Auto 054/17

 

SOLICITUD DE NULIDAD SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Negar por cuanto no se incurrió en ninguna de las causales invocadas

 

Referencia: Solicitud de nulidad de la Sentencia T-151 de 2016 formulada por Gloria Marcela Abadía Cubillos en calidad de Directora de Política Criminal y Penitenciaria del Ministerio de Justicia y del Derecho.

 

Expediente T−5.215.221: Acción de tutela instaurada por José Manuel Díaz Soto –en su momento Delegado para la Política Criminal y Penitenciaria de la Defensoría del Pueblo− contra la Policía Metropolitana de Bogotá y otros.

 

Magistrado Sustanciador:

ALBERTO ROJAS RÍOS

 

 

Bogotá, D.C., quince (15) de febrero de dos mil diecisiete (2017)

 

 

Procede la Sala Plena de la Corte Constitucional a decidir sobre la solicitud de nulidad formulada por Gloria Marcela Abadía Cubillos en calidad de Directora de Política Criminal y Penitenciaria del Ministerio de Justicia y del Derecho, respecto de la Sentencia T-151 de 2016 proferida por la Sala Octava de Revisión el 31 de marzo de ese año.

 

I. ANTECEDENTES

 

1.      La solicitud de tutela

 

1.1    El Defensor Delegado para la Política Criminal interpuso acción de tutela contra la Policía Metropolitana de Bogotá, el INPEC, la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios USPEC, la Secretaría Distrital de Salud y la Alcaldía Mayor de Bogotá, por considerar que dichas entidades accionadas vulneraron los derechos fundamentales a la dignidad humana, a la salud y a la alimentación de las personas detenidas en las unidades de reacción inmediata y las estaciones de policía de esta ciudad.

 

1.2    Para tal efecto, el Defensor Delegado advierte condiciones de hacinamiento deplorables para los detenidos, deficiencias en la prestación del servicio de salud, problemas de calidad y cantidad en los alimentos y ausencia de baterías sanitarias en los centros de detención transitoria.

 

1.3    Según la verificación efectuada por la parte demandante el INPEC se niega a recibir a los sindicados y condenados en establecimientos a su cargo argumentando problemas de infraestructura, concretamente falta de cupos, situación que ha generado la vulneración reiterada y sistemática de los derechos humanos de los procesados. De manera concreta rindió el informe que por su pertinente se transcribe in extenso:

 

“a. Desde finales del año 2014 y como consecuencia de la operación reglamento adelantada por los sindicatos del INPEC se registra hacinamiento en los centros de detención transitoria, los cuales carecen de la infraestructura necesaria para la reclusión por periodos prolongados y en condiciones acordes con la dignidad humana.

 

Ante ésta situación los funcionarios de policía judicial han habilitado remolques y carpas en lugares públicos aledaños como parques y plazas, para recluir detenidos e incluso personas condenadas. En estos sitios los internos permanecen en condiciones insalubres y sin baterías de baños para hacer sus necesidades fisiológicas, lo cual desconoce la prohibición de tratos crueles, inhumanos y degradantes contenida en el artículo 12 de la Constitución.

 

b. En las visitas realizadas por la Defensoría del Pueblo se verificó que los internos no tienen atención en salud porque falta claridad sobre la autoridad responsable de brindarla. CAPRECOM EICE indica que solo atienden a las personas recluidas en centros penitenciarios y carcelarios, y las EPS del régimen contributivo y del subsidiado señalan que los internos deben ser trasladados a las IPS correspondientes para poder brindarles servicio.

 

La Secretaría Distrital de Salud de Bogotá se niega a prestar la atención básica requerida por las personas recluidas en los centros de detención transitoria por considerar que corresponde a CAPRECOM EICE. Con ello, dice el Defensor, no cumple con la función asignada en el artículo 85 del Acuerdo 257 de 2006 relacionada con la inspección, vigilancia y control en salud pública, aseguramiento y prestación del servicio de salud.

 

También hay una omisión del Ministerio de Salud y Protección Social en la fijación de los protocolos guía de atención en salud a las personas recluidas en centros de detención transitoria, quienes por esta situación no pueden acudir a las EPS para obtener el servicio que requieren.

 

c. La Dirección Nacional del INPEC y CAPRECOM EICE suscribieron el contrato de prestación de servicios de salud intramural Nº 092 de 2011, cuyo objeto es: “CAPRECOM se obliga para con el INPEC a prestar los servicios de salud POS-S de baja complejidad a la población reclusa en los establecimientos de reclusión a cargo del INPEC, en las áreas de sanidad de los establecimientos de acuerdo a los modelos de atención previamente concertados y que hacen parte integral del contrato”.

 

En virtud de lo señalado en el Decreto 2496 de 2012, artículos 1 y 13, dice el accionante, CAPRECOM EICE es la entidad encargada de la atención a la población privada de la libertad, interna en los establecimientos de reclusión, en guarnición militar o de policía, en prisión, en detención domiciliaria, o bajo un sistema de vigilancia electrónica; y no solo de la interna en los centros de reclusión administrados por el INPEC.

 

d. La alimentación suministrada a los internos es deficiente. A comienzos del año 2015 la Defensoría del Pueblo constató que las condiciones de los alimentos que ingresaban a las URI y estaciones de policía estaban en malas condiciones y las porciones eran insuficientes. Las observaciones sobre la cantidad persisten en los centros de detención transitoria de Bogotá.

 

e. El establecimiento carcelario “La Modelo” ha restringido el ingreso de nuevos reclusos sin la previa y necesaria coordinación con las autoridades carcelarias del orden nacional para la definición de los lugares de reclusión de los nuevos internos, lo cual ha generado la situación antes descrita.

 

f. En visita de inspección realizada el 25 de junio de 2015 por funcionarios de la Defensoría Delegada para la Política Criminal y Penitenciaria, Regional Bogotá, se encontró:

 

-En la URI de Engativá, con capacidad para 40 cupos se encontraron 38 personas detenidas y en un remolque del CAI Móvil de la Estación de Policía Engativá estaban recluidas 9 personas, una de ellas manifestó llevar tres meses detenido en ese remolque en precarias condiciones, a pesar de tener boleta de remisión al establecimiento carcelario “La Modelo”. 7 personas a cargo de la Policía Aeroportuaria de Bogotá se encuentran en una carpa instalada al lado de la URI, en condiciones ambientales que afectan su salud. Los funcionarios a cargo señalaron que la Secretaría Distrital de Salud no ha asistido a garantizar el servicio de salud a los reclusos, solo acuden ante urgencias de alta complejidad. Uno de los internos no fue recibido en la cárcel “La Modelo” porque sus heridas estaban infectadas y se suspendió el tratamiento. CAPRECOM EICE no ha prestado los servicios de salud porque los internos no se encuentran a cargo del INPEC.

 

En la URI de Kennedy no detectaron hacinamiento dentro de las instalaciones que con una capacidad de 50 personas albergaba 48, sin embargo la Defensoría fue informada por algunos de los internos sobre la falta de prestación adecuada del servicio de salud y la omisión de traslado a las citas médicas y controles requeridos por un sindicado con insuficiencia renal crónica que lleva dos meses en ese lugar. También se determinó en la visita de inspección que frente a la edificación de la URI hay 2 autobuses en los que alojan personas con medida de aseguramiento y condenadas. En uno de los buses se encontraron 3 mujeres, y 12 hombres cumpliendo condena. Una de las mujeres refirió estar condenada y llevar tres meses habitando en ese bus. En el segundo bus hallaron 10 hombres y 3 mujeres, entre estas personas hay 3 condenados. Uno de ellos indicó ser sindicado y encontrarse en el bus hace seis meses. Las personas que permanecen privadas de la libertad en los buses no cuentan con acceso a duchas y baterías sanitarias por lo que hacen sus necesidades fisiológicas en envases y bolsas. El 25 de junio de 2015, cuando se realizó la visita de inspección, no se suministró desayuno a los detenidos y las porciones del almuerzo eran insuficientes.

 

g. La privación de la libertad en las salas de retenidos por más de 36 horas es violatoria de los derechos fundamentales de las personas recluidas allí porque son lugares que no cuentan con la infraestructura necesaria para garantizar el mínimo de derechos y las condiciones para alojamiento prolongado de internos.

 

La situación hallada por los representantes de la Defensoría del Pueblo, dice el accionante, evidencia el quebrantamiento del derecho a no ser sometido a tortura, tratos crueles, inhumanos y degradantes, y a gozar de una vida en condiciones dignas, pues la reclusión, aún por periodos cortos, en automotores, remolques y carpas en parques, así como negar el acceso a baterías sanitarias y duchas, es un trato cruel y degradante que lesiona la dignidad humana. Estas condiciones de reclusión igualmente comprometen el derecho a la salud e integridad física de los detenidos, dice el accionante.”[1].

 

1.4 Con el propósito de garantizar la protección constitucional de las personas privadas de la libertad, el Defensor Delegado para la Política Criminal solicitó la adopción de las medidas listadas a continuación:

 

i) ordenar a la Policía Metropolita de Bogotá que suspenda el uso de remolques, autobuses y lugares públicos como centros de detención; ii) ordenar a la Policía Metropolitana de Bogotá, al INPEC y a la Alcaldía de Bogotá que establezca canales permanentes de comunicación para trasladar de inmediato a las personas detenidas, cuando se advierta que la capacidad de los centros de detención transitoria está por superarse; iii) ordenar a la Cárcel La Modelo de Bogotá que coordine con el INPEC medidas para determinar lugares de reclusión cuando esta última se niegue a recibir a los detenidos; iv) ordenar a Caprecom EPS que realice periódicamente un censo de la población privada de la libertad en los centros de detención transitoria y asuma su atención médica; v) ordenar al Ministerio de Salud que reglamente el modelo de atención en salud aplicable a las personas privadas de la libertad en los centros de detención transitoria; vi) ordenar a la USPEC que adopte medidas para garantizar la alimentación adecuada de los detenidos en centros de reclusión transitoria y vii) ordenar el traslado de los detenidos, en las unidades de reacción inmediata y estaciones de policía, a lugares de reclusión carcelaria y penitenciaria nacionales y distritales.

 

2.      La Sentencia T-151 de 2016

 

2.1    En la referida sentencia se confirmaron parcialmente las decisiones adoptadas por el Consejo Superior de la Judicatura –Sala Jurisdiccional Disciplinaria− y el Consejo Seccional de la Judicatura en providencias del 26 de agosto de 2015 y 15 de julio de 2015 respectivamente.

 

2.2    En ese proveído judicial la Sala Octava de Revisión constató la ocurrencia de los hechos denunciados por el Defensor Delegado para la Política Criminal de la Defensoría del Pueblo, con la consecuente vulneración de los derechos fundamentales de las personas privadas de la libertad en los centros de detención de la Policía Nacional y en las unidades de reacción inmediata.

 

2.3    A pesar de que las órdenes impartidas por las autoridades judiciales en primera y segunda instancia, en el proceso de acción de tutela que fue objeto de revisión, protegieron los derechos fundamentales a la dignidad humana, a la salud y a la alimentación de las personas privadas de la libertad, la Sala Octava de Tutelas adicionó las referidas decisiones con el propósito de ampliar el alcance de las órdenes y dotarlas de un mayor grado de efectividad en los siguientes términos:

 

Segundo. ADICIONAR las decisiones adoptadas en la sentencia proferida el 15 de julio de 2015 del Consejo Seccional de la Judicatura de Bogotá y confirmada por el ad quem en el fallo de segunda instancia proferido el 26 de agosto de 2015, con las siguientes órdenes, encaminadas a salvaguardar los derechos fundamentales de la población privada transitoriamente de la libertad en los centros de detención de las URI y Estaciones de Policía de Bogotá:

 

2.1. ORDENAR a la Dirección de la Policía Metropolitana de Bogotá que dentro de las veinticuatro (24) horas siguientes a la notificación de la sentencia, suspenda el uso como lugares de reclusión de remolques, autobuses, carpas, parques, plazas públicas y cualquier otro sitio distinto de los establecimientos de reclusión del sistema peniten­ciario y carcelario o de los sitios que han sido habilitados, de acuerdo con la ley, para la detención o reclusión de personas privadas de la libertad en condiciones mínimas de subsistencia digna y humana, so pena de las sanciones contempladas en el Decreto 2591 de 1991 para el desacato.

 

2.2. ORDENAR al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario INPEC que dentro de los dos (2) días siguientes a la notificación de ésta sentencia, reciba en custodia y efectúe el ingreso y registro al Sistema Penitenciario y Carcelario de todas las personas que lleven más de treinta y seis  (36) horas recluidas en los centros de retención transitoria de las URI y de las Estaciones de Policía de Bogotá, registrando el estado de salud y los requerimientos de atención en salud de todas las personas que recibe en custodia, especialmente de quienes reporten al momento del ingreso enfermedades huérfanas, crónicas, congénitas, degenerativas, que se encuentren en condición de discapacidad y mujeres en estado de embarazo, y en el mismo plazo proceda a trasladar a los internos a quienes se otorgó detención domiciliaria al domicilio donde debe ejecutarse esta medida de aseguramiento.

 

2.3. ORDENAR al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario INPEC,  a la Policía Metropolitana de Bogotá, y a la Secretaría de Gobierno de la  Alcaldía Mayor de Bogotá que, si aún no lo han hecho, en un término razonable que en ningún caso puede superar los ocho (8) días contados a partir de la notificación de esta providencia, procedan a trasladar a las personas sindicadas y condenadas que lleven más de 36 horas en las Unidades de Reacción Inmediata URI de Bogotá y salas de retenidos de las Estaciones de Policía de Bogotá, a los establecimientos de reclusión del orden nacional o distrital en los que, en condiciones dignas y de acuerdo con la Constitución y la ley, deben permanecer hasta que la autoridad judicial competente ordene su libertad, éste proceso de traslado de los internos debe tener en cuenta la regla de equilibrio decreciente fijada para el ingreso de internos a los establecimientos carcelarios, impuesta en la sentencia T-388 de 2013, de modo que no genere una situación de hacinamiento en los establecimientos carcelarios y penitenciarios receptores.

 

2.4.  ORDENAR a la USPEC, al INPEC y al Alcalde Mayor de Bogotá D.C., que dentro de los tres (3) meses siguientes a la notificación del fallo de tutela, busquen y acondicionen un inmueble que cumpla con las condiciones mínimas de subsistencia digna y humana, para la reclusión transitoria de los internos que, a pesar de habérsele resuelto su situación con medida de aseguramiento de detención intramural o estar cumpliendo una condena, pasadas 36 horas luego de su ingreso a los establecimientos de detención transitoria, no puedan ser trasladados de inmediato a la Cárcel Distrital de Varones y Anexo de Mujeres del Distrito Capital u otro establecimiento carcelario o penitenciario a cargo del INPEC donde cumplan la medida de aseguramiento, o la pena. También deberán definir la contribución económica de los entes territoriales en la ejecución del proyecto.

 

2.5. ORDENAR a la USPEC al INPEC y al Alcalde Mayor de Bogotá D.C., que de manera coordinada y dentro de las veinticuatro (24) horas siguientes a la notificación de esta sentencia, pongan a disposición de los internos que cumplidas las primeras 36 horas de detención, continúen  privados de la libertad en las Estaciones de Policía de Bogotá, centros de detención de las URI y en general en todos los Centros de Detención Transitoria de Bogotá D.C. un kit de aseo, colchoneta, almohada, sábanas y cobija y garantice su permanencia en instalaciones que cuenten con espacios adecuados para el descanso nocturno y con una cantidad razonable de baterías sanitarias, en óptimo estado de funcionamiento.

 

2.6. ADVERTIR a la Fiscalía General de la Nación y a la Policía Metropolitana de Bogotá, en los términos del artículo 24 del Decreto 2591 de 1991, que una vez efectuado el traslado de todas las personas que actualmente llevan más de treinta y seis (36) horas en las instalaciones de las URI y Estaciones de Policía, se abstengan de mantener personas en detención en Unidad de Reacción Inmediata (URI) o unidad similar, por un periodo superior a las treinta y seis (36) horas, señaladas en el artículo 28A de la Ley 65 de 1993 y soliciten oportunamente y por los medios formales el recibo en custodia de las personas privadas de la libertad al INPEC.

 

2.7. ADVERTIR al INPEC, que debe cumplir su obligación de recibir en custodia a las personas privadas de la libertad por medida de aseguramiento o condena, so pena de las sanciones contempladas en el Decreto 2591 de 1991 para el desacato.

 

2.8. ORDENAR a la Alcaldía Mayor de Bogotá que en coordinación con el Gobierno Nacional a través del Ministerio de Justicia y del Derecho, la Unidad de Servicios  Penitenciarios y Carcelarios - USPEC- y del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con la Fiscalía General de la Nación y con el Consejo Superior de la Judicatura, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 17, 21 y 28A de la Ley 65 de 1993, en un término de seis (6) meses, contados a partir de la notificación de esta sentencia, elabore, y presente al Juez de seguimiento al cumplimiento de este fallo de tutela, un programa de ampliación de infraestructura carcelaria y de las áreas para detención transitoria de las instalaciones de las Unidades de Reacción Inmediata o unidad similar,  que atienda las necesidades de cupos para la detención preventiva y transitoria en el Distrito Capital en condiciones mínimas de subsistencia digna y humana, indicando las fases y cronograma de desarrollo, programa que deberá adelantarse y culminarse en un término no mayor a cuatro (4) años; para lo cual la Alcaldía Mayor de Bogotá deberá proveer los recursos en el presupuesto del Distrito Capital y celebrar los convenios que sean necesarios con la Nación a efecto de ampliar y mejorar la infraestructura y el sostenimiento de los centros de detención transitoria y de reclusión en el Distrito Capital.

 

2.9. ORDENAR a la Alcaldía Mayor de Bogotá que a partir de la notificación de ésta sentencia asuma la prestación integral de los servicios de salud que requieran dentro de las primeras treinta y seis (36) horas de privación de la libertad, todas las personas que se encuentren recluidas transitoriamente en las salas de detención de las Unidades de Reacción Inmediata y Estaciones de Policía de Bogotá D.C., a través del régimen subsidiado, si no hay prueba de su afiliación al Sistema de Seguridad Social en Salud al momento del ingreso al establecimiento de reclusión transitoria y garantizar la continuidad en la prestación del servicio hasta que sea asumido por el sistema penitenciario y carcelario a través de la USPEC o el detenido recobre la libertad; para el efecto ORDENAR a la Alcaldía Mayor de Bogotá que a partir de la notificación de esta sentencia, a diario establezca y registre, a través de personal idóneo, las condiciones de salud y los requerimientos de atención en salud de las personas recluidas en dichos centros de detención transitoria, y garantice su atención, priorizando la prestación del servicio médico, entrega de medicamentos e insumos a quienes reporten al momento del ingreso enfermedades huérfanas, crónicas, congénitas, degenerativas, que se encuentren en condición de discapacidad y mujeres en estado de embarazo.

 

2.10. ORDENAR a la USPEC y al INPEC que de manera coordinada y dentro de las veinticuatro (24) horas siguientes a la notificación de esta sentencia, asuman y garanticen la prestación integral de servicios médicos, suministro de medicamentos e insumos, así como los traslados para citas médicas, tratamientos y procedimientos médicos que requieran las personas que cumplidas las primeras 36 horas de detención, continúen  privadas de la libertad en las Estaciones de Policía de Bogotá, centros de detención de las URI y en general en todos los Centros de Detención Transitoria de Bogotá D.C.

 

2.11. ORDENAR a la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios USPEC que dentro de las veinticuatro (24) horas siguientes a la notificación de ésta sentencia, adopte las medidas necesarias para que se suministren los alimentos a los reclusos que permanezcan transitoriamente en las Unidades de Reacción Inmediata de Bogotá URI y Estaciones de Policía de Bogotá, sin interrupción y observando todos los requerimientos nutricionales y normas de protocolo de tratamiento higiénico sanitario de alimentos, que garanticen una correcta alimentación de los internos; y REMITIR copia de los folios 1 a 19, 32 a 42, 284 a 331 y 794 a 809 de la acción de tutela a la Subdirección de Suministro de Servicios de la USPEC, para que como Supervisor del contrato 361 de 2014 dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta sentencia, inicie las acciones pertinentes frente a las deficiencias en la ejecución del mismo, e igualmente a la Procuraduría General de la Nación y a la Contraloría General de la República.

 

2.12. El Gobierno Nacional, a través del Presidente de la República, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Departamento Nacional de Planeación, y la Alcaldía Mayor de Bogotá, deberán ADOPTAR las medidas necesarias para asegurar los recursos suficientes y oportunos, que permitan cumplir las órdenes dadas a las distintas instituciones en esta sentencia.

 

2.13. EXHORTAR a la Defensoría del Pueblo para que en cumplimiento de su función constitucional realice visitas periódicas a las URI de Bogotá y a las Salas de Retención de la Policía Nacional, con el fin de determinar el estado de reclusión de las personas privadas de la libertad, verifique la efectividad de sus derechos fundamentales, de ser procedente promueva las actuaciones no solo preventivas sino también sancionatorias frente a la vulneración de sus derechos y envíen los reportes que estime necesarios al juez de primera instancia encargado de verificar el cumplimiento del presente fallo.

 

2.14. EXHORTAR a la Procuraduría General de la Nación, para que a través de la Procuraduría Delegada para la Prevención en Materia de Derechos Humanos y Asuntos Étnicos, ejerza la supervigilancia del cumplimiento de la función asignada a los jueces de ejecución de penas y Medidas de Seguridad en el artículo 51 de la Ley 65 de 1993 y remitir los resultados de la misma al Consejo Superior de la Judicatura o el organismo que haga sus veces, como evidencia de las gestión cumplida por estos funcionarios, para los efectos a que haya lugar.

 

2.15. ORDENAR al Consejo Seccional de la Judicatura de Bogotá que verifique el cumplimiento de esta providencia y envíe una copia de las actuaciones adelantadas a la Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional, la cual en todo caso, se reserva la posibilidad de reasumir la competencia respecto del cumplimiento del fallo.

 

2.16. ORDENAR a la Alcaldía Mayor de Bogotá y al INPEC que publiquen las decisiones adoptadas en la parte resolutiva de este fallo en todos los centros de detención transitoria de las Unidades de Reacción Inmediata URI de Bogotá, y en las Estaciones de Policía de Bogotá, en un área que permita su conocimiento por los usuarios y personas que se encuentren allí privadas de la libertad.

 

Tercero. REVOCAR el numeral 2.3 de la sentencia proferida el 15 de julio de 2015 por el Consejo Seccional de la Judicatura de Bogotá y en su lugar ORDENAR la conformación de una mesa de trabajo dentro de las veinticuatro (24) horas siguientes a la notificación de ésta sentencia, en la cual deberán participar los representantes, o delegados con poder de decisión, de las siguientes entidades: el Ministerio de Justicia y del Derecho, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la Policía Metropolitana de Bogotá, el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario -INPEC-, la Unidad de Servicios  Penitenciarios y Carcelarios - USPEC-, la Alcaldía Mayor de Bogotá, la Secretaría Distrital de Salud de Bogotá y la Secretaría Distrital de Gobierno, en la cual se deberá coordinar la implementación de las órdenes dadas en esta sentencia. Esta mesa de trabajo deberá rendir informes bimensuales de seguimiento a esta Sala de Revisión de Tutelas y al Juez de Tutela de Primera Instancia, sobre las fases de desarrollo de las actividades necesarias para cumplir las órdenes dadas en esta sentencia y garantizar los derechos fundamentales de la población privada de la libertad en los establecimientos de retención transitoria de Bogotá, las dificultades, estrategias de superación de éstas y los resultados concretos alcanzados, lo anterior para efecto de evaluar la situación.

 

3.      La solicitud de nulidad de la Sentencia T-151 de 2016

 

Por escrito del veintinueve (29) de septiembre de dos mil dieciséis Gloria Marcela Abadía Cubillos en calidad de Directora de Política Criminal y Penitenciaria del Ministerio de Justicia y Derecho formuló solicitud de nulidad contra la sentencia T-151 de 2016.

 

3.1    Solicitud de nulidad formulada por Gloria Marcela Abadía Cubillos en calidad de Directora de Política Criminal y Penitenciaria del Ministerio de Justicia y Derecho.

 

Formuló su solicitud con base en las siguientes causales:

 

3.1.1 Causal de nulidad por desconocimiento del precedente constitucional por la declaratoria del estado de cosas inconstitucional en las Sentencias T-388 de 2013 y T-762 de 2015

 

Quien propone el presente incidente, manifiesta que la jurisprudencia ha sostenido de manera consistente que cuando una Sala de Revisión modifica la jurisprudencia fijada por la Sala Plena frente a una misma situación jurídica, se configura una causal de nulidad.

 

En tal sentido la nulicitante señala que en Auto 050 de 2013 la Corte reiteró su jurisprudencia en esta materia, en los siguientes términos: “[c]uando una Sala de Revisión modifica o cambia el criterio de interpretación o la posición jurisprudencial fijada por la Sala Plena frente a una misma situación jurídica. En la medida en que el art. 34 del Decreto 2591 de 1991 dispone que todo cambio de jurisprudencia debe ser decidido por la Sala Plena de la Corporación, el cambio de jurisprudencia por parte de una Sala de Revisión desconoce el principio del juez natural y vulnera el derecho a la igualdad.”.

 

Con base en lo anterior la Corte ha anulado sentencias proferidas por Salas de Revisión en las que se evidencia una modificación de la jurisprudencia fijada por la Sala Plena. Así por ejemplo, en el Auto 080/00, la Corte consideró que en su sentencia T-441/00 la Sala Primera de Revisión se apartó de la jurisprudencia constitucional fijada por la Sala Plena. En armonía con ello artículo 34 del Decreto 2591 de 1991 dispone “los cambios de jurisprudencia deberán ser decididos por la Sala Plena de la Corte”, se declaró entonces la nulidad de la sentencia T-441/00.

 

La solicitante sostiene que se presenta un verdadero desconocimiento de la jurisprudencia cuando la Sala de Revisión al proferir su decisión ignora o desatiende pronunciamientos de la Sala Plena, usualmente vertidos, en acciones de tutela o en sentencias de unificación, cuya ratio decidendi confluye con la solución del problema jurídico de la sentencia cuya nulidad se pretende.

 

En concepto de la Directora de Política Criminal y Penitenciaria del Ministerio de Justicia y Derecho, existen dos pronunciamientos de la Corte Constitucional que han establecido el precedente en temas de la situación penitenciaria y carcelaria del país. Estas son las sentencias T-388 de 2013 y T-762 de 2015, mediante las cuales se declaró el estado de cosas inconstitucional en el sistema penitenciario y carcelario.

 

Afirma que, en virtud de la declaración de este estado, la Corte Constitucional ha impartido unas órdenes de carácter estructural a todas las entidades que pertenecen al sistema penitenciario y carcelario, e incluso a los actores que participan de la configuración de la política criminal en general, con el objetivo de organizar las medidas y acciones pertinentes que son requeridas para la superación del estado de cosas inconstitucional a nivel nacional y no solo respondiendo a los casos particulares que presentan los accionantes en este tipo de procesos de tutela. Es así como se han proferido órdenes al Consejo Superior de Política Criminal, al Ministerio de Justicia y del Derecho, al Departamento Nacional de Planeación, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Ministerio de Salud, al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, a la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios, al Consejo Superior de la Judicatura, entre otros a entidades, para que se elaboren políticas públicas y se adopten medidas administrativas y judiciales que impliquen una mejoría en el goce efectivo de los derechos fundamentales de toda la población reclusa. A su vez, la Corte ha dispuesto de plazos específicos a estos actores para el cumplimiento de los deberes encomendados.

 

Teniendo en cuenta que las decisiones de política pública que se tomen para la superación del estado de cosas inconstitucional son de carácter estructural y por eso vinculan no solo al Gobierno Nacional sino también a la judicatura y al legislador, considera la actora que la Corte definió una serie de acciones que todas las entidades que participan de la política criminal deben acatar para la protección de los derechos fundamentales de la población privada de la libertad. Es en este sentido que entiende esta Cartera que las órdenes de carácter estructural ya fueron tomadas por el tribunal de cierre de la jurisdicción constitucional (Corte Constitucional) y, por ello, considera que la alternativa coherente para superar el estado de cosas en materia carcelaria es el acatamiento estricto de las órdenes estructurales que ya han sido expedidas y no generar, como ha pasado en los últimos años, una desarticulación y difusión de órdenes estructurales de diversa índole que han tomado los jueces de instancia.

 

Del mismo modo, afirma que la Corte ha señalado que cuando los jueces de tutela de instancia profieren decisiones estructurales, como el cierre de un establecimiento cuando no se cumplen ciertas condiciones, ordenar a los directores de las cárceles que se abstengan de recibir nuevos internos: "estas medidas conllevan a acrecentar la crisis estructural, pues son paliativos que tienen como consecuencia la migración de la población reclusa, pero no genera efectos relacionados con la migración de la población reclusa, pero no genera efectos relacionados con su disminución".

 

Con base en esos argumentos la Directora de Política Criminal y Penitenciaria del Ministerio de Justicia y Derecho considera que la Sala Octava de Revisión desconoció el precedente fijado por la misma Corporación en relación con el sistema carcelario y penitenciario, situación que genera inseguridad jurídica y demora en el cumplimiento de las órdenes ya proferidas en ocasiones anteriores por la Alta Corporación.

 

A su juicio la orden 2.7 de la Sentencia T-151 de 2016 “ordena al INPEC el cumplimiento de su obligación de recibir en custodia a las personas privadas de la libertad por medida de aseguramiento o condena. Esto desconoce abiertamente la regla de equilibrio decreciente impuesta en la Sentencia T-388 de 2013, pues obliga a recibir a todas las personas privadas de la libertad, sin tener en cuenta las condiciones de los establecimientos existentes.”[2].

 

Luego de ello cita in extenso el salvamento de voto sobre la sentencia T-151 de 2016 presentado por el Magistrado Vargas Silva en el cual se afirmó que la superación de la problemática planteada requería “un examen detenido y cuidadoso por parte de la Corte para no entorpecer los planes y esfuerzos desplegados por la administración en el cumplimiento de las mencionadas sentencias, ni la distribución de cargas y responsabilidades entre las entidades concernidas en su acatamiento. 17.         En mi criterio, en un contexto de cupos escasos, como el que soporta el sistema nacional carcelario, resultaba necesario que las medidas que se adoptaran atendieran al conjunto de usuarios del mismo. Por esa razón, la orden de traslado de los detenidos, dictada en la Sentencia T-151 de 2016, lamentablemente podría aparejar una priorización injustificada frente a las personas hacinadas en otras ciudades, la imposibilidad material de la administración para cumplir la orden o, en el peor de los casos, el agravamiento de la agobiante situación de sobrepoblación que ya padecen las personas retenidas en cárceles y penitenciarias municipales, departamentales y nacionales.”.

 

3.1.2 Causal de nulidad por modificación o desconocimiento de la jurisprudencia fijada por la Sala Plena de la Corte Constitucional en relación a los deberes que tienen de los entes territoriales frente a los sindicados.

 

La solicitante considera que existe un deber de los entes territoriales de crear, fusionar o suprimir cárceles para detenidos precautelativamente, o sindicados, y condenados por contravenciones de orden policiva de conformidad con la sentencia C-471 de 1995 proferida por la Corte Constitucional. Adicionalmente estima que dicho deber se extiende para la prestación de servicios de organización, administración, sostenimiento y vigilancia de dichos establecimientos en cumplimiento de mandatos legales.

 

En su concepto dicha interpretación fue acogida por la Corte Constitucional en la Sentencia T-762 de 2015 en donde se reiteró el estado de cosas inconstitucional del sistema carcelario y penitenciario del país declarado en la Sentencia T-388 de 2013. “La Corte en esa oportunidad, determinó que uno de los problemas estructurales del sistema es la reclusión conjunta de las personas sindicadas y condenadas y la falta de articulación de las entidades territoriales y el Ministerio de Justicia y del Derecho. Al respecto indicó que: ‘(...) es importante mencionar las dificultades del sistema para otorgar un tratamiento diferenciado a las personas condenadas y sindicadas. El INPEC ha de solventar económicamente las medidas que operan frente a las personas condenadas, mientras las personas sindicadas están a cargo de las entidades territoriales. A partir del informe presentado por el Ministerio de Justicia y del Derecho, y de la lectura de los artículos 17 a 22 de la Ley 65 de 1993, modificados y/o adicionados por la Ley 1709 de 2014, esta Corte encuentra necesario recordar que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 17 de la Ley 65 de 1993, las entidades territoriales (departamentos, municipios, áreas metropolitanas y distritos) son competentes para crear, fusionar, suprimir, dirigir, organizar, administrar, sostener y vigilar las cárceles para las personas detenidas preventivamente”[3].

 

Con base en ello sostiene que la Corte ha reconocido el deber que tienen los entes territoriales frente a las personas sindicadas o detenidas preventivamente. Dicho deber no sólo se limita a proveer la infraestructura de reclusión, sino también queda en cabeza del ente territorial el deber de administrar, sostener, vigilar y prestar los servicios básicos para la reclusión en condiciones dignas de las personas privadas de la libertad de manera preventiva.

 

Para la Directora de Política Criminal y Penitenciaria del Ministerio de Justicia, la Sentencia T-151 de 2016 desconoce la obligación que tienen los entes territoriales de administrar, sostener y vigilar los establecimientos de reclusión para personas sindicadas. Por el contario, la Sala de Revisión ordena que el servicio de alimentación y la cobertura en salud de las personas detenidas preventivamente o precautelativamente sea proporcionado por el Gobierno Nacional por medio de la USPEC, y no por los entes territoriales. Para tal efecto cita la providencia objetada en los siguientes términos:

 

“En todo caso, será el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario quien ejercerá la inspección y vigilancia de las cárceles de las entidades territoriales y, como lo resaltó la Corte Constitucional en la sentencia     C-471 de 1995, será éste el responsable de "la ejecución de las sentencias penales y la detención precautelativa, la evaluación de las medidas de seguridad y la reglamentación y control de las penas accesorias, dejando solamente a los departamentos y municipios, así como a las áreas metropolitanas y al Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, la creación, fusión o supresión de cárceles para aquellas personas detenidas precautelativamente. En este orden, la posición de garante del INPEC no surge por el lugar en donde haya sido confinado el detenido o condenado (si es o no un establecimiento de reclusión), sino porque en virtud de orden judicial la persona debe permanecer privada de la libertad en un establecimiento carcelario o penitenciario."

 

Para la nulicitante la interpretación que hace la Sala sobre la cita de la Sentencia C-471 de 1995, la lleva a concluir que la posición del INPEC se da sobre todas las personas privadas de la libertad y por tanto, es el Gobierno Nacional el responsable de prestar los servicios para todas las personas privadas de la libertad. En su concepto tal entendimiento de la sentencia C-471 de 1995 es errónea porque desconoce el espíritu de la jurisprudencia, toda vez que:

 

 “se omite el deber que tienen los entes territoriales en la prestación de servicios de salud de las personas sindicadas. Para hacer claridad, la posición de garante y por ende de prestador de servicios de salud, frente a la persona privada de la libertad varía: cuando se trata de una persona condenada el garante es el INPEC y cuando se trata de una persona sindicada el garante, en principio, es el ente territorial o el INPEC cuando este haya suscrito un convenio con el ente territorial.  En relación a lo anterior es importante tener en cuenta los siguientes puntos:

 

Si bien es cierto que el INPEC debe ejecutar las sentencias penales, la detención precautelativa y las medidas de aseguramiento (art 14 de la Ley 65 de 1993), esto no significa que sea el responsable por el servicio de salud de las personas privadas de la libertad, por el contrario, esto corresponde a los entes territoriales, por ser ellos los encargados de las personas sindicadas de acuerdo al artículo 17 de la Ley 65 de 1993, la Sentencia C-471 de 1994 y la Sentencia T-762 de 2015;

 

Es esencial distinguir entre el deber de custodia del cumplimiento de la medida privativa de la libertad, y el deber que existe sobre la creación,  administración y sostenimiento del  lugar donde se desarrolla la pena. Es claro que el primer supuesto es una obligación en cabeza del INPEC, mientras que el segundo es una obligación en cabeza del entes (sic) territorial, cuando se trata de penas precautelativas.”[4].

 

A partir de lo anterior, concluye que obligar a la nación a través del INPEC y la USPEC a prestar los servicios de salud y alimentación, se desconoce la jurisprudencia y las normas en relación con el deber que tienen los entes territoriales frente a los sindicados. Error que, sin lugar a dudas, constituye una vulneración al debido proceso y que da lugar a la declaratoria de nulidad de la sentencia. De no hacerse, se estaría permitiendo la existencia de un precedente que claramente pone en riesgo la seguridad y coherencia del sistema jurídico[5].

 

3.1.3 Causal de nulidad por incongruencia entre la parte motiva y resolutiva del fallo, al carecer ésta última totalmente de fundamentación, en relación con la obligación que tienen los entes territoriales en la prestación del servicio de salud de las personas privadas de la libertad

 

Para la Directora de Política Criminal y Penitenciaria del Ministerio de Justicia la Sala Octava de Revisión dio a entender que la USPEC debe cubrir el servicio de salud de todas las personas privadas de la libertad, sin importar que sean sindicadas, condenadas, o el lugar de reclusión, cumplidas las 36 horas de detención.

 

Sin embargo, en la misma sentencia en el aparte 8 de la síntesis de las consideraciones, se establece que, “8- Las entidades territoriales están a cargo de establecimientos de detención preventiva y de los centros de detención transitoria, a ellas les corresponde crearlos, brindar la alimentación adecuada, garantizar el aseguramiento en salud de sus internos y que existan condiciones dignas de reclusión. Igualmente, de acuerdo al parágrafo del artículo 28A de la Ley 65 de 1993, corresponde a las Entidades Territoriales (entre ellas al Distrito Capital) adecuar las celdas para la detención transitoria en las Unidades de Reacción Inmediata o unidades similares, a las condiciones mínimas señaladas en esa norma: celdas con ventilación y luz suficiente, que permitan la privación de la libertad en espacios separados de hombres y mujeres, adultos y menores de edad, y con baterías sanitarias adecuadas y suficientes para la capacidad de la Unidad de detención transitoria.”[6].

 

En ese sentido, para la nulicitante en la sentencia T-151 de 2016 la Sala de Revisión, estableció claramente que existen ciertos deberes por parte de los entes territoriales frente a las personas sindicadas, en especial en relación con los servicios de salud y alimentación. “Por lo tanto no es claro porque se imparte la orden de que la USPEC se haga cargo de dichos servicios para todas las personas privadas de la libertad una vez pasadas las 36 horas de la detención. Al estudiar la parte motiva del fallo no se encuentra ningún fundamento por el cual se imparte dicha orden. Por ello, es forzoso concluir que la determinación de que el deber en todos los casos de la prestación de servicios de salud a las personas privadas de la libertad por parte del Gobierno Nacional carece por completo de fundamento en la parte motiva.”[7].

 

La nulicitante afirma que la Sala de Revisión hace mención al deber que tiene el INPEC de custodia de las penas privativas de la libertad y de las medidas de aseguramiento, pero no tiene en cuenta que la privación de la libertad no sólo tiene lugar en establecimientos a cargo del INPEC y por tanto, no todas las obligaciones recaen en dicha entidad. Argumentar lo contrario, sería quitarle la obligación que la ley asigna a los entes territoriales.

 

En el mismo sentido podría entenderse que la orden contenida en la sentencia, en relación a la prestación de servicios de salud por parte de la USPEC, encuentra sustento en el artículo 1 del Decreto 2245 de 2015, el cual reglamenta la prestación de los servicios de salud frente a las personas privadas de la libertad bajo la custodia y vigilancia del INPEC, la cual establece en el primer aparte que: “El presente capitulo tiene por objeto reglamentar el esquema para la prestación de los servicios de salud de la población privada de la libertad bajo la custodia y vigilancia del Instituto Penitenciario y Carcelario -INPEC… Para efectos de la aplicación del presente capítulo se entenderá por población privada de la libertad aquella integrada por las personas internas en los establecimiento de reclusión a cargo del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario -INPEC, así como por quienes estén en prisión domiciliaria, detención en lugar de residencia o bajo un sistema de vigilancia electrónica por parte del INPEC.”[8].

 

En concepto de la solicitante la norma establece que el Fondo Nacional de Salud de las Personas Privadas de la Libertad, sólo opera para las personas que están en establecimientos de reclusión a cargo del INPEC. De manera que el Fondo no está habilitado para operar en los casos en los cuales la persona está recluida en un establecimiento carcelario a cargo de un ente territorial o en un establecimiento que no esté a cargo del INPEC. Lo anterior está previsto en el parágrafo del artículo 2 del mencionado Decreto que establece que: “para efectos del aseguramiento en salud de la población reclusa a cargo de las entidades territoriales en los establecimientos de reclusión de los órdenes departamental, distrital o municipal así como para quienes estén recluidos en guarnición militar o de policía seguirá vigente el Decreto 2496 de 2012”. Esto quiere decir que “la afiliación de la población reclusa en establecimientos de reclusión del orden departamental, distrital y municipal está sujeta a las condiciones de financiación y operación del Régimen Subsidiado.”.

 

En palabras de la nulicitante “lo anterior, claramente no implica bajo ninguna circunstancia que es la USPEC quien deba asumir la obligación de prestar los servicios de salud una vez pasen las primeras 36 horas de legalización de la captura. Pues se reitera, no en todos los casos la persona va a estar en establecimientos a cargo del INPEC.

 

Así las cosas, no existe justificación alguna dentro de la providencia que dilucide el motivo por el cual se asume que luego de las 36 horas establecidas en la ley para la legalización de la captura, de manera inmediata el Gobierno Nacional sea el responsable. De manera que el actuar de la Sala claramente contraría el derecho al debido proceso. Es más la incongruencia y desconocimiento de las normas y de la jurisprudencia, por parte de la Sala de Revisión, también atenta contra la seguridad jurídica del ordenamiento, motivo por el cual es necesario que se declare la nulidad de la providencia.”[9].

 

II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS

 

1.      Competencia

 

De conformidad con lo previsto en el artículo 49 del Decreto 2067 y la jurisprudencia consolidada por la Corte Constitucional^[10], la Sala Plena es competente para conocer y decidir las peticiones de nulidad que se promueven contra las sentencias de tutela proferidas por esta Corporación.

 

2.      Asunto objeto de análisis

 

En primer término, la Sala Plena de la Corte debe determinar si la solicitud de nulidad formulada por Gloria Marcela Abadía Cubillos en calidad de Directora de Política Criminal y Penitenciaria del Ministerio de Justicia y Derecho cumple con los requisitos formales y materiales de procedencia.

 

De satisfacerse tales condiciones, la Corte pasará a verificar si se vulneró el derecho al debido proceso de la parte demandada, por lo que es necesario evaluar si la Sentencia T-151 de 2016 incurrió en los siguientes yerros:

 

a.       Desconocimiento del precedente judicial constitucional.

b.      Incongruencia entre la parte motiva y resolutiva de la sentencia.

 

Con el objeto de resolver la solicitud de nulidad incoada, la Corte adoptará la siguiente metodología: en primer lugar, examinará las reglas acerca de las peticiones de nulidad; y, en segundo lugar, abordará el estudio del caso concreto.

 

3.      La nulidad de las sentencias proferidas por las Salas de Revisión de la Corte Constitucional

 

El artículo 241 de la Constitución Política establece que las decisiones proferidas por la Corte Constitucional tienen carácter definitivo. En concordancia con ello, el artículo 49 del Decreto 2067 de 1991^[11] y la jurisprudencia^[12] de la Corte Constitucional disponen que contra las sentencias proferidas en sede de revisión de tutela no procede recurso alguno. Esto, por cuanto se encuentran amparadas en el efecto de la de cosa juzgada constitucional.

 

No obstante lo anterior, éste Tribunal ha aceptado que las partes y terceros con interés tienen la posibilidad de proponer la nulidad de las sentencias dictadas por una Sala de Revisión, cuando se evidencie una trasgresión del derecho al debido proceso^[13]. Así, la nulidad de los procesos adelantados ante este Tribunal Constitucional solo podrá alegarse antes de proferido el respectivo fallo y únicamente por violación del derecho al debido proceso.

 

Esta regla de procedibilidad tiene una excepción que se presenta cuando los fallos proferidos por esta Corporación incurren en irregularidades que afectan el derecho al debido proceso de las partes o de los terceros interesados legítimos. Así, cuando el yerro proviene de manera directa de la sentencia, la Corte Constitucional ha admitido la posibilidad de solicitar su nulidad con posterioridad a su emisión, siempre que se cumplan determinados requisitos, los cuales están orientados a la “evaluación de la validez de la providencia atacada y no a un juicio sobre la corrección jurídica de la misma”.^[14]

 

La declaratoria de nulidad de las decisiones proferidas por las salas de revisión de la Corte Constitucional puede darse de oficio o a petición de parte, siempre y cuando se trate de situaciones excepcionales  que impliquen una grave afectación del debido proceso.

 

El solicitante tiene que cumplir con una exigente carga argumentativa, dirigida a demostrar el yerro que eliminaría la sentencia cuestionada del ordenamiento jurídico. Es necesario que indique que se desconocieron las reglas fijadas en los Decretos 2067 y 2591 de 1991, vulneración que debe ser notoria, flagrante y trascendental.

 

En Auto 031 de 2002, la Sala Plena de la Corte Constitucional estableció de manera enunciativa los criterios que deben observar las peticiones de nulidad de las sentencias dictadas por las salas de revisión^[15]:

 

“c) Quien invoca la nulidad está obligado a ofrecer parámetros de análisis ante la Corte y deberá demostrar mediante una carga argumentativa seria y coherente el desconocimiento del debido proceso (auto de agosto 1º de 2001). No son suficientes razones o interpretaciones diferentes a las de la Sala que obedezcan al disgusto e inconformismo del solicitante.

 

d) Los criterios de forma, tanto de redacción como de argumentación que utilice una sala de revisión, no pueden configurar violación al debido proceso. Así, como lo dijo la Corte, (…)

 

e) Si la competencia del juez de tutela es restringida para la valoración probatoria (cuando se controvierten decisiones judiciales), ante la solicitud de nulidad la Sala Plena de la Corte está aún más restringida frente a las consideraciones que al respecto hizo la Sala de Revisión. Lo anterior se explica claramente porque la nulidad no puede reabrir debates concluidos ni servir como instancia o recurso contra la sentencia revisión en sede de tutela.

 

f) Como ya se explicó, solamente opera cuando surgen irregularidades que afectan el debido proceso.

 

g) Esa afectación debe ser ostensible, probada, significativa y trascendental, es decir, que tenga repercusiones sustanciales y directas en la decisión o en sus efectos” (subrayado del texto original)”^[16].

 

De esta manera, quien solicita la nulidad de una sentencia de tutela proferida por una de las salas de revisión debe acreditar el cumplimiento de unos presupuestos de procedibilidad, así como invocar y sustentar en debida forma por lo menos una de las causales para la procedencia de la nulidad, desarrolladas por la jurisprudencia constitucional, como se explicará a continuación.

 

3.1    Presupuestos formales que deben acreditarse para la procedencia de la solicitud de nulidad de las sentencias de tutela proferidas por las Salas de Revisión de la Corte Constitucional

 

Como se mencionó anteriormente, con ocasión a la naturaleza excepcional de las solicitudes de nulidad, la Corte ha indicado que dicha petición cuenta con las siguientes exigencias formales^[17]:

 

a.     Oportunidad: la solicitud de nulidad debe proponerse dentro del término de ejecutoria de la sentencia, es decir, en el plazo de tres días siguientes a su notificación^[18]“vencido este término, se entiende que toda circunstancia que pueda acarrear la nulidad de la sentencia queda saneada”^[19]

 

b.    Legitimidad por activa: es necesario que la solicitud de nulidad provenga de uno de los sujetos procesales o de un tercero que resultó afectado con las órdenes proferidas en la sentencia emitida por la Sala de Revisión.

 

c.      La carga argumentativa de la petición: se concreta en la necesidad de que el interesado explique de manera clara y expresa los contenidos constitucionales que considera fueron vulnerados, así como la incidencia de la afectación en el fallo cuestionado^[20].

 

Esto, ya que “el incidente de nulidad no es una oportunidad para reabrir la discusión jurídica resuelta en el fallo, por lo que una censura sustentada en el inconformismo del peticionario ante lo decidido o en una crítica al estilo argumentativo o de redacción utilizado por la Sala de Revisión, carece de eficacia para obtener la anulación de la Sentencia”^[21].

 

3.2    Presupuestos materiales de procedencia de las solicitudes de nulidad de las sentencias proferidas por las salas de revisión de la Corte Constitucional

 

La posibilidad excepcional de la declaratoria de nulidad de las sentencias, además de las condiciones formales, exige que se demuestre una afectación ostensible, probada, significativa y trascendental del derecho fundamental al debido proceso, que se presenta cuando las salas de revisión incurren en alguno de los defectos que han sido creados por vía jurisprudencial y que se reseñan a continuación:

 

(i)                    Cambio de jurisprudencia: cuando una sentencia se aparta de la jurisprudencia en vigor de las Salas de Revisión de Tutela, o de la jurisprudencia sentada por la Sala Plena de la Corte Constitucional^[22], con lo cual se contraviene directamente el artículo 34 del Decreto 2591 de 1991 que dispone: “[l]os cambios de jurisprudencia deberán ser decididos por la Sala Plena de la Corte (…)”.

 

(ii)                 Cuando una decisión de la Corte es tomada sin observancia de las mayorías establecidas legalmente (Decreto 2067 de 1991, el Acuerdo No. 05 de octubre 15 de 1992 y la Ley 270 de 1996).

 

(iii)                Incongruencia entre la parte motiva y la resolutiva del fallo, que hace anfibológica o ininteligible la decisión adoptada, o también cuando la sentencia se contradice abiertamente o cuando la decisión adoptada carece totalmente de fundamentación. 

 

(iv)                Cuando en la parte resolutiva de la sentencia se dan órdenes a particulares que no fueron vinculados o informados del proceso y que no tuvieron oportunidad de defenderse dentro del mismo.

 

(v)                 Cuando la Sala de Revisión desconoce la cosa juzgada constitucional

 

(vi)                Cuando de manera arbitraria se dejan de analizar asuntos de relevancia constitucional que tengan efectos trascendentales en el sentido de la decisión”^[23].

 

A la luz de lo expuesto se concluye que las sentencias de tutela proferidas por las salas de revisión no son objeto de recurso alguno, de conformidad con los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica. No obstante, de manera excepcional, esas decisiones pueden ser cuestionadas mediante solicitud de nulidad, siempre y cuando se vea vulnerado el derecho al debido proceso, lo cual se concreta en las causales taxativas mencionadas en precedencia. Las inconformidades con la interpretación realizada por las salas de revisión, la valoración probatoria, o la disparidad de criterios jurídicos no constituyen causales para solicitar la nulidad de la providencia^[24].

 

En razón de los argumentos esbozados por quien propone el incidente, la Sala Plena de la Corte considera necesario profundizar en las causales de (i) cambio de jurisprudencia o desconocimiento del precedente constitucional, y (ii) incongruencia entre la parte motiva y resolutiva de la sentencia.

 

3.2.1 El cambio de jurisprudencia como causal de nulidad de las sentencias. Reiteración de jurisprudencia^[25]

 

El artículo 34 del Decreto 2591 de 1991 establece que todo cambio de jurisprudencia debe ser decidido por Sala Plena, por consiguiente, las salas de revisión no tienen la facultad de modificar una posición jurisprudencial definida por el pleno de la Corte Constitucional. Esto, por cuanto resultaría contrario al principio de seguridad jurídica y al derecho a la igualdad de trato ante las autoridades judiciales^[26].

 

La jurisprudencia de éste Tribunal ha precisado que del artículo mencionado en precedencia, se deduce que la causal de nulidad por cambio de precedente, se configura únicamente cuando los fallos de las Salas de Revisión desconocen la ratio decidendi de sentencias de constitucionalidad o de unificación, en atención a que éstas son las únicas providencias dictadas por la Sala Plena.

 

En sus últimas providencias, la Corte Constitucional determinó que adicionalmente, se ésta en presencia de la causal de nulidad estudiada, cuando una Sala de Revisión desconoce la jurisprudencia en vigor. Al respecto, se ha reconocido que existe un deber de las autoridades judiciales, de respeto por el precedente, cuestión que ha sido precisada de la siguiente manera: “la sentencia o conjunto de ellas, anteriores a un caso determinado, que por su pertinencia o semejanza en los problemas jurídicos resueltos, debe necesariamente considerarse por las autoridades judiciales al momento de emitir un fallo”^[27].

 

La Sala Tercera de Revisión, en Sentencia T-292 de 2006, fijó los parámetros que permiten determinar si en un caso es aplicable un precedente o no. En ese sentido, estableció que es necesario la comprobación de la presencia de los siguientes elementos esenciales: “i) que en la ratio decidendi de la sentencia anterior se encuentre una regla jurisprudencial aplicable al caso a resolver; ii) que esta ratio resuelva un problema jurídico semejante al propuesto en el nuevo caso y iii) que los hechos del caso sean equiparables a los resueltos anteriormente”^[28]. De no verificarse el cumplimiento de alguno, no es posible establecer que un conjunto de sentencias constituye precedente aplicable al caso, por lo que el juez no está en la obligación de aplicarlo.

 

Sin embargo, si los funcionarios judiciales encuentran que concurren los tres criterios mencionados, puede apartarse de la jurisprudencia en vigor, para lo cual es necesario que “i) hagan referencia al precedente que no van a aplicar y ii) ofrezcan una justificación razonable, seria, suficiente y proporcionada, que dé cuenta del por qué se apartan de la regla jurisprudencial previa”^[29]. Lo anterior, con el fin de preservar la autonomía e independencia de los jueces, y en reconocimiento del carácter dinámico del derecho.

 

Así, para que la Sala Plena anule una sentencia por desconocimiento de la jurisprudencia, se deben cumplir los siguientes presupuestos materiales:

 

“1. Que la sentencia objeto de la solicitud de nulidad, en forma expresa acoja una interpretación normativa contraria a una línea jurisprudencial establecida por la Corte Constitucional, definida de manera reiterada y uniforme en varias sentencias y que ésta no haya sido modificada en Sala Plena.

 

2. que entre unas decisiones y otras exista identidad de presupuestos fácticos.

 

3. que la diferencia en la aplicación del ordenamiento jurídico conlleve que la resolución adoptada en la sentencia atacada sea diferente a la que se venía adoptando. Es decir, que las diferencias en la argumentación no sean accidentales e intrascendentes, sino que, por el contrario, se refieran a la ratio decidendi.”^[30]

 

En vista de lo anterior, cabe aclarar que cuando la solicitud se fundamente en el desconocimiento de la jurisprudencia en vigor, como ocurre en el caso objeto de análisis, se debe demostrar que existe similitud entre los presupuestos fáticos de la sentencia objeto de solicitud de nulidad y los hechos jurídicos relevantes para la construcción de la regla de decisión prevista por el precedente constitucional que se cita.

 

Respecto de la nulidad de las sentencias por cambio de jurisprudencia, la Sala Plena ha determinado que ésta causal se encuentra restringida a aquellos asuntos en los cuales se acredite que la Sala de revisión efectivamente modificó un precedente constitucional, creado a partir de la resolución de un caso concreto^[31].

 

3.2.2 Alcance de la causal de nulidad denominada incongruencia entre la parte motiva y resolutiva de la sentencia

 

En distintas ocasiones se ha manifestado por parte de la jurisprudencia constitucional[32] que, entre las causales por las que puede ser anulada una sentencia de tutela proferida por la Corte Constitucional se encuentra la incongruencia, situación que ha sido definida de la siguiente forma:

 

“Cuando existe incongruencia entre la parte motiva de una sentencia y la parte resolutiva de la misma, que hace anfibológica o ininteligible la decisión adoptada igualmente, en aquellos eventos donde la sentencia se contradice abiertamente, o cuando la decisión carece por completo de fundamentación.”[33].

 

De allí que la Corte ha anulado sentencias de revisión de tutela por falta de correspondencia entre la parte motiva y resolutiva del fallo, esto es, cuando la decisión carece completamente fundamentación y resulta extraña a la ratio decidendi de la providencia.

 

Así por ejemplo, mediante el Auto 050/00, la Corte anuló de oficio la sentencia T-157/00 por falta de correspondencia entre la parte motiva y la parte resolutiva del fallo. Indicó que un fallo fundado en consideraciones contrarias al mandato obligatorio plasmado en su parte resolutiva “afecta de modo directo la indispensable certidumbre de quien ha acudido a los estrados y, por contera “vulnera el debido proceso, en cuanto implica determinación no sustentada en las pruebas que fueron objeto de examen y consiguiente olvido de los derechos procesales de las partes intervinientes, quienes pueden reclamar legítimamente que las distintas piezas del expediente, su análisis y evaluación, así como los razonamientos del fallador, se vean reflejados en la decisión obligatoria tomada por éstos.".

 

En ese sentido, la causal referida procede solamente cuando se evidencia una abierta e incuestionable contradicción entre las consideraciones de una sentencia y su parte resolutiva, que generen incertidumbre respecto de las decisiones adoptadas.

 

4.      Caso concreto

 

4.1    Verificación de los presupuestos formales

 

4.1.1 Legitimación para solicitar la nulidad de la sentencia T-151 de 2016

 

Frente a este requisito, la Corte ha señalado^[34] que la solicitud de nulidad debe ser propuesta por quien haya sido parte o por un tercero con interés legítimo en el proceso. La Sala Plena evidencia que es presentada por la Directora de la Política Criminal del Ministerio de Justicia, entidad que fue parte del trámite de tutela surtido ante la Corte Constitucional y que resulta directamente afectada por las órdenes impartidas en sede de revisión.

 

4.1.2 Oportunidad para presentar la nulidad

 

En lo concerniente a la presentación oportuna de la petición de nulidad, la Corte Constitucional evidencia el cumplimiento del requisito, ya que la sentencia fue notificada el veintiséis (26) de septiembre de 2016, y la solicitud de nulidad fue radicada en la Secretaría General de la Corte Constitucional el veintinueve (29) del mismo mes y año, es decir, dentro de los 3 días siguientes a la notificación del fallo, término que corrió paralelo con el término de ejecutoria.

 

4.1.3 La carga argumentativa de la petición de nulidad

 

A.      En relación con los cargos por desconocimiento del precedente judicial:

 

Para la Sala Plena la solicitud de nulidad objeto de estudio presenta una carga argumentativa suficiente, toda vez que quien promueve el incidente identifica las causales sistematizadas por la jurisprudencia que a su juicio han sido desconocidas por la Sala Octava de Revisión al proferir la sentencia T-151 de 2016.

 

Si bien la nulicitante comete un error al exponer que la sentencia T-762 de 2015, constituye precedente para la sentencia T-151 de 2016 en relación con la adopción de la metodología de equilibrio decreciente –en aquella providencia no se trata tal tema−,  la otra sentencia que referencia: T-388 de 2013 sí es parámetro de obligatorio cumplimiento para la decisión objeto de nulidad.

 

Para la nulicitante la sentencia T-151 de 2016 desconoce las órdenes establecidas en la sentencia T-388 de 2013 sobre la regla del equilibrio decreciente, pues ordena recibir a personas privadas de la libertad sin tener en cuenta las condiciones de hacinamiento de los establecimientos existentes.

 

A su vez, considera que la sentencia T-151 de 2016 desconoció la sentencia C-471 de 1995, en la cual se determinó la obligación de los entes territoriales para administrar, sostener y vigilar los establecimientos de reclusión para personas sindicadas, toda vez que la sentencia sobre la cual se formula solicitud de nulidad ordena, de manera indistinta, prestar los servicios de salud y alimentación al INPEC y la USPEC, respectivamente.

 

B.      En relación con el cargo por incongruencia entre la parte motiva y la parte resolutiva

 

La Sala Plena considera que el cargo por incongruencia entre la parte motiva y la resolutiva cumple con la carga argumentativa exigida para su estudio, toda vez que se expone de manera clara que en el apartado 8º de la síntesis de las consideraciones se afirma que las entidades territoriales son las encargas de cubrir los servicios de alimentación y salud de las personas privadas de la libertad en los centros de reclusión transitorios, lo cual en concepto del actor presenta incompatibilidad con el numeral 2.10 del resuelve en el cual la competencia para esos servicios es asignada al INPEC y la USPEC.

 

De esta manera, y con independencia de que la solicitud prospere o no, para la Sala Plena la entidad solicitante expuso de manera clara y suficiente las razones por las cuales en su opinión la sentencia vulnera el debido proceso por incongruencia entre la parte motiva y la parte resolutiva.

 

Efectuadas tales precisiones la Sala pasará a determinar si los argumentos presentados se concretan, en los términos expuestos, en la sentencia T-151 de 2016.

 

4.2    Verificación de los presupuestos materiales

 

4.2.1 Causal de nulidad por desconocimiento del precedente constitucional establecido en las sentencias T-388 de 2013 y T-762 de 2015.

 

De conformidad con la solicitud de nulidad, la sentencia T-151 de 2016 desconoce el precedente establecido en las sentencias T-388 de 2013 y T-762 de 2015 al desconocer la regla del equilibrio decreciente, pues obliga a recibir a todas las personas privadas de la libertad, sin tener en cuenta las condiciones de los establecimientos existentes.

 

Frente a ese argumento la Sala Plena considera que la Sala Octava de Revisión no desconoció las decisiones precedentes, en las cuales se reiteró la declaratoria de estado de cosas inconstitucional por la situación de hacinamiento y vulneración sistemática de los derechos fundamentales de las personas internas en centros de reclusión. Lo anterior ya que, contrario a lo expuesto por la nulicitante, la sentencia T-388 de 2013 constituye el parámetro para la adopción de las decisiones concernientes a la resolución del problema de hacinamiento, dictadas en la sentencia     T-151 de 2016.

 

Sobre el particular que en la sentencia T-388 de 2013 se expuso:

 

“9.1.4.2.1. En aquellos casos en los que se esté enfrentando una situación de hacinamiento grave y evidente, y hasta tanto no se disponga una medida que asegure una protección igual o superior, se deberá aplicar una regla de equilibrio decreciente, según la cual se permita el ingreso de personas al establecimiento siempre y cuando no se aumente el nivel de ocupación y se haya estado cumpliendo el deber de disminuir constantemente el nivel de hacinamiento. Es decir, la regla de equilibrio decreciente, consiste en que sólo se podrá autorizar el ingreso de personas al centro de reclusión si y sólo sí  (i) el número de personas que ingresan es igual o menor al número de personas que salgan del establecimiento de reclusión, durante la semana anterior, por la razón que sea (por ejemplo, a causa de un traslado o por obtener la libertad), y  (ii) el número de personas del establecimiento ha ido disminuyendo constantemente, de acuerdo con las expectativas y las proyecciones esperadas. La aplicación de esta regla permite asegurar, por una parte, la realización progresiva, efectiva y sostenible de los derechos fundamentales de las personas privadas de la libertad, sin imponer el obstáculo que conlleva impedir por completo, y sin excepciones, que personas sindicadas o condenadas puedan ser remitidas a importantes centros de reclusión, hasta tanto no se solucione completamente el problema de hacinamiento.”[35].

 

Respetando el precedente sobre la regla de equilibrio decreciente, en la orden 2.3 de la sentencia T-151 de 2016 se dispuso:

 

2.3. ORDENAR al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario INPEC,  a la Policía Metropolitana de Bogotá, y a la Secretaría de Gobierno de la  Alcaldía Mayor de Bogotá que, si aún no lo han hecho, en un término razonable que en ningún caso puede superar los ocho (8) días contados a partir de la notificación de esta providencia, procedan a trasladar a las personas sindicadas y condenadas que lleven más de 36 horas en las Unidades de Reacción Inmediata URI de Bogotá y salas de retenidos de las Estaciones de Policía de Bogotá, a los establecimientos de reclusión del orden nacional o distrital en los que, en condiciones dignas y de acuerdo con la Constitución y la ley, deben permanecer hasta que la autoridad judicial competente ordene su libertad, éste proceso de traslado de los internos debe tener en cuenta la regla de equilibrio decreciente fijada para el ingreso de internos a los establecimientos carcelarios, impuesta en la sentencia T-388 de 2013, de modo que no genere una situación de hacinamiento en los establecimientos carcelarios y penitenciarios receptores.[36]

 

En ese sentido, la sentencia T-151 de 2016 lejos de desconocer la regla del equilibrio decreciente está dando estricto cumplimiento al mismo, máxime si se tiene en cuenta la orden 2.4, en la cual se expone que ante la eventualidad de no poder efectuar ingresos a los establecimientos carcelarios, por el cumplimiento de las normas que tienen como objeto prevenir el hacinamiento (equilibrio decreciente), deberán tomarse otros cursos de acción en los cuales deben concurrir la Alcaldía Mayor, el INPEC y la USPEC, como se expone a continuación:

 

2.4.  ORDENAR a la USPEC, al INPEC y al Alcalde Mayor de Bogotá D.C., que dentro de los tres (3) meses siguientes a la notificación del fallo de tutela, busquen y acondicionen un inmueble que cumpla con las condiciones mínimas de subsistencia digna y humana, para la reclusión transitoria de los internos que, a pesar de habérsele resuelto su situación con medida de aseguramiento de detención intramural o estar cumpliendo una condena, pasadas 36 horas luego de su ingreso a los establecimientos de detención transitoria, no puedan ser trasladados de inmediato a la Cárcel Distrital de Varones y Anexo de Mujeres del Distrito Capital u otro establecimiento carcelario o penitenciario a cargo del INPEC donde cumplan la medida de aseguramiento, o la pena. También deberán definir la contribución económica de los entes territoriales en la ejecución del proyecto.

 

Así las cosas, la Sala Plena encuentra que el cargo presentado por quien interpone el presente incidente parte de una lectura aislada, descontextualizada y equivoca de la sentencia T-151 de 2016, razón por la cual el cargo por desconocimiento del precedente de las sentencias T-388 de 2013 y T-762 de 2015, no cumple con las condiciones materiales para que la Corte Constitucional declaré la nulidad de la sentencia objeto de estudio. Por ello, el cargo propuesto será desestimado.

 

4.2.2 Causal de nulidad por modificación o desconocimiento de la jurisprudencia fijada por la Sala Plena de la Corte Constitucional en relación a los deberes que tienen de los entes territoriales frente a los sindicados.

 

Para quien propone el incidente la sentencia T-151 de 2016 desconoce la jurisprudencia sobre competencias en materia carcelaria estudiada por la Corte Constitucional en sentencia C-471 de 1995 en la cual se expuso que “la creación, fusión o supresión de cárceles para aquellas personas detenidas precautelativamente y condenadas por contravenciones "por orden de autoridad policiva", y es bien sabido que tanto para el régimen departamental como en el municipal, estos entes pueden prestar aquellos servicios públicos "que determinen la Constitución y las leyes”.

 

De conformidad con lo transcrito, para la nulicitante existe un claro deber de las entidades territoriales en la prestación de servicios de organización, administración, sostenimiento y vigilancia de dichos establecimientos al ser servicios que la ley les establece. A su vez, señala que tal precedente se encuentra directamente relacionado con las sentencias T-762 de 2015 y T-388 de 2013, en los siguientes términos:

 

“Dicha interpretación fue acogida por la Corte Constitucional en la Sentencia T-762 de 2015 en donde se reiteró el estado de cosas inconstitucional del sistema carcelario y penitenciario del país declarado en la Sentencia T-388 de 2013. La Corte en esa oportunidad, determinó que uno de los problemas estructurales del sistema es la reclusión conjunta de las personas sindicadas y condenadas y la falta de articulación de las entidades territoriales y el Ministerio de Justicia y del Derecho. Al respecto indicó que: "(...) es importante mencionar las dificultades del sistema para otorgar un tratamiento diferenciado a las personas condenadas y sindicadas. El INPEC ha de solventar económicamente las medidas que operan frente a las personas condenadas, mientras las personas sindicadas están a cargo de las entidades territoriales.”[37].

 

Contrario a lo expuesto, la Sala Plena considera que la sentencia T-151 de 2016 no desconoce las sentencias C-471 de 1995, T-388 de 2013 y T-762 de 2015, al determinar que la posición de garante del INPEC no surge por el lugar en donde haya sido confinado el detenido o condenado (si es o no un establecimiento de reclusión), sino porque en virtud de orden judicial la persona debe permanecer privada de la libertad en un establecimiento carcelario o penitenciario.".

 

En efecto, la responsabilidad para el INPEC surge para las personas que: (i) luego de 36 horas siguientes a la privación de la libertad están a la espera de la audiencia de control y legalización de la captura; y (ii) hombres y mujeres con medida de detención y otros con pena privativa de la libertad que no debían encontrarse allí sino en establecimientos carcelarios y penitenciarios.

 

Luego, ni el INPEC ni la USPEC pueden sustraerse de las obligaciones legales y constitucionales argumentando que las personas no se encuentran en cárceles bajo su custodia, cuando precisamente el INPEC no ha permitido el ingreso de los condenados y procesados a los establecimientos bajo su control.

 

En ese sentido, por medio de la sentencia T-151 de 2016, la Sala Octava determinó que la atención en salud de quienes encuentran en las URI luego de haberse realizado la audiencia de control y legalización de la captura y encontrarse con medida de aseguramiento o una condena, debía ser asumida por el INPEC dado que a este instituto le corresponde hacerse cargo de su custodia conforme al artículo 304 de la Ley 906 de 2004, y en el caso concreto los funcionarios judiciales determinaron que las personas fueran recluidas en la Cárcel Nacional Modelo, a la cual por las condiciones relatadas en este fallo no habían podido ingresar. En términos precisos indicó:

 

“La obligación del INPEC y que comparte actualmente con la USPEC en virtud del Decreto 2245 de 2015 de garantizar la afiliación y atención en salud no deja de existir porque por la omisión de los servidores del INPEC no se haya asumido la vigilancia y custodia de las personas con medida de aseguramiento de detención preventiva y con penas de prisión, luego de legalizada la captura. Es decir, la permanencia irregular en un sitio en el cual no debían estar en detención o cumpliendo una condena no excluye la obligación y responsabilidad del INPEC y de la USPEC, frente a la afiliación y atención en salud de los procesados y condenados que llevaban para la fecha de la visita varios meses en las URI de Kennedy y Engativá, así como de los confinados a los vehículos y la carpa.”.

 

Es preciso advertir que desde el momento en que la autoridad judicial dispone la privación de la libertad en virtud de la medida de aseguramiento o de la sentencia impuesta y ordena su internamiento en un centro de reclusión, el INPEC, atendiendo a su posición de garante, debe asumir toda la responsabilidad tanto de la ubicación en uno de aquellos de los destinados para el efecto conforme al artículo 20 de la Ley 65 de 1993; como de garantizarles todos los derechos: salud, alimentación, elementos de higiene, así como la ubicación en sitios que cuenten con los requerimientos mínimos para la subsistencia digna, dado que este es un deber que corresponde a la misionalidad del INPEC; y de igual forma a la USPEC quien tiene la obligación de garantizar la prestación del servicio de salud a las personas bajo custodia del INPEC, conforme al Modelo de Atención en Salud Especial para la Población Privada de la Libertad , cuya implementación es responsabilidad de las dos entidades en mención.

 

Cabe recordar que el artículo 304 de la Ley 906 de 2004, dispone que: “Cuando el capturado deba privarse de la libertad, una vez se imponga la medida de aseguramiento o la sentencia condenatoria, el funcionario judicial a cuyas órdenes se encuentre lo entregará inmediatamente en custodia al INPEC o a la autoridad del establecimiento de reclusión que corresponda, para efectuar el ingreso y registro al Sistema Penitenciario y Carcelario. Antes de los momentos procesales indicados el capturado estará bajo la responsabilidad del organismo que efectuó la aprehensión. (…) La custodia referida incluye los traslados, remisiones, desarrollo de audiencias y demás diligencias judiciales a que haya lugar.”.

 

La garantía y efectividad del derecho a la salud no depende de la decisión de los servidores públicos del INPEC de hacerse cargo o no de los detenidos y condenados, pues hacerlo es una función que tiene por ley y no puede trasladarla de facto a otra institución como la Fiscalía General de la Nación o la Policía Nacional.

 

Es inadmisible incumplir con los deberes de protección y garantía del derecho a la salud de los detenidos porque los titulares de éste derecho se encuentren irregularmente recluidos en las salas de paso de las URI y en las estaciones de Policía, por no encontrarse en un establecimiento de reclusión a cargo del INPEC. Frente a ellos también existe el deber de garantizar la prestación del servicio de salud, de llegar a requerirse, a través del nuevo Modelo de Atención en salud, coya implementación, como quedó consignado en el artículo 3 del decreto 5159 de 2015, le corresponde a la USPEC en coordinación con el INPEC.”[38].

 

Así las cosas, tal como lo expone la sentencia T-151 de 2016, corresponde a la USPEC en coordinación con el INPEC la garantía del derecho a la salud de todas las personas privadas de la libertad una vez ha sido legalizada su captura y dispuesto su detención preventiva o la reclusión para el cumplimiento de una pena, dado que a partir de allí, conforme a la normativa antes mencionada, deberán quedar a cargo del INPEC.

 

Lo anterior implica que aún en caso de renuencia a recibirlas para trasladarlas a establecimientos de reclusión, es deber del INPEC garantizar la afiliación y atención integral en salud de estas personas, en eventos como el examinado, toda vez que por omisión atribuible al INPEC no se encuentran recluidos en un establecimiento carcelario o penitenciario a su cargo como deberían estarlo.

 

De conformidad con ello, queda demostrado que la sentencia T-151 de 2016 no incurrió en la causal de desconocimiento del precedente, sino que guarda armonía con los dispuesto en las sentencias C-471 de 1995, T-388 de 2013 y T-762 de 2015 y concreta tales pronunciamientos judiciales para resolver una situación específica como es el caso del hacinamiento en las Unidades de Reacción Inmediata del Distrito Capital y la utilización de buses, remolques y parques para la privación de la libertad.

 

Por ello, la Sala Plena considera que el cargo presentado por la supuesta modificación o desconocimiento de la jurisprudencia fijada por la Sala Plena de la Corte Constitucional en relación a los deberes que tienen de los entes territoriales frente a los sindicados, no está llamado a prosperar.

 

4.2.3 Causal de nulidad por incongruencia entre la parte motiva y resolutiva del fallo, al carecer ésta última totalmente de fundamentación, en relación a la obligación que tienen los entes territoriales en la prestación del servicio de salud de las personas privadas de la libertad.

 

Para la Directora de Política Criminal y Penitenciaria del Ministerio de Justicia y Derecho, la sentencia T-151 de 2016 presenta incongruencia entre la parte motiva y la parte resolutiva, la cual consiste en que el numeral 8º de la síntesis de las consideraciones se estableció que las entidades territoriales están a cargo de los establecimientos de detención preventiva y los centros de detención transitoria, consideración que es incongruente con el numeral 2.10 del resuelve, que asigna tal competencia al INPEC y a la USPEC, como se expone a continuación:

 

Sentencia T-151 de 2016. Numeral 8º, síntesis de las consideraciones:

 

“Las entidades territoriales están a cargo de establecimientos de detención preventiva y de los centros de detención transitoria, a ellas les corresponde crearlos, brindar la alimentación adecuada, garantizar el aseguramiento en salud de sus internos y que existan condiciones dignas de reclusión. Igualmente, de acuerdo al parágrafo del artículo 28A de la Ley 65 de 1993, corresponde a las Entidades Territoriales (entre ellas al Distrito Capital) adecuar las celdas para la detención transitoria en las Unidades de Reacción Inmediata o unidades similares, a las condiciones mínimas señaladas en esa norma: celdas con ventilación y luz suficiente, que permitan la privación de la libertad en espacios separados de hombres y mujeres, adultos y menores de edad, y con baterías sanitarias adecuadas y suficientes para la capacidad de la Unidad de detención transitoria.”.

 

Sentencia T-151 de 2016, numeral 2.10 de la parte resolutiva:

 

“2.10. ORDENAR a la USPEC y al INPEC que de manera coordinada y dentro de las veinticuatro (24) horas siguientes a la notificación de esta sentencia, asuman y garanticen la prestación integral de servicios médicos, suministro de medicamentos e insumos, así como los traslados para citas médicas, tratamientos y procedimientos médicos que requieran las personas que cumplidas las primeras 36 horas de detención, continúen  privadas de la libertad en las Estaciones de Policía de Bogotá, centros de detención de las URI y en general en todos los Centros de Detención Transitoria de Bogotá D.C.”.

 

Para la Sala Plena el cargo propuesto parte de una lectura descontextualizada y aislada de las consideraciones de la sentencia objeto de nulidad. En efecto, el numeral 8º de la citada sentencia dispone que la competencia para prestar los servicios de salud y alimentación de personas que no han sido condenadas corresponde a las entidades territoriales. Sin embargo como se expuso con anterioridad (supra 4.2.2), las situaciones concretas que originaron la presentación de la tutela T-151 de 2016 fueron generadas por la omisión en el cumplimiento de los deberes del INPEC y la USPEC para la personas privadas de la libertad que: (i)  luego de 36 horas siguientes a la privación de la libertad están a la espera de la audiencia de control y legalización de la captura; y (ii) hombres y mujeres con medida de detención y otros con pena privativa de la libertad que no debían encontrarse allí sino en establecimientos carcelarios y penitenciarios.

 

Teniendo en cuenta que la sentencia es una unidad argumentativa que comparte sentido y en la cual deben articularse los hechos, las pretensiones y las consideraciones jurídicas, no puede predicarse incongruencia de la misma cuando se efectúa una lectura de manera fragmentaria como la propuesta en la solicitud de nulidad.

 

Al interponer el incidente la solicitante no tiene en cuenta que en el numeral 3.2 del caso concreto de la sentencia T-151 de 2016 se expone que aunque la competencia para prestar servicio de salud y alimentación de personas que no han ingresado a centros de detención a cargo del INPEC corresponde a las entidades territoriales, en el caso del expediente T-5.215.221 es la omisión en el cumplimiento de los deberes legales por parte de esa entidad la que ha generado el déficit de protección de los accionantes, toda vez que los mismos no debían encontrarse allí sino en establecimientos carcelarios y penitenciarios.

 

Así las cosas, la sentencia T-151 de 2016 no establece una competencia ajena al INPEC y la USPEC sino que ordena que esas entidades cumplan con sus obligaciones de recluir en los centros carcelarios bajo su control a las personas que deben concurrir a juicio así como a aquellas que han sido condenadas, con la consecuente prestación de los servicios de salud y alimentación. Aunado a ello, determina que mientras se produce tal traslado −el cual no puede ser inmediato por la observancia de la regla del equilibrio decreciente− preste los servicios referidos a esas personas dado que el retraso en el ingreso a los respectivos centros carcelarios se presenta por la omisión en el cumplimiento de sus funciones.

 

Lo anterior encuentra fundamento en la protección de los derechos fundamentales de las personas privadas de la libertad, quienes estando a la espera de la audiencia de control y legalización de la captura, o esperando su traslado a un centro penitenciario para cumplir su pena, son responsabilidad del INPEC y la USPEC en los términos descritos en la sentencia T-151 de 2016.

 

En ese sentido, el cargo por incongruencia entre la parte motiva y la resolutiva de la sentencia T-151 de 2016, en los términos propuestos por quien interpone la solicitud de nulidad, tampoco está llamado a prosperar.

 

5.      Síntesis de la decisión.

 

La Directora de Política Criminal y Penitenciaria del Ministerio de Justicia y Derecho formula solitud de nulidad contra la Sentencia T-151 de 2016, en la cual la Sala Octava de Revisión concedió el amparo de los derechos fundamentales a la dignidad humana, a la salud y a la alimentación de la población privada de la libertad en las Unidades de Reacción Inmediata y Estaciones de Policía de Bogotá, solicitado por el Defensor Delegado para la Política Criminal y Penitenciaria de la Defensoría del Pueblo.

 

En la decisión referida la Sala Octava ordenó el traslado de las personas con medida de aseguramiento y detención preventiva a establecimientos carcelarios o penitenciarios, con lo cual se prohibió su reclusión en buses, carpas, parques y Unidades de Reacción Inmediata, como se había efectuado de manera sistemática.

 

En criterio de la mayoría de la Sala Octava las personas con medida de detención preventiva e incluso algunos condenados, habían sido sometidas a una restricción de sus derechos fundamentales que generaban un déficit de protección sobre el cual debían adoptarse medidas inmediatas.

 

Para la Sala la afectación de las garantías ius fundamentales no sólo se generaba por el hacinamiento en los lugares de detención preventiva, sino por las condiciones de insalubridad de los mismos al no contar con baterías sanitarias para realizar sus necesidades fisiológicas, lo cual desconoce la prohibición de tratos inhumanos y degradantes contenida en el artículo 12 de la Constitución. A su vez, la Corte encontró que la alimentación proporcionada a los reclusos no cumplía con estándares mínimos de calidad, toda vez que había evidencia que probaba el suministro de la misma una vez se encontraba en proceso de descomposición.

 

Teniendo en cuenta la situación descrita, la Sala efectuó una revisión del marco jurídico[39] aplicable para determinar los responsables de la prestación de los servicios de custodia, vigilancia, salud y alimentación de las personas con medida de detención preventiva, así como aquellas condenadas por la comisión de un delito.

 

A partir del estudio efectuado determinó que la responsabilidad sobre la prestación de servicios de la población privada de la libertad, dentro de las 36 horas desde su aprehensión, con anterioridad a la audiencia de y legalización de la captura, correspondía a las entidades territoriales, pero una vez concluida tal etapa del proceso eran de responsabilidad del INPEC y la USPEC, sin importar si tales entidades efectuaban los traslados de los procesados a establecimientos bajo su control y administración, respectivamente.

 

En la misma providencia se ordenó el traslado de las personas que: (i) luego de 36 horas siguientes a la privación de la libertad están a la espera de la audiencia de control y legalización de la captura; y (ii) hombres y mujeres con medida de detención y otros con pena privativa de la libertad, a establecimientos a cargo del INPEC, teniendo en cuenta la regla del equilibrio decreciente establecida en la sentencia T-388 de 2013.

 

A su vez, se ordenó que el Distrito de Bogotá, así como el INPEC y la USPEC, dentro de los tres (3) meses siguientes a la notificación de la sentencia T-151 de 2016, acondicionaran un sitio para la detención preventiva que cumpla con condiciones para la existencia digna de las personas privadas de la libertad.

 

Por oficio radicado en la Secretaría General de la Corte Constitucional de fecha veintinueve (29) de septiembre de 2016, que corresponde  al consecutivo OFI16-0026732-DCP-3200, la Directora de Política Criminal y Penitenciaria del Ministerio de Justicia y Derecho, formuló solicitud de nulidad de la sentencia T-151 de 2016, con base en los siguientes cargos:

 

1. Causal de nulidad por desconocimiento del precedente constitucional por la declaratoria del estado de cosas inconstitucional en las Sentencias T-388 de 2013 y T-762 de 2015: En concepto de quien propone el incidente la sentencia T-151 de 2016 desconoció la regla sobre el equilibrio decreciente al ordenar el traslado de las personas con medida de detención preventiva, luego de la audiencia de control y legalización de la captura, así como aquellas condenadas a establecimientos a cargo del INPEC.

 

2. Causal de nulidad por modificación o desconocimiento de la jurisprudencia fijada por la Sala Plena de la Corte Constitucional en relación con los deberes que tienen de los entes territoriales frente a los sindicados: Quien formula la solicitud de nulidad afirma que la sentencia T-151 de 2016 establece competencias, para la prestación del servicio de salud y alimentación al INPEC y la USPEC, que son propias de las entidades territoriales de conformidad con la sentencia C-471 de 1995.

 

3. Causal de nulidad por incongruencia entre la parte motiva y resolutiva del fallo, al carecer ésta última totalmente de fundamentación, en relación a la obligación que tienen los entes territoriales en la prestación del servicio de salud de las personas privadas de la libertad: Para la Directora de Política Criminal y Penitenciaria del Ministerio de Justicia y Derecho la sentencia T-151 de 2016 es incongruente al señalar en sus consideraciones –numeral 8º de la síntesis de las consideraciones− que la responsabilidad para la prestación de servicios de los sindicados corresponde a las entidades territoriales, para luego en su parte resolutiva –numeral 2.10− ordenar al INPEC y a la USPEC que asuman tal obligación frente a las personas que no han ingresado a centros de reclusión bajo su control y administración.

 

Para resolver el incidente propuesto, la Sala Plena ha dado cumplimiento al siguiente orden expositivo: (i) verificación del cumplimiento de los requisitos formales y (ii) estudio de fondo sobre los cargos propuestos. En relación con el primero, la Sala encuentra que la promotora del incidente: (i) está legitimada por activa para formular el mismo, (ii) la solicitud ha sido presentada dentro del término legal para ello, y (iii) los cargos cumplen con el requisito de carga argumentativa.

 

Para la Corte Constitucional el cargo primero por la supuesta vulneración de las sentencias T-388 de 2013 y T-762 de 2015, no desconoce su jurisprudencia, toda vez que, contrario a lo expuesto por quien formula la nulidad, la sentencia T-151 de 2016 en el numeral 2.3 de la parte resolutiva dispone que el cumplimiento de las órdenes dispuestas para solucionar la controversia debe tener en cuenta la regla del equilibrio decreciente, según la cual se permite el ingreso de personas al establecimiento penitenciario y/o carcelario siempre que no se aumente el nivel de ocupación y se atienda al deber de disminuir constantemente el nivel de hacinamiento.

 

Frente al cargo segundo la Sala Plena constata que no se desconoce el precedente de la sentencia C-471 de 1995, pues la decisión objeto del presente incidente no releva a las entidades territoriales de sus competencias legales, sino que ordena al INPEC y a la USPEC a prestar los servicios de salud y alimentación a las personas que deben estar bajo su custodia, pero que se han negado a internar en los establecimientos para la privación de la libertad que administran.

 

En ese sentido, la Sala Octava no modificó competencia alguna, sino que ha ordenado al INPEC y a la USPEC que presten los servicios referidos a la población que legalmente les corresponde, pero que por omisión de esas entidades, aún se encuentran en establecimientos que no tienen como propósito la reclusión permanente de personas, como los son: buses, carpas, parques y las Unidades de Reacción Inmediata.

 

Finalmente, frente al cargo tercero la Corte considera que el numeral 8º de la síntesis de las consideraciones no es incongruente frente al numeral 2.10 de la parte resolutiva, toda vez que la totalidad de la sentencia T-151 de 2016 ha dispuesto de manera categórica que la competencia para la custodia, vigilancia, salud y alimentación de las personas a las que no se les ha efectuado audiencia de legalización de la captura, así como aquellas que no han sido condenadas, corresponde a las entidades territoriales, pero tales servicios deben ser prestados por el INPEC y la USPEC, respectivamente, en los eventos en los cuales los procesados deberían estar bajo custodia del INPEC –esto es, cuando están a la espera de juicio o les ha sido impuesta pena privativa de la libertad−, pero esa entidad se rehúsa a cumplir con tal obligación.

 

Como la Sala Plena encuentra que la sentencia T-151 de 2016 no incurrió en los yerros procesales que la Directora de Política Criminal y Penitenciaria del Ministerio de Justicia y del Derecho le ha endilgado por medio de la presentación del incidente de nulidad, la Corte Constitucional negará las pretensiones del mismo e informará a quien ha propuesto el mismo que contra la presente decisión no procede recurso alguno.

 

IV. DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE:

 

 

PRIMERO.- NEGAR la solicitud de nulidad de la Sentencia T-151 de 2016, proferida por la Sala Octava de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, formulada por Gloria Marcela Abadía Cubillos en calidad de Directora de Política Criminal y Penitenciaria del Ministerio de Justicia y Derecho.

 

SEGUNDO.- ADVERTIR a quien ha interpuesto el presente incidente que contra la presente decisión no procede recurso alguno.

 

Notifíquese y cúmplase,

 

 

 

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ

Presidente

 

 

 

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA

Magistrada

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Magistrada

Con salvamento parcial de voto

Con aclaración de voto

 

 

 

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO

Magistrado

 

 

 

AQUILES IGNACIO ARRIETA GÓMEZ

Magistrado (e)

 

 

 

ALBERTO ROJAS RÍOS

Magistrado

 

 

 

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA

Magistrado

Con aclaración de voto

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

SALVAMENTO PARCIAL Y ACLARACIÓN DE VOTO

DE  LA MAGISTRADA GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

AL AUTO 054/17

 

 

Referencia: Expediente T-5.215.221

 

Solicitud de nulidad de la Sentencia T-151 de 2016 presentada por la Directora de Política Criminal y Penitenciaria del Ministerio de Justicia y del Derecho.

 

Magistrado sustanciador:

ALBERTO ROJAS RÍOS

 

 

Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, a continuación presento las razones que me conducen a salvar parcialmente y a aclarar mi voto en la decisión adoptada por la Sala Plena en sesión del 15 de febrero de 2017 que, por votación mayoritaria, profirió el Auto 054 de 2017 de la misma fecha.

 

Antecedentes

 

1. En la Sentencia T-151 de 2016, la Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional se pronunció sobre los hechos denunciados por el Defensor Delegado para la Política Criminal y Penitenciaria, relacionados con la trasgresión colectiva y sistemática de los derechos fundamentales de las personas privadas de la libertad en los centros de detención transitoria de la Policía y en las URI de Bogotá. Tal providencia sostuvo que, a pesar de la protección brindada por el a-quo y el ad quem en las que se concedió el amparo, era necesario adicionar una serie de órdenes estructurales dirigidas a ampliar el alcance de esas decisiones y a dotarlas de mayor grado de efectividad.

 

2. Por medio de escrito radicado en la Secretaría General de la Corte el 29 de septiembre de 2016, la Directora de Política Criminal y Penitenciaria del Ministerio de Justicia y del Derecho, presentó solicitud de nulidad de la Sentencia T-151 de 2016.

 

A juicio de la incidentante, la Corte Constitucional incurrió en las siguientes causales de nulidad: (i) desconocimiento del precedente por la declaratoria del estado de cosas inconstitucional (ECI) en la Sentencias T-388 de 2013 y T-756 de 2015; (ii) modificación o desconocimiento de la jurisprudencia fijada por la Sala Plena de la Corte Constitucional en relación con los deberes que tienen los entes territoriales con los sindicados, y (iii) incongruencia entre la parte motiva y resolutiva respecto de la obligación de los entes territoriales en la prestación del servicio de salud a las personas privadas de la libertad.

 

3. Con relación a la primera causal, señaló que existen dos pronunciamientos de esta Corporación que constituyen precedente sobre la situación penitenciaria y carcelaria del país, y que impartieron una serie de órdenes estructurales para superar el ECI. En su criterio, lo dispuesto en la sentencia objeto de nulidad desconoce el precedente fijado en las Sentencias T-388 de 2013 y T-756 de 2015, pues implica desarticulación y difusión de órdenes estructurales, lo que genera inseguridad jurídica y demora en el cumplimiento.

 

En particular, estima que la orden 2.7. de la Sentencia T-151 de 2016 contradice la regla de equilibrio decreciente dispuesta por la Sentencia T-388 de 2013, debido a que obliga al INPEC a recibir en custodia a todas las personas privadas de la libertad, por medida de aseguramiento o por condena, sin considerar las condiciones de los establecimientos existentes.

 

4. La cartera de Justicia y del Derecho fundamentó la segunda causal invocada, en el desconocimiento de la jurisprudencia de la Corte, en particular de las Sentencias C-471 de 1995 y T-762 de 2015, por medio de las cuales esta Corporación dispuso que las entidades territoriales tienen el deber de fusionar, crear, fusionar o suprimir cárceles para detenidos precautelativamente y condenados por contravenciones de orden policivo y, además, que dicho deber se extiende a la prestación de los servicios de organización, administración, sostenimiento y vigilancia de dichos establecimientos.

 

En este orden de ideas, a juicio de la Directora de Política Criminal y Penitenciaria del Ministerio de Justicia y del Derecho, la Sentencia T-151 de 2016 desconoce las obligaciones que tienen los entes territoriales, y no el INPEC, con las personas sindicadas, específicamente respecto de los servicios de salud y alimentación.

 

5. Finalmente, la tercera causal que invocó la solicitante es la incongruencia entre la parte motiva y la resolutiva de la sentencia en lo relativo a la prestación del servicio de salud. Al respecto, la solicitante indicó que, pese a que la parte motiva de esa providencia estableció que son las entidades territoriales quienes están a cargo de la alimentación y la salud de las personas recluidas en los establecimientos de detención preventiva y en los centros de detención transitoria, en la parte resolutiva se le ordenó a la USPEC hacerse cargo de dichos servicios para todas las personas privadas de la libertad, una vez pasadas las 36 horas de la detención, sin importar el lugar donde estén recluidas. Así, el numeral 2.10 de la Sentencia T-151 de 2016 dispuso lo siguiente:

 

“ORDENAR a la USPEC y al INPEC que de manera coordinada y dentro de las veinticuatro (24) horas siguientes a la notificación de esta sentencia, asuman y garanticen la prestación integral de servicios médicos, suministro de medicamentos e insumos, así como los traslados para citas médicas, tratamientos y procedimientos médicos que requieran las personas que cumplidas las primeras 36 horas de detención, continúen privadas de la libertad en las Estaciones de Policía de Bogotá, centros de detención de las URI y en general en todos los Centros de Detención Transitoria de Bogotá D.C.”

 

Tal orden, a criterio de la solicitante, no tiene sustento en tanto, de conformidad con el Decreto 2245 de 2015, el Fondo Nacional de Salud de las Personas Privadas de la Libertad solo puede prestar su servicio a quienes estén recluidos en establecimientos a cargo del INPEC, y no en sitios de detención transitoria a cargo de las entidades territoriales, o de otras autoridades del Estado.

 

6. La decisión de la Sala Plena, de la que me aparto, negó la nulidad de la Sentencia T-151 de 2016 al desestimar las tres causales de nulidad alegadas por la Directora de Política Criminal y Penitenciaria del Ministerio de Justicia y del Derecho.

 

Al respecto, en primer lugar, disiento de parcialmente de la decisión adoptada en el Auto 054 de 2017, en tanto considero que sí era procedente la declaratoria de nulidad parcial de la Sentencia T-151 de 2016, específicamente del numeral 2.10, por incongruencia entre la parte motiva y la resolutiva del fallo.

 

En segundo lugar, me aparto de algunos argumentos esgrimidos en la fundamentación de dicha providencia, debido a que desconoce que, en tanto este Tribunal decidió declarar el ECI por la violación masiva y generalizada de los derechos fundamentales de la población privada de la libertad en el país, las órdenes estructurales proferidas por las Salas de Revisión, en casos concretos, se deben articular a la estrategia general de superación de tal estado de cosas contrario a la Constitución, so pena de generar confusión entre las autoridades competentes y, en últimas, de menguar la eficacia de las órdenes estructurales proferidas por esta Corporación en el marco del ECI.

 

Nulidad parcial de la Sentencia T-151 de 2016 por incongruencia entre la parte motiva y la resolutiva.

 

7. En primer término, me aparto parcialmente de la decisión adoptada por la mayoría de la Sala, en lo relacionado con la negación de la declaratoria de nulidad del numeral 2.10 de la parte resolutiva de la Sentencia T-151 de 2016, que estableció la obligación del INPEC y de la USPEC de garantizar la prestación integral de los servicios de salud que requieran las personas que, tras haber cumplido 36 horas de detención, continúen privadas de la libertad en los centros de detención transitoria de Bogotá.

 

La Sentencia T-151 de 2016 hizo una exposición amplia sobre las competencias en materia del deber de garantía del derecho a la salud de las personas privadas de la libertad y estableció la diferencia entre las personas detenidas hasta por 36 horas en las URI y estaciones de Policía y aquellas que, luego de haberse realizado la audiencia de control de legalidad de la captura, se encuentran con medida de aseguramiento o en cumplimiento de una condena.

 

Respecto de las personas detenidas hasta por 36 horas, la providencia afirmó que la garantía del derecho a la salud le corresponde asumirla a la entidad prestadora del servicio de salud del régimen subsidiado que determine la Secretaría de Salud de la Alcaldía Mayor de Bogotá con fundamento en lo dispuesto por el artículo 2 del Decreto 2245 de 2015. Igualmente, en el evento en que los reclusos permanezcan por un periodo mayor, le corresponde al ente territorial garantizar el derecho a la salud de estas personas. Al respecto, dispuso esa Sentencia:

 

“La obligación de garantizar la prestación del servicio médico durante el tiempo de máximo 36 horas, que puede permanecer el detenido en las instalaciones de las URI corresponderá entonces a la Entidad prestadora de Salud del régimen subsidiado que determine la Secretaría Distrital de Salud de Bogotá.

 

A esta conclusión se arriba con base en lo dispuesto en el artículo 2 del Decreto 2245 de 2015, el cual determinó que el esquema de atención a cargo del Fondo Nacional de Salud de las Personas Privadas de la Libertad, se aplica a las personas en establecimientos de reclusión a cargo del INPEC, pero mientras no ingresen a éstos, los servicios se deben garantizar por el ente territorial en virtud del principio de universalidad a través del régimen subsidiado, y para garantizar el derecho a la salud de las personas recluidas en las URI, así se dispondrá en la parte resolutiva”^[40] [Negrilla fuera del texto original].

 

8. De lo anterior se puede advertir que la Sentencia en comento, no sólo estableció la obligación de las entidades territoriales de garantizar el derecho a la salud de las personas detenidas hasta por 36 horas en las URI, sino que, además, anunció que así sería ordenado en la parte resolutiva del fallo. Por el contrario, en la parte resolutiva, asignó esta responsabilidad al INPEC y a la USPEC. Veamos con más cuidado:

 

En relación con la garantía del derecho a la salud de las personas con medida de aseguramiento de detención preventiva, luego de legalizada la captura, o de las personas que ya han sido condenadas, la Sentencia es enfática en afirmar que le corresponde al INPEC, en coordinación con la USPEC cumplir con este deber:

 

“A juicio de la Sala la atención en salud del segundo grupo, es decir, de aquellos que se encuentran en la URI luego de haberse realizado la audiencia de control de legalidad de la captura y encontrarse con medida de aseguramiento o una condena, debía ser asumida por el INPEC dado que a este instituto le corresponde hacerse cargo de su custodia conforme al artículo 304 de la Ley 906 de 2004, y en el caso concreto los funcionarios judiciales determinaron que las personas fueran recluidas en la Cárcel Nacional Modelo, a la cual por las condiciones relatadas en este fallo no habían podido ingresar.

 

(…)

 

Es preciso advertir que desde el momento en que la autoridad judicial dispone la privación de la libertad en virtud de la medida de aseguramiento o de la sentencia impuesta y ordena su internamiento en un centro de reclusión^[41], el INPEC, atendiendo a su posición de garante, debe asumir toda la responsabilidad tanto de la ubicación en uno de aquellos de los destinados para el efecto conforme al artículo 20 de la Ley 65 de 1993; como de garantizarles todos los derechos: salud, alimentación, elementos de higiene, así como la ubicación en sitios que cuenten con los requerimientos mínimos para la subsistencia digna, dado que este es un deber que corresponde a la misionalidad del INPEC; y de igual forma a la USPEC quien tiene la obligación de garantizar la prestación del servicio de salud a las personas bajo custodia del INPEC, conforme al Modelo de Atención en Salud Especial para la Población Privada de la Libertad^[42] , cuya implementación es responsabilidad de las dos entidades en mención.”^[43]

 

No obstante, al pronunciarse sobre el caso concreto, la Sentencia cambió de criterio y, en su lugar, estableció que le correspondía a la USPEC y al INPEC garantizar el derecho a la salud a las personas privadas de la libertad recluidas en las estaciones de Policía de Bogotá, centros de detención de las URI y, en general, en todos los centros de detención transitoria de Bogotá, aún después de que cumplieran las primeras 36 horas de detención. Ello se debe a que la providencia considera que el INPEC incurrió en una omisión al desconocer sus deberes legales, pues estos reclusos no deberían estar en esos lugares, sino en establecimientos carcelarios y penitenciarios a cargo de dicha entidad.

 

Lo anterior evidencia una clara incongruencia derivada de la contradicción entre el fundamento de la providencia y el numeral 2.10 de la parte resolutiva, razón por la cual considero que sí procedía la declaratoria de nulidad parcial, lo que me lleva a disentir parcialmente de la decisión adoptada por la Sala en esta oportunidad.

 

Aclaración de voto por desconocimiento de los efectos de la declaratoria del ECI en las decisiones de las salas de revisión de la Corte Constitucional.

 

9. Aclaro mi voto con relación al Auto 054 de 2017, en tanto difiero de algunos argumentos esbozados en la fundamentación de esa providencia. Específicamente, considero que las decisiones estructurales proferidas por este Tribunal en el marco de la declaratoria de un ECI, como ocurre en materia penitenciaria y carcelaria, sí tienen efectos en las sentencias de revisión proferidas por la Corte.

 

En tal sentido, si bien comparto la posición de la Sala según la cual la Sentencia T-151 de 2016 no contradice el precedente establecido en la Sentencia T-388 de 2013, específicamente en lo relativo a la regla de equilibrio decreciente, no concuerdo con la fundamentación del Auto para desestimar la causal de nulidad alegada por la solicitante.

 

En efecto, el Auto sostuvo lo siguiente:

 

“[L]a Sala Plena considera que la Sala Octava de Revisión no desconoció las decisiones precedentes, en las cuales se reiteró la declaratoria de estado de cosas inconstitucional por la situación de hacinamiento y vulneración sistemática de los derechos fundamentales de las personas internas en centros de reclusión. Lo anterior ya que, contrario a lo expuesto por la nulicitante, la sentencia T-388 de 2013 constituye el parámetro para la adopción de las decisiones concernientes a la resolución del problema de hacinamiento, dictadas en la sentencia T-151 de 2016”^[44] [Negrilla fuera del texto original].

 

Sin embargo, el problema jurídico que resolvió esta última providencia está relacionado con el derecho de las personas que permanecen recluidas en centros de detención transitoria a no sufrir tratos crueles, inhumanos o degradantes; en particular porque tales lugares fueron diseñados para que los detenidos no permanezcan por un periodo superior a 36 horas, y no para personas que ya tienen resuelta su situación jurídica o, menos aún, para aquellas que ya han sido condenadas.

 

Por su parte, la Sentencia T-388 de 2013 adoptó la regla de equilibrio decreciente como medida estructural para aquellos casos en los que se enfrenta una situación grave y evidente de hacinamiento, de manera que “se permita el ingreso de personas al establecimiento siempre y cuando no se aumente el nivel de ocupación y se haya estado cumpliendo el deber de disminuir constantemente el nivel de hacinamiento”^[45]. Por tanto, dispuso los criterios que se debían seguir para permitir el ingreso de nuevas personas a los centros de reclusión.

 

Sin embargo, la Sentencia T-151 de 2016 resolvió ordenar el traslado de las personas sindicadas y condenadas que lleven más de 36 horas en los centros de detención transitoria de Bogotá a los establecimientos de reclusión del orden nacional o distrital y, aunque advirtió que el traslado debe tener en cuenta la regla de equilibrio decreciente fijada para el ingreso de internos a los establecimientos carcelarios^[46], es claro que, en la práctica, altera la orden estructural de la Sentencia T-388 de 2013, fijada en el marco del ECI penitenciario y carcelario.

 

Pese a esta clara oposición entre una y otra medida, el Auto 054 de 2017 dispuso lo siguiente:

 

“En ese sentido, la sentencia T-151 de 2016 lejos de desconocer la regla del equilibrio decreciente está dando estricto cumplimiento al mismo, máxime si se tiene en cuenta la orden 2.4, en la cual se expone que ante la eventualidad de no poder efectuar ingresos a los establecimientos carcelarios, por el cumplimiento de las normas que tienen como objeto prevenir el hacinamiento (equilibrio decreciente), deberán tomarse otros cursos de acción en los cuales deben concurrir la Alcaldía Mayor, el INPEC y la USPEC, como se expone a continuación (…)” [Negrilla fuera del texto original].

 

En consecuencia, también difiero de lo sostenido en este apartado del Auto en tanto la Sentencia T-151 de 2016 no aplica, sino que más bien altera la aplicación de la regla de equilibrio decreciente, es decir, desconoció la existencia de órdenes estructurales anteriores que hacen parte de la estrategia para superar el ECI en materia carcelaria y penitenciaria.

 

10. En ese orden de ideas, en tanto este Tribunal declaró el ECI por la violación masiva y generalizada de los derechos fundamentales de la población privada de la libertad en el país, las órdenes estructurales proferidas por las distintas Salas de Revisión para proteger los derechos de dicha población, en casos concretos, se deben articular a la estrategia general de superación del ECI dispuesta por la Corte, so pena de: (i) generar confusión entre las autoridades competentes sobre las acciones que deben ejecutar y los plazos concedidos para ello; (ii) menguar la eficacia de las órdenes estructurales proferidas por esta Corporación en el marco del ECI; y (iii) afectar, de manera aún más grave, los derechos fundamentales de las personas recluidas, tanto en los centros de detención transitoria, como en los distintos establecimientos de reclusión.

 

En tal sentido, en tanto el ECI es un asunto estructural que demanda medidas complejas y particulares en forma simultánea, es inevitable que implique vulneraciones concretas y específicas que serán conocidas por el juez de tutela de instancia y, eventualmente, revisadas por la Corte Constitucional.

 

Por tanto, los remedios que formula el juez en el marco de un ECI, difieren de los que diseñaría en relación con casos puntuales que revelan una afectación individual de los derechos fundamentales, como los que usualmente enfrenta. Se trata, entonces, de una situación que compromete, al mismo tiempo, los derechos fundamentales de los afectados, en su dimensión objetiva y subjetiva, y cuya superación amerita incidir en ambas esferas para lograr la vigencia íntegra y material de los mismos. Esto porque la naturaleza estructural del ECI liga cada afectación particular a un problema más general, del que no puede desprenderse. De ahí que los remedios judiciales que diseñen las Salas de Revisión para proteger los derechos de la población carcelaria que permanece en establecimientos específicos, o en centros de detención transitoria, se deben inscribir en la estrategia de superación prevista por la Corte. Desconocerla puede llevar a contradecir las medidas estructurales dispuestas en el marco del ECI para garantizar la progresividad en la protección efectiva de los derechos de las personas privadas de la libertad.

 

Así las cosas, la solución a cada asunto concreto que se somete al conocimiento del juez constitucional, debe ser resuelto, pero bajo el entendido de que las medidas que formule se deben armonizar con las estrategias macro de superación del ECI. Solo de este modo, a través de la alineación y de la suma de esfuerzos de los funcionarios judiciales, será posible agilizar el cumplimiento de las medidas y retornar a una situación coherente con la Constitución en materia penitenciaria y carcelaria en el país, pues dadas las particularidades de la declaratoria del estado de anormalidad constitucional, no bastan acciones singulares, en tanto que, la mayoría de ellas, pueden perder efectividad por las causas estructurales de la vulneración de los derechos.

 

Lo anterior significa que las decisiones de las demás Salas de Revisión deben servir para reforzar la estrategia de superación del ECI concretándola en casos concretos, es decir, deben ser funcionales para enfrentar las causas que dieron lugar al ECI. Esto implica que, sin afectar la independencia judicial, sus decisiones se enmarquen en los objetivos comunes y en las medidas estructurales que fijó la Corte Constitucional para lograr superar la situación de anormalidad constitucional que se constató en sede de revisión.

 

11. En este punto conviene precisar que es la Corte Constitucional, y no los jueces de instancia, quien puede determinar la existencia de un ECI y, así mismo, establecer su superación. Por tanto, las determinaciones del juez de tutela no podrán: (i) constatar, superar o reformar una declaración de estado de cosas inconstitucional, ni (ii) orientar o reorientar la estrategia de superación del ECI, pues ambas cosas competen únicamente al órgano de cierre, en la medida en que su perspectiva del problema es panorámica.

 

En cambio, las decisiones de los jueces de instancia, en el marco de un ECI, sí deben: (iii) emitir las órdenes complejas o simples que requiera la protección particular de los derechos fundamentales que se ponga en su conocimiento; y (iii) armonizar las soluciones concretas del asunto que resuelva, a la estrategia de superación del ECI, para lo cual deben evitar trastocarla y hacerla inoperante, total o parcialmente, es decir debe concatenar las circunstancias de modo, tiempo y lugar en las que deben ejecutarse sus órdenes, simples y complejas, a las que se impusieron mediante las órdenes estructurales emitidas por la Corte.

 

Ello implica que, en el marco de un ECI, en el que la Corte ya ha adoptado remedios estructurales, el papel del juez de instancia debe orientarse por desarrollar en los casos específicos que son puestos en su conocimiento, la estrategia macro de superación, de modo que debe alinearse con ella para obtener los resultados particulares de quienes hayan buscado su amparo constitucional. La trascendencia de su actividad en ese contexto de anormalidad ius fundamental desde el punto de vista fáctico, recae en la potestad que tiene de concretar las medidas estructurales en un ámbito particular y específico, de modo que las directrices del órgano de cierre se materialicen localmente mediante sus decisiones de tutela y los incidentes de desacato que surjan de su exigibilidad.

 

12. En suma, es preciso que, tanto los jueces de instancia, como las Salas de Revisión, tengan en consideración las órdenes proferidas en el marco de un ECI, especialmente cuando deban ordenar medidas para contrarrestar sus efectos en un caso concreto. Esto porque los problemas que dichas decisiones buscan enfrentar, no son más que manifestaciones particulares de la violación masiva y generalizada de derechos fundamentales de la población carcelaria, por lo que se deben articular a la estrategia de superación del ECI, prevista por la Corte.

 

13. En todo caso, la necesaria armonización entre las órdenes estructurales del ECI y las decisiones de las Salas de Revisión de la Corte no implica, de ninguna manera, una restricción para que el juez constitucional adopte las órdenes –simples o complejas– que considere pertinentes para la efectiva protección de los derechos fundamentales, amenazados o vulnerados, en el caso concreto que decide^[47].

 

Sin embargo, si al resolver un caso particular, las Salas de Revisión deciden apartarse de la estrategia global dispuesta en el marco del seguimiento a las órdenes estructurales del ECI, existe una mayor carga argumentativa para hacerlo porque, como mencioné, su decisión puede limitar la eficacia de las medidas dispuestas o, incluso, agravar la vulneración de los derechos fundamentales que dio origen al ECI, en lugar de protegerlos.

 

14. En conclusión, mi aclaración de voto busca llamar la atención sobre la siguiente situación: en el marco del ECI penitenciario y carcelario subsisten dos medidas que pueden resultar contradictorias en su aplicación en la ciudad de Bogotá. Por una parte, la Sentencia T-388 de 2013 ordenó la aplicación de la regla de equilibrio decreciente en la Cárcel “La Modelo” que, en la práctica, implica no recibir más personas mientras no se amplíen sus cupos o se efectúen traslados o egresos. Por otra parte, la Sentencia T-151 de 2016 ordenó al INPEC, a la Alcaldía de Bogotá y a la Policía Metropolitana, que procedan a trasladar a las personas sindicadas y condenadas que lleven más de 36 horas en centros de detención transitoria a los establecimientos de reclusión del orden nacional o distrital.

 

Esta última decisión no acogió como parámetro, sino que desconoció, una medida estructural adoptada en el marco del ECI vigente, situación que me lleva a aclarar mi voto en tanto estimo que, si las sentencias proferidas por las Salas de Revisión se contradicen, el único resultado posible es la ineficacia de la estrategia, lo cual puede conducir a la perpetuación del ECI en el tiempo.

 

Por todo lo anotado, me aparto parcialmente de la decisión que, en esta oportunidad, adoptó la Sala.

 

Fecha ut supra,

 

 

 

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Magistrada