Auto 602/16

 

RECURSO DE SUPLICA CONTRA AUTO QUE RECHAZA DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Incompetencia de la Corte Constitucional para conocer demanda contra decreto reglamentario

 

Es innegable que la demanda cuestiona normas de carácter reglamentario frente a las cuales, de forma reiterada, este Tribunal ha señalado que es “manifiestamente incompetente” para proceder con su examen; motivo por el cual, como ya se dijo, no cabía una determinación distinta que la de rechazar la demanda, tal como se decidió en el Auto del 16 de noviembre de 2016

 

 

Referencia: Expediente D-11766

 

Asunto: Recurso de súplica contra el Auto del 16 de noviembre de 2016, mediante el cual se rechazó la demanda contra el Decreto 2353 de 2015, “Por el cual se unifican y actualizan las reglas de afiliación al Sistema General de Seguridad Social en Salud, se crea el Sistema de Afiliación Transaccional y se definen los instrumentos para garantizar la continuidad en la afiliación y el goce efectivo del derecho a la salud”

 

Demandantes:

Carlos Alberto Villareal Acuña

Carlos Arturo Rúa Zapata

Gabriel López Vásquez

 

Magistrado sustanciador:

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ

 

 

Bogotá DC, trece (13) de diciembre de dos mil dieciséis (2016).

 

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de aquella que le concede el artículo 50 del Acuerdo No. 02 de 2015, “Por medio del cual se unifica y actualiza el Reglamento de la Corte Constitucional”, y

 

CONSIDERANDO

 

1.- Los ciudadanos Carlos Alberto Villareal Acuña, Carlos Arturo Rúa Zapata y Gabriel López Vásquez presentaron demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 12 (parcial), 16 (parcial), 25 (parcial), 29 (parcial), 32 (parcial) y 82 (parcial) del Decreto 2353 de 2015, “Por el cual se unifican y actualizan las reglas de afiliación al Sistema General de Seguridad Social en Salud, se crea el Sistema de Afiliación Transaccional y se definen los instrumentos para garantizar la continuidad en la afiliación y el goce efectivo del derecho a la salud”, por considerar que vulneran los artículos 1, 2, 4, 5, 13, 29, 42, 44 y 48 de la Constitución Política.

 

2.- Una vez realizado el reparto de la demanda, la Magistrada Sustanciadora, María Victoria Calle Correa, en Auto del 16 de noviembre de 2016, se pronunció sobre la misma y decidió proceder con su rechazo de plano, en virtud de lo previsto en el artículo 6 del Decreto 2067 de 1991, al encontrar que las disposiciones acusadas se encuentran incluidas en un decreto de naturaleza reglamentaria, respecto del cual esta Corporación es manifiesta-mente incompetente para adelantar su examen de constitucionalidad, en los términos previstos en el artículo 241 del Texto Superior[1].  

 

3.- Inconformes con esta decisión, en el término dispuesto por la ley, los accionantes interpusieron recurso de súplica contra el auto de rechazo. En concreto, más allá de reiterar los argumentos por las cuales consideran que las disposiciones acusadas son contrarias a la Constitución, se expusieron dos razones para controvertir la determinación adoptada, aludiendo para ello a la Sentencia C-131 de 1993[2] y a lo dicho por la Corte Suprema de Justicia sobre los pronunciamientos de este Tribunal.

 

En este orden de ideas, en primer lugar, se hizo referencia a que el proceso constitucional impone que las demandas incorrectamente presentadas deben ser previamente inadmitidas, antes de ser rechazadas, con el propósito de que los ciudadanos puedan proceder a su corrección y, por esa vía, salvaguardar su derecho político de acción. Y, en segundo lugar, se aludió a la obligación del juez constitucional de realizar un control integral, sin que su pronuncia-miento se vea limitado a los cargos formulados por los accionantes. De forma textual, se manifestó lo siguiente:

 

“Frente al rechazo de plano de la demanda por inconstitucionalidad esto ha dicho la Corte en la Sentencia C-131 de 1993. // La Corte estima necesario realizar una consideración adicional sobre este tema: el procedimiento constitucional establece que las demandas incorrectamente presentadas serán inadmitidas, siendo obliga-ción del magistrado sustanciador, en ejercicio de la dirección y control del proceso, señalarle claramente al actor el trámite correcto y las enmiendas que es necesario introducir, antes de rechazar dicha demanda. Tal previsión permite que el actor corrija su demanda y el proceso constitucional se desenvuelva normalmente. Luego en todo momento queda salvaguardado el derecho político del ciudadano demandante.

 

Y frente a los pronunciamientos de la Corte Constitucional sobre inconstitucionalidad esto dijo la Corte Suprema de Justicia: // En cuanto a la identidad de la causa petendi (eadem causa petendi) debe tenerse en cuenta que el juez de (…) constitucionalidad no está limitado a examinar la norma acusada (…) sólo a través de los motivos que haya aducido el demandante, ya que la Corte debe confrontar el texto acusado con la norma fundamental no sólo por las razones que presente el actor, sino a la luz de todos los textos constitucionales y por todas las posibles causas de inconstitucionalidad que existan, a fin de que la decisión final produzca efectos absolutos y erga omnes respecto de los textos acusados.

 

Con lo antes (…) expuesto (…), solicitamos se [dé] tramite al presente recurso y se estudie a fondo las normas que seguidamente se mencionan con el objeto, que se declaren inexequibles por ser contrarias a la Constitución Nacional”[3].

 

4.- Para la Sala Plena, en relación con el tema objeto de estudio, es preciso reiterar que la jurisprudencia de la Corte ha señalado que el recurso de súplica se otorga a los accionantes, con el propósito de controvertir los argumentos mediante los cuales se decidió el rechazo de la demanda, sin que su objeto permita corregir o insistir en las razones que se exponen en la demanda. En particular, en el Auto 175 de 2012[4], este Tribunal estableció que:

 

“[La] Corte ha señalado, reiterada y uniformemente, que el objeto del recurso de súplica es controvertir los argumentos que el magistrado sustanciador adujo para rechazar la demanda de inconstitucionalidad. Por esa razón, la argumentación debe encaminarse a debatir la motivación del auto de rechazo, y no a corregir, modificar o reiterar, las razones expuestas inicialmente en la demanda. Ello implica, que el recurrente debe explicar las razones por las cuales considera que la providencia que cuestiona debe revocarse.”

 

5.- Con sujeción a lo anterior, lo primero que observa la Corte, es que los accionantes no controvierten las razones que justifican la decisión de rechazo, ya que no exponen los motivos por los cuales las disposiciones demandadas, que hacen parte del Decreto 2353 de 2015, corresponden a una de las materias respecto de las cuales este Tribunal tiene competencia.

 

Al respecto, según se manifestó en el Auto de rechazo del 16 de noviembre de 2016, a esta Corporación se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, “en los estrictos y precisos términos” del artículo 241 del Texto Superior. Según lo allí previsto, le corresponde juzgar la validez constitucional (i) de los actos legislativos (núm. 1); (ii) de las leyes de convocatoria a referendo constitucional o asamblea constituyente (núm. 2); (iii) de las leyes (núm. 4); (iv) de algunos proyectos de ley (núm. 8); (v) de los decretos expedidos por el Presidente de la República en desarrollo de las facultades extraordinarias conferidas por el Congreso (núm. 5); (vi) de los decretos legislativos dictados por el Gobierno Nacional con fundamento en los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución (núm. 7); (vii) del decreto que adopta el Plan Nacional de Inversiones Públicas (núm. 5); y (vii) de los referendos sobre leyes y de los plebiscitos del orden nacional (núm. 3).

 

Por lo demás, aunado a las atribuciones previstas en el citado artículo 241 del Texto Superior, le compete a este Tribunal el examen (viii) de los decretos a los cuales se refiere el artículo 10 transitorio de la Constitución[5]; (ix) así como de las disposiciones especiales cuyo control de constitucionalidad se incluye en el régimen de las competencias atípicas. Estas últimas compren-den básicamente aquellas normas que sean equiparables a las que en virtud de su contenido, efectos, función dentro del ordenamiento jurídico o del rasgo esencial determinante de la asignación constitucional de competencias, se encuentran a cargo del escrutinio de la Corte Constitucional[6].

 

Por fuera de esta enumeración, las materias que no concuerden con aquellas que han sido admitidas como objeto de control por parte de esta Corporación, se someten al examen del Consejo de Estado, ya sea por la vía del contencioso administrativo, cuando se pretende cuestionar un desbordamiento frente a la ley[7]; o por la vía de la pretensión de nulidad por inconstitucionalidad, cuando lo que se busca es controvertir un desconocimiento directo de los mandatos consagrados en la Carta, en los términos dispuestos en el artículo 135 de la Ley 1437 de 2011, conforme al cual:

 

“Artículo 135. Nulidad por inconstitucionalidad. Los ciudadanos podrán, en cualquier tiempo, solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los decretos de carácter general dictados por el Gobierno Nacional, cuya revisión no corresponda a la Corte Constitucional en los términos de los artículos 237 y 241 de la Constitución Política, por infracción directa de la Constitución^[[8]].

 

También podrán pedir la nulidad por inconstitucionalidad de los actos de carácter general que por expresa disposición constitucional sean expedidos por entidades u organismos distintos del Gobierno Nacional^[[9]]”.

 

En conclusión, como se observa de lo expuesto, en materia de decretos, a este Tribunal únicamente se le asigna el control de constitucionalidad de aquellos que tienen fuerza material de ley, conforme se deriva de lo previsto en los artículos 241 y 10 transitorio de la Constitución. Frente al resto de decretos se activa una cláusula general de competencia en cabeza del Consejo de Estado, por virtud de la cual le asiste su examen, como ya se dijo, por la vía de lo contencioso administrativo o a través de la acción de nulidad por inconstitucionalidad.

 

En el asunto bajo examen, según se manifestó con anterioridad, en ningún momento se afirma por los accionante las razones por los cuales las normas demandadas, que hacen parte del Decreto 2353 de 2015, corresponden a uno de los decretos con fuerza material de ley respecto de los cuales este Tribunal tiene competencia. Por tal razón, en principio, la súplica no estaría llamada a prosperar, toda vez que ante el carácter dispositivo de los recursos, es indis-pensable que los accionantes expongan los argumentos para entender el por qué la determinación de rechazo fue errónea, o lo que es lo mismo, por qué el decreto demandado está dentro de aquellas materias sometidas al escrutinio de la Corte.

 

6.- Ahora bien, más allá de lo anterior, no cabe duda de que el Decreto 2353 de 2015 tiene una clara naturaleza reglamentaria, la cual se constata, por una parte, con la referencia que se realiza a su origen en el encabezado, ya que se invoca que se trata del resultado del ejercicio del numeral 11 del artículo 189 de la Constitución[10]; y por la otra, por el contenido de las materias objeto de regulación, en el que se hace referencia al desarrollo de varios preceptos de naturaleza legal[11], con el propósito de agrupar, unificar y simplificar, como se señala en sus considerandos, las reglas operativas y técnicas que permitan la afiliación al servicio público de salud, a través de un sistema integrado y sistematizado, que contribuya a asegurar el principio de continuidad plasmado en la Ley 1751 de 2015. A lo anterior se debe agregar que las normas cuya derogatoria expresa se realiza, en su integridad, corresponden a decretos de alcance reglamentario[12].

 

Al tratarse de un decreto reglamentario, como reiteradamente lo ha sostenido la Corte, las normas dictadas con base en las facultades otorgadas por el numeral 11 del artículo 189 del Texto Superior, no ostentan ni el carácter de ley en sentido formal ni el de ley en sentido material, como soportes necesarios que justifican el control a cargo de esta Corporación^[13]. Por el contrario, son decretos administrativos, orientados a facilitar la ejecución de las leyes que dicte el Congreso de la República, cuyo examen constitucional le compete al Consejo de Estado, en virtud de lo previsto en el artículo 237 de la Constitución. Precisamente, sobre la materia, este Tribunal ha dicho que:

 

“1.  Conforme a lo dispuesto por el artículo 241 de la Constitución Nacional, a ésta Corporación se le confía la guarda de la integridad de la Carta, y, para el efecto le corresponde en los estrictos términos que allí se señalan, decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación, así como de los decretos con fuerza de ley dictados por el Gobierno con apoyo en lo preceptuado por los artículos 150 numeral 10 y 341 de la Constitución, así como de los decretos legislativos que se dicten por el Presidente de la República en virtud de lo dispuesto por los artículos 213, 214 y 215 de la Carta Magna.

 

2.  Por su parte, al Consejo de Estado se le asigna entre otras atribuciones, la de ‘conocer de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional’, es decir, de los que, en esencia, son actos administrativos expedidos por éste.

 

3.  Aplicadas las nociones anteriores, encuentra la Corte que el Decreto No. 2504 de 1998, expedido el 10 de diciembre de ese año, fue dictado por el Presidente de la República ‘en ejercicio de las facultades que le confiere el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política’, lo que significa que al proferirlo se ejerció la potestad reglamentaria de que se inviste por la Carta al Primer Mandatario para la cumplida ejecución de las leyes, razón ésta por la cual la competencia para conocer de este proceso, efectivamente, no corresponde a la Corte Constitucional.”^[14]

 

Por virtud de lo anterior, en la medida en que el decreto cuestionado no está dentro de aquellos cuya competencia le asiste a este Tribunal para adelantar su examen de constitucionalidad, al tenor de lo previsto en el artículo 6 del Decreto 2067 de 1991, no cabía determinación distinta que la de rechazar la demanda, por ser esta Corporación “manifiestamente incompetente” para proceder a su trámite, tal como se decidió en el Auto del 16 de noviembre de 2016 adoptado por la Magistrada Sustanciadora, María Victoria Calle Correa. En este sentido, no sobra recordar que la norma en cita dispone que: “(…) Se rechazarán las demandas que recaigan sobre normas amparadas por una sentencia que hubiera hecho tránsito a cosa juzgada o respeto de las cuales sea manifiestamente incompetente (...)”^[15].

 

7.- Finalmente, en relación con las razones invocadas por los accionantes para que esta Corporación revoque la decisión adoptada en la citada providencia, se advierte que, por una parte, en lo que atañe al deber de adelantar un control integral por parte de este Tribunal, no existe motivo alguno para enervar la decisión de rechazo, ya que se trata de una mera confusión sobre el alcance del recurso, pues tal modalidad de control no opera como parámetro para adelantar el juicio de admisibilidad, sino que, por el contrario, supone que una demanda ha sido previamente admitida, entre otras razones, porque a diferen-cia de lo que ocurre en el caso bajo examen, la norma impugnada se encuentra dentro de aquellas cuya competencia le asiste a la Corte y, por ende, cabe realizar un pronunciamiento de fondo, incluso más allá de los cargos expues-tos por el actor, tal como lo dispone el artículo 22 del Decreto 2067 de 1991[16].

 

Y, por la otra, en lo que corresponde a que las demandas incorrectamente presentadas deben ser inadmitidas, antes de ser rechazadas, con el propósito de que los ciudadanos puedan proceder a su corrección; este Tribunal observa que se trata de una alegación que surge de una lectura parcial e incompleta del artículo 6 del Decreto 2067 de 1991. En efecto, el rechazo que se sujeta a la previa inadmisión de la demanda, es aquél que se deriva del incumplimiento del deber de corregir la acusación, en el término de tres días, cuando a ésta le falta alguno de los requisitos que se consagran en el artículo 2 del decreto en cita, tales como, (i) señalar las normas acusadas como inconstitucionales; (ii) indicar las normas constitucionales que se estiman infringidas; o (iii) exponer las razones por las cuales dichos textos se consideran vulnerados. Esta hipótesis se consagra en el inciso 2 del artículo 6 del Decreto 2067 de 1991, conforme al cual:

 

“Cuando la demanda no cumpla con alguno de los requisitos previstos en el artículo segundo, se le concederán tres días al demandante para que proceda a corregirla, señalándole con precisión los requisitos incumplidos. Si no lo hiciere en dicho plazo se rechazará. Contra el auto de rechazo, procederá el recurso de súplica ante la Corte”.

 

Por el contrario, sin necesidad de inadmitir la demanda, en desarrollo de los principios de celeridad procesal y seguridad jurídica, el inciso 4 del citado artículo 6 del Decreto 2067 de 1991 permite que se disponga de un rechazo de plano, cuando la acusación recaiga sobre normas amparadas por una sentencia que hubiere hecho tránsito a cosa juzgada o respecto de las cuales, como ocurre en el presente caso, este Tribunal sea “manifiestamente incompetente” para proceder con su examen. Textualmente, la norma en mención dispone que:

 

“Se rechazarán las demandas que recaigan sobre normas amparadas por una sentencia que hubiere hecho tránsito a cosa juzgada o respecto de las cuales sea manifiestamente incompetente.”

 

Nótese como, en esta última hipótesis, es claro que se excluye la inadmisión de la demanda, ya que existe plena certeza sobre la imposibilidad de continuar con el juicio propuesto, pues indefectiblemente las disposiciones acusadas no se encuentran dentro de aquellas que son objeto de control por parte de la Corte, al exigir que la incompetencia debe ser “manifiesta”, como ocurre con aquellos casos en que se acusan disposiciones que hacen parte de decretos reglamentarios[17], tal como sucede en el asunto sub-judice.

 

Por el contrario, solamente en aquellos casos en que dicha incompetencia no sea notoria u ostensible, se debe inadmitir previamente la demanda, para que se justifique por el accionante el por qué este Tribunal debe proceder con su examen. En tal circunstancia, cobraría fuerza normativa el numeral 5 del artículo 2 del Decreto 2067 de 1991, en el que se exige que en la acusación se exteriorice la “razón por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda”. Incluso, sí así lo estima el Magistrado Sustanciador, pese a las dudas, podría admitir la demanda, para que esa controversia se solucione por la Sala Plena al momento de proferir la sentencia. Precisamente, tal potestad se otorga en el último párrafo del inciso 4 del artículo 6 del decreto en cita, cuando señala que: “No obstante estas decisiones también podrán adoptarse en la sentencia”.

 

Respecto del caso bajo examen, a partir de lo expuesto, es innegable que la demanda cuestiona normas de carácter reglamentario frente a las cuales, de forma reiterada, este Tribunal ha señalado que es “manifiestamente incompe-tente” para proceder con su examen; motivo por el cual, como ya se dijo, no cabía una determinación distinta que la de rechazar la demanda, tal como se decidió en el Auto del 16 de noviembre de 2016.

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de esta Corporación,

 

 

RESUELVE

 

 

CONFIRMAR en su integridad el Auto del dieciséis (16) de noviembre de 2016, proferido por la Magistrada Sustanciadora María Victoria Calle Correa, mediante el cual se rechazó la demanda interpuesta por los ciudadanos Carlos Alberto Villareal Acuña, Carlos Arturo Rúa Zapata y Gabriel López Vásquez, radicada bajo número D-11766.

 

Notifíquese y Cúmplase,

 

 

 

MARIA VICTORIA CALLE CORREA

Presidenta

No interviene

 

 

 

AQUILES ARRIETA GÓMEZ

Magistrado

 

 

 

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Magistrado

 

 

 

GLORIA STELLA ORTÍZ DELGADO

Magistrada

 

 

 

JORGE IVAN PALACIO PALACIO

Magistrado

 

 

 

ALBERTO ROJAS RÍOS

Magistrado

 

 

 

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA

Magistrado

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General