Auto 601/16

 

RECURSO DE SUPLICA CONTRA AUTO QUE RECHAZA DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Se confirma rechazo por haber operado el fenómeno de cosa juzgada

 

Referencia: expediente D-11804

                                                          

Recurso de súplica contra el auto del 11 de noviembre de 2016, que rechazó la demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 44 –numeral 1º parcial-, 45 –numeral 1º literal d)- y 46 –parcial- de la Ley 734 de 2002.

 

Demandante: Vicky Katerin Quincós Suárez.

 

Magistrado Ponente:

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO

 

 

Bogotá, D.C., cinco (5) de diciembre de dos mil dieciséis (2016).

 

 

Procede la Sala Plena de la Corte Constitucional a resolver el recurso de súplica interpuesto por la ciudadana Vicky Katerin Quincós Suárez, en contra del auto del 11 de noviembre de 2016 que dispuso rechazar la demanda de la referencia.

 

I. ANTECEDENTES

 

1. Demanda.

 

1.1. La peticionaria solicitó la declaratoria de inexequibilidad de la interpretación de los artículos 44 –numeral 1º parcial-, 45 –numeral 1º literal d)- y 46 –parcial- de la Ley 734 de 2002.

 

Dicha normas estipulan:

 

“LEY 734 DE 2002

Por la cual se expide el Código Disciplinario Único.

Diario Oficial Núm. 44.708, de 13 de febrero de 2002”

EL CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA:

(…)

 

Artículo 44. Clases de sanciones. El servidor público está sometido a las siguientes sanciones:

 

1. Destitución e inhabilidad general, para las faltas gravísimas dolosas o realizadas con culpa gravísima.

 

(…)

 

Artículo 45. Definición de las sanciones.

 

1. La destitución e inhabilidad general implica:

 

a) La terminación de la relación del servidor público con la administración, sin que importe que sea de libre nombramiento y remoción, de carrera o elección, o

b) La desvinculación del cargo, en los casos previstos en los artículos 110 y 278, numeral 1, de la Constitución Política, o

c) La terminación del contrato de trabajo, y

d) En todos los casos anteriores, la imposibilidad de ejercer la función pública en cualquier cargo o función, por el término señalado en el fallo, y la exclusión del escalafón o carrera.

 

(…)

 

Artículo 46. Límite de las sanciones. La inhabilidad general será de diez a veinte años; la inhabilidad especial no será inferior a treinta días ni superior a doce meses; pero cuando la falta afecte el patrimonio económico del Estado la inhabilidad será permanente.

 

La suspensión no será inferior a un mes ni superior a doce meses.

 

Cuando el disciplinado haya cesado en sus funciones para el momento de la ejecutoria del fallo o durante la ejecución del mismo, cuando no fuere posible ejecutar la sanción se convertirá el término de suspensión o el que faltare, según el caso, en salarios de acuerdo al monto de lo devengado para el momento de la comisión de la falta, sin perjuicio de la inhabilidad especial. 

 

La multa no podrá ser inferior al valor de diez, ni superior al de ciento ochenta días del salario básico mensual devengado al momento de la comisión de la falta. 

 

La amonestación escrita se anotará en la correspondiente hoja de vida.”.

 

1.2. A juicio de la accionante, los apartes subrayados en las disposiciones normativas transcritas vulneran el artículo 23 de la Convención Americana sobre los Derechos Humanos (Pacto de San José), por las razones que a continuación se expresan:

 

Expuso que “lo que se pretende es atacar la ley que establece las sanciones que dicha entidad (La Procuraduría General de la Nación) puede imponer; con la inexequibilidad de la inhabilidad general no se impide que la Procuraduría ejerza la potestad disciplinaria, pues existen otras sanciones en la ley, (…) mientras que se le deja al juez penal la potestad de inhabilitar a los funcionarios o particulares que ejerzan funciones públicas, sabiendo que el proceso penal tienen (sic) unas garantías adicionales en cuanto a su funcionamiento, por tratarse de un sistema adversarial de partes, mientras que el sistema disciplinario tiene gran tendencia inquisitiva.”[1]

Para tal efecto, asevera que la imposición de sanciones disciplinarias de inhabilidad general, en los términos de las reglas acusadas, contravienen los preceptos constitucionales de elegir y ser elegido, el de participación política y en el artículo 23 de la Convención Americana sobre los Derechos Humanos (Pacto de San José). Ello con motivo a que se limita por el tiempo de la sanción el goce de esos derechos políticos, que a su criterio resulta desproporcionado[2]. En ese sentido, afirma que “la sanción representa la imposibilidad de ejercer cargos públicos para toda la vida del ciudadano, pues en algunos casos, el término de la sanción no se termina de cumplir cuando el ciudadano ya tienen (sic) la edad que se conoce como de retiro forzoso”[3].

 

Aunado a lo anterior, señala que la imposición de dicha medida por una entidad administrativa como la Procuraduría General de la Nación desobedece lo fijado por la Convención, en la medida que circunscribe la restricción de derechos políticos a través de decisiones de la jurisdicción penal. El ente disciplinario, a su juicio, no pertenece a la rama judicial, por cuanto la Constitución no le asignó competencias jurisdiccionales.

 

2. Auto de rechazo.

 

Efectuado el reparto, correspondió a la magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado el conocimiento del asunto de la referencia. Mediante auto del 11 de noviembre de 2016 dispuso rechazar la demanda por haber operado el fenómeno de cosa juzgada y, además, señaló la posibilidad de interponer el recurso de súplica dentro de los tres días siguientes a la notificación del fallo.

 

En lo ateniente a la cosa juzgada, manifestó que “la ciudadana tenía la carga argumentativa de establecer que las razones ahora presentadas son distintas a las que han sido analizadas por esta Corporación, y no cumplió con tal deber, por lo que de conformidad con el artículo 6º del Decreto 2567 de 1991, la acción deberá rechazarse”.

 

Ahora bien, advirtió que el aparte normativo acusado ya había sido estudiado por la Corte, quien dictó la Sentencia C-028 de 2006, en la que realizó el control previo e integral, declarando su exequibilidad condicionada en los siguientes términos:

 

PRIMERO.- ESTARSE A LO RESUELTO en sentencia C- 948 de 2002, mediante la cual se declaró EXEQUIBLE, la expresión “pero cuando la falta afecte el patrimonio económico del Estado la inhabilidad será permanente”, contenida en el inciso primero del artículo 46 de la Ley 734 de 2002, en el entendido que “se aplica exclusivamente cuando la falta sea la comisión de un delito contra el patrimonio del Estado, conforme a lo dispuesto en el inciso final del artículo 122 de la Constitución Política”.

 

SEGUNDO.- Declarar EXEQUIBLES, por los cargos analizados en esta sentencia, los artículos 44 numeral 1, 45, literal d ) y las expresiones “La inhabilidad general será de diez años a veinte años; la inhabilidad especial no será inferior a treinta días ni superior a doce meses”, contenidas en el inciso primero del artículo 46 de la Ley 734 de 2002.

 

De ahí que la magistrada sustanciadora argumentó que las normas acusadas y las razones de inconstitucionalidad presentadas por la demandante coinciden con las de la demanda resuelta en la sentencia C-028 de 2006. En esta última, se analizó la constitucionalidad de los artículos 44 –numeral 1º parcial-, 45 –numeral 1º literal d)- y 46 –parcial- de la Ley 734 de 2002 porque a juicio de las demandantes vulneraban los artículos 13, 40 y 93 superiores y el 23 del Pacto de San José, al establecer como posible sanción del proceso disciplinario la inhabilidad del ejercicio de la función pública.

 

Por consiguiente, rechazó la demanda en razón a lo dispuesto en el último inciso del artículo 6º del Decreto 2067 de 1991, que dispone “(…) se rechazarán las demandas que recaigan sobre las normas amparadas por una sentencia que hubiere hecho tránsito a cosa juzgada o respecto de las cuales sea manifiestamente incompetente. No obstante estas decisiones también podrán adoptarse en sentencia”.

 

Con base en lo anterior, según la jurisprudencia de esta Corporación, cuando ha operado el fenómeno de la cosa juzgada procede el rechazo de la demanda[4].

 

3. Recurso de súplica y su trámite.

 

3.1. El 18 de noviembre de 2016, la reclamante presentó recurso de súplica en contra del precitado auto dentro del término de ejecutoria.  

 

En primer término, manifestó que la interpretación de la magistrada sustanciadora fue errada, por cuanto no hay cosa juzgada material de las normas acusadas que impidan el estudio de su demanda. Ello, en razón a que la demanda que resolvió la sentencia C-028 de 2006 “corresponde a unos términos muy contrarios” a los de la presente, y en ella no fueron analizados de “manera profunda” los apartes que cuestiona.

 

Adicionalmente, explicó la figura de la cosa juzgada, con el fin de distinguir su alcance cuando es material y formal. Con base en ello, fundamenta la interposición del recurso de súplica en la inexistencia de cosa juzgada material[5].

 

3.2. El recurso referido fue tramitado el 22 de noviembre de 2016^[6], fecha en la cual la Secretaría General remitió el expediente al magistrado que sigue en orden alfabético para que conociera del recurso de súplica.

 

II.- CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

1.- Competencia.

 

La Sala Plena es competente para resolver el recurso de súplica de la referencia, con fundamento en lo previsto en el inciso 2º del artículo 6° del Decreto 2067 de 1991^[7]. Este fue presentado oportunamente por la ciudadana Vicky Katerin Quincós Suárez en contra del auto del 11 de noviembre de 2016, que rechazó la demanda de inconstitucionalidad presentada contra los artículos 44 –numeral 1º parcial-, 45 –numeral 1º literal d)- y 46 –parcial- de la Ley 734 de 2002.

 

2.- Generalidades sobre el trámite de la acción pública de inconstitucionalidad y el recurso de súplica.

 

2.1. En concordancia con el artículo 241 en su numeral 4° de la Constitución Política, corresponde a esta Corporación “decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación”. Esta facultad no se ejerce de manera oficiosa en razón a que “quien activa el control de constitucionalidad es el ciudadano con la presentación, en debida forma, de la demanda de inconstitucionalidad y no la Corte Constitucional”^[8].

 

En este sentido es esencial la participación de los ciudadanos en la conformación, ejercicio y control del poder político a través de las acciones públicas en defensa de la Constitución y la ley.

 

2.2. De acuerdo con el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991, el ciudadano que ejerce la acción pública de inconstitucionalidad debe: (i) identificar las normas demandadas; (ii) indicar las disposiciones constitucionales presuntamente infringidas; (iii) explicar los motivos de la infracción constitucional, que deben ser claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes^[9]; (iv) motivar cuando se trate de un problema de expedición o de un trámite impuesto por la Constitución; y, (v) justificar la competencia de la Corte.

 

2.3. La carga argumentativa de las demandas de inconstitucionalidad se evalúan según esta sea clara, cierta, pertinente, especifica y suficiente. Estas ccaracterísticas fueron sintetizadas en la sentencia C-259 de 2015 de la siguiente forma:  

 

“(a)   Claridad. Exige que exista un hilo conductor en la argumentación que se presenta, de manera tal que se comprenda el contenido de la demanda y las justificaciones que la sustentan. Ello supone que las ideas expuestas, las razones esbozadas y los razonamientos presentados por el actor, se desarrollan en la demanda de una manera lógica, coherente y congruente, a fin de que no presenten confusión o ambigüedad.

 

(b) Certeza. Implica que los cargos de la demanda deben recaer sobre una proposición jurídica real y existente en el ordenamiento, “y no simplemente [sobre una disposición] deducida por el actor, o implícita”; o sobre normas que no son objeto de la demanda. En este sentido, los cargos serán ciertos, si las proposiciones jurídicas acusadas surgen objetivamente del “texto normativo” acusado, y no se trata de meras inferencias o consideraciones subjetivas del actor, frente a esas mismas normas. Así, las conjeturas, las presunciones, las sospechas y las creencias del demandante respecto de una norma acusada, no pueden constituir un cargo cierto contra ellahttp://www.corteconstitucional.gov.co/RELATORIA/2015/C-259-15.htm - _ftn13.

 

(c) Especificidad. Las razones o fundamentos de la demanda resultan específicos, si los cargos de inconstitucionalidad se dirigen directamente contra la disposición acusada. Ello supone que debe existir, “por lo menos un cargo constitucional concreto” contra las normas acusadas. Por ende, son inadmisibles los argumentos “vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales” contra las disposiciones que se atacan, por no relacionarse de manera concreta y directa contra las disposiciones que se acusan. 

 

(d) Pertinencia. Esta exigencia implica demostrar que el vicio que aparentemente se desprende de la norma acusada debe ser de naturaleza constitucional, es decir, debe estar fundado en la apreciación del contenido de la norma acusada y su contradicción parcial o total con el texto de la Carta. En consecuencia, no se consideran pertinentes los argumentos puramente legales y/o doctrinales, o aquellos que se limitan a expresar puntos de vista subjetivos o de conveniencia, políticos, concepciones del bien o contextuales o personales del actor, ya que frente a ellos no es posible cotejar de manera objetiva, la incongruencia de la norma acusada con la Constitución.”

 

2.4. Ahora bien, el último inciso del artículo 6º del Decreto ley 2067 de 1991 señala que las demandas contra normas que hayan sido objeto de control abstracto de constitucionalidad deben ser rechazadas, a raíz de los efectos de la cosa juzgada constitucional consagrada en el artículo 243 de la Constitución.

 

Sin embargo, es posible que la Corte profiera un nuevo pronunciamiento sobre la norma que ya ha sido examinada, siempre y cuando su alcance se haya circunscrito a los cargos propuestos, es decir cuando opera la cosa juzgada relativa. En tal caso, el nuevo estudio deberá versar exclusivamente sobre asuntos que no hayan sido propuestos con anterioridad, esto es, que no guarden relación de identidad de objeto, causa petendi y partes de un análisis previo^[10].

 

2.5. En todo caso, la decisión que rechaza una demanda de inconstitucionalidad puede ser controvertida a través del recurso de súplica[11], mediante el cual el ciudadano puede persuadir a la Sala Plena para que reconsidere la determinación adoptada por la magistrada sustanciadora. Sobre el particular la Corte, en el Auto 073 de 2012, precisó lo siguiente:

 

“El recurso de súplica permite a quien está legitimado para interponerlo, aportar elementos de convicción que permitan a la Sala Plena resolver sobre la admisión de una demanda previamente rechazada. Así, el escrito respectivo, además de rememorar los argumentos expresados en el escrito inicial o principal, deberá suministrar las razones de inconstitucionalidad en los términos señalados por el Magistrado Sustanciador; de otra manera, el recurrente estaría llevando a la Sala un documento materialmente idéntico a aquél que dio lugar al rechazo, incumpliendo el deber de enmendar o corregir la respectiva demanda.”

 

3.- Estudio del recurso de súplica en el presente caso.

 

Procede la Sala Plena a verificar si en este caso es procedente acceder a la súplica esbozada por el actor, esto es, si la demanda cumplió con la carga argumentativa exigida en los casos que se demanda una norma sobre la cual ya se ha proferido algún pronunciamiento de índole constitucional.  

 

Es evidente que el auto de rechazo está sustentado en la existencia de cosa juzgada originada en el juicio realizado en la sentencia C-028 de 2006. En esa ocasión, la Sala expuso: que Juan Fernando Reyes Kuri, Carlos Fernando Motoa Solarte y Nicolás Orejuela Botero pretendían la inexequibilidad del numeral 1 del artículo 44, el literal d) del artículo 45 y el inciso 1 del artículo 46 de la Ley 734 de 2002. Conforme a los cargos expuestos[12], se planteó, entre otros, el siguiente problema jurídico:

 

“4. Si los artículos 44, numeral 1, 45, literal d) y 46, inciso 1, de la Ley 734 de 2002, al consagrar, como una de las posibles consecuencias del proceso disciplinario adelantado por la Procuraduría General de la Nación, la imposición de inhabilidades para el ejercicio de las funciones públicas, vulnera  o no el artículo  93 de la Constitución Política, en la medida en que, a su vez, contrarían lo dispuesto por el artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, que dispone que la ley puede reglamentar el ejercicio de los derechos políticos exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso penal.”

 

Ante este cuestionamiento, la Corte resolvió declarar la exequibilidad de las disposiciones demandadas, al considerar que contrario a lo sostenido por los demandantes, la facultad que le otorgó el legislador a la Procuraduría General de la Nación para imponer sanciones disciplinarias temporales o permanentes que impliquen restricción del derecho de acceso a cargos públicos, no se opone al artículo 93 constitucional ni tampoco al artículo 23 del Pacto de San José de Costa Rica. Esto en razón a que “no se opone realmente a que los legisladores internos establezcan sanciones disciplinarias que impliquen la suspensión temporal o definitiva del derecho de acceso a cargos públicos, con miras a combatir el fenómeno de la corrupción”.

 

De acuerdo con lo expuesto en el caso sub examine, la Sala Plena encuentra que el recurso     de súplica presentado contra el auto de rechazo no está llamado a prosperar, debido a que la actora no logró desvirtuar que la sentencia C-028 de 2006 no consolidara una cosa juzgada que fuera óbice para analizar la demanda. Al contrario, para sustentar la presente petición se valió única y exclusivamente de su afirmación, sin proponer razones jurídicas. A pesar de exponer, brevemente y de manera inconclusa, la sentencia C-077 de 2001, y extraer la definición de esta institución jurídica y de sus requisitos, la señora Quincós Suárez no controvierte técnicamente contra la configuración de la cosa juzgada, advertida en el auto del 11 de noviembre de 2016.

 

Al tenor de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional encuentra que asiste razón a la Magistrada sustanciadora para rechazar la demanda de la referencia, puesto que los problemas jurídicos planteados por la misma demandante en el asunto de la referencia son los mismos que los resueltos por la Corte en la sentencia C-028 de 2006, a pesar de que la recurrente los muestre nominalmente distintos.

 

En efecto, el cuestionamiento de la presente demanda es idéntico al examinado en dicha providencia, ya que pone en tela de juicio las mismas disposiciones normativas y por motivos semejantes. Es decir, objeta la limitación al derecho fundamental de ser elegido y ejercer la función pública derivada de la imposición de sanciones de inhabilidad en procesos disciplinarios. En otras palabras, discute si la competencia de la Procuraduría para imponer este tipo de sanciones es constitucional a la luz del artículo 23 del Pacto de San José.

 

En este orden de ideas, las normas demandadas ya fueron sujetas a control definitivo por parte de la Corte en relación con los señalamientos propuestos en la demanda de la señora Quincós Suárez[13]. 

 

En consecuencia, la demanda no desvirtuó los argumentos de la magistrada sustanciadora del auto del 11 de noviembre de 2016. Así las cosas, actuó conforme al inciso final del artículo 6º del Decreto 2067 de 1991, en tanto la demanda recae sobre normas amparadas por una sentencia que hizo tránsito a cosa juzgada y, además, incumple con la carga mínima argumentativa exigida para las demandas en contra de disposiciones normativas previamente analizadas por esta Corporación.

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional procederá a confirmar el auto recurrido en súplica.

 

RESUELVE:

 

 

Primero. CONFIRMAR el auto del 11 de noviembre de 2016, proferido por la magistrada sustanciadora Gloria Stella Ortiz Delgado, por las consideraciones expuestas en la presente providencia.

 

Segundo. Comunicar el contenido de esta decisión al recurrente.

 

Cópiese, notifíquese, archívese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.

 

 

 

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA

Presidenta

 

 

 

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Magistrado

 

 

 

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Magistrada

No interviene

 

 

 

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO

Magistrado

 

 

 

AQUILES ARRIETA GÓMEZ (E)

Magistrado

 

 

 

ALBERTO ROJAS RÍOS

Magistrado

 

 

 

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA

Magistrado

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General