanda la Sección Tercera del Consejo de Estado admitía que los jueces de acción popular decretaran la nulidad de actos administrativos y no estaba vigente el CPACA que prohibió la anulación de actos administrativos en este tipo de procesos.

[14]A pesar de que la entidad accionante afirmó que las providencias controvertidas incurrían en un defecto sustantivo porque violaban el principio de congruencia, en aplicación del principio pro actione que rige las acciones constitucionales, la Sala determinó que los límites al principio de congruencia, presuntamente transgredidos por los jueces accionados, han sido fijados por la jurisprudencia del Consejo de Estado. Así pues, era posible deducir que no se debía analizar si en este caso las providencias censuradas habían incurrido en un defecto sustantivo, sino determinar si se configuró un defecto por el desconocimiento del precedente fijado por el Consejo de Estado en relación con el asunto descrito.

[15] Folios 63-66, Cuaderno expediente de nulidad.

[16] Sobre este asunto, indicó que se trata de afirmaciones subjetivas carentes de sustento, pues la Sala en ningún momento descartó las pruebas practicadas dentro del proceso, sino que debido al defecto fáctico evidenciado ordenó al juez que tuviera en cuenta esos medios de convicción, pues la valoración probatoria era indebida.

[17] Auto 164 de 2005.

[18] Sentencia T-396 de 1993, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

[19] M.P. Eduardo Montealegre Lynett.

[20] Ver el Auto 144 de 2012.

[21] Corte Constitucional, Auto del 13 de febrero de 2002. En el mismo sentido, Auto del 20 de febrero de 2002.”

[22] Auto 083 de 2012

[23] Ver autos 178 de 2007, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, 344A de 2008, M.P. Nilson Pinilla Pinilla, 144 de 2012, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.

[24] Ver auto 305 de 2006, M.P. Rodrigo Escobar Gil.

[25] Ver Auto 031A de 2002, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.

[26]“La sentencia no es revocable ni reformable por el juez que la pronunció. Con todo, dentro del término de la ejecutoria, de oficio o a solicitud de parte, podrán aclararse en auto complementario los conceptos o frases que ofrezcan verdadero motivo de duda, siempre que estén contenidas en la parte resolutiva de la sentencia o que influyan en ella.

La aclaración de auto procederá de oficio dentro del término de su ejecutoria, o a petición de parte presentada dentro del mismo término.

El auto que resuelva sobre la aclaración no tiene recursos.”

[27] Cfr. auto 083 de 2012, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.

[28] Folios 50-51, Cuaderno del incidente de nulidad.

[29] Ver sentencias T-555 de 2009 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva) y T-443 de 2013 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub).

[30] Sentencia de primera instancia, del 22 de enero de 2014, proferida por la Sección Segunda Subsección A del Consejo de Estado en el trámite de la Tutela 176 de 2016.

[31] Sentencia de segunda instancia, del 16 de diciembre de 2015, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, proferida en el trámite de la Tutela 176 de 2016.

[32] Ibídem.